Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1993-1994 23703 Wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet op de studiefinanciering inzake verlenging cursusduur technische opleidingen en opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving in het wetenschappelijk onderwijs IMr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING Inhoud 1. Algemeen 1 1.1. Inleiding 1 1.2. Overwegingen 2 1.3. Selectie van opleidingen 5 1.4. Vormgeving van opleidingen 6 1.5. Studeerbaarheid en curricula 7 1.6. Inschrijvingsduur en studiefinancieringsduur 7 1.7. Uitvoeringsparagraaf 8 2. Financiële gevolgen 8 3. Advies en commentaar 8 4. Artikelsgewijze toelichting 10 1. Algemeen 7.7. Inleiding Reeds enige jaren worden - ook internationaal - discussies gevoerd over de aard en kwaliteit van de technisch-wetenschappelijke opleidingen met werkgeversorganisaties, beroepsverenigingen en technische universiteiten, welke zich mede afspeelden en afspelen tegen de achter grond van de toegenomen aandacht voor de betekenis van (technische) wetenschappen voor de economische ontwikkeling. Deze discussies hebben duidelijk gemaakt dat bij een aantal ingenieursopleidingen in het wetenschappelijk onderwijs discrepantie bestaat tussen enerzijds de wettelijke studielast en anderzijds de feitelijke studielast. De wettelijke studielast is vastgelegd in artikel 7.4, tweede lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). Deze bedraagt, behoudens een aantal in deze niet relevante uitzonderingen, voor elke opleiding in de zin van die wet ten hoogste 168 studiepunten, zijnde het equivalent van een cursusduur van vier jaar. Voor opleidingen op het gebied van techniek of dat van landbouw en natuurlijke omgeving is dat aantal studiepunten ingevolge artikel 7.20, eerste lid onder a, van 413133F ISSN0921-7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-gravenhage 1994
die wet, tevens het minimum om de afgestudeerden het recht te geven de titel «ingenieur» (ir) te voeren. In het Hoger Onderwijs en Onderzoekplan 1994 (HOOP 1994) is op grond van de gevoerde discussie en mede op grond van hieronder toe te lichten adviezen en rapporten, de conclusie getrokken, dat voor een aantal ingenieursopleidingen een verlenging van de nominale cursusduur of, in termen van de WHW, een aanpassing van de wettelijke studielast aan de feitelijke studielast, dringend gewenst is, teneinde deze discrepantie weg te nemen. Nadien is dezelfde conclusie getrokken voor een aantal ingenieursopleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving. Voor de realisatie hiervan is een wijziging van de WHW noodzakelijk en, in verband met de gevolgen voor de studiefinanciering ten behoeve van de betrokken studenten, tevens een wijziging van de Wet op de studiefinanciering. Daartoe strekt het onderhavige wetsvoorstel. 1.2. Overwegingen In het HOOP 1994 is, zoals in paragraaf 1.1 reeds is gezegd, de conclusie getrokken dat voor een aantal te weten de in dit wetsvoorstel genoemde - ingenieursopleidingen bij de drie technische universiteiten en de openbare universiteitte Groningen een verlenging van de cursusduur gewenst is. Nadien is als uitkomst van het in het ontwerp-hoop 1994 aangekondigde onderzoek, eenzelfde conclusie getrokken voor de in het wetsvoorstel genoemde opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving. Deze conclusies zijn gegrond op een aantal recente bevindingen en de daarover gevoerde publieke discussie. Het is, zoals ook in paragraaf 1.1 is aangegeven, gebleken dat er bij de in dit wetsvoorstel genoemde opleidingen een grote discrepantie is tussen wettelijke en feitelijke studielast, en dat het onmogelijk is om binnen de huidige cursusduur van vier jaar aan de aan de opleidingen te stellen eisen te voldoen. Die eisen, genoemd in het HOOP 1994 en hieronder nadertoete lichten, houden verband met het feit dat de in het wetenschappelijk onderwijs opgeleide ingenieur enerzijds een beroepskwalificatie moet bezitten, terwijl hij anderzijds wetenschappelijk moet zijn opgeleid. Hiertussen doet zich een spanningsveld voor dat ertoe leidt dat voor de genoemde opleidingen een langere cursusduur dan vier jaar beslist noodzakelijk is. Een van de eerste signalen is geweest het Advies inzake de Technische Universiteiten van de Adviesraad voor het Wetenschaps en Technologie beleid (AWT) en de toenmalige Adviesraad voor het hoger onderwijs (ARHO), uitgebracht in juli 1991. Dit signaal werd bevestigd door het rapportvan de International Programma Review-Electrical Engineering (IPR-EE), dat op basis van een internationale vergelijking concludeert dat voor de Nederlandse wetenschappelijke opleidingen tot elektrotechnisch ingenieur de nominale studieduur van vier naar vijf jaar gebracht moet worden. Dit signaal is herbevestigd in het AWT-advies Technici en Onderzoekers: kwaliteit en kwantiteit, uit december 1992. Dit advies was mede gebaseerd op een enquête onder een veertigtal bedrijven en instellingen. De discussies die toen al werden gevoerd met de werkgeversorgani saties verenigd in de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO), en met de technische universiteiten leidden in het najaar van 1991 tot het Convenant technische wetenschappelijke opleidingen. Hierin werd onder andere afgesproken dat de RCO ten aanzien van een groot deel van deze opleidingen beschrijvingen zou aanleveren van de vaardigheden waarover afgestudeerde ingenieurs dienen te beschikken. Dit rapport «RCO-enquête ingenieursopleiding» uit april 1993, gebaseerd op een enquête onder het bedrijfsleven, concludeert dat de huidige ingenieurs
opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs tekort schieten waar het de eisen betreft die worden gesteld door de beroepspraktijk. Uit dit rapport blijkt in het bijzonder dat de huidige eerste fase ingenieursopleidingen in het wetenschappelijk onderwijs tekort schieten op de volgende punten: - zelfstandig leren werken; - vermogen tot integratie en synthese; - vaardigheden om in een ingenieursomgeving te functioneren; - academische werkwijze; - specifieke vaardigheden die wenselijk zijn voor ingenieurs in het midden en kleinbedrijf. Een aanvullend RCO-advies van 14 juli 1993concludeert dat, op grond van de te stellen eisen aan afgestudeerde wetenschappelijk opgeleide ingenieurs, de in dit wetsvoorstel genoemde ingenieursopleidingen bij de technische universiteiten en bij de openbare universiteitte Groningen een cursusduur van vijf jaar dienen te krijgen. Het genoemde convenant voorzag eveneens in een brede internationale vergelijking van technisch wetenschappelijke opleidingen. Deze werd uitgevoerd door de Ameri kaanse Accreditation Board for Engineering and Technology (ABET) en het CSHOB van de openbare universiteit te Enschede en concentreerde zich op de chemische technologie, de civiele techniek en de werktuigbouw kunde in vijf landen. Dit zogenaamde ABET/CSHOB-rapport van 15 juli 1993 stelt vast dat de desbetreffende Nederlandse wetenschappelijke opleidingen geenszins van mindere kwaliteit zijn dan de studies in verschillende andere Europese landen. De studievereisten leiden er echter volgens het rapport toe, dat in de praktijk van vijfjarige studies moet worden gesproken. Diepte en specialisatie van de Nederlandse oplei dingen en ook de op ontwerpen gerichte elementen ervan, worden minstens gelijkwaardig geacht aan die van de andere bestudeerde opleidingen. De ABET-studie bevat echter ook aanwijzingen dat de breedte van de Nederlandse opleidingen minder is dan die van vergelijkbare opleidingen elders. Het rapport concludeert dat de nominale cursusduur van deze opleidingen op vijf jaar moet worden gebracht. Ten aanzien van de landbouwopleidingen zijn er diverse rapporten van het Nederlands Instituut voor Landbouwkundig Ingenieurs (NILI), waarin wordt geconstateerd dat het niveau van de Wageningse ingenieurs slechts voldoende aansluit bij de eisen die de beroepspraktijk stelt indien de studenten extra vakken aan het curriculum toevoegen. In de praktijk blijkt dat de meerderheid van de studenten dit ook doet en daarom langer dan de vier jaar die ervoor staan, over de opleiding doet. Een verlenging van de nominale cursusduur voor een aantal Wageningse opleidingen, die thans in het wetsvoorstel zijn opgenomen, ligt volgens het NILI dan ook in de rede. Op basis hiervan heeft de RCO een aanvullend advies uitgebracht waarin wordt beargumenteerd waarom ook voor deze, in het wetsvoorstel genoemde, opleidingen de cursusduur tot vijf jaar dient te worden verlengd. Diverse visitatierapporten, uitgebracht door de VSNU, bevestigen de bovenstaande conclusies. Aan in het wetenschappelijk onderwijs afgestudeerde ingenieurs wordt een unieke combinatie van eisen gesteld, te weten een hoog abstractie niveau, gekoppeld aan een brede technische basiskennis en gekoppeld aan het vermogen tot analyse en synthese. Deze combinatie van eisen kan voor de in het wetsvoorstel genoemde ingenieursopleidingen niet binnen de huidige cursusduur worden gerealiseerd. De genoemde combinatie van eisen onderscheidt deze ingenieursopleidingen van alle andere opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs, in het bijzonder ook van
de natuurwetenschappelijke opleidingen bij de algemene universiteiten, ook al dragen deze opleidingen in sommige gevallen overeenkomstige of verwante benamingen. Een doorslaggevend verschil met de natuurweten schappelijke opleidingen vloeit voort uit het feit dat de ingenieurs opleidingen de synthetiserende, integrerende kennis en vaardigheden dienen bij te brengen die nodig zijn om, doorgaans in projecten met vele betrokkenen, produkten, installaties, systemen en dergelijkete ontwerpen en te realiseren onder externe randvoorwaarden zoals beschikbaar budget, tijdsbeperking, regelgeving, markteisen. Dit heeft als gevoig dat de technisch wetenschappelijke opleidingen met de bèta-opleidingen overeenstemmen waar het de gedegen kennis van de wiskunde en de natuurwetenschappen betreft, maar dat daarnaast de technisch wetenschappelijke opleidingen essentiële aanvullende elementen kennen die samenhangen met genoemde kennis en vaardigheden. Die elementen zijn samen te vatten als: - kennis en vaardigheden om processen, produkten en installaties te ontwerpen en te construeren; - niet specifiek technische kennis en vaardigheden zoals budget beheersing, tijdbeheersing, projectmanagement, kennis van regelgeving (bijvoorbeeld milieu-eisen), marktkennis; - vaardigheden op het punt van presentatie en verdediging van voorstellen in besloten en publieke bijeenkomsten; - een industriële stage. Deze verschillen met de natuurwetenschappelijke opleidingen leiden ertoe dat de in dit wetsvoorstel opgenomen ingenieursopleidingen niet in vier jaar kunnen worden gerealiseerd, waar dat voor de overeenkomstige natuurwetenschappelijke opleidingen wel mogelijk wordt geacht. Bij dat laatste kan nog worden opgemerkt dat een relatief groot deel van de afgestudeerden van de natuurwetenschappelijke opleidingen bij de algemene universiteiten aansluitend een promotie-opleiding volgttot wetenschappelijk