bzk0001005 Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Justitie Den Haag, 15 november 2001 1. Ambitieuze doelstelling voor het verkeersveiligheidsbeleid De doelstellingen van het verkeersveiligheidsbeleid zijn ambitieus. De meest in het oog lopende doelstelling vormt het in het Nationaal Verkeer en Vervoer Plan 1 neergelegde streven naar een reductie van het aantal dodelijke slachtoffers in het verkeer in 2010 met tenminste 30% tot 750 en een reductie van het aantal ziekenhuisgewonden met tenminste 25% tot 14 000 ten opzichte van 1998. Zeker afgezet tegen de forse toename van het aantal reizigerskilometers van 162,4 miljard in 1985 tot 198 miljard in 1999 en de verwachtingen daaromtrent voor de toekomst is dit een hoog ambitieniveau. Met een mixture van inspanningen op het gebied van preventie, educatie en voorlichting, verbetering van de weginfrastructuur, verbetering in Europees verband van de veiligheid van de voertuigen en versterking van de handhaving werken achtereenvolgende kabinetten en hun partners bij de decentrale overheid al geruime tijd met succes aan de verhoging van de verkeersveiligheid. Voor wat betreft de weginfrastructuur hebben de inspanningen in het kader van het Startprogramma Duurzaam Veilig een niet meer weg te cijferen impuls gegeven aan verhoging van de verkeersveiligheid. Tegelijk heeft het kabinet op basis van het kabinetsstandpunt IBO-V 2 de verkeershandhaving in de afgelopen jaren fors geïntensiveerd. Deze intensivering vormde mede een reactie op het in de loop van de negentiger jaren gepercipieerd verkeershandhavingstekort. In het kabinetsstandpunt IBO-Verkeerstoezicht 3 kondigde het kabinet de volgende activiteiten aan: a) Intensivering verkeerstoezicht volgens de gebruikelijke lijnen van politie en justitie van een werkendeweg vast te stellen omvang; b) Onderzoek naar kansen en risico s van bestuurlijke varianten voor verkeershandhaving. Dit onderzoek vormt een rechtstreeks vervolg op het rapport «Tijd voor Toezicht», dat in het kader van een Interdepartementaal Beleidsonderzoek in 1997 tot stand kwam, waar een zeer beperkte verkenning plaatsvond van de mogelijkheid een door de wegbeheerder op te leggen boete in te voeren; c) Meer financiële armslag voor een adequaat parkeertoezicht door compensatie voor investeringen van het gemeentebestuur uit de netto parkeeropbrengsten. In de voorliggende brief schetsen wij de ontwikkelingen in het verkeerstoezicht die op basis van het kabinetsstandpunt IBO-V hebben plaatsgehad. Vervolgens bespreken wij de uitkomsten van het onderzoek «Kansen en risico s van bestuurlijke verkeerhandhaving» 4 en de hoofdlijnen van de kabinetsreactie op dit rapport. De hoofdlijnen van deze brief zijn in bestuurlijk overleg op 2 november jl. met het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, de Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten toegelicht. 1 Kamerstukken II, 2000 2001, 27 455, nrs. 2 en 3. 2 Kamerstukken II, 1997 1998, 25 846, nr. 1. 3 Kamerstukken II, 1997 1998, 25 846, nr. 1. 4 Rijksuniversiteit Groningen, april 2000. 1
2. Naar een integrale aanpak en verdere professionalisering van de verkeershandhaving De intensivering van de verkeershandhaving ter uitvoering van het kabinetsstandpunt IBO-V is vormgegeven met de Regionale projecten verkeershandhaving, kortheidshalve hierna «regioprojecten» genoemd. Kenmerkend hierin is een planmatige aanpak van de verkeershandhaving, toegespitst op de vijf speerpunten uit het landelijk verkeershandhavingsbeleid: snelheid, rood licht, alcohol, gordel- en helmdraagplicht. In onderling overleg bepalen openbaar ministerie, politie en het decentrale bestuur op basis van ongevalsanalyses hoe zij de handhaving vormgeven. De regioprojecten zijn steeds toegesneden op specifieke omstandigheden in de betreffende regio. Op basis van ongevalsen risicoanalyses worden de verschillende elementen in een regioproject tot ontwikkeling gebracht, zoals gebiedsprojecten, trajectcontroles, themaprojecten, doelgroepprojecten en blackspot-controles. De regioprojecten worden steeds uitgevoerd naast het reguliere verkeerstoezicht. In de financieringsstructuur van de regioprojecten is gewaarborgd dat de regioprojecten een aanvulling vormen op het regulier verkeerstoezicht van de basispolitiezorg. Op deze wijze is het niet mogelijk de inzet voor de basispolitiezorg louter te vervangen door een regioproject. Wij mikken er op in de komende jaren de verdere professionalisering van het verkeerstoezicht, zoals deze in de regioprojecten zijn beslag heeft gekregen, ook te benutten voor het