Initiatiefvoorstel aanpassing geschillenprocedure Indieners Wethouder G. van Duin Burgemeester G. Goedhart Raadslid P. Jongste Portefeuillehouder gemeente Noordwijk AB-lid gemeente Noordwijkerhout AB-lid gemeente Voorschoten Beslispunten 1.Het huidige artikel 41 van de Gemeenschappelijke Regeling Holland Rijnland vervangen door: 1.Voordat over een geschil als bedoeld in artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, daaronder inbegrepen de wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan vastgesteld regionaal beleid, de beslissing van Gedeputeerde Staten wordt ingeroepen, legt het algemeen bestuur het geschil voor aan een geschillencommissie. 2.De geschillencommissie bestaat uit drie leden. Eén lid wordt aangewezen door het algemeen bestuur en één lid wordt aangewezen door de betrokken gemeente of gemeenten. Deze twee leden wijzen gezamenlijk een derde lid aan dat tevens als voorzitter van de commissie optreedt. 3.De geschillencommissie onderzoekt de mogelijkheden om partijen alsnog tot overeenstemming te brengen en brengt advies uit aan het algemeen bestuur. 4.Het advies van de geschillencommissie wordt behandeld door het algemeen bestuur, in beginsel in de vergadering volgend op de instelling van de geschillencommissie. 5.De kosten van de geschillencommissie worden door het bestuur van Holland Rijnland en de betreffende gemeente of gemeenten ieder voor de helft gedragen. 2.Het Dagelijks Bestuur op te dragen de wijziging van de gemeenschappelijke regeling ter verdere besluitvorming voor te leggen aan de gemeenteraden binnen Holland Rijnland. Inleiding Een van de aanbevelingen van de werkgroep Boeien en Binden aan Holland Rijnland luidt: onderzoek of, en zo ja in welke vorm, het invoeren van een bijzondere procedure voor lokale pijnpunten binnen het besluitvormingstraject Holland Rijnland (bijvoorbeeld een exonoratieprocedure) behulpzaam kan zijn. Het Dagelijks Bestuur heeft aan het Algemeen Bestuur van 30 juni 2010 voorgesteld deze aanbeveling niet over te nemen. Als reden werd aangevoerd dat er onvoldoende draagvlak zou zijn. Ook kent de Gemeenschappelijke Regeling reeds een geschillenprocedure (artikel 41 van de gemeenschappelijke regeling: Met betrekking tot geschillen omtrent de toepassing, in de ruimste zin, van de regeling is artikel 28 van de wet van toepassing). In feite komt dat artikel er op neer dat Gedeputeerde Staten in dat geval een beslissing over het geschil nemen. Naar aanleiding van een amendement van de gemeente Voorschoten, waarin gepleit werd de aanbeveling van de werkgroep Boeien en Binden wel over te nemen, heeft het Dagelijks Bestuur de gemeenten die het meest nadrukkelijk voorstander zijn van de aanbeveling, te weten de gemeenten Noordwijk, Noordwijkerhout en Voorschoten, gevraagd met suggesties te komen voor een praktische aanpak van deze kwestie. Met als basis artikel 19 van het Reglement van orde voor de vergaderingen van het Algemeen Bestuur Holland Rijnland stellen de indieners van dit initiatiefvoorstel het Algemeen Bestuur voor in te stemmen met de in dit voorstel beschreven aanpassing van de geschillenprocedure. 1
Voorbeelden geschillenregeling andere samenwerkingsverbanden Overigens zijn er diverse gemeenschappelijke regelingen waarvan de geschillenprocedure uitgebreider is dan een verwijzing naar artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In bijlage 1 is een aantal voorbeelden (onder andere van de Drechtsteden en Bestuur Regio Utrecht) hiervan weergegeven. De meest opvallende is echter die van de Milieudienst West-Holland, waar veel van de Holland Rijnlandgemeenten ook deelnemer van zijn. Reikwijdte van de geschillenprocedure Om misverstanden te voorkomen is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gevraagd om een nadere duiding van geschillen omtrent de toepassing, in de ruimste zin, van de regeling : De regeling voor geschillen van art. 28, eerste lid, Wgr heeft uitsluitend betrekking op geschillen omtrent de toepassing van de