onderzoeker, alvorens in te stromen in de beroeps praktijk. Een andere reden om te komen tot een verlenging van de cursusduur van de wetenschappelijke ingenieursopleidingen is de internationale waardering van Nederlandse ingenieursgetuigschriften. De internationale erkenning van en waardering voor getuigschriften moet bij voorkeur een inhoudelijke vergelijking als basis hebben en moet niet louter berusten op een vergelijking van het aantal cursusjaren met voorbijgaan aan verschillen in aanvangsniveau en doeltreffendheid van het onderwijs proces. Toch valt niette loochenen dat in vrijwel alle Europese landen de cursusduur van de wetenschappelijke opleidingen op het gebied van techniek langer is dan vier jaar. Verlenging van de cursusduur van een aantal van de Nederlandse ingenieursopleidingen zou onmiskenbaar de positie van Nederland inzake internationale erkenning en waardering kunnen versterken alsmede een volstrekt ongewenst onderwaarderings effect met mogelijk negatieve gevolgen voor de positie van Nederlandse ingenieurs op de Europese markt kunnen voorkomen. Deze verlenging zal naar verwachting niet ten nadele werken van de internationale erkenning en waardering van die Nederlandse universitaire opleidingen op het gebied van de techniek en de landbouw en natuurlijke omgeving waarvan de cursusduur niet wordt verlengd. Immers, op grond van de criteria die bij de selectie van te verlengen opleidingen zijn gehanteerd, moet worden aangenomen dat de zwaarte en het karakter van de niet te verlengen opleidingen zodanig is dat een cursusduur van meerdan vier jaar, ook internationaal, niet nodig is. In het kader van het HOOP 1994 is met de universiteiten en hogescholen overeenstemming bereikt over de wenselijkheid om in de komende
periode te komen tot flexibilisering en deregulering van de cursusduur in het hoger onderwijs. De aansluiting van de opleidingen op een herkenbare maatschappelijke vraag vormt daarbij een dwingende randvoorwaarde. Het streven is te komen tot arrangementen waarbij zowel voor het wetenschappelijk onderwijs als voor het hoger beroepson derwijs een meer flexibele studielast voor hoger-onderwijs-opleidingen kan worden gerealiseerd zonder dat dit een doorwerking heeft naar de bekostiging. Dit betekent dat naast verhoging van de studielast ook verlaging van studielast aan de orde kan zijn. In hetzelfde kader is geconcludeerd dat de thans voorgestelde verlenging van de cursusduur voor een aantal ingenieursopleidingen niet kan wachten totdat deze discussie over flexibilisering van de cursusduur in het gehele hoger onderwijs tot resultaten zal hebben geleid. Deze discussie zal naar verwachting nog wel enige tijd in beslag nemen. Aan de bij de in dit wetsvoorstel genoemde opleidingen geconstateerde discrepantie tussen de feitelijke studielast enerzijds en de wettelijke studielast anderzijds dient evenwel zo snel mogelijk een eind te komen in het belang van de studenten die de opleidingen volgen dan wel overwegen deze te gaan volgen, in het belang van de kwaliteit van de bedoelde ingenieursopleidingen, en in het belang van de maatschappij bij goed opgeleide ingenieurs. 1.3. Selectie van opleidingen Voorgesteld wordt de ingenieursopleidingen waarvoor de wettelijke studielast wordt bepaald op 210 studiepunten, in de wet zelf op te nemen. De selectie hiervan is gebaseerd op de desbetreffende door de RCO uitgebrachte aanvullende adviezen inzake de cursusduur van wetenschap pelijke ingenieursopleidingen. Bij deze selectie zijn drie criteria gehanteerd die aanzienlijk van invloed zijn op zowei de zwaarte van de studie als de daarvoor benodigde cursusduur: een hoog abstractieniveau, een brede technische basiskennis, beroep op vermogen tot analyse en synthese. De RCO heeft deze criteria gebaseerd op de hiervoor genoemde RCO-enquête bij het bedrijfsleven onderscheidenlijk enquête-gegevens van het NILI. Vergelijkbare eisen zijn geformuleerd door de AWT en de ARHO in hun bovengenoemd Advies inzake de Technische Universiteiten van juli 1991 (in het bijzonder in hoofdstuk 2: Profiel van en opleiding tot ingenieur) en bevestigd in het eerdergenoemde AWT-advies uit december 1992. Deze eisen worden verder bevestigd door de internationale curriculumbeschrijvingen in het bovengenoemde ABET/CSHOB-rapport. Alleen die ingenieursopleidingen zijn opgenomen waarvoor deze combinatie van criteria niet binnen de huidige vierjarige cursusduur kan worden gerealiseerd. Het betreft de opleidingen bouwkunde, civiele techniek, elektrotechniek, geodesie, industrieel ontwerpen, luchtvaart en ruimtevaarttechniek, maritieme techniek, materiaalkunde, mijnbouwkunde en petroleum winning, scheikundige technologie, technische informatica, technische natuurkunde, technische wiskunde en werktuigbouwkunde aan de drie technische universiteiten alsmede de opleidingen technische mechanica, technische natuurkunde en technische scheikunde aan de universiteit te Groningen. Daaraan zijn toegevoegd de opleidingen informatica en informatietechnologie aan de Open Universiteit. Ook voor deze ingenieursopleidingen dient, gezien hun vergelijkbaarheid met eerder genoemde opleidingen, de wetteiijke studielast te worden aangepast. Daaraan doet niet af, dat studenten aan de Open Universiteit, omdat het onderwijs wordt aangeboden in de vorm van modulen, zelf kunnen bepalen hoe lang zij over hun studie wensen te doen. Zij kunnen ook geen aanspraak maken op studiefinanciering. Niettemin zijn de eisen die aan de afgestudeerde ingenieurs van de Open Universiteit zijn gesteld, dezelfde.