verkeerstoezicht van de basispolitiezorg. Op deze manier ontstaat in alle politieregio s een integrale en projectmatige aanpak van de verkeershandhaving, waarin zijn opgenomen: a) de inspanningen die thans in het kader van de basispolitiezorg plaatsvinden; a) de inspanningen die thans in het kader van de regioprojecten plaatsvinden. Als het decentrale niveau in het kader van de versterking van het toezicht in het publieke domein of in het kader van de provinciale en regionale verkeer- en vervoerplannen afspraken maakt met politie en openbaar ministerie over lokale en regionale verkeershandhavingsactiviteiten, ligt het in de rede deze bij de integrale en projectmatige aanpak te betrekken; zie hierna paragraaf 3.3. Voor de regioprojecten is vanaf 2002 structureel 150 miljoen gulden per jaar beschikbaar. De eerste 8 regioprojecten zijn in de zomer van 1999 gestart. In de loop van 2000 is het aantal regioprojecten uitgebreid tot 17 en in de in de loop van 2001 zal in alle vijfentwintig politieregio s een regioproject in uitvoering zijn. Op dat moment zijn ruim 700 fte s aan de regioprojecten toegekend. Ieder jaar worden de resultaten van de regioprojecten onderzocht. Bij dit onderzoek gaat het steeds in ieder geval om: a) het effect van de handhavinginspanningen op de verkeersveiligheid in de betreffende regio; b) vergelijking op en versterking van de effectiviteit van de aanpak op de 5 speerpunten uit het landelijk beleid. Hieronder worden enkele eerste resultaten vermeld, zoals door het Bureau verkeershandhaving openbaar ministerie zijn aangeleverd. Overigens is de periode waarover gemeten is, nog te kort om voldoende significante gegevens te genereren. In de politieregio s waar sinds 1999 een regioproject wordt uitgevoerd, daalde in 2000 het aantal rijders onder invloed met 10%, terwijl dat aandeel in de overige regio s steeg met 12%. Het aantal slachtofferongevallen in de vijf regioprojecten die 2
vanaf 1999 lopen, vertoont een daling van 20,3% tot 19,6%. Op de niet-handhavingstrajecten is sprake van een lichte stijging van de slachtofferongevallen. Er is een trend zichtbaar dat het aantal snelheidsovertreders op die wegen waar regelmatig wordt gecontroleerd sterk terug loopt. Een daling van het overtredingspercentage van ± 20% overtreders tot minder dan 10% komt veel voor. Het percentage bestuurders dat een gordel draagt, lag in 2000 in de regio s waar een regioproject draait, tussen de 82% en 90%, terwijl het landelijk gemiddelde op 80% lag. Het aandeel bromfietsbestuurders met een helm is in de 17 politieregio s met een regioproject significant toegenomen van 91,6% in 2000 tot 93,3% in 2001. De attitude van de bromfietser heeft zich in positieve zin ontwikkeld. In 2001 is 82% het eens met de verplichting een helm te dragen, een toename vergeleken met 2000 (80%) en 1999 (73%). Ook wordt de kans dat men gepakt wordt voor het rijden zonder helm gemiddeld hoger ingeschat dan in vorige jaren. De geschatte pakkans nam toe van 33% in 1999, 38% in 2000 tot 44% in 2001. Uit perceptie onderzoek onder weggebruikers in de regio s die in 1999 zijn gestart blijkt dat de geïnterviewden ervaren dat de pakkans bij snelheidsovertredingen op 80-kilometerwegen is toegenomen. Bovendien is het draagvlak voor de controles op alcohol met 97% en op het rijden door roodlicht met 93% zeer hoog. Voor autogordels (81%) en snelheid (76%) vindt nog steeds een ruime meerderheid de controles zinvol. Bijlage 1 beschrijft de werkwijze, middelen en resultaten van de projectmatige aanpak van de verkeershandhaving in de regioprojecten. 3. Samenwerking tussen strafrechtelijke en bestuurlijke kolom 3.1 «Best practices» voor samenwerking en professionalisering van de handhaving Het binnen de regioprojecten vereiste overleg tussen OM, politie en de lokale besturen vindt meestal plaats in de Provinciale of Regionale Organen Verkeersveiligheid. Deze overlegorganen hebben veel te bieden en de verkeershandhaving op de werkvloer maakt dankbaar gebruik van hun expertise. Toch blijkt het niet steeds eenvoudig om daadwerkelijk te profiteren van de mogelijke synergiewinst van een actieve kruisbestuiving tussen aan de ene kant het verkeersbeleid van de wegbeheerders waterschappen, gemeenten, provincies en Rijk en aan de andere kant de handhavingsinspanningen van politie en justitie. Maar intussen zullen wegbeheerders enerzijds en politie en openbaar ministerie anderzijds steeds samen werk moeten maken van verdere verbetering van de veiligheid in het verkeer. Daarom werken we momenteel samen met vertegenwoordigers van de decentrale