regeling. Dan kan het bijvoorbeeld gaan om een interpretatieverschil van de regeling. Geschillen over het al dan niet aangaan van een regeling en over de inhoud van een regeling vallen daar niet onder. Dat geldt ook voor geschillen over wijziging/ beëindiging van of uittreding uit een regeling, tenzij het geschil betrekking heeft op de toepassing van in de regeling opgenomen regels over deze zaken. Geschillen over besluiten die hun grondslag vinden in een andere wet dan de Wgr zijn geen geschillen in de zin van art. 28, eerste lid, Wgr. Beoogd effect Eventuele geschillen die ontstaan als gevolg van de samenwerking in Holland Rijnlandverband onderling op te lossen. De voorgestelde procedure werkt twee kanten op. Enerzijds biedt de procedure een handreiking in de vorm van meedenken met gemeenten die zich als gevolg van het participeren in Holland Rijnland geconfronteerd zien met een lokaal lastig verdedigbaar thema of een in de ogen van een of meerdere gemeenten regionaal ongewenste ontwikkeling, welke leidt tot een geschil. Anderzijds kunnen alle gemeenten een geschil maken van de wijze waarop door een of meerdere gemeenten lokaal invulling wordt gegeven aan regionaal beleid. Ongewenste effecten op de samenwerking kunnen hiermee voorkomen worden. De voorgestelde aanpassing van de geschillenprocedure is daarmee een waardevolle aanvulling op de geschillenregeling zoals deze op dit moment geregeld is in de gemeenschappelijke regeling Holland Rijnland. Argumenten 1.1 Door alle betrokken partijen in de geschillencommissie een lid te laten aanwijzen, worden ieders belangen meegewogen in het uiteindelijke advies. 1.2 Het derde aan te wijzen lid waarborgt de onafhankelijkheid en evenwichtigheid. 1.3 Een kleine commissie kan snel en slagvaardig handelen. Hierdoor kunnen lange procedures worden voorkomen. 1.4 Door afspraken te maken over de termijn van het uitbrengen van het advies, wordt onnodige vertraging van de procedure voorkomen. Bij een normale vergadercyclus geldt dat het advies van de geschillencommissie behandeld wordt door het algemeen bestuur in de vergadering volgend op de instelling van de geschillencommissie. 2
1.5 De koppeling met de wettelijke geschillenregeling blijft bestaan. Deze koppeling heeft een tweeledig doel. Enerzijds waarborgt het dat niet te snel een beroep wordt gedaan op deze procedure. Immers, de geschillencommissie komt pas in beeld zodra deze anders voorgelegd zou worden aan Gedeputeerde Staten. Anderzijds waarborgt het de zekerheid van een besluit. Als het advies van de geschillencommissie niet tot een voor alle partijen bevredigende uitkomst leidt, wordt immers alsnog de beslissing van Gedeputeerde Staten ingeroepen. 1.6 Het algemeen bestuur wordt niet beperkt in zijn beslissingsbevoegdheid. 1.7 Het vooraf vastleggen hoe omgegaan wordt met eventuele kosten verbonden aan de geschillencommissie (bijvoorbeeld de inhuur van de voorzitter of externe expertise) voorkomt misverstanden. Bovendien werpt deze afspraak een drempel op om geschillen aanhangig te maken. 2.1 Om de aangepaste geschillenprocedure in te voeren is een wijziging van de gemeenschappelijke regeling nodig. De wijziging is tot stand gekomen wanneer tweederde deel van het aantal deelnemende gemeenten daartoe besluiten. Kanttekeningen 1.Een uitgebreidere geschillenprocedure kan een gevoel van het onnodig verlengen van besluitvormingsprocedures opwekken. De procedure kan inderdaad de besluitvormingsprocedure verlengen. Dit hoeft echter niet het geval te zijn. Immers, een geschil voorleggen aan Gedeputeerde Staten kost ook tijd. Daarnaast is een eventuele verlenging van de procedure beperkt als gevolg van lid 4 van het artikel. Ten slotte kan het draagvlak dat door de procedure behouden kan blijven positief effect hebben op de samenwerking in de toekomst en de daarvoor benodigde besluitvorming. Nut, noodzaak en wenselijkheid volgens AB 30 juni 2010 en PHO B&M 10 september 2010 Bij de bespreking van het voornemen om te komen