Het Nederlandse onteigeningsrecht, en de vernieuwing daarvan

Transcriptie

1 Preadvies VVOR CROW 2017 Het Nederlandse onteigeningsrecht, en de vernieuwing daarvan 1. Inleiding 1.1. Evenals Vlaanderen staat ook Nederland voor een majeure wijziging van het onteigeningsrecht. In Nederland gaat het om het integreren van de Onteigeningswet in de Omgevingswet. Daarmee zal een einde komen aan de Onteigeningswet die op 26 september 1851, als opvolger van de Napoleontische Onteigeningswet uit 1811, in werking trad. 1 Op basis van naar aard en gewicht zeer uiteenlopende argumenten kan worden betoogd dat van een opname van de Onteigeningswet in de Omgevingswet geen sprake zou mogen zijn. Gezien het verloop van het wetgevingsproces voor de Omgevingswet moet er echter vooralsnog van worden uitgegaan dat dit wel het geval zal zijn. In het onderhavige preadvies zal daarom de meer principiële vraag of het onteigeningsrecht wel in de Omgevingswet behoort te worden opgenomen niet meer worden besproken, maar zal worden ingegaan op de wijze waarop dit thans, tot en met het eerste kwartaal van 2017, wordt voorgesteld De wijziging van het onteigeningsrecht, zoals die nu wordt voorgesteld, betreft vooral de procedure. Voor wat betreft de schadeloosstelling lijkt er geen wijziging te worden beoogd. Dit preadvies zal zich daarom ook richten op de voorgestelde wijzigingen in de procedure, en zal de schadeloosstelling grotendeels onbesproken laten In het navolgende zal eerst een beschrijving worden gegeven van de onteigeningsprocedure zoals die op grond van het thans geldende recht wordt doorlopen. 3 Voor een belangrijk deel van de lezers zal dit bekende kost zijn, maar voor de vergelijking van de sterke en zwakke kanten van het huidige systeem met het voorgestelde nieuwe systeem is het niettemin nuttig hier kennis van te nemen. Met de weergave 1 Zie voor een zeer aardige beschouwing van de historie van de Onteigeningswet J.A.M.A. Sluysmans en J.S. Procee Behoeden en vergoeden, een geschiedenis van 175 Onteigeningswet, VVOR Hoewel enerzijds dus nog niet zeker is of het onderwerp onteigening daadwerkelijk in de Omgevingswet zal worden opgenomen en anderzijds die opname dan via de Aanvullingswet grondeigendom zal lopen, zal omwille van de leesbaarheid worden verondersteld dat sprake is van opname in de Omgevingswet en daarom ook gewoon naar de Omgevingswet, zoals die komt te luiden na opname van de Aanvullingswet daarin, worden verwezen. 3 Het is niet de bedoeling een volledige handleiding van deze procedure te geven. Daarvoor zij verwezen naar de beschikbare handboeken, zoals bijvoorbeeld de monografie Onteigeningsrecht van J.A.M.A. Sluysmans en J.J. van der Gouw, Deventer Pagina 1 van 22

2 van het thans bestaande systeem is het eerste deel geschetst van de achtergrond waartegen de voorgestelde wijzigingen moeten worden beoordeeld. Het tweede deel van die achtergrond bestaat uit de uitgangspunten en doelen van de op handen zijnde wetswijziging. Deze zullen in hoofdstuk 3 worden besproken Vervolgens zal tegen deze achtergrond de voorgestelde nieuwe onteigeningsprocedure uit de doeken worden gedaan, en van een kritische beschouwing worden voorzien. Pagina 2 van 22

3 2. Het verloop van de onteigeningsprocedure naar huidig recht 2.1. Mede door de vele wetswijzigingen in de afgelopen 150 jaar, 4 is de Onteigeningswet een lastig te lezen wet, waaruit niet in één keer blijkt wat het verloop van een onteigeningsprocedure is. Hier komt nog bij dat de procedure die de wet als standaard voorschrijft, in de praktijk nooit meer wordt gebruikt. Zowel de (wettelijke) standaardprocedure, als de procedure die in de praktijk pleegt te worden gebruikt, bestaat uit drie fasen: De fase van de minnelijke verwerving; de pogingen tot minnelijke verwerving die voorafgaand aan de procedure moeten worden gedaan, maar nadien ook worden voortgezet. De administratieve fase gericht op het verkrijgen van de titel tot onteigening in de vorm van een daartoe strekkend koninklijk besluit. De gerechtelijke fase gericht op de daadwerkelijke onteigening en de vaststelling van de schadeloosstelling De in de praktijk gevolgde procedure wordt die van de vervroegde onteigening genoemd en onderscheidt zich van de procedure die in de wet als standaard is voorgeschreven door het van elkaar scheiden van enerzijds de daadwerkelijke onteigening en anderzijds de vaststelling van de hoogte van de schadeloosstelling. De gerechtelijke fase valt dan in twee delen uiteen: eerst gaat de procedure over de onteigening zelf, en pas daarna over de hoogte van de schadeloosstelling Alvorens meer in detail in te gaan op het verloop van de onteigeningsprocedure, moet eerst nog een korte opmerking worden gemaakt over de bijzondere positie van het onteigenings(proces)recht in het Nederlandse rechtssysteem. Vanaf de eerste behandeling in de Tweede Kamer van de huidige Onteigeningswet is onderkend dat de Onteigeningswet uitgaat van een procedure die afwijkt van de procesregels zoals opgenomen in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 5 Om duidelijkheid te bieden over deze bijzondere positie van het onteigenings(proces)recht is in artikel 2 Onteigeningswet het volgende bepaald: De bepalingen van het Wetboek van Burgerlijke Regtsvordering zijn op het geding tot onteigening toepasselijk, voor zooveel daarvan bij deze wet niet is afgeweken. Vervolgens is in de literatuur en jurisprudentie verder uitgewerkt in hoeverre daadwerkelijk wordt afgeweken van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 6 Dit is met name interessant omdat het voor de 4 Vanaf de inwerkingtreding tot en met 1 januari 2017 laat wetten.nl al 105 wijzigingen zien. 5 Zie Kamerstukken II 1850/51, Bijlagen, p. 496, par.7. 6 Zie voor een meer uitvoerige beschouwing daarvan J.F. de Groot en A. de Snoo, Het afwijkende onteigeningsprocesrecht, in Muurbloempjes en debutantes op het onteigeningsbal, Pagina 3 van 22

4 hand ligt met de nieuwe regeling, die hierna nader zal worden besproken, te trachten zoveel als mogelijk aan te sluiten bij het procesrecht dat als standaard voor administratieve en civiele procedures geldt De administratieve fase Alvorens het verloop van de administratieve procedure te bespreken, moet nog worden vastgesteld ten name van er kan worden onteigend. Blijkens artikel 1 Onteigeningswet kan ten name van de Staat, een provincie, gemeente of waterschap en verder ook ten name van de personen die het werk waarvoor onteigend wordt gaan uitvoeren, zoals bijvoorbeeld ProRail of een woningcorporatie worden onteigend. In het vervolg zullen deze partijen worden aangeduid als de onteigenaar De administratieve procedure strekt ertoe bij besluit aan te wijzen wat er moet worden onteigend. 7 Dit besluit is een koninklijk besluit en wordt genomendoor de Kroon. De procedure om tot een koninklijk besluit te komen verschilt naar gelang het doel waarvoor er moet worden onteigend. De verschillende varianten zijn beschreven in verschillende titels van de Onteigeningswet: Titel II: Waterkeringen en militaire verdedigingswerken; Titel IIa: Aanleg en verbetering van infrastructurele werken; Titel IIb: Openbare drinkwatervoorziening en verwijdering van afvalstoffen; Titel IIc: De winning van oppervlaktedelfstoffen; Titel III: Buitengewone omstandigheden; Titel IV: Ruimtelijke ontwikkeling, volkshuisvesting, openbare orde en Opiumwet; Titel V: Octrooien van uitvinding; Titel Va: Rechten die voortvloeien uit de aanvraag van een octrooi; Titel VII: Belang van de landinrichting Voor de praktijk zijn de titels II, IIa en IV veruit het belangrijkst. Onteigeningen op basis van de andere titels komen beduidend minder tot vrijwel nooit voor, waarmee overigens niet is gezegd dat deze titels daarom (volstrekt) overbodig zouden zijn Titel IV kent, mede door de historie daarvan, een iets uitgebreidere regeling voor het verloop van de administratieve procedure. Waar in de andere titels is volstaan met te bepalen dat alleen onteigend kan worden op basis van een koninklijk besluit, dat de Raad van State voor het vaststellen van dat besluit wordt gehoord en dat de unifor- 25 opstellen ter gelegenheid van 25 jaar Vereniging van Onteigenings-Advocaten (V.O.A.), redactie J.F. de Groot e.a In veruit de meeste gevallen gaat het om de onteigening van een onroerende zaak. Indien de zaak echter al eigendom is van de onteigenende partij, kunnen ook daarop rustende rechten van opstal, erfpacht, vruchtgebruik, gebruik, bewoning of beklemming ter onteigening worden aangewezen. Pagina 4 van 22

5 me openbare voorbereidingsprocedure 8 wordt toegepast, 9 is in titel IV bepaald wie de Kroon om het koninklijk besluit kan verzoeken, binnen welke periode het verzoek aan de Kroon moet worden gezonden en is meer in detail bepaald hoe de procedure moet verlopen. De verklaring hiervoor kan grotendeels worden gevonden in de wijziging van deze titel in 2010 met de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet. 10 Voordien werd in geval van een titel IV onteigening van een gemeente het besluit door de gemeenteraad genomen, en was het daarop volgende koninklijk besluit slechts een besluit omtrent goedkeuring. De gedachte was dat indien de besluiten dezelfde strekking zouden hebben en op dezelfde wijze zouden worden voorbereid, als die op basis van de andere titels, er een versnelling zou kunnen worden gerealiseerd De onteigeningsprocedure heeft alleen betrekking op de vraag of de eigendom mag worden ontnomen, en derhalve niet op vragen omtrent het werk waarvoor onteigend wordt. Het gaat in de onteigeningsprocedure dus niet om de besluitvorming voor de te realiseren infrastructurele werken (Titel IIa) of de betreffende ruimtelijke ontwikkeling (Titel IV) zelf. Ten behoeve van de uitvoering van dat project zal afzonderlijke, ruimtelijke, besluitvorming moeten plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van de vaststelling van een bestemmingsplan of Tracébesluit. Vervolgens bestaat een relevant onderscheid tussen Titel IIa en Titel IV hierin dat in geval van toepassing van Titel IIa het koninklijk besluit al kan worden verkregen op het moment dat het besluit met de planologische grondslag alleen nog maar als ontwerp ter inzage is gelegd, de mogelijkheid heeft bestaan daarop zienswijzen in te dienen en die niet leiden tot een andere begrenzing van de benodigde gronden, terwijl in geval van toepassing van Titel IV dat besluit moet zijn vastgesteld. Dit onderscheid werkt ook verder in de procedure door, aangezien in geval van toepassing van Titel IIa de gerechtelijke fase kan aanvangen voordat de planologische grondslag onherroepelijk is (maar de planologische inpassing wel 'waarschijnlijk' is), terwijl dit in geval van Titel IV een spe- 8 Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht. 9 Aldus is bepaald in het eerste lid van artikel 62 Onteigeningswet en het eerste lid van artikel 63 Onteigeningswet. 10 Deze wet trad op 31 maart 2010 in werking en bevatte een bonte verzameling aan regelingen, allemaal met als doel de ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten te versnellen. Zie voor een bespreking van de daarin opgenomen wijzigingen van de Onteigeningswet J.F. de Groot en A. de Snoo, Onteigening in crisis. De voorstellen tot versnelling van onteigening I en II, BR 2009/185 respectievelijk BR 2010/ Al snel bleek dat het beoogde effect niet werd bereikt. Zie C. Visser en C.A.C. Frikkee, De Crisis- en herstelwet en onteigening: versnelling of vertraging?, TBR 2012/25. Pagina 5 van 22

6 cifieke uitzondering daargelaten niet mogelijk is. 12 Titel IIa lijkt aldus meer in het voordeel van de onteigenaar te zijn dan Titel IV. De gemeente als onteigenaar is echter in geval van een project dat zowel als infrastructureel werk als ook als ruimtelijke ontwikkeling zou kunnen worden gezien bijvoorbeeld de realisatie van een nieuwe rondweg niet vrij in de keuze tussen Titel IIa en Titel IV, maar zal steeds voor Titel IV moeten kiezen. 13 Titel IIa is, behoudens zeer bijzondere gevallen, voorbehouden aan het Waterschap, de provincie, de Staat (Rijkswaterstaat) en Prorail Het verloop van de procedure om tot een koninklijk besluit te komen is als volgt: Besloten wordt de Kroon te verzoeken een koninklijk besluit vast te stellen. Gediscussieerd zou kunnen worden over de vraag in hoeverre sprake is van een besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht, dan wel alleen een voorbereidingsbesluit zonder rechtsgevolg. 14 Veel verschil maakt dit niet, want tegen besluiten op grond van de Onteigeningswet staat hoe dan ook geen bezwaar en beroep open. 15 Het verzoek zal aan de Kroon moeten worden gezonden. Alleen in titel IV is een wettelijke regeling opgenomen omtrent de termijn waarbinnen dit verzoek moet worden ingediend (drie maanden) en welke stukken er aan de Kroon moeten worden toegezonden. 16 De Kroon, of beter gezegd de corporate dienst van Rijkswaterstaat die met de voorbereiding van de Koninklijke Besluiten is belast, geeft handreikingen, instructies en formats uit voor het aanleveren van de informatie. 17 Deze volgen echter niet uit de wet zelf en het niet voldoen aan de handreiking zal daarom aan het in behandeling nemen van een verzoek niet in de weg mogen staan. De kans op een spoedige en succesvolle behandeling 12 De verhouding tussen enerzijds de onteigening en anderzijds de planologische besluitvorming is onder meer in het kader van de behandeling van de Crisis- en herstelwet een heet hangijzer gebleken. Zie voor meer daarover A. de Snoo, Koppeling onteigening en planologie: terug bij af, TBR 2010/ Zie de twee gesneuvelde verzoeken om een koninklijk besluit in 2008: Staatscourant 2008/103 (Voorschoten) en Staatscourant 2008/119 (Nijkerk). 14 De Kroon meent dat dit laatste het geval is, zie de Handreiking onteigeningen Titel IV 2010 d.d. 27 oktober 2011, p.7. Zeker voor het besluit van de gemeenteraad in geval van een verzoek op grond van titel IV zou hier ook anders over kunnen worden gedacht. 15 Zie artikel 8:5 Algemene wet bestuursrecht en artikel 1 Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. 16 Zie artikel 79 Onteigeningswet. 17 De laatste versies hiervan dateren van 16 januari Pagina 6 van 22

7 wordt uiteraard wel groter als de handreiking, instructies en formats wel worden gevolgd. Het koninklijk besluit wordt met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorbereid. Dit betekent dat het ontwerp van het besluit hetwelk in de praktijk overigens meer een vertaling van het verzoek in het format van een koninklijk besluit dan een daadwerkelijk ontwerp is 18 gedurende zes weken ter inzage wordt gelegd en daarop door belanghebbenden 19 zienswijzen kunnen worden ingediend. Een zienswijze mag mondeling of schriftelijk worden ingediend. De Kroon organiseert standaard in afwijking van wat is voorgeschreven in de Awb een hoorzitting. Nadat de zienswijzen daarin zijn verwerkt, wordt het ontwerp van het koninklijk besluit ten behoeve van advisering aan de Raad van State voorgelegd. 20 Vervolgens wordt het koninklijk besluit in de definitieve vorm ter ondertekening aan de Koning aangeboden. Na ondertekening wordt het besluit in de Staatscourant gepubliceerd Met het verkrijgen van het koninklijk besluit is de administratieve fase van de onteigeningsprocedure afgerond. De doorlooptijd van de procedure kan als volgt worden weergegeven: Voorbereiding van het verzoek aan de Kroon: onbekend, valt samen met pogingen tot minnelijke verwerving; Toezending van het verzoek aan de Kroon: in geval van titel IV binnen drie maanden na het nemen van het verzoekbesluit, 21 voor de andere titels is er geen termijn; 18 Zie bijvoorbeeld de overwegingen hieromtrent in het KB van19 mei 2016, Staatscourant 2016 nr Hoewel de Kroon meent dat geen sprake is van strijdigheid, kan de vraag worden gesteld of deze werkwijze zich wel verdraagt met de wettelijk voorgeschreven procedure. 19 Ook voor wat betreft de beoordeling van de belanghebbendheid onttrekt de Kroon zich met een beroep op het eigen beleid aan de hieromtrent ontwikkelde lijn van de bestuursrechters door de kring van belanghebbenden te beperken tot de in artikel 3 Onteigeningswet genoemde partijen, plus de economisch eigenaar, maar minus de hypotheekhouder. 20 Hoewel het voor de hand ligt dat advisering alleen mogelijk is indien de Raad van State naast dat ontwerp ook de andere stukken, waaronder de zienswijzen ontvangt, is twijfelachtig of dit ook de praktijk is. In de procedure die leidde tot het vonnis van 8 juni 2016 (Rechtbank Zeeland-West-Brabant, ECLI:NL:RBZWB:2016:3332) leek dit niet het geval te zijn, en heeft de Staat dit ook niet betwist. 21 Aldus artikel 79 Onteigeningswet. Pagina 7 van 22

8 Voorbereiding van het ontwerp van het koninklijk besluit: geen termijn, in de praktijk duurt dit enkele maanden tot zelfs meer dan een half jaar; Terinzagelegging van het ontwerp: zes weken; Daadwerkelijk vaststellen van het koninklijk besluit: uiterlijk zes maanden na afloop van de terinzagelegging Tot slot nog een enkele opmerking omtrent de inhoud van de beoordeling door de Kroon. Beoordeeld wordt of (i) het onteigeningsbesluit niet in strijd is met het recht (ii) sprake is van een volkshuisvestingsbelang, ruimtelijke ontwikkelingsbelang of publiek belang, (iii) de onteigening noodzakelijk is en (iv) de onteigening urgent is. Bij de beoordeling van de noodzaak gaat het om de vraag of er niet méér onteigend wordt dan nodig is, of er wel voldoende minnelijk overleg heeft plaatsgevonden en of het werk niet op een andere wijze kan worden gerealiseerd, bijvoorbeeld door middel van zelfrealisatie door de eigenaar. Voor de vaststelling van de urgentie is bepalend of binnen vijf jaar na de datum van het koninklijk besluit een aanvang zal worden gemaakt met de uitvoering van het werk waarvoor onteigend wordt. In de beoordeling verwijst de Kroon regelmatig naar eigen beleid, zoals dat blijkt uit eerdere koninklijke besluiten. In de praktijk wordt dit soms aangeduid als de Kroonjurisprudentie. Een begrijpelijke aanduiding, maar ook verraderlijk omdat daarmee eenvoudig over het hoofd wordt gezien dat de Kroon geen rechter is, maar een bestuursorgaan dat op verzoek van meestal een ander bestuursorgaan een besluit neemt Voor wat betreft de beoordeling van de noodzaak is in de praktijk het recht van zelfrealisatie van groot belang. Als de eigenaar immers zelf het werk waarvoor onteigend wordt op zijn gronden kan realiseren, is er geen noodzaak om tot onteigening over te gaan. De onteigening wordt immers gevraagd niet om louter de eigendom te verwerven, maar met als doel het verwezenlijken van een werk. Teneinde te kunnen beoordelen of zelfrealisatie mogelijk is, zal de onteigenaar inzicht moeten verschaffen in de door hem voorgestane wijze van uitvoering. Zo wordt duidelijk wat er zal moeten worden gerealiseerd. Veelal kan dit worden afgeleid uit het bestemmingsplan of andere planologische besluit dat ten behoeve van de realisatie van het werk is vastgesteld, soms in samenhang met andere daarmee samenhangende stukken die dan wel kenbaar moeten zijn voor de eigenaar. Zoals de onteigenaar duidelijk moet maken wat de voorgestane wijze van planuitvoering is, moet de eigenaar vervolgens laten zien dat hij ook bereid en in staat is tot zelfrealisatie, dat wil zeggen die wijze van planuitvoering wil realiseren en dat hij over voldoende kennis, werkkapitaal en expertise beschikt. Naar aanleiding van het beroep op zelfrealisatie moet worden beoordeeld of dat hij over de voor de uitvoering van (het gedeelte van) het werk be- 22 Artikel 64a lid 1 en 78 lid 6 Onteigeningswet. Pagina 8 van 22

9 nodigde gronden beschikt en of zelfrealisatie voor wat betreft de realisatie en het eventuele beheer nadien doelmatig is Gerechtelijke fase Na het verkrijgen van het koninklijk besluit is de administratieve fase van de onteigeningsprocedure afgesloten en kan de gerechtelijke fase worden gestart. Hiertoe hoeft niet aanstonds te worden overgegaan. Het koninklijk besluit is twee jaar houdbaar, 23 zodat eerst een poging kan worden gedaan alsnog tot minnelijke verwerving te komen. In een deel van de gevallen zal dit ook lukken. In de overige gevallen zal de gerechtelijke fase moeten worden gestart Omdat de onteigening een ultimum remedium is en de rechter zal toetsen of de onteigenende partij heeft getracht tot minnelijke overeenstemming te komen, 24 wordt vaak nog één finaal aanbod uitgebracht. Leidt ook dit finaal aanbod niet tot overeenstemming, dan wordt de procedure ingeleid met het uitbrengen van de dagvaarding. Zoals gezegd is dit niet de dagvaarding in de procedure die de Onteigeningswet als standaard beschrijft, 25 maar de dagvaarding waarin de vervroegde onteigening wordt gevorderd. 26 Een bijzonderheid in deze procedure is dat tenminste drie dagen vóór de datum waartegen gedagvaard is (i) een exemplaar van de Staatscourant waarin het koninklijk besluit is gepubliceerd en (ii) een verklaring van de burgemeester dat de stukken ter inzage hebben gelegen, ter griffie van de rechtbank moeten worden gedeponeerd De onteigeningsprocedure is bedoeld als een snelle procedure. Daarom krijgt de gedaagde, dat is de partij die in het koninklijk besluit als eigenaar is aangewezen, een termijn van slechts twee weken voor het nemen van de conclusie van antwoord welke termijn in de praktijk ook wordt gehandhaafd en krijgt de rechtbank een termijn van één maand na de eerste roldatum voor het wijzen van vonnis welke termijn vaak niet wordt gehaald Voor het geval degene die onteigend wordt buiten het Koninkrijk woont, een onbekende woonplaats heeft of is overleden, bevat de Onteigeningswet een bijzondere regeling die inhoudt dat een derde wordt benoemd waartegen dan wordt geproce- 23 Artikel 64a lid 4 en 78 lid 8 Onteigeningswet. 24 Zie artikel 17 Onteigeningwet. 25 Artikel 18 Onteigeningswet. 26 Op basis van artikel 54f Onteigeningswet. 27 Artikel 23 Onteigeningswet. 28 Artikel 24 Onteigeningswet. Pagina 9 van 22

10 deerd en die in plaats van de eigenaar het verweer kan voeren. 29 Op deze wijze wordt vertraging van de procedure voorkomen, terwijl tegelijk wel zeker is gesteld dat, indien gewenst, verweer kan worden gevoerd Slechts indien de dagvaarding nietig wordt verklaard of de gevorderde onteigening wordt afgewezen, staat alleen voor de onteigenaar hoger beroep open bij het gerechtshof. 30 In de andere gevallen staat alleen het rechtsmiddel van beroep in cassatie open. Daartoe dient binnen twee weken een verklaring ter griffie van de rechtbank te worden neergelegd, 31 gevolgd door het binnen twee weken uitbrengen van de uiteenzetting van de gronden waarop het cassatieberoep berust In het vonnis wordt, bij toewijzing van de gevorderde vervroegde onteigening, niet alleen de onteigening uitgesproken, maar wordt ook het voorschot bepaald in beginsel op 90% van het bij dagvaarding aangeboden bedrag 33, wordt bepaald of, en zo ja voor welk bedrag, zekerheid moet worden gesteld, 34 en wordt een rechtercommissaris en één of meer deskundigen benoemd. 35 In een deel van de gevallen wordt in het vonnis ook al bepaald op welke datum de opneming door de deskundigen zal plaatsvinden. In andere gevallen worden partijen uitgenodigd hiertoe verhinderdata op te geven, en wordt de datum vervolgens aan de hand daarvan bepaald. Op de aldus bepaalde datum vindt de plaatsopneming, ook wel descente genoemd, 36 plaats. Van deze opname wordt een proces-verbaal gemaakt Nadat het vonnis onherroepelijk is geworden hetgeen moet blijken uit een verklaring van de griffier de descente heeft plaatsgevonden en het voorschot is betaald, kan het vonnis worden ingeschreven in de openbare registers, waarmee de eigendom overgaat. Deze inschrijving moet binnen twee maanden na de descente plaatsvinden Artikel 20 Onteigeningswet. Zie voor een meer uitvoerige beschouwing over deze derde R.W. Keus, C.M.E. Verhaegh en G.J.I.M. Seelen, De dansende derde, in Muurbloempjes en debutantes op het onteigeningsbal, 25 opstellen ter gelegenheid van 25 jaar Vereniging van Onteigenings-Advocaten (V.O.A.), redactie J.F. de Groot e.a Op grond van artikel 26 Onteigeningswet. Deze situatie doet zich maar zelden voor. 31 Artikel 52 Onteigeningswet. 32 Artikel 54l Onteigeningswet. 33 Artikel 54i lid 2 Onteigeningswet. 34 Artikel 54i lid 4 en 5 Onteigeningswet. 35 Artikel 54j lid 1 Onteigeningswet. 36 De aanduiding descente komt echter in de Onteigeningswet niet voor. 37 Artikel 54m Onteigeningswet. Pagina 10 van 22

11 Als de eigenaar niet verschijnt in de procedure, is niet zeker of hij wel bekend is met de procedure, dat wil zeggen met het feit dat hij op het punt staat onteigend te worden. Het vonnis wordt dan wel bij verstek uitgesproken, maar daartegen staat de mogelijkheid van verzet open. Dit verzet moet binnen acht dagen nadat het vonnis is betekend worden ingesteld. 38 In dit geval kan het vonnis pas na ongebruikte ommekomst van de termijn van acht dagen worden ingeschreven De wet voorziet nog in een mogelijkheid dit deel van het proces te versnellen: de vervroegde plaatsopneming. 39 Deze mogelijkheid bestaat hierin dat nog vóórdat tot dagvaarding wordt overgegaan, de rechtbank in een verzoekschriftprocedure wordt gevraagd een rechter-commissaris en één of meer deskundigen te benoemen en een datum te bepalen voor de descente. Aldus kan de descente al plaatsvinden voordat er is gedagvaard, en hoeft na het vonnis waarin de vervroegde onteigening is uitgesproken de descente niet meer te worden afgewacht. Daarnaast kan in deze procedure de deskundigen om een voorlopig oordeel worden gevraagd, 40 hetgeen soms behulpzaam is om alsnog tot minnelijke overeenstemming te komen De wet schrijft omtrent de werkzaamheden van de deskundigen voor dat zij een rapport ter griffie deponeren, 41 waarna partijen bij de rechter-commissaris een bezwaarschrift kunnen indienen en daarover nog tijdens een zitting wordt doorgesproken. 42 In de praktijk wordt deze procedure vrijwel nooit toegepast 43 en wordt in plaats daarvan door partijen met de deskundigen afgesproken dat wordt gekozen voor een procedure waarin de deskundigen eerst een conceptrapport uitbrengen waar door partijen op kan worden gereageerd. Van de mogelijkheid bezwaar te maken wordt dan vervolgens afgezien. Vervolgens vindt wel vrijwel altijd een pleidooi plaats, 44 waarna de rechtbank bij eindvonnis de schadeloosstelling vaststelt. 38 Aldus artikel 51 Onteigeningswet. 39 Geregeld in afdeling 1 van hoofdstuk IIIa Onteigeningswet. 40 Artikel 54e lid 2 Onteigeningswet. 41 Artikel 35 lid 2 Onteigeningswet. 42 Artikel 36 Onteigeningswet. Zie voor een uitgebreidere beschouwing van de bezwaarprocedure M.J.H. van Baalen, Geen bezwaarprocedure? Geen bezwaar!, in Muurbloempjes en debutantes op het onteigeningsbal, 25 opstellen ter gelegenheid van 25 jaar Vereniging van Onteigenings-Advocaten (V.O.A.), redactie J.F. de Groot e.a Een uitzondering wordt gevonden in de zaak die leidde tot het vonnis van de rechtbank Midden-Nederland van 17 december 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:6820). 44 De Onteigeningswet schrijft dit dwingend voor in artikel 37, maar sommige rechtbanken bieden partijen de gelegenheid zich over de wenselijkheid van een pleidooi uit te spreken, met als gevolg dat in sommige zaken geen pleidooi plaatsvindt. Pagina 11 van 22

12 Tegen dit eindvonnis staat geen hoger beroep, maar wel beroep in cassatie open. Ook nu moet binnen twee weken de verklaring bij de griffier van de rechtbank worden neergelegd. Vervolgens moeten binnen zes weken de gronden waarop het cassatieberoep berust worden uiteengezet Omtrent de inhoud van de beoordeling door de rechtbank nog het volgende. Omdat tegen het besluit van de Kroon geen rechtsmiddelen openstaan, kan de rechtbank niet volstaan met een controle van de formaliteiten. De rechtbank is de eerste rechter die in de onteigeningsprocedure is betrokken. Indien in de gerechtelijke fase wordt gesteld dat sprake is van strijd met de wet, misbruik van bevoegdheid of strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zal de rechtbank tot een volledige toetsing daarvan moeten overgaan. Voor het overige beoordeelt de onteigeningsrechter eerst of het betreffende verweer ook in de administratieve fase aan de orde is gekomen. Indien dit is nagelaten, is in beginsel de kans in de gerechtelijke fase verkeken. Voor zover de belangenafweging in de administratieve procedure wel aan de orde is gesteld, bestaat alleen nog ruimte om nut en noodzaak van de onteigening te beoordelen in het kader van een marginale beoordeling, namelijk of de Kroon in redelijkheid tot het oordeel omtrent nut en noodzaak heeft kunnen komen. De rechtmatigheidsbeoordeling door de rechter is aldus marginaal en ex tunc. Slechts indien er wordt gesteld dat er nieuwe omstandigheden zijn van ná het koninklijk besluit die een ander licht werpen op het voorwerp van de onteigening c.q. het onteigeningsplan zelf, kan de rechtbank tot een volledige beoordeling komen Het verloop van de onteigeningsprocedure onder het huidige recht kan als volgt in een schema worden weergegeven: [ ] PM 45 HR 10 augustus 1994, NJ 1996/35 (Koopmans/Leeuwarden) en HR 9 februari 2000, NJ 2000/418 (Strijpse Kampen). Pagina 12 van 22

13 3. De Omgevingswet 3.1. Op het gebied van het omgevingsrecht is al sinds het begin van deze eeuw sprake van een trend van bundeling en integratie van wetgeving. In januari 2010 pleitte de toenmalige minister-president Balkenende voor een complete herziening van het omgevingsrecht, en in daarop volgende regeerakkoorden is hier ook op ingezet. Uiteindelijk is op 16 juni 2014 een wetsvoorstel voor de Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer, hetwelk vervolgens ook door die Kamer en de Eerste Kamer is aangenomen. 46 In de Omgevingswet worden uiteindelijk 26 verschillende wetten, waaronder ook de Onteigeningswet, ondergebracht in één nieuwe wet. Daarnaast worden de verschillende algemene maatregelen van bestuur die bij deze wetten horen, en dat zijn er beduidend meer dan 26, vervangen door vier nieuwe: het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Hoe ook over deze operatie kan worden gedacht, vast staat dat sprake is van een operatie met een omvang en ambitie die maar zelden is vertoond Niet alle onderwerpen zijn al ondergebracht in de Omgevingswet zoals die nu is aangenomen. Door middel van vijf aanvullingswetten worden nog voor de inwerkingtreding van de wet op dit moment officieel voorzien voor verschillende onderwerpen toegevoegd. Eén van die onderwerpen betreft de onteigening, welke samen met de regelingen omtrent het voorkeursrecht, kostenverhaal, inrichting landelijk gebied en stedelijke herverkaveling via de Aanvullingswet grondeigendom in de Omgevingswet zal worden opgenomen. Het ontwerp van deze aanvullingswet heeft van 1 juli 2016 tot en met 16 september 2016 ter consultatie gelegen. Naar verwachting zal in de tweede helft van 2017 het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer worden ingediend Het doel van de Omgevingswet is niet alleen het zoveel als mogelijk op één plaats onderbrengen van de regelingen voor de vele verschillende onderwerpen binnen het omgevingsrecht. In de memorie van toelichting 49 worden twee maatschappelijke doelen en vier verbeterdoelen genoemd die met de Omgevingswet worden nagestreefd: 46 Zie voor een meer uitvoerige beschouwing van het proces naar de Omgevingswet, en van de stappen die nog moeten worden gezet: A.E.M. Langerhuizen en A. de Snoo, De route naar de Omgevingswet, VGR , p Brief van de minister aan de Tweede Kamer van 25 mei 2016, Kamerstukken II, 33962, nr In dit preadvies zal daarom van de tekst van de consultatieversie worden uitgegaan. 49 Kamerstukken II, 33962, nr. 3. Pagina 13 van 22

14 Maatschappelijke doelen van de voorgestelde Omgevingswet zijn, met het oog op duurzame ontwikkeling, het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. ( ) Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving* streeft de regering vier verbeterdoelen na: het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet zijn deze doelen verder uitgewerkt in verschillende uitgangspunten. Niet alle uitgangspunten zijn voor de behandeling van de inpassing van het onteigeningsrecht in de Omgevingswet van belang. De volgende uitganspunten mogen echter niet ongenoemd blijven: Uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn, zodat alle belangen die aan de orde zijn in de fysieke leefomgeving worden meegewogen. 51 Uit de Grondwet, Gemeentewet, Waterschapswet en Provinciewet volgt dat, wanneer taken goed op decentraal niveau kunnen worden behartigd, deze ook aan dat niveau behoren te worden overgelaten. 52 Uitgangspunt van de regering is dat geen verlies van waarborgen mag optreden ten opzichte van het beschermingsniveau onder de huidige wetgeving. Eenvoudiger procedures maken ook voor omwonenden en belanghebbenden duidelijker wat wanneer besloten zal worden en hoe zij daar invloed op kunnen uitoefenen MvT Omgevingswet p MvT Omgevingswet p MvT Omgevingswet p MvT Omgevingswet p. 38. Pagina 14 van 22

15 3.5. De uitvoering van de Omgevingswet zal verlopen middels zes kerninstrumenten, die voor een deel bekend zijn uit het thans geldende recht, maar voor een deel ook geheel nieuw zijn: De omgevingsvisie, op het niveau van het Rijk, de provincie en de gemeente; Het programma; 54 Decentrale regelgeving, waaronder het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de provincie; Algemene rijksregels; De omgevingsvergunning; en Het projectbesluit Van deze zes kerninstrumenten zijn voor de onteigening vooral het omgevingsplan, als gemeentelijke regelgeving waarin wordt bepaald op welke locatie een nieuwe ontwikkeling zal plaatsvinden waarvoor mogelijk moet worden onteigend, en het projectbesluit, als regeling van het Rijk en de provincie voor de besluitvorming voor projecten van publiek belang en de opvolger van het Tracébesluit, van belang Met de Omgevingswet worden twee zeer fundamentele bepalingen omtrent het eigendomsrecht ongemoeid gelaten. Dit betreft allereerst artikel 14 van de Grondwet: 1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. 2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is. 3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt Verder laat de Omgevingswet (uiteraard) ook artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM ongemoeid: Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen 54 Onder het huidig recht bestaat ook een gelijknamig instrument, maar de inhoud en werking daarvan is wezenlijk anders. Zie voor een beschouwing M.C. Brans, Over(heid) tot actie: programma s in de Omgevingswet, TBR 2014/166. Pagina 15 van 22

16 belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren Deze twee bepalingen blijven van fundamenteel belang voor de regeling van de onteigening, ook als deze wordt opgenomen in een veel meer omvattende wet als de Omgevingswet. Pagina 16 van 22

17 4. De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet 4.1. De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet ('de Aanvullingswet') regelt meer dan alleen het onderwerp onteigening. In de Aanvullingswet worden ook de regels voor het voorkeursrecht, 55 voor de herverkaveling en kavelruil in het landelijk gebied 56 en de stedelijke herverkaveling 57 neergelegd. In de toelichting bij de Aanvullingswet wordt ervan uitgegaan dat met de inwerkingtreding van de Aanvullingswet de Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wet inrichting landelijk gebied zullen worden ingetrokken De Aanvullingswet gaat uit van de ambitie om meer te doen dan alleen de bestaande instrumentaria in te passen in de nieuwe Omgevingswet. Allereerst zal ook in de Aanvullingswet toepassing moeten worden gegeven aan de hiervoor genoemde verbeterdoelen van de Omgevingswet. De toelichting bij de Aanvullingswet gaat daar ook van uit en licht dit als volgt toe: Verbeterdoel: Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht ( ) Met dit wetsvoorstel wordt voorzien in de behoefte om ook de regelgeving voor grondeigendom te harmoniseren, eenvoudiger en inzichtelijker te maken. Zo stamt bijvoorbeeld de huidige Onteigeningswet uit 1851 en is deze door de vele wijzigingen sindsdien een moeilijk leesbare en toepasbare regeling geworden. In het wetsvoorstel wordt deze regelgeving gemoderniseerd. ( ) Voor de procedures van de in het wetsvoorstel opgenomen instrumenten wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de procedures van de Omgevingswet (hoofdstuk 16) die de Awb als uitgangspunt hebben. 59 Verbeterdoel: Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving ( ) Het samenbrengen van de instrumenten voor grondeigendom in één wetsvoorstel voor de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet bevordert een goede afweging van de in te zetten instrumenten door het bevoegd gezag. Dit geldt voor zowel de instrumenten in dit wetsvoorstel als voor de andere instrumenten van de Omgevingswet, die betrekking hebben [op] grond. Richtinggevend bij deze keuze is het principe dat waar mogelijk het minst bezwarende instrument wordt ingezet. Met het wetsvoorstel wordt de samenhangende benadering van de fysie- 55 Nu geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten. 56 Nu geregeld in de Wet inrichting landelijk gebied. 57 Een onderwerp waarvoor tot op heden nog geen wettelijke regeling bestaat. 58 Toelichting aanvullingswet p Toelichting aanvullingswet p Pagina 17 van 22

18 ke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving ook voor eigenaren, rechthebbenden en andere belanghebbenden beter zichtbaar. 60 Verbeterdoel: Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving ( ) In het wetsvoorstel wordt bestuurlijke afwegingsruimte vooral vormgegeven door de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk te leggen bij decentrale overheden. Grondbeleid kan per gebied en per opgave verschillen en is maatwerk. Het is daarom bij uitstek een decentrale aangelegenheid. Zo hoeft het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan, in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken om de onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. Gemeenteraden, algemeen besturen van waterschappen, provinciale staten en de verantwoordelijke ministers krijgen in het wetsvoorstel zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. 61 Verbeterdoel: Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving ( ) Het versnellen van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving is geen doel van dit wetsvoorstel. Gebiedsontwikkelingen kunnen wellicht sneller tot stand komen, omdat het instrumentarium meer is toegesneden op de huidige en toekomstige opgaven in de fysieke leefomgeving Met deze beschrijvingen is al meer concreet toegelicht hoe de regering voor zich ziet dat voor het onderwerp onteigening met de inpassing daarvan in de Omgevingswet invulling zal worden gegeven aan de verbeterdoelen Tot slot zijn nog de wetgevingstechnische uitgangspunten die in de toelichting worden genoemd van belang voor een goed begrip van de gemaakte keuzes en de beoordeling daarvan. De volgende uitgangspunten worden genoemd: zo min mogelijk afwijken van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), uniformeren van procedurele regels, consistente aanpak voor het verdelen van onderwerpen over regelingsniveaus, inhoudelijke sturing en duiding zonder te gedetailleerde bepalingen op wetsniveau, consistente terminologie beknopt en eenvoudig taalgebruik Toelichting aanvullingswet p Toelichting aanvullingswet p Toelichting aanvullingswet p Toelichting aanvullingswet p. 15 Pagina 18 van 22

19 5. Het verloop van de onteigeningsprocedure onder de Omgevingswet 5.1. In het nieuwe stelsel wordt de onteigeningsprocedure op een groot aantal punten gewijzigd. De verdeling in drie fasen een minnelijke fase, een administratieve procedure en een gerechtelijke procedure blijft behouden, maar het verloop van die fasen wordt aangepast. De wijzigingen bestaan voor een deel in een vereenvoudiging door het aantal varianten voor de procedure terug te brengen tot één procedure, met slechts variatie op onderdelen. Deze lijkt nog het meest op de huidige procedure voor vervroegde onteigening, en die keuze is bewust gemaakt omdat die procedure nu in de praktijk ook het meeste wordt toegepast. 64 Omdat in de administratieve fase ook een gerechtelijk deel zit, bij de administratieve rechter, en de derde fase vooral de schadeloosstelling betreft, zal in het navolgende de derde fase niet langer de gerechtelijke procedure maar de schadeloosstellingsprocedure worden genoemd Vóór de start van de administratieve fase zal moeten worden getracht tot minnelijke overeenstemming te komen. Zonder dat zal immers geen noodzaak tot onteigening bestaan en zal niet worden voldaan aan de criteria om in de administratieve fase tot onteigening te kunnen besluiten De administratieve fase In de administratieve fase vervalt het onderscheid tussen de verschillende titels. Alle verschillende soorten projecten waarvoor kan worden onteigend, worden samengebracht in de Omgevingswet, door te bepalen dat kan worden onteigend in het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving. 66 Net als in het huidige systeem zal sprake moeten zijn van een planologisch besluit dat de basis vormt voor de realisatie van het werk waarvoor onteigend wordt, en waaruit het belang van de onteigening blijkt. Onder de Omgevingswet gaat het dan om het omgevingsplan, de omgevingsvergunning of het projectbesluit. 67 Een relevant verschil is wel dat het gaat om een vastgesteld ruimtelijk besluit. In geval van onteigeningen op basis van titel IV Onteigeningswet geldt deze voorwaarde ook, maar in geval van titel IIa kan de onteigeningsprocedure al starten na de terinzagelegging van het ontwerp van het ruimtelijk besluit. Voor infrastructuurprojecten kan dit zomaar een half jaar schelen in de planning Alleen de onroerende zaak zelf kan worden onteigend. Van een onteigening van beperkte rechten (opstal, erfpacht, vruchtgebruik, gebruik, bewoning en beklemming) 64 Toelichting Aanvullingswet p Artikel 11.4 en 11.6 Omgevingswet. 66 Aldus artikel 11.4, aanhef en sub a Omgevingswet. 67 Artikel 11.5 Omgevingswet. Pagina 19 van 22

20 zal geen sprake meer zijn, volgens de toelichting omdat daar in de praktijk geen behoefte aan is. 68 In die gevallen zal de onteigenaar de gehele zaak, waar hij in dat geval eigenaar van is, moeten onteigenen en dus een titelzuiverende onteigeningsprocedure tegen zichzelf moeten doorlopen Voor het kunnen besluiten tot onteigening gelden de volgende voorwaarden: De onteigening dient in het belang te zijn van de ontwikkeling, het gebruik of het beheer van de fysieke leefomgeving. 70 De onteigening dient noodzakelijk te zijn, dat wil zeggen dat zonder succes is getracht tot minnelijke overeenstemming te komen en dat het ook niet aannemelijk is dat op afzienbare termijn wel minnelijke overeenstemming zal zijn bereikt. 71 De onteigening dient noodzakelijk te zijn, dat wil zeggen dat de eigenaar niet met succes een beroep op zelfrealisatie kan doen. 72 De onteigening dient urgent te zijn, dat wil zeggen dat aannemelijk moet zijn dat binnen vier jaar na het onherroepelijk worden van de beschikking een aanvang moet worden gemaakt met de uitvoering van het werk Als aan de voorwaarden wordt voldaan, kan de onteigeningsbeschikking worden genomen. Het besluit wordt niet meer door de Kroon, maar door (het bestuursorgaan van) de onteigenaar vastgesteld. De constatering in de toelichting dat aldus wordt aangesloten bij het uitgangspunt van de Omgevingswet dat elke overheidslaag moet beschikken over de instrumenten om het eigen beleid uit te voeren 74 is niet onjuist, maar doet ook niet helemaal recht aan het huidige systeem. Ook in het huidige systeem is het de onteigenaar zelf die als eerste beslist of de onteigeningsprocedure wordt gestart en besluit de Kroon vervolgens niet op eigen initiatief, maar op verzoek van de onteigenaar. Tot 2010 was het in geval van een onteigening op grond van titel IV ook de onteigenaar die zelf besliste omtrent de onteigening, en daarvoor slechts de goedkeuring van de Kroon nodig had. Voor een belangrijk deel van de onteigeningen is het dus niet zozeer een stap voorwaarts als wel een stap terug naar de situatie van vóór Toelichting Aanvullingswet p Vergelijk het huidige artikel 59, lid 3 Onteigeningswet. 70 Artikel 11.1 Omgevingswet. 71 Artikel 11.6 lid 1 Omgevingswet. 72 Artikel 11.6 lid 2 Omgevingswet. 73 Artikel 11.7 Omgevingswet. 74 Toelichting Aanvullingswet p Pagina 20 van 22

21 De onteigeningsbeschikking wordt voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, 75 hetgeen inhoudt dat eerst een concept van het besluit ter inzage wordt gelegd, 76 waarop door belanghebbenden een zienswijze kan worden ingediend. De wet schrijft voor dat het ontwerp van het besluit, vóórdat dit ter inzage wordt gelegd, aan de personen tot wie dit is gericht, moet worden toegezonden. 77 Op deze wijze kan onder andere de eigenaar op de hoogte zijn van de terinzagelegging en de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Daarnaast wordt de terinzagelegging ook aangekondigd in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen, en, als de Staat de onteigenaar is, ook in de Staatscourant Nadat de periode voor het indienen van de zienswijzen (zes weken) is verstreken, kan niet direct worden overgegaan tot het vaststellen van de onteigeningsbeschikking, maar moet eerst een commissie om advies worden gevraagd. 79 Dit is een nieuw in te stellen commissie die binnen vier weken een advies moet uitbrengen Op basis van het ontwerpbesluit, de zienswijzen en het advies kan de onteigeningsbeschikking worden vastgesteld. De belanghebbenden worden hierover rechtstreeks geïnformeerd en daarnaast vindt een algemene bekendmaking plaats, net als voor de terinzagelegging van het ontwerp Tegen de onteigeningsbeschikking kan, omdat deze is voorbereid met de uniforme voorbereidingsprocedure, geen bezwaar worden ingesteld. 80 Wel kan tegen deze beschikking beroep en hoger beroep worden ingesteld. In de literatuur, in de zienswijzen op de consultatieversie van de Aanvullingswet en in adviezen van verschillende instanties, is veel en fundamentele kritiek geuit op de mogelijkheid dat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk kan worden zonder dat deze door een rechter is beoordeeld, te weten in het geval dat de mogelijkheid om beroep in te stellen (om welke reden dan ook) onbenut wordt gelaten. Om deze reden heeft de minister in een brief van 20 januari 2017 aan de Tweede Kamer toegezegd dat de onteigeningsprocedure zo zal worden vormgegeven dat de bestuursrechter bij elke onteigening betrokken zal zijn Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht wordt in artikel 16.33d Omgevingswet van toepassing verklaard. 76 In artikel 16.33f Omgevingswet is bepaald welke stukken ter inzage moeten worden gelegd. 77 Artikel 3:13 Algemene wet bestuursrecht en 16.33g Omgevingswet. 78 Artikel 3:12 Algemene wet bestuursrecht. 79 Artikel Omgevingswet. 80 Artikel 7:1 lid 1 aanhef en sub d Algemene wet bestuursrecht. 81 Brief van de minister van Infrastructuur en Milieu, kenmerk: IENM/BSK-2017/ Pagina 21 van 22

22 Zowel de rechtbank in beroep, als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in hoger beroep, dient binnen zes maanden ná ontvangst van het verweerschrift van het bestuursorgaan uitspraak te doen. 82 In deze procedures zijn verschillende uitkomsten mogelijk. Het beroep kan niet-ontvankelijk of ongegrond zijn, met als gevolg dat de onteigeningsbeschikking onherroepelijk wordt. Als het beroep gegrond is, kan toepassing worden gegeven aan de bestuurlijke lus, 83 dat wil zeggen dat het bestuursorgaan een termijn wordt geboden om een gebrek in het besluit te herstellen. Als het beroep gegrond is, moet de bestuursrechter overgaan tot vernietiging van het besluit, maar kan daarbij worden bepaald dat de rechtsgevolgen in stand worden gelaten of dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde (gedeelte van) het besluit. 84 Een gegrond beroep leidt dus niet automatisch tot het van tafel gaan van de onteigening. Uiteraard kan een gegrond beroep er ook toe leiden dat het besluit zonder verdere regeling wordt vernietigd en dat het bestuursorgaan dus opnieuw zal moeten beginnen. Indien de onteigeningsbeschikking onherroepelijk is geworden, is daarmee ook een einde gekomen aan de administratieve fase van de onteigeningsprocedure Net als het koninklijk besluit in het huidige stelsel, is ook de onteigeningsbeschikking beperkt houdbaar. Het vervalt van rechtswege indien de onteigenaar niet binnen twaalf maanden 85 na het onherroepelijk worden van de beschikking het verzoek tot het vaststellen van de schadeloosstelling bij de rechtbank heeft ingediend De schadeloosstellingsprocedure De administratieve procedure over de onteigeningsbeschikking wordt geregeld in hoofdstuk 11 Omgevingswet. De schadeloosstellingsprocedure wordt ondergebracht in het hoofdstuk dat over schade gaat: hoofdstuk 15 Omgevingswet. Op deze wijze worden de twee delen van de onteigeningsprocedure ook fysiek nadrukkelijk gescheiden. Volgens de toelichting komt dit de inzichtelijkheid van de regeling ten goede. 87 Over dit laatste kan ook anders worden gedacht. De verspreiding van de regeling voor één betrekkelijk overzichtelijk onderwerp over verschillende hoofdstukken 82 Artikel 16.87a Omgevingswet. 83 Afdeling 8.2.2a Algemene wet bestuursrecht. 84 Zie artikel 8:72 Algemene wet bestuursrecht. 85 Deze termijn is één jaar korter dan onder het huidige recht (artikel 78 lid 8 Onteigeningswet) omdat, aldus de toelichting, omdat er zo wel voldoende tijd is om te proberen tot overeenstemming te komen, maar anderzijds ook eerder duidelijkheid bestaat over de schadeloosstelling (Toelichting Aanvullingswet p. 90) 86 Artikel 11.9 Omgevingswet. 87 Toelichting Aanvullingswet p. 31. Pagina 22 van 22