overheden aan de ontwikkeling van «best practices» voor een goede samenwerking tussen deze actoren binnen de bestaande beheers- en gezagsverhoudingen voor de regionale politiekorpsen. Daarbij gaat het er om: a) met deze actoren na te gaan welke bouwstenen in ieder geval nodig zijn om afspraken tussen bestuurlijke en strafrechtelijke actoren te kunnen maken en aan te geven wie en op welke territoriale schaal bij deze afspraken betrokken moeten worden; b) een raamwerk te schetsen voor de procedure om op decentraal niveau tot deze afspraken te komen; c) enkele pilots te starten om in de praktijk onder procesbegeleiding en evaluatie aan «best practices» te werken. We streven er naar een eerste rapportage met bevindingen uit deze pilots in de eerste helft van 2003 naar de Tweede Kamer te zenden. 3
De «best-practises» zien op zowel de basispolitiezorg als de regioprojecten. Hierdoor worden de professionaliteit en de integraliteit van het verkeerstoezicht bevorderd. Met dit werken aan «best practices» beogen we aan het decentrale, respectievelijk gedeconcentreerde, niveau een faciliteit aan te bieden en daarover te communiceren. Het is bepaald niet ons voornemen om de maatschappelijke organisaties die zich met de verkeersveiligheid bezig houden, de wegbeheerders, de regionale politiekorpsen en het openbaar ministerie op enigerlei wijze in een keurslijf te dwingen. De verbetering van de samenwerking moet er naar de mening van het kabinet wel toe leiden dat in de regio s tussen de betrokkenen concrete, bindende, resultaatsafspraken worden gemaakt over het gewenste niveau van handhaving. De diverse belangen worden daarbij op een evenredige manier in het afwegingsproces betrokken. Daarmee kan de decentrale invloed op een goed niveau van verkeerstoezicht in relatie tot het algemene verkeers- en vervoersbeleid worden verzekerd. De ontwikkeling van de «best practices» sluit goed aan bij de aanbevelingen van de Commissie Terlouw 1 om de communicatie tussen bestuur respectievelijk politie en justitie te verbeteren. 3.2 Wettelijk inbrengrecht gemeenteraden in B&B-cyclus van de regionale politiekorpsen De betrokkenheid van het lokale bestuur in de plancyclus van de regionale politiekorpsen zal vergroot worden na inwerkingtreding van het thans bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Politiewet 2. Dit wetsvoorstel beoogt onder meer het wettelijk inbrengrecht van gemeenteraden te regelen. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal de korpsbeheerder de gemeenteraden in een vroeg stadium in de beleidscyclus de gelegenheid geven de prioriteiten ter zake van de openbare orde en veiligheid in hun gemeenten kenbaar te maken. Mede op basis daarvan stelt de korpsbeheerder in overeenstemming met de hoofdofficier van Justitie het beleidsplan en het jaarplan van het regiokorps op. Deze ontwerp-beleidsstukken worden vervolgens onverwijld ter kennis gebracht van de gemeenteraden in de regio en toegezonden aan het regionale college, dat zorgdraagt voor de vaststelling. Op deze manier kunnen de gemeenteraden zelf vaststellen of en hoe de korpsbeheerder de lokale inbreng heeft verwerkt en bij hun burgemeester aandacht vragen voor onderwerpen, die bij de bespreking van genoemde stukken in het regionaal college van belang zijn. Het lokale bestuur kan zijn prioriteiten voor de openbare orde en veiligheid in de gemeente bij voorbeeld in de vorm van een lokaal veiligheidsplan kenbaar maken. Naast prioriteiten van het openbaar ministerie vormen dergelijke lokale veiligheidsplannen «onderliggende» documenten voor het beleids- en jaarplan van de regionale politiekorpsen. Het wettelijk inbrengrecht biedt het lokaal bestuur houvast invloed uit te oefenen op de werkwijze en inzet van de politie op basis van een inhoudelijke visie op veiligheid in de gemeente. Wij achten het zeer waarschijnlijk dat de verkeersveiligheid in een gemeente een belangrijke plaats zal innemen in de locale veiligheidsplannen. Op bovengeschetste wijze zullen opvattingen van het lokale bestuur over versterking van de verkeersveiligheid ook hun weg vinden in de beleids- en jaarplannen van de regionale politiekorpsen. 1 Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur, eindrapport van de Commissie Terlouw. 2 Kamerstukken II, 2000 2001, 27 560, nrs. 2 en 3. 3.3 Versterking van het toezicht in het publieke domein Naast het wettelijk inbrengrecht, dat zich alleen richt op de gemeenteraden, achten we het van belang dat ook de andere decentrale overheden 4
op een goede manier invloed kunnen uitoefenen op de besluiten over inzet van de capaciteit bij het verkeerstoezicht. Daarom is het nodig dat partijen zich op regionaal niveau zodanig organiseren dat de gezamenlijke wensen en prioriteiten van het bestuur meegenomen kunnen worden in de besluitvorming van de driehoek over de inzet van de politiecapaciteit. Daarbij wordt acht geslagen op de provinciale en regionale verkeer- en vervoerplannen. Ook op deze wijze naast het werken aan de ontwikkeling van «best practices» kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de samenwerking in de regio s tussen wegbeheerders en verkeershandhavers. De nota criminaliteitsbeheersing kondigt een versterking van het toezicht in de publieke ruimte aan. Daartoe worden 5000 fte s aan de bestaande capaciteit toegevoegd. Het kabinet gaat er van uit, dat in de regio s aanvullende afspraken gemaakt worden tussen enerzijds politie en openbaar ministerie en anderzijds de decentrale overheden over lokale en regionale verkeershandhavingsactiviteiten als onderdeel van de versterking van het toezicht in het publiek domein. Als over enige tijd sprake is van de voornoemde in de nota criminaliteitsbeheersing voorziene inzet van extra toezichthouders in de regio s, zal dit ongetwijfeld ook zijn effect sorteren op de verkeershandhaving. Alsdan zullen de lokale en regionale handhavingsarrangementen hier op aangevuld kunnen worden. Om de effecten van de versterking van het toezicht in het publieke domein in de strafrechtelijke keten op te vangen zullen we, zoals de nota Criminaliteitsbeheersing al aankondigt, de passende maatregelen nemen. 4. Onderzoek kansen en risico s van bestuurlijke verkeershandhaving 4.1 Inleiding In samenspraak met de decentrale overheden hebben we geconcludeerd dat naast de verdere professionalisering van de verkeershandhaving volgens de bestaande lijnen van politie en justitie en een versterkte samenwerking met het decentrale bestuur bij het verkeerstoezicht de overdracht van het «Mulderparkeren» een verbetering zal opleveren voor het lokale parkeerbeleid. Deze conclusie kunnen we trekken op basis van het rapport «Kansen en risico s van bestuurlijke verkeershandhaving» van de Rijksuniversiteit Groningen. Dit rapport is in de loop van het vorig jaar uitgebracht. Ex ante zijn in het onderzoek de kansen en risico s van overdracht naar het bestuur van de punitieve bevoegdheden tot handhaving van de thans in de Wet Mulder geregelde verkeersfeiten geïnventariseerd. Daarbij zijn drie varianten van bevoegdheidstoedeling aan het bestuur onderscheiden. De eerste variant beschrijft de kansen en risico s van verkeershandhaving door het bestuur op het hoofdwegennet, de tweede beschrijft het parkeren en de derde de verkeershandhaving door het bestuur op het overige wegennet. Bijlage 2 beschrijft de hoofdlijnen van de varianten. 4.2 Algemene conclusie van de onderzoekers 1 «Kansen en risico s van bestuurlijke verkeershandhaving», p. 289. Uit het onderzoek komt naar voren dat het mogelijke voordeel van punitieve handhaving door het bestuur, d.w.z. een integraal verkeersbeleid met beleid en handhaving in één hand, alleen bereikt wordt indien de eventuele bestuurlijke bevoegdheid tot verkeershandhaving volledig is. Bestuurlijke handhaving zou volgens de onderzoekers succesvol kunnen zijn indien de bevoegdheid van het wegbeherende bestuur niet beperkt is tot een bepaald soort feiten 1. Aan de orde is evenwel alleen een eventuele overdracht van handhavingbevoegdheden aan het bestuur ten aanzien 5
van normatief relatief betrekkelijk neutrale ordeningsfeiten en in ieder geval niet de overdracht van verkeersmisdrijven. Nog afgezien van het ontbreken van een relevant draagvlak daarvoor, een volledige terugtrekking van de strafrechtelijke actoren uit de verkeershandhaving is ongewenst. In geval van overdracht van onderdelen van het verkeerstoezicht naar het bestuur zal er daarom altijd afstemming nodig blijven tussen het bestuur enerzijds en politie en justitie anderzijds. Het grote aantal betrokkenen (vele maatschappelijke organisaties, 26 politiekorpsen, rond de 500 gemeenten, 12 provincies, 15 waterschappen en 10 regionale directies van Rijkswaterstaat) maakt afstemming gericht op doelmatig en doeltreffend operationeel optreden niet eenvoudig. Verbetering van de effectiviteit van het operationeel optreden valt daarom niet te verwachten. De onderzoekers verwachten dat handhaving door het bestuur van verkeersordeningsfeiten een doelverschuiving teweeg zal brengen. In deze gedachtenvorming zal het wegbeherende bestuur veel aandacht aan doorstroming en bereikbaarheid besteden, terwijl politie en justitie zich vooral op verkeersveiligheid richten. Binnen de bebouwde kom zou verkeershandhaving door het bestuur naar de mening van de onderzoekers tot een hoger niveau van handhaving kunnen leiden, omdat het lokale bestuur hier exclusief op gericht is. Een sterke financiële prikkel het beschouwen van boeteopbrengsten als een eigen heffing zou ook een stijging in het handhavingsniveau kunnen veroorzaken. Daar staat tegenover dat deze beide voordelen naar het oordeel van de onderzoekers ook in de huidige handhavingsituatie bereikt kunnen worden door de boeteopbrengsten onverkort aan de handhavende instantie ter beschikking te stellen. 4.3 Leidraad bij de beoordeling van de wenselijkheid van handhaving door het bestuur In zijn standpunt Handhaven op Niveau 1 heeft het kabinet aangegeven dat invoering van de bestuurlijke boete aan de randen van de harde kern van het strafrecht onder omstandigheden een gewenste aanvulling kan zijn op de bestaande handhavingsbevoegdheden. Het kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau geeft onder meer een beschrijving van het afwegingskader van de factoren aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of handhaving met door het bestuur op te leggen boeten mogelijk of wenselijk is. In concreto gaat het om een serie mogelijke voordelen van boeteoplegging door het bestuur in plaats van door strafrechtelijke actoren en een reeks indicaties voor de afweging van de wenselijkheid van punitief optreden door het bestuur. Hieronder volgt een beschrijving van de toetsing van mogelijke introductie van bestuurlijke verkeersboetes in de door de Rijksuniversiteit Groningen onderscheiden varianten aan de hand van het afwegingskader Handhaven op Niveau. Dit afwegingskader is volledigheidshalve in Bijlage 3 opgenomen. 4.4 De afzonderlijke varianten gewogen 4.4.1 Handhaving van parkeerverboden 1 Kamerstukken II, 1999 2000, 26 800 VI, nr. 67. 2 «Kansen en risico s van bestuurlijke verkeershandhaving», p. 288. De enige variant die de onderzoekers aanmerken als kansrijk voor overdracht aan het bestuur is de handhaving van het «Mulderparkeren»: het bestaan van de huidige, juridisch complexe situatie van gemeentelijke parkeerhandhaving wordt door bestuurlijke handhaving eenvoudiger en voordeliger 2. De parkeerhandhaving binnen gemeenten wordt overzichtelijker; een en dezelfde toezichthouder kan in dat geval bevoegd zijn om zowel het gefiscaliseerde parkeren parkeren zonder te betalen waar dat wel moet, als het foutparkeren parkeren waar dat verboden is te 6
handhaven. Hiermee komt een eind aan de situatie dat «foutparkeren» voor de burger voordeliger is, dan «niet betalen» op een betaaldparkerenplaats. Dat er tussen gemeenten een variëteit optreedt in de mate waarin gebruik gemaakt wordt van de bevoegdheid tot handhaving is niet problematisch; feitelijk is dat ook nu al het geval, omdat gemeentebesturen er zelf voor kunnen kiezen om wel of niet fiscaal parkeren in te voeren. Fysieke omstandigheden en het al dan niet bestaan van een problematische parkeersituatie zoals te weinig plaatsen, onvoldoende doorstroming zal in de praktijk van grote invloed zijn op de overigens autonome beslissingen van het gemeentebestuur over het parkeerbeleid. Het benodigde maatwerk leidt ook nu al tot grote variëteit. Voorts suggereren de onderzoekers om de gemeentelijke parkeerwachten ook andere taken te geven, zoals bijvoorbeeld algemeen toezichthoudende taken. Hierover zal het kabinet zich uitspreken in zijn standpunt over de handhaving van de APV-normen in vervolg op het Integraal Veiligheidsprogramma (IVP). Bij de toetsing van deze variant aan het afwegingskader van Handhaven op Niveau valt allereerst op dat overdracht van de handhaving van het Mulderparkeren aan het bestuur de integraliteit van de verantwoordelijkheid van het bestuur voor het parkeerbeleid bevordert. Het prikkelt de wegbeheerder zich af te vragen of zijn parkeerbeleid realistisch is en zal mogelijk leiden tot bijstellen van ambities, een andere instrumentkeuze om de doelen te bereiken of intensivering van het toezicht. De doelmatigheidswinst kan fors zijn, vooral in de stedelijke gebieden waar thans reeds fiscaal parkeren is ingevoerd. Daar zal immers zoals ook de onderzoekers opmerken dezelfde organisatie actief kunnen zijn bij de handhaving van zowel het betaald, als het «Mulderparkeren». Ook kan doelmatigheidswinst worden geboekt, omdat voor handhaving van alleen parkeerverboden niet alle vaardigheden nodig zijn, waarover politiefunctionarissen moeten beschikken. De normen van het Mulderparkeren lenen zich als zodanig goed voor introductie van door het bestuur op te leggen boetes: er zijn geen dwangmiddelen nodig voor constatering of boeteoplegging. De normen zijn voldoende duidelijk omschreven, zodat geen ingewikkelde beoordeling nodig is om vast te stellen of een overtreding is begaan. Vaste tarieven voor de respectieve Mulderparkeerovertredingen liggen zeer voor de hand. Documentatie met oog op recidive vindt ook thans niet plaats en is niet erg opportuun. Met het opbouwen van de benodigde expertise binnen het gemeentelijk apparaat is al flink wat ervaring opgedaan. In het huidige stelsel immers worden de processen verbaal dikwijls opgesteld door buitengewone opsporingsambtenaren in dienst van het lokaal bestuur. Omdat de weggebruiker nog met slechts één bevoegd gezag en één uitvoerende organisatie te maken krijgt, draagt introductie van een door het bestuur op te legen parkeerboete bij aan de transparantie en consistentie van het sanctiestelsel. Of het risico, dat zich een verschuiving van preventie naar repressie zal verwerkelijken, daadwerkelijk optreedt is lastig in te schatten. De democratische controle op het handhavingsbeleid door het vertegenwoordigend orgaan van de wegbeheerder vormt een voorziening, die voor evenwicht kan zorgen. Ditzelfde mechanisme vormt de voorziening, aan de hand waarvan eventuele ongewenste gevolgen van een monopoliepositie van het bestuur bij het parkeerbeleid en de handhaving beheersbaar kunnen blijven. Het is immers aannemelijk dat in het geval zich onverhoopt disproportioneel optreden bij de handhaving van parkeernormen voordoet, de «slachtoffers» daarvan hun weg naar de vertegenwoordigende organen weten te vinden. Vanzelfsprekend staat een rechtsgang bij de bestuursrechter open, zodat in geval van disproportioneel optreden bij de handhaving van een parkeerverbod vernietiging van de boetebeschikking door de rechter kan volgen. 7
Toepassing van het afwegingskader van Handhaven op Niveau leidt zo tot een positieve conclusie voor de wenselijkheid van invoering van een door het bestuur op te leggen boete voor het Mulderparkeren. Op korte termijn zullen we de benodigde voorbereiding treffen om deze door het bestuur op te leggen bestuurlijke parkeerboete mogelijk te maken. We verwachten in de loop van 2002 de betreffende wetgeving in te kunnen dienen. Op dat moment zal ook de aanpak van de ontvlechtingsproblematiek aan de Tweede Kamer worden voorgelegd. 4.4.2 Verkeershandhaving door het bestuur op het hoofdwegennet De onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen merken op dat deze variant per saldo de doelmatigste invulling zou krijgen door het werk dat momenteel wordt verricht door het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) over te dragen aan Rijkswaterstaat. Volledige overdracht zou echter niet plaats kunnen vinden, omdat een groot aantal verkeersdelicten onomstreden in de sfeer van het strafrecht zal moeten blijven 1. Om een met het huidige stelsel gelijk resultaat tot stand te brengen zouden daarom twee organisatie op het gehele hoofdwegennet actief moeten blijven. Dat levert aanzienlijk doelmatigheidsverlies op. Wij hebben daarom besloten het bestaande stelsel van verkeerstoezicht op het hoofdwegennet te continueren. De repressieve handhaving van de verkeersnormen op het hoofdwegennet blijft het exclusieve domein van politie en justitie. Wel zullen we ook voor wat betreft het hoofdwegennet nagaan in hoeverre afstemming tussen de strafrechtelijke actoren en het bestuur op het hoofdwegennet nader zou kunnen gewaarborgd. De evidente doelmatigheidsnadelen van verkeershandhaving door het bestuur op het hoofdwegennet maken beoordeling op basis van afwegingskader van Handhaven op Niveau niet opportuun. 4.4.3 Bestuurlijke verkeershandhaving op het onderliggend wegennet De discussie over de wenselijkheid van invoering van bestuurlijke boetes voor verkeersnormen zou zich laten rechtvaardigen vanuit de wens te komen tot integraal bestuur. Dit houdt kort samengevat in dat beleid en handhaving het beste onder één bestuurlijke paraplu zouden kunnen worden gebracht. In de bovenstaande bespreking van het hoofdwegennet is al aangegeven, dat een volledig terugtrekken van het strafrecht uit de verkeersnormering ongewenst is. Gevolgen en ernst van vele verkeersnormoverschrijdingen maken het noodzakelijk dat een strafrechtelijke reactie kan volgen. De vraag naar de wenselijkheid van handhaving van de verkeersnormen door het bestuur is daarom beperkt tot de feiten van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder). De discussie heeft zich vooral toegespitst op snelheid en roodlichtnegatie. 1 Vergelijk ook: Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur, eindrapport van de Commissie Terlouw, p. 50. 2 Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur, eindrapport van de Commissie Terlouw, p. 50. Het toetsingskader Handhaven op Niveau beschrijft drie groepen van mogelijke voordelen, die aan invoering van een door het bestuur op te leggen boete verbonden kunnen zijn. Deze zijn samen te vatten als: a) integraliteit van bestuur; b) potentieel intensiever toezicht, omdat de naleving van het «eigen» beleid van een bestuursorgaan aan de orde is c) potentiële doelmatigheidswinst. Vaststellend dat het strafrecht zich nimmer ook niet rond snelheidsovertredingen en roodlichtnegatie geheel uit het verkeer kan terugtrekken 2, zal invoering van een bestuurlijke boete niet doelmatig zijn: zowel bestuur als de strafrechtelijke actoren zouden zich op de 8
handhavingswerkvloer gaan bewegen. Dit brengt ook de onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen constateren dit fors doelmatigheidsverlies met zich mee. Daar komt bij dat bij verkeerscontroles door staandehouding de politie de mogelijkheid heeft ook andere normoverschrijdingen aan te pakken. Van belang is dat in de afgelopen jaren zie hierboven paragraaf 2 een forse intensivering van het verkeerstoezicht heeft plaatsgevonden; het «potentieel intensiever toezicht» dat het kabinet in zijn standpunt Handhaven op Niveau als mogelijk voordeel van invoering van een door het bestuur op te leggen boete heeft onderkend, blijkt zich derhalve ook binnen het bestaande stelsel te hebben gemanifesteerd. Toetsing aan het afwegingskader van het kabinetsstandpunt Handhaven op Niveau, althans waar het gaat om indicaties met betrekking tot de norm, is betrekkelijk eenvoudig: de wetgever heeft immers al besloten dat voor de feiten uit de Wet Mulder een bestuurlijke boete mogelijk is, zij het dat deze door strafrechtelijke actoren wordt opgelegd. Dat houdt in dat er geen bijzondere dwangmiddelen nodig zijn voor constatering van het feit en opleggen van de boete: constatering van de overtreding op kenteken is immers voor de «Mulderfeiten» goed mogelijk. t Gaat om normen met een relatief geringe normatieve lading en bestraffing met vaste boetetarieven ligt voor de hand. In het oog springend voordeel van een bestuurlijke boete is vooral de grote doelmatigheidswinst van het stelsel van de Wet Mulder in vergelijking met het strafrecht. Dit laatste voordeel staat overigens los van de vraag welke instantie de «Mulderboete» oplegt. Daar staat tegenover dat één indicatie met betrekking tot de handhavingspraktijk en vooral de indicaties met betrekking tot het handhavingsbeleid tot een negatief oordeel leiden over de wenselijkheid van invoering van een door het bestuur op te leggen verkeersboete. In de eerste plaats is van belang dat de transparantie en de consistentie van het sanctiestelsel verzekerd blijven. Hierboven is al vastgesteld dat politie en justitie in het verkeersrecht actief zullen moeten blijven. Transparantie en consistentie van het sanctiestelsel komen onder druk, wanneer voor sommige overtredingen het bestuur, en voor andere overtredingen politie en justitie kunnen optreden. Het tegelijk actief zijn van bestuurlijke én strafrechtelijke kolom maakt het bovendien noodzakelijk nauwgezet elkaars prioriteiten en activiteiten af te stemmen. Dat leidt tot doelmatigheidsverlies. In de tweede plaats geeft het afwegingskader van Handhaven op Niveau aan dat de handhavende autoriteit over voldoende expertise moet beschikken om adequaat punitief te kunnen handhaven. Het is van belang daarbij te onderkennen dat het EVRM punitief optreden normeert en daarvoor een rechtsgang heeft geopend. Op dit moment kunnen we niet aannemen dat het bestuur en daarbij gaat het hier om de wegbeheerders in de vorm van besturen van waterschappen, gemeenten, provincies en Rijk thans over voldoende expertise beschikt om adequaat punitief op te treden tegen overtreding van verkeersvoorschriften. Het leidt geen twijfel dat het bestuur deze expertise kan verwerven, zij het dat bedacht moet worden dat het om vele honderden bestuursorganen gaat met soms een beperkte kritische massa. Rond wat wel het «visitekaartje van de rechtshandhaving» wordt genoemd, is het riskant een verbrokkelde aanpak te laten ontstaan. Wellicht zullen er, met oog op de soms geringe kritische massa, samenwerkingsverbanden worden gevormd, waaraan de bevoegdheid tot punitief optreden wordt verleend. In dat geval echter zou het voordeel van de integraliteit van beleid en handhaving weer worden beperkt of teloorgaan. 9
In de derde plaats geeft het afwegingskader uit Handhaven op Niveau als belangrijke indicatie de beheersbaarheid van een accentverschuiving van preventie naar repressie. Steeds komt het er op aan goede mixture van preventie, weginfrastructuur, educatie en voorlichting, voertuigeisen en handhaving in te zetten om de beoogde doelen te bereiken. Zo ligt het meer in de rede een veilige rotonde te bouwen, dan een camera te plaatsen op een vaak genegeerd stoplicht bij een kruispunt waar herhaaldelijk ernstige ongevallen plaatsvinden. In het huidige stelsel, met verantwoordelijkheid bij de wegbeheerder voor de infrastructuur en verantwoordelijkheid voor politie en justitie voor de handhaving houden bestuurlijke en strafrechtelijke kolom elkaar op scherp. Zodra de noodzaak tot het plegen van handhavingsinspanningen minder evenredig wordt, zullen politie en justitie het bestuur aanspreken op verbetering van de weginfrastructuur. Zodra de infrastructuur niet, niet genoeg of niet tijdig kan worden verbeterd, zal het bestuur politie en justitie aanspreken op de noodzaak een tandje bij te zetten bij de handhaving. Op deze wijze ontstaan in de praktijk de geschikte «checks» en «balances» om tot een goede naleving te komen. Het is mede gelet op de hoge kosten van verbeteringen in de weginfrastructuur ongewis of deze prikkels in voldoende mate in stand blijven wanneer de verantwoordelijkheid voor weginfrastructuur en handhaving onder één gezag zou worden geplaatst. Dit raakt in de vierde plaats aan een andere indicatie uit het afwegingskader van Handhaven op Niveau: de risico s van monopolieposities bij sanctietoepassing moeten beheersbaar zijn. Het belangrijke accent op de strafrechtelijke actoren bij de verkeershandhaving blijkt er in de praktijk toe te leiden, dat bestuurlijke actoren hun mogelijkheden invloed op prioritering en accenten bij de verkeershandhaving uit te oefenen als knelpunt ervaren. Deze indicatie vormt voor ons mede een aanleiding om te werken aan de «best practices» voor een goede afstemming tussen bestuurlijke en strafrechtelijke actoren, die we in paragraaf 3.1 hebben beschreven. Daarbij is de informatieuitwisseling tussen bestuurlijke en strafrechtelijke actoren de laatste indicatie uit het afwegingskader voor invoering van bestuurlijke boeten uit Handhaven op Niveau over hun respectieve verantwoordelijkheden een belangrijk aandachtspunt. 5. Conclusie Alles afwegende concluderen we dat invoering van een door het bestuur op te leggen bestuurlijke verkeersboete gewenst is voor het parkeren. Voor de overige verkeersnormen is invoering van een door het bestuur op te leggen boete ongewenst. Buiten het Mulderparkeren verwachten we van deze invoering een flink verlies aan doelmatigheid, omdat het strafrecht zich niet geheel zal kunnen terugtrekken uit het verkeerstoezicht en er derhalve naast het bestaande stelsel een nieuw stelsel door het bestuur zou moeten worden opgebouwd. Intensivering van het toezicht blijkt ook binnen het bestaande stelsel tot stand te kunnen komen, de transparantie en consistentie van het sanctiestelsel zou ondergraven worden en de bij het verkeerstoezicht betrokken actoren kunnen elkaar in het huidige stelsel goed op scherp houden. Intussen zullen we met de ontwikkeling van de «best practices» de gepercipieerde tekortkomingen van het huidige stelsel zo veel mogelijk proberen te ondervangen. De armslag van het bestuur om invloed op de prioritering bij de verkeershandhaving te verwerven zal toe kunnen nemen: a) als gevolg van op regionaal niveau te maken resultaatsafspraken over het gewenste niveau van verkeershandhaving waarbij de diverse belangen op een evenredige manier in het afwegingsproces zijn betrokken; a) op basis van en na inwerkingtreding van het wetsvoorstel over het 10
inbrengrecht van de gemeenteraden in de «Beleids- en beheerscyclus» van de regionale politiekorpsen. Deze conclusies sluiten goed aan bij de bevindingen van het Eindrapport van de Commissie Terlouw, Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur. Deze stelt dat bestuurlijke handhaving niet het panacee is om het gesignaleerde handhavingstekort op te heffen 1. De Minister van Justitie, A. H. Korthals De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K. G. de Vries De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos Bijlage niet elektronisch beschikbaar. 1 «Verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur», eindrapport van de Commissie Terlouw, p. 50. 11