tot een aanpassing van de geschillenprocedure in het Algemeen Bestuur van 30 juni 2010 en in het portefeuillehoudersoverleg Bestuur en Middelen van 10 september 2010 zijn door een aantal gemeenten enkele vraagtekens over nut, noodzaak en wenselijkheid naar voren gebracht. Hieronder zijn deze vraagtekens weergegeven, aangevuld met een toelichting hoe onderhavig voorstel uitwerkt op deze vraagtekens. Het is onwenselijk dat de beslissing over een geschil wordt voorgelegd aan een geschillencommissie. Er is geen sprake van een verschuiving van de beslissingsbevoegdheid. Het geschil wordt slechts onderworpen aan een niet-bindend (deskundigen)advies. Op basis hiervan neemt het Algemeen Bestuur een besluit. De invoering van een geschillencommissie leidt tot extra bureaucratie en vermindering van daadkracht. Een geschillencommissie zal bij een juiste werking juist tot snellere besluitvorming, minder bureaucratie en meer draagvlak bij alle partijen leiden. Door het voorleggen van een geschil aan Gedeputeerde Staten worden de verhoudingen immers pas echt op scherp gesteld. Door intern de problemen serieus nogmaals onder de loep te nemen, wordt gewerkt aan het behoud van vertrouwen tussen de onderlinge partijen. Door in de geschillenprocedure afspraken te maken over de termijn van het uitbrengen van het advies (zie het voorgesteld lid 4), wordt bovendien onnodige vertraging van de procedure voorkomen. Bij regionale samenwerking gaat het juist om het algemeen belang. Deelnemende gemeenten moeten in de meerderheid berusten. 3
Het voorstel komt aan dit uitgangspunt tegemoet door de mogelijkheid te bieden om ook de wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan vastgesteld regionaal beleid te onderwerpen aan een geschillenprocedure. Alle gemeenten kunnen dus een geschil maken van de wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan regionaal beleid. Wie gaat de kosten die voortvloeien uit de inschakeling van een geschillencommissie betalen? Om hier invulling aan te geven is er een lid 5 aan het voorstel toegevoegd: De kosten van de geschillencommissie worden door het bestuur van Holland Rijnland en de betreffende gemeente of gemeenten ieder voor de helft gedragen. Het gaat hierbij niet om de eigen kosten die Holland Rijnland of de betreffende gemeente(n) moeten maken omdat ze direct betrokken zijn bij het conflict, maar om kosten die voortvloeien uit bijvoorbeeld de inhuur van de voorzitter van de geschillencommissie of externe expertise. Deze afspraak voorkomt enerzijds gedoe over het toewijzen van de kosten en werpt anderzijds een drempel op om te voorkomen dat al te gemakkelijk een beroep wordt gedaan op de geschillenregeling. Uitvoering Na behandeling van dit initiatiefvoorstel in het portefeuillehoudersoverleg Bestuur en Middelen van 20 mei 2011 kan het ter besluitvorming worden voorgelegd aan het Algemeen Bestuur van 29 juni 2011. Bij een positief besluit kan het Dagelijks Bestuur de wijziging van de gemeenschappelijke regeling vervolgens in gang zetten. 4
Bijlage 1. Voorbeelden geschillenprocedures gemeenschappelijke regelingen Er zijn diverse gemeenschappelijke regelingen die een geschillenprocedure hebben die (op onderdelen) vergelijkbaar is met de procedure zoals beschreven in dit voorstel. Een aantal hiervan is in deze bijlage weergegeven. Milieudienst West-Holland Geschillenregeling Artikel 41 1. Geschillen, voortvloeiende uit deze regeling worden, voordat door de betrokken besturen van een daarvoor openstaande wettelijke voorziening gebruik wordt gemaakt, door het algemeen bestuur voorgelegd aan een door hem in te stellen geschillencommissie. 2. De geschillencommissie bestaat uit drie leden en is samengesteld uit: - een voorzitter van de Commissie voor de beroep- en bezwaarschriften van de gemeente Leiden, - een voorzitter van de Commissie voor de bezwaarschriften van één van de overige gemeenten, - een door hen beiden aan te wijzen derde, die tevens voorzitter is van een Commissie voor de bezