Memorandum Metropoolregio Rotterdam - Den Haag: Beleidsstrategische overwegingen en prioriteiten Prof dr P. P. Tordoir Januari 2011 1. Inleiding Ten behoeve van een gezamenlijke bijeenkomst van de bestuurscolleges van Rotterdam en Den Haag inzake de metropoolregio Rotterdam Den Haag op 16 november j.l.. heeft bovengetekende een analytische presentatie gegeven over de metropoolregio. Die presentatie wordt in dit memorandum bondig uitgewerkt. Rotterdam en Den Haag zijn de afgelopen decennia naar elkaar toe gegroeid en vormen hoofdcentra in een aangesloten stedelijk systeem. De systeemintegratie levert de economie en samenleving veel baten en geeft kansen op kwaliteit en efficiëntie voor bewoners, bedrijven, instellingen, bezoekers en openbaar bestuur. De gemoeide belangen zijn stedelijk, regionaal en (inter-)nationaal. Een aantal uitdagingen voor de steden, de regio en het land kunnen effectief in het samenhangend verband van beide steden worden opgepakt. Er is inmiddels een agenda voor een gemeenschappelijke metropoolregio Rotterdam Den Haag (gemeenten Rotterdam en Den Haag, 2009). Er is urgentie omdat enkele uitdagingen geen uitstel van actie velen. Dit memorandum zet baten, kansen en uitdagingen beknopt op een rij. 2. Welvaartsbaten van metropoolvorming Wetenschappelijk kan een metropool worden gedefinieerd als omvangrijk Daily Urban System (DUS), een integraal marktgebied voor 90% van de markten voor arbeid, diensten en voorzieningen, huisvesting en mobiliteit (Tordoir 2006). Deze markten zijn locatiegebonden, in tegenstelling tot markten voor de meeste goederen die immers kunnen worden geëxporteerd. De waarde van arbeid en diensten neemt vanwege de economische structuurverschuiving relatief t.o.v. goederen alleen maar toe. Daardoor is een groot en toenemend deel van onze economie gebonden aan (stads-)regionale markten. Hoe groter en meer divers die regionale markten, hoe groter kansen op specialisatie, productiviteitsgroei en innovatie, en daarmee op welvaartsgroei. Een omvangrijk en divers DUS levert daarom in principe meer welvaart per inwoner dan een klein en meer homogeen DUS. Het batig effect van omvang neemt toe naarmate de economie meer kennisintensief wordt (Glaeser & Resseger, 2010; zie figuur 1).
Figuur 1: relatie tussen omvang en productiviteit in kennisintensieve stadsgewesten Bron: Gleaser, E.L. & M.G. Resseger, 2010 Een omvangrijk DUS geeft ook draagvlak voor grote variatie aan voorzieningen, met een brede top. Een DUS werkt aldus als een pyramide. Het belang voor de economie en bevolking gaat verder dan monetaire welvaart. Een DUS-pyramide is een emancipatiemachine voor starters aan de onderkant of zijlijn van de economie en samenleving. Daarnaast trekt een omvangrijk en gevarieerd DUS met name ook hoogopgeleide werkers en hoogwaardige bedrijvigheid en voorzieningen van elders aan. Tezamen met de endogene groeikracht stuwt deze aantrekkingskracht een cumulatief causaal proces van welvaartsgroei, integratie en kwaliteitsontwikkeling (Ter Weel e.a., 2010; Tordoir, 2006). Tenslotte maar niet ten minste is een omvangrijk en gevarieerd DUS op langere termijn economisch meer flexibel en schokbestendig dan een kleiner en homogener DUS. Om deze redenen balt de moderne kenniseconomie sterk samen in metropolitaanse regio s. De betreffende metropolen hebben bovendien ook op langere termijn weinig last van vergrijzing. Uiteraard ontstaan de baten van metropoolvorming alleen onder voorwaarden. Essentieel is dat het metropolitaanse bereikbaarheidssysteem de stadsgewestelijke marktintegratie optimaal accommodeert en niet vastloopt. Er zal voldoende en veelsoortige ontwikkelingsruimte aanwezig dienen te zijn om de dynamiek te accommoderen, incluis mogelijkheden om reeds bebouwd gebied kosteneffectief te kunnen transformeren. Een vitale metropool is fysiek, economisch, sociaal en cultureel altijd in beweging. Deze voorwaarden zijn lang niet altijd vervuld. Slechte voorwaarden kunnen ook een grote metropool tot verval brengen. De voorwaarden zijn zeer gevoelig voor beleid. Marktwerking geeft de kansen, maar de benutting daarvan staat of valt met afgewogen beleidsingrepen. 3. Kansen voor een metropoolregio Rotterdam Den Haag De stadsgewesten van Rotterdam en Den Haag vormen weliswaar twee overlappende Daily Urban Systems, maar van echt metropolitaanse marktintegratie is nog geen
sprake (Ritsema van Eck, van Oort e.a., 2006). Hoe de integratie ruimtelijk uitpakt kan worden afgelezen aan stedelijke en regionale verplaatsingspatronen. Op basis van het Mobiliteitsonderzoek zijn analyses gemaakt van verplaatsingen in de regio, voor verschillende motieven en verschillende groepen (fig. 2). Figuur 2. Verplaatsingen per dag, Randstad-Zuidvleugel, meetperiode 2004-07 Verplaatsingen: woonwerk- en zakelijk verkeer Verplaatsingen: winkelen, leisure en verzorging
Verplaatsingen van hoogopgeleiden (HBO/universiteit) Bron: analyse RE Atelier Tordoir, gebaseerd op datareeksen Mobiliteitsonderzoek Nederland De bovenstaande patronen tonen aan dat woonwerkpendel en zakelijk verkeer een veel sterkere regionale oriëntatie kennen dan verplaatsingen voor winkelen, uitgaan en verzorging. Relaties zijn vooral stadsgewestelijk; de grote steden onderhouden ieder nauwe relaties met omliggende satellietgemeenten. Naarmate een stad groter is, worden centrumfuncties belangrijker en nemen externe relaties onevenredig toe. Directe relaties tussen Rotterdam en Den Haag zijn niet uitgesproken sterk en zelfs zwak in geval van winkelen, uitgaan en verzorging. Dat verandert als we alleen naar de hoogopgeleide bevolking kijken. Hoogopgeleiden kennen een relatief brede geografische oriëntatie, waarbij ook directe relaties tussen de twee grote steden een belangrijke rol spelen. De integratie van de Randstad Zuidvleugel tot integraal DUS is daarom het meest vergevorderd voor hoogopgeleiden en de kenniseconomie. Dit beeld is in overeenstemming met waarnemingen in het buitenland (figuur 1). Kans: metropoolvorming voor de kenniseconomie De analyses geven aan dat metropoolvorming in de regio Rotterdam-Den Haag in ieder geval werkt voor hoogopgeleiden en de kenniseconomie. Op dat vlak doet zich ook een grote beleidsuitdaging voor. De Zuidvleugel van de Randstad loopt, vergeleken met de Noordvleugel en haar uitstralingszone langs de A1 richting oosten en zuidoosten, achter bij de ontwikkeling naar een kenniseconomie. Dit verklaart ook de relatief achterblijvende banengroei in de regio (figuur 3). Kennisintensieve bedrijven en instellingen volgen kenniswerkers, en vice versa. Om de regionale positie in de kenniseconomie te verbeteren zal wat dat betreft een spiraal in gang moeten komen. Metropoolvorming zorgt daarbij voor een grote en
Figuur 3. Relatie tussen banengroei en kenniswerkers in Nederland, 1996-2002 Banengroei Aandeel kenniswerkers Bron: Raspe, van Oort & de Bruin 2004 aantrekkelijke arbeidsmarkt voor een brede range aan specialismen, en geeft daarnaast draagvlak voor een breed palet aan topvoorzieningen en kwaliteiten in de leefomgeving die op hun beurt weer kenniswerkers aantrekken. Tenslotte kan ook meer spin-off vanuit en synergie tussen de reeds aanwezige kennisinstellingen in de regio ontstaan, waaronder drie internationaal vooraanstaande universiteiten. Meer in het algemeen kan de economische synergie in de regio worden versterkt. De Rotterdamse en Haagse stadsgewesten zijn economisch vrij gespecialiseerd. Integratie van het DUS kan bijdragen aan dwarsverbindingen tussen gespecialiseerde clusters waardoor deze sterker en innovatiever worden. Speerpunten liggen bij de Rotterdamse Mainport, de Delftse Brainport, Den Haag Legal Capital en de Greenport. De clusters profiteren ook van metropolitaanse aantrekkingskracht op kenniswerkers, een beter werkende arbeidsmarkt, draagvlak voor topvoorzieningen en mogelijkheden om bedrijven in verschillende stadia van hun levenscyclus te accommoderen. Kans: metropoolvorming voor de sociale agenda Metropoolvorming is niet alleen gunstig voor de top van de arbeidsmarkt maar geeft ook kansen voor het middenrif en de onderkant van de markt. De beleidsuitdaging hier is vooral om mismatches tussen gevraagde en aangeboden kwaliteiten op de
arbeidsmarkt weg te nemen en mensen, waaronder veel jongeren, kansen te bieden op passende opleiding en banen met groeiperspectief. Metropoolvorming geeft in dit opzicht twee mogelijke voordelen: het zoekgebied voor matches op markten voor arbeid werk en opleiding wordt groter, en instellingen op het gebied van arbeidsmarkt en opleiding kunnen profiteren van kennisoverdracht en afstemming. De economische diversiteit in de metropoolregio geeft tenslotte herscholingstrajecten wind in de zeilen. Kans: metropoolvorming voor de ruimtelijke agenda Nog apart van de infrastructuur is de ruimtelijke agenda in de Zuidvleugel omvangrijk (Bestuurlijk Overleg MIRT, 2009). De opgaven betreffen niet alleen woningbouw en hoogwaardig groen maar in toenemende mate ook herstructurering van bedrijventerreinen, kantoorlocaties en winkelgebieden. Rode draden door de ruimtelijke agenda zijn opwaardering van kwaliteit, functiemenging en gebiedsgerichte synergie, en goede afstemming met mobiliteit. Metropolitaanse marktintegratie zorgt voor risicovermindering bij de grote investeringen die in het spel zijn, zodat meer kwaliteit en diversiteit tot stand kan worden gebracht. Kwaliteit en diversiteit dragen op hun beurt weer bij aan aantrekkingskracht en economisch ontwikkelingsvermogen. De metropolitaanse spiraal die werkt voor de kenniseconomie en arbeidsmarkt geldt aldus ook voor ruimtelijke investeringen en herstructurering. Omdat ruimtelijke investeringen in sterke mate door beleid worden beïnvloed is intestedelijke en regionale beleidsafstemming conditio sine qua non voor deze spiraal. 4. Bereikbaarheid als drager De regionale marktwerking, basis voor de baten van metropoolvorming, staat of valt met de kwaliteit van het bereikbaarheidssysteem. Investeringen in infrastructuur krijgen op hun beurt door verdere metropoolvorming een gunstiger kostenbaten verhouding. Dit geldt voor de stedelijke en regionale infrastructuur en voor nationale en internationale ontsluitingen. Ook in dit opzicht werkt een spiraal. Deze komt echter niet ongeconditioneerd op gang. Het bestaande infranetwerk speelt een grote en in het geval van de Zuidvleugel complexe rol. Daardoor, en door schaarste aan investeringsmiddelen, zullen scherpe keuzes moeten worden gemaakt. Daarbij tekenen zich twee algemene beleidsopties af, waarbij voor beide geldt dat gewerkt moet worden aan betere onderlinge verbinding tussen het autonet en het OV. Een eerste optie is om knelpunten in bestaande netten voor auto en OV leidend te laten zijn voor investeringen. Knelpunten doen zich vooral voor in binnenstedelijke verbindingen en de verbindingen tussen de steden en direct omliggende satellieten. Juist daar doen zich momenteel veel verplaatsingen voor (zie figuur 2), omdat vooral de omvangrijke middengroep buiten de centrale steden is gaan wonen maar voor werk en voorzieningen wel sterk op de stad aangewezen blijft. Investeringen in het OV, zoals Randstadrail, betreffen tot nu toe dan ook vooral de stadsgewestelijke structuur.
Een tweede optie is om het zwaartepunt bij investeringen te leggen bij de hoofdinfrastructuur die de beide grote steden onderling verbindt en de regio nationaal en internationaal ontsluit. Op dit vlak doen zich niet zozeer acute knelpunten voor die liggen immers vooral op stadsregionaal vlak maar hier liggen wel de grootste kansen in de sfeer van kenniseconomie en internationale aantrekkingskracht. Deze optie is derhalve eerder kans- dan knelpuntgedreven. Centraal aangrijpingspunt is de as Rotterdam-Delft-Den Haag, de krukas voor de metropolitaanse groeimotor. Met de totstandkoming van de A4 Midden Delfland krijgt deze as reeds een impuls, die verder versterkt kan worden door nieuwe investeringen in hoogwaardig OV. In de volgende paragraaf wordt deze optie nader uitgewerkt. De opties sluiten elkaar niet volledig uit; het gaat om accentverschillen. Robuust zijn investeringen die zowel stadsgewestelijke als metropolitaanse belangen dienen. 5. Metropolitaans kerngebied: Internationale Zone XL Kernopgave voor metropolitaanse ontwikkeling is om verbetering van het bereikbaarheidssysteem te koppelen aan vergroting van ruimtelijke kwaliteit, diversiteit en benuttinggraad, zodanig dat de top, het middenrif en de basis van de metropolitaanse pyramide economie, cultuur en samenleving daarvan profiteren. Een gebied dat in aanmerking komt voor zo n meervoudige doelstelling is de zone waarbinnen zich topvoorzieningen concentreren, tussen de Haagse en Rotterdamse binnensteden, met uitlopers naar de Leidse binnenstad, Greenport Westland, Scheveningen, en het Rotterdamse Brainpark, Stadionpark en Stadshavens (figuur 4). Figuur 4: Internationale Zone XL. Assen, knopen, opgaven Deze zone omvat en verbindt de internationale zakencentra, culturele centra, kenniscentra (drie universiteiten) en internationale ontsluitingen (RTH Airport, HSL) en vormt aldus een focusgebied voor internationale profilering van de metropoolregio.
Uiteraard draagt ook de Rotterdamse haven sterk aan die profilering bij. De haven is een logistieke gateway, terwijl de hier geschetste internationale zone een gateway is voor mensen, kennis en informatie. De internationale zone is omvangrijk (XL) en kent als sterk punt een grote diversiteit aan kwaliteitsmilieu s, zowel hoogstedelijk als landschappelijk (o.a. het Hof van Delfland). Verdere integratie van het metropolitaanse DUS en de ontwikkeling van de kenniseconomie legt vooral op deze zone druk. De kunst is om die druk te geleiden naar intensieve en functiegemengde ontwikkeling op een beperkt aantal zware knooppunten, terwijl in andere delen van de zone juist een ontspannen, groene kwaliteitsontwikkeling wordt gerealiseerd, zoals het Hof van Delfland. Dat verlangt een samenhangende ontwikkelingsstrategie. Kern daarvan is de infrastructuur. Met de totstandkoming van de A4 Midden Delfland ontstaat een dubbele snelwegverbinding met de A4 als doorstoomroute, waardoor de A13 een metropolitaanse functie kan krijgen. De dubbele wegverbinding zou kunnen worden gecomplementeerd met een dubbele OV-verbinding. Naast de bestaande treinroute kan worden gedacht aan een hoogwaardige OV verbinding tussen Rotterdam Central District, RTH Airport, TUwijk en Technopolis Delft, Den Haag Binckhorst en CS. Op termijn zou een HSL- Oost aangesloten kunnen worden op de internationale zone. Naast harde voordelen, in de vorm van economische en ruimtelijke synergie en draagvlakvorming voor een stelsel van diverse, intensieve knoopontwikkelingen, biedt de voorgestelde zonestrategie ook symbolische voordelen. De zone geeft een beeld dat internationaal goed kan worden gepromoot en bij de bevolking en het bedrijfsleven in de