Ten aanzien van de opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving is eveneens eeri advies door de RCO uitgebracht. Voor de opstelling van dat advies zijn dezelfde criteria gehanteerd en is dezelfde werkwijze gevolgd die de RCO heeft gebruikt bij het advies van de opleidingen op het gebied van techniek die onder de Minister van Onderwijs en Wetenschappen ressorteren. Bij het advies over de opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving heeft de RCO zich gebaseerd op enquête-gegevens van het NILI. Het loopbaan centrum van het NILI voert elke vijf jaar een loopbaanonderzoek uit. Het advies heeft ertoe geleid dat in het wetsvoorstel de volgende opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving zijn opgenomen: bioprocestechnologie, bodem, water en atmosfeer, bosbouw, landbouw plantenteelt, landbouwtechniek, landinrichtingswetenschappen, levensmiddelentechnologie, milieuhygiëne, tropisch landgebruik, tuinbouw en zoötechniek aan de openbare universiteit te Wageningen. Hierboven is gesteld dat de drie genoemde eisen te stellen aan afgestudeerde ingenieurs, welke bij de selectie van de te verlengen opleidingen als criteria zijn gehanteerd, aanzienlijk van invloed zijn op de zwaarte van de studie en de benodigde cursusduur. Dit neemt niet weg dat deze criteria niet voor alle ingenieursopleidingen tot de conclusie leiden dat een cursusduur van vijf jaar noodzakelijk is. De verschillen hangen samen met de aard van de onderscheiden ingenieursdisciplines. Zij vloeien voort uit aard en moeilijkheidsgraad alsmede uit de mate van geavanceerdheid van de benodigde basisdisciplines, het van de desbetref fende ingenieur verlangde abstractieniveau en de complexiteit van de technologische ontwerpprocessen waarbij de desbetreffende ingenieurs zullen worden ingeschakeld. 1.4. Vormgeving van opleidingen In het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld om voor een aantal in de wet zelf genoemde ingenieursopleidingen de wettelijke studielast van 168 studiepunten te vermeerderen met 42 studiepunten, het equivalent van een verlenging van de cursusduur met een jaar. Van de zijde van de Tweede Kamer is bij de bespreking van het ontwerp-hoop 1994 de vraag gesteld of een vijfjarig curriculum voor wetenschappelijk opgeleide ingenieurs zou zijn te realiseren in een zogenoemde «knipconstructie», bestaande uit een vierjarige eerste fase, gevolgd door een éénjarige tweede fase. Zulk een knipconstructie is evenwel niet goed mogelijk. De typische ingenieurselementen in de opleidingen, die zijn afgeleid van de van ingenieurs verlangde ontwerp vaardigheden, zijn naar het oordeel van de technische universiteiten niet in het laatste jaar van de huidige (vierjarige) cursus geconcentreerd, maar vormen een integraal element van de gehele opleiding. Mutatis mutandis kunnen in de vijfjarige cursus deze elementen niet in het vijfde jaar worden geconcentreerd. Gelet op de eisen die in de beroepspraktijk aan ingenieurs zijn te stellen, zou na vier jaar naar verwachting nagenoeg 100% doorstromen, waardoor een kunstmatige scheiding tussen een vierjarige eerste fase en een éénjarige tweede fase zou ontstaan. Een dergelijke kunstmatige knip lijkt geen reëel doel te dienen en is om die reden onwenselijk. Om dezelfde reden is juist in de WHW de voordien bestaande, eveneens kunstmatige, opsplitsing van de arts en de tandartsopleiding in een eerste en een tweede fase ongedaan gemaakt. Hoewel de knipconstructie dus kunstmatig zou zijn, zou zij mogelijk wel bij de afgestudeerden van de natuurwetenschappelijke opleidingen de onjuiste indruk kunnen wekken dat zij in staat zijn dan wel in aanmerking moeten kunnen komen om in het vijfde jaar bij de technische universi
teiteri een ingenieursdiploma te halen. Dit is echter onmogelijk vanwege wezenlijke deficiënties van de afgestudeerden uit de bèta-faculteiten. Het gaat immers om wezenlijk verschillende programma's, waarbij de typische ingenieurselementen integraal onderdeel van de gehele opleiding bij de technische universiteiten zijn. 7.5. Studeerbaarheid en curricula Op grond van overleg tussen de technische universiteiten en de RCO onderscheidenlijk tussen de openbare universiteit te Wageningen en de RCO zal worden vastgesteld of, en zo ja in welke zin, de aansluiting op de behoeften van de beroepspraktijk moet leiden tot aanpassingen in de curricula van de technische opleidingen onderscheidenlijk de opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving. Het ligt bovendien in de rede dat de instellingsbesturen (in casu de faculteitsraden) de onderwijs en examenregeling zullen aanpassen. Bij de voorgestelde selectieve verlenging van de cursusduur voor een aantal opleidingen op het gebied van techniek en dat van landbouw en natuurlijke omgeving mag ervan worden uitgegaan, dat die opleidingen binnen de verlengde cursusduur studeerbaar zullen zijn. In het HOOP 1994 is gesteld, dat het haalbaar moet worden geacht, dat ten minste 80 procent van de studenten die aan het eind van het eerste studiejaar een positief advies ontvangen, binnen de cursusduur van vijf jaar het ingenieursdiploma behalen. Met de betrokken universiteiten is afgesproken, dat zij concrete en overtuigende maatregelen zullen nemen om realisatie hiervan te bewerkstelligen. Wellicht ten overvloede zij erop gewezen, dat de status quo ten aanzien van de ontwerpersopleidingen in beginsel niet wordt aangetast. Dat impliceert dat de gemaakte afspraken zullen worden nagekomen en de gestelde doelen zullen blijven worden nagestreefd. 7.6. Inschrijvingsduur en studiefinancieringsduur De voorgestelde selectieve verlenging van de cursusduur heeft ook gevolgen voor de inschrijvingsduur van de studenten in de betrokken opleidingen alsmede voor hun studiefinanciering. Nu de desbetreffende opleidingen in de opzet van het onderhavige wetsvoorstel worden opgenomen in artikel 7.4, zesde lid, van de WHW, dient in artikel 7.38, tweede lid, van die wet de inschrijvingsduur voor die opleidingen op zeven jaar te worden gesteld. Uitgaande van de formule «c(ursusduur) +1» voor de termijn waarvoor de studerenden in het hoger onderwijs in aanmerking komen voor een zogenaamde gemengde toelage uit hoofde van de WSF, ligt het in de rede de periode aan te passen waarvoor de studerende aan genoemde technische opleidingen en opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving aanspraak kan maken op een gemengde toelage. Daardoor zal de mogelijkheid ontstaan dat de studerende aan deze opleidingen, voor zover hij aan de overige wettelijke voorwaarden voldoet, voor zes jaren een gemengde toelage ontvangt. In het HOOP 1994 is aangegeven dat bij de wettelijke uitwerking bijzondere aandacht nodig is voor het vermijden van oneigenlijk gebruik van de mogelijkheid de periode van gemengde toelage te verlengen. Daartoe is voorzien in een nieuw artikel 31 b van de Wet op de studiefinanciering, dat (gedeeltelijke) omzetting onder voorwaarden van lening uit de studiefinancierings maanden 61 tot en met 72 in beurs regelt. De gekozen constructie biedt optimale waarborgen tegen onbedoeld gebruik. Voor een nadere
uiteenzetting hierover wordt verwezen naar het artikelsgewijze deel van deze toelichting. De eerste ondergetekende heeft kennis genomen van de gedachten van de drie technische universiteiten over de mogelijkheid de studie financiering voor het zesde studiejaar in handen van de instellingen te geven. Deze gedachten zijn verwoord in de reactie van de technische universiteiten op het ontwerp-hoop 1994 d.d. 16 november 1993, kenmerk BBO/237 262.PF. De eerste ondergetekende zal hierover van gedachten wisselen met de VSNU in het kader van de flexibilisering van de cursusduur in het algemeen. 7.7. Uitvoeringsparagraaf Uitvoering van de voorgestelde wijziging van de WSF door de Infor matie Beheer Groep (voorheen de Informatiseringsbank) is mogelijk. 2. Fïnanciële gevolgen De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde selectieve verlenging van de cursusduur heeft binnen het bestek van de huidige meerjaren raming geen budgettaire gevolgen. In de sfeer van de bekostiging van de universiteiten uit 's Rijks kas is de maatregel budgettair neutraal. Weliswaar kan een aanpassing nodig zijn van het Bekostigingsbesluit WHW, de voorgestelde verlenging van de cursusduur zal evenwel bij de invoering van dit wetsvoorstel niet leiden tot verhoging van de rijks bijdragen van de betrokken universiteiten noch tot reallocatie van budgetten tussen de betrokken universiteiten enerzijds en de overige universiteiten anderzijds. De financiële gevolgen voor de studiefinanciering treden voor het eerst in september 1999 op. Zij zullen worden opgevangen binnen hettotaal van de begroting van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. 3. Advies en comrnentaar De Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) heeft bij brief van 28 januari 1994 (kenmerk VSNU 94/0206 U) commentaar geleverd op het wetsvoorstel 1. De VSNU heeft zich onthouden van een uitspraak over de beleidsinhoudelijke aspecten van het voorstel en slechts opmerkingen van overwegend technische aard gemaakt. Die opmerkingen betreffen in de eerste plaats de opsomming van opleidingen die in het nieuw voorgestelde derde artikellid van artikel 7.4 van de WHW wordt opgenomen. De VSNU constateert dat bij de drie technische universiteiten ten onrechte de opleiding technische scheikunde is opgenomen. Deze opleiding wordt alleen verzorgd door de openbare universiteit te Groningen. Verder ontbreken volgens de VSNU, in het verlengde van de genoemde opleidingen aan de drie technische universi teiten, de opleidingen informatica en informatietechnologie aan de Open Universiteit. Het wetsvoorstel is op beide punten aangepast. Verder geeft de VSNU aan dat zij verbaasd is dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij haar niet op de hoogte heeft gesteld van en geen overleg heeft gepleegd over het advies van de RCO inzake de opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving. De tweede ondergetekende merkt hierover op dat bedoeld advies van de RCO inmiddels is aangeboden aan de VSNU. 1 Ter inzage geiegd bij de afdeiing Pariemen taire Documentatie. De VSNU constateert dat in de memorie van toelichting een vergelij kende beschouwing ontbreekt over andere, al dan niet aan de in het wetsvoorstel opgenomen opleidingen verwante, bestaande opleidingen in
het wetenschappelijk onderwijs met een vierjarige cursusduur. In paragraaf 1.2 is thans een dergelijke beschouwing opgenomen. De VSNU voorziet een samenloop van het onderhavige wetsvoorstel met het op 22 december 1993 bij de Tweede Kamer ingediende voorstel tot wijziging van de WHW houdende verbeteringen en aanvullingen van overwegend technische aard (Kamerstukken II 1993/94, 23 558). In laatstgenoemd wetsvoorstel wordt onder meer geregeld dat een wijziging van de hoofdlijnen van de onderwijsen examenregeling ook langs de adviescommissie onderwijsaanbod moet worden geleid, opdat de commissie een advies kan uitbrengen inhoudende of het haars inziens om een nieuwe opleiding gaat. Indien het onderhavige wetsvoorstel tot een wijziging van de onderwijs en examenregeling zou leiden - hetgeen niet te verwachten is - en het andere wetsvoorstel inmiddels in werking zou zijn getreden, zou een dergelijke wijziging van de onderwijsen examen regeling door de commissie dienen te worden beoordeeld. Ondergetekenden zijn van mening dat, gezien het feit dat deze wijzigingen voortvloeien uit dit wetsvoorstel en gezien de tijd die is gemoeid met de beoordeling (waardoor de beoogde wijzigingen van de hoofdlijnen van de onderwijs en examenregeling wellicht pas een jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zouden kunnen worden doorge voerd) het niet noodzakelijk en ook niet wenselijk is dat deze wijzigingen langs de commissie worden geleid. In dit wetsvoorstel is daartoe een overgangsbepaling opgenomen (zie artikel III). Conform de wens van de VSNU zal bij realisering van het onderhavige wetsvoorstel worden bezien in hoeverre het Bekostigingsbesluit WHW als gevolg van de wetswijzigingen eveneens aanpassing behoeft. De VSNU meldt dat wetsvoorstel noch memorie van toelichting een aanknopingspunt bieden voor het antwoord op de vraag of er voor de student bijzondere omstandigheden kunnen gelden, waardoor hij redelijkerwijze niet in staat was het afsluitend examen binnen het zesde jaar van inschrijving met goed gevolg af te leggen en welke gevolgen daaraan zijn verbonden. Dit heeft kennelijk betrekking op artikel 31 b van de WSF. Een redactionele aanpassing van de voorgestelde wettekst heeft het hier gesignaleerde probleem opgeheven. De Onderwijsraad heeft bij brief van 11 februari 1994 geadviseerd over het onderhavige wetsvoorstel (kenmerk OR 93000493/3 A/T) 1. De Raad mist node een nadere onderbouwing van de overweging die ertoe heeft geleid de cursusduur van de genoemde technische oplei dingen met een jaar te verlengen. Tevens is de Raad van oordeel dat niet slechts dient te worden verwezen naar de adviezen van de RCO doch dat de daarin genoemde onderbouwing in de memorie van toelichting dient te worden opgenomen. In de paragrafen 1.2 en 1.3 is daarin thans voorzien. De Onderwijsraad is van mening dat het zinvol is eerst het principe van de flexibele cursusduur voor het gehele wetenschappelijk onderwijs ter discussie te stellen, alvorens een verlenging van de cursusduur van een aantal opleidingen voor te stellen. In paragraaf 1.2 is aan dit onderwerp een extra passage gewijd, waarin wordt aangegeven waarom niet kan worden gewacht op de uitkomsten van bovenbedoelde discussie. 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlemen taire Documentatie. Evenals de VSNU is de Onderwijsraad van mening dat door de voorgestelde voorwaardelijke toekenning van studiefinanciering het studiefinancieringssysteem ingewikkelder wordt.
De Onderwijsraad adviseert de gekozen constructie op haar voor en nadelen te bezien. Dit is voor de ondergetekenden aanleiding geweest de artikelsgewijze toelichting op dit punt aan te vullen. 4. Artikelsgewijze toelichting Artikel I (Wijziging van de WHW) Onderdeel A (artikel 7.4 WHW) In artikel 7.4 van de WHW waren in het derde, vierde en vijfde lid al opgenomen opleidingen die alle een cursusduur, uitgedrukt in een aantal studiepunten dat afwijkt van de 168 ligt, kennen. De opleidingen op het gebied van techniek en van landbouw en natuurlijke omgeving die door middel van dit wetsvoorstel eveneens een langere cursusduur krijgen, worden aan dit artikel toegevoegd (nieuw zesde lid). De reden voor het opnemen in de wet zelf is dat op deze wijze een gesloten systeem ontstaat, waarbij voor toevoeging van nieuwe opleidingen het zware middel van een wetswijziging is vereist. Onderdeel B (artikel 7.18 en artikel 7.20 WHW) Artikel 7.18, tweede lid, van de WHW regelt wie toegang heeft tot de promotie. In onderdeel a van genoemd artikellid is in het algemeen opgenomen dat ten aanzien van opleidingen met een studielast van meer dan 168 studiepunten, diegenen die dat deel van een dergelijke opleiding dat 168 studiepunten bedraagt, met goed gevolg heeft afgesloten, reeds toegang heefttot de promotie en dus niet pas na afronding van de gehele opleiding. Artikel 7.20, eerste lid, aanhef, van de WHW bevat een vergelijkbare bepaling met het oog op de toekenning van titulatuur. Deze bepalingen hadden, zoals uit de totstandkomingsgeschiedenis ervan blijkt, uitdrukkelijk betrekking op de op dat moment in artikel 7.4, derde lid, opgenomen opleidingen. Het is niet de bedoeling dat deze bepalingen ook van toepassing zijn op de verlengde technische oplei dingen en opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving. Studenten aan deze opleidingen verkrijgen pas toegang tot de promotie en recht op de titel ingenieur, indien zij de totale studie met een studielast van 210 studiepunten met goed gevolg hebben afgesloten. Door middel van onderdeel B is de formulering van artikel 7.18, tweede lid, alsmede van artikel 7.20, eerste lid, aanhef, van de WHW dienovereen komstig aangepast. Onderdeel C (artikel 7.38 WHW) De inschrijvingsduur van de betrokken opleidingen dient evenredig aan de cursusduur te worden verlengd. Artikel 7.38, tweede lid, bepaalt dat ten behoeve van de in artikel 7.4, derde lid, genoemde opleidingen, voor elke 42 studiepunten die uitgaan boven 168 studiepunten, de inschrijvingsduur van voltijdse opleidingen met een jaar wordt vermeerderd en die van deeltijdse met anderhalf jaar. Door middel van onderdeel C geldt dit nu ook voor de opleidingen die op grond van dit wetsvoorstel een langere cursusduur krijgen. Artikel II (Wijziging van de WSF) Artikel 17a, tweede tot en met achtste lid, van de Wet op de studie financiering (WSF), zoals dat nu nog luidt, geeft voor studerenden in het hoger onderwijs de c+1+2 regel. In die formule is c de cursusduur. De regel gaat er van uit dat de cursusduur minimaal 4 jaren bedraagt (tweede 10
lid). Wie c+1 jaren met studiefinanciering hoger onderwijs uit hoofde van de WHW heeft gevolgd, kan, als hij intussen niet om een andere reden zijn studiefinanciering verliest, nog twee jaren studiefinanciering krijgen in de vorm van een rentedragende lening. Dat is de betekenis van de «+2» uit de formule. Het huidige artikel 9, zevende lid, WSF zegt dat degene die zijn twee leenjaren uit artikel 17a, tweede lid, heeft verbruikt, niet meer voor studiefinanciering in aanmerking komt. In het wetsvoorstel wordt de studielast van met name genoemde wetenschappelijke opleidingen op het gebied van techniek alsmede eveneens met name genoemde wetenschappelijke opleidingen op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving (artikel 7.4, derde lid, laatste volzin, WHW) met 42 studiepunten (is de studielast van 1 jaar) verhoogd. Het zou denkbaar zijn geweest dat de c in de formule c+1+2 met 1 zou zijn verhoogd door in artikel 17a, vierde lid, onderdeel a, de hiervoor vermelde opleidingen te noemen. Om mogelijk onbedoeld gebruik van dat verlengde recht op gemengde studiefinanciering uit te sluiten is echter voor een andere constructie gekozen. In de beleidsmatige formule blijft de c+1 op 5 staan, maar voor degene die is ingeschreven aan vijfjarig wetenschappelijk onderwijs op het gebied van techniek respectievelijk landbouw en natuurlijke omgeving wordt de «+2» vervangen door +3 (is één leenjaar extra). Degene die achteraf een getuigschrift van een afsluitend examen van vijfjarig wetenschappelijk onderwijs op het gebied van techniek respectievelijk landbouw en natuurlijke omgeving overlegt, krijgt het eerste jaar van het «+3» uit de formule omgezet in een jaar met gemengde studiefinanciering, mits hij niet al om een andere reden studiefinanciering kreeg die geheel uit rentedragende lening bestond (artikel 31 b, WSF). Die andere reden kan bijvoorbeeid zijn dat de studerende inmiddels 27 jaar is geworden (artikel 17a, eerstelid, WSF). De omzettingsmogelijkheid die in artikel 31 b wordt gegeven - van de lening naar beurs - staat open mits, zo bepaalt het derde lid, het verzoek tot omzetting binnen zes maanden na uitreiking van het getuigschrift is ingediend, met dien verstande dat die datum van indiening niet kan liggen méér dan twee jaren na de laatste om te zetten leenmaand. Voorts is er door middel van het tweede lid zorg voor gedragen, dat de omzetting van lening in beurs niet plaatsvindt over maanden die vallen in een studiejaar waarin onvoldoende studievoortgang werd geboekt. Dat laatste geldt overeenkomstig het huidige wettelijke systeem uiteraard niet voor maanden die vallen in het jaar van afstuderen. Het vierde lid draagt er zorg voor dat kan worden gewerkt met reeds bekende bedragen aan aanvullende beurs. Aldus wordt het alsnog opvragen van gegevens over ouderinkomen van vijf jaar geleden voorkomen. Dit betekent dat geen extra administratieve complicatie voortkomt uit de onderhavige voorziening, die er in feite voor zorgt, dat de studerende een gemengde toelage kan ontvangen voor de maanden 61 tot en met 72 waarin hij studiefinancieringsgerechtigd was. Tevens is in het vierde lid bepaald dat de toekenning van de beurs voor het zesde jaar onvoorwaardelijk is. De reden hiervoor is te voorkomen dat er een samenloop gaat ontstaan met beslissingen in het kader van de studie voortgangscontrole, waarbij een voorwaardelijk toegekende beurs achteraf kan worden omgezet in een lening. In artikel 9, zevende lid, WSF is buiten twijfel gesteld, dat toepassing van artikel 31 b WSF geen extra jaar studiefinanciering oplevert, maar uitsluitend de omzetting van lening in beurs regelt. Bij de toepassing van artikel 17a, tweede tot en met achtste lid, moeten jaren niet worden opgevat als aaneengesloten perioden: het is mogelijk 11
dat de studerende de periode onderbreekt door een aantal maanden geen studiefinanciering te genieten. De adviezen van VSNU en Onderwijsraad zijn nog aanleiding om het volgende op te merken. Ook andere studiefinancieringsarrangementen bevatten bepalingen teneinde oneigenlijk gebruik te voorkomen. Zie bijvoorbeeld artikel 17a, de leden 2 juncto 8 en 3 sub c juncto 4 sub c van de WSF; zij formuleren voor hen die ingeschreven staan voor meer dan één studie eveneens nadere voorwaarden. In die zin is in dit wetsvoorstel sprake van een aansluiting bij een reeds bestaande regeling. De regeling die is neergelegd in artikel 17a, achtste lid van de WSF is voor de in dit wetsvoorstel bedoelde situatie echter niet voldoende. De mogelijkheden voor strategisch gedrag van de studenten bij de opbouw van de studie - met inbegrip van stapeling - en voor de instel lingen waar het gaat om programmering van het onderwijs, zijn bij de in dit wetsvoorstel bedoelde opleidingen ruimer dan bij de opleidingen waarop artikel 17a, achtste lid, ziet. Er is voor hettechnisch wetenschap pelijk onderwijs gerede twijfel, dat het instrument van het huidige artikel 17a WSF (langer gemengde toelage krijgen, vergt dat de halve lange opleiding af is), effectief zal zijn: het is eenvoudig denkbaar dat men zich opgeeft voor een lange opleiding en met behulp van de studiefinanciering die daarvoor als gemengde toelage wordt verleend een opleiding van 168 studiepunten (vier jaar) af gaat ronden. De combinatie van een opleiding van 168 studiepunten met een fixusrichting als tandheelkunde of geneeskunde is daarentegen niet te verwachten. In het geval van de technische opleidingen zou het een onbedoelde werkwijze betreffen die zich - ten laste van het overheidsbudget voor studiefinanciering - buiten het blikveld van de overheid kan voordoen. Dat is reeds voldoende argument om te concluderen tot de voorgestelde aanvulling van het beleidsinstrumentarium tegen onbedoeld gebruik. Meer in het algemeen is het bovendien redelijk om bij een langere studiefinancieringsduur met gemengde toelage dan het normale maximum van vijf jaar voor het hoger onderwijs, te werken met een «output-criterium» als het behalen van een diploma. Dit betekent, dat op zichzelf zou kunnen worden overwogen om deze benadering uitte breiden naar andere opleidingen van meer dan 168 studiepunten. Dat zou het door onder andere de Raad van State naar voren gebrachte bezwaar tegen werken met verschillende regimes voor lange opleidingen, wegnemen. Voordat daarover beslissingen kunnen worden genomen, zou evenwel eerst de discussie over verdere differentiatie in de cursusduur in het hoger onderwijs tot conclusies moeten leiden. Alles afwegend zijn ondergetekenden van mening dat het oogmerk onbedoeld gebruik effectief tegen te gaan, hier zwaarder weegt dan de, overigens bescheiden, complicering van de WSF die wordt voorgesteld. Artikel III Voor een toelichting op deze overgangsbepaling wordt verwezen naar paragraaf 3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Artikel IV In dit wetsvoorstel wordt een verhoging van de studielast voor een aantal opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs op het gebied van techniek en op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving geregeld. Tevens wordt voor de studenten die een dergelijke opleiding gaan volgen een jaar extra aanspraak op gemengde studiefinanciering geregeld. 12
Artikel IV, eerste lid, bepaalt dat deze extra studiefinancieringsaanspraak niet gaat gelden voor die studenten die reeds studiefinanciering hebben genoten wegens het volgen van een opleiding in het hoger onderwijs. Op deze wijze wordt uitgesloten dat studenten zowel onder deze regeling vallen als onder de begunstigende voorwaarden zoals die gelden op grond van het convenant technisch-wetenschappelijke opleidingen, dat op 9 oktober 1991 is gesloten tussen de Minister van Onderwijs en Weten schappen, de RCO en de betrokken universiteiten. Voor deze studenten, die thans reeds studeren aan een technische opleiding die in dit wetsvoorstel is genoemd (met uitzondering van de opleidingen bouwkunde en industrieel ontwerpen), en die in die opleiding zijn ingestroomd vanaf het studiejaar 1991/1992, gelden de bepalingen uit het convenant, die onder meer voorzien in de oprichting van een fonds waaruit studenten die geen aanspraak meer hebben op studiefinanciering een bijdrage in de kosten van het levensonderhoud kunnen ontvangen voor ten hoogste een half jaar. Het convenant geldt nog voor de studenten die instromen in het studiejaar 1993/1994. Voor zittende studenten aan een van de in dit wetsvoorstel opgenomen opleidingen, die op grond van het eerste lid niet in aanmerking komen voorextra studiefinancieringsaanspraken conform de bepalingen in artikel II van dit wetsvoorstel, is in artikel IV, tweede lid, geregeld dat de instellingen voor wetenschappelijk onderwijs die in dit wetsvoorstel worden genoemd, hen nog tot het einde van het studiejaar 1998/1999 in de gelegenheid moeten stellen hun opleiding voigens de oude bepalingen inzake de studielast af te ronden. De consequentie daarvan is, dat deze studenten het «oude» curriculum, gebaseerd op een spreiding van de studielast over vier jaar, kunnen blijven volgen. De Staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen, M. J.Cohen De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, R Bukman 13