Rotterdamse en Haagse stadsgewesten symbool kan worden voor de gemeenschappelijke metropolitaanse ambitie en kansen. Naast de internationale zone XL zijn er uiteraard ook andere aangrijpingspunten voor metropolitaanse ontwikkeling die reeds op korte termijn kunnen worden aangepakt. Voor de hand ligt beleidsafstemming tussen overheden en (semi-)publieke instellingen op het vlak van woningbouw, bedrijfshuisvesting, arbeidsmarktbeleid, onderwijs en onderzoek, cultuur, sport en recreatie, publieke dienstverlening zoals de stadspas, OV-beleid en gemeenschappelijke promotie. 6. Urgentie Er is urgentie voor metropolitaanse samenwerking op de korte termijn. De komende jaren krijgen overheden en (semi-)publieke instellingen te maken met krimpende budgetten, terwijl vanwege de economische crisis de risico s juist groter worden en de economie bovendien behoefte heeft aan krachtige impulsen. Krachtenbundeling en afstemming bieden efficiëntievoordelen en verminderen het risico van investeringsprojecten. Omdat een economische opgang in eerste instantie vooral verwacht moet worden van de internationale sector ligt het voor de hand een gemeenschappelijk het promotie- en ontwikkelingsbeleid de komende jaren vooral op die sector te richten. Bestaande speerpunten, w.o. energie en logistiek, Clean-, Climate-, Bio- & NanoTech, Legal Capital en toerisme, zijn en blijven daarbij belangrijk; de aandacht zal daarbij ook naar dwarsverbindingen in het speerpuntbeleid
moeten uitgaan (Slot, A. e.a. 2010). De steden en de regio kunnen daarbij aansluiten bij beleidsprioriteiten van het Rijk op het gebied van economische structuurversterking en innovatie, en bij het Rijk ook ondersteuning vragen voor de metropolitaanse ambitie. Het gaat immers om nationale belangen. Ook gezien kansen en uitdagingen op langere termijn is er urgentie. Zoals gesteld heeft de Randstad Zuidvleugel, ondanks de aanwezigheid van grote kenniscentra, een zekere achterstand in de ontwikkeling van een vitale kenniseconomie. Potenties worden onvoldoende benut. Bovendien heeft de regio te kampen met hardnekkige sociaal economische achterstandsituaties en schaarste aan kwaliteitsmilieus voor wonen, werken en verblijven. Tegelijkertijd zijn er grote kansen op langere termijn voor een breed scala van economische clusters. De indruk bestaat dat de huidige samenwerking in Zuidvleugelverband onvoldoende krachtig en gefocusseerd is om achterstanden aan te pakken en voorsprongen uit te bouwen. Samenwerking tussen de twee kernsteden en een focus op de internationale zone kan de regio als geheel op sleeptouw nemen. Bronnen Bestuurlijk overleg MIRT (2009), Gebiedsagenda Zuidvleugel/Zuid-Holland (downlaodbaar) Gemeenten Rotterdam en Den Haag (2009), Metropoolregio Rotterdam Den Haag: de agenda. Glaeser, E.L. & M. G. Resseger (2010), The Complementarity between Cities and Skills, in: Journal of Regional Science, Vol. 50, Issue 1, pp. 221-244 Raspe, O., F. Van Oort & P. de Bruijn (2004), Kennis op de kaart. Ruimtelijke patronen in de kenniseconomie. NAi Uitgevers, Rotterdam & Ruimtelijk Planbureau, Den Haag Ritsema van Eck, J., F. Van Oort, O. Raspe, F. Daalhuizen & J. van Brussel (2006), Vele steden maken nog geen Randstad. NAi Uitgevers, Rotterdam & Ruimtelijk Planbureau, Den Haag Slot, A. van der, B. van Dongen, J. Althoff, W. van den Berg & R. Ponds (2010 draftversie), Een nieuwe economische agenda Zuidvleugel 2010-2010. Roland Berger, i.o.v. Bestuurlijk Platform Zuidvleugel Tordoir, P. P. (2006), Stad en Welvaart. Netherlands Institute of City Innovation Studies, Den Haag Weel, B. ter, A. van der Horst & G. Gerlauff (2010), The Netherlands of 2040. Centraal Planbureau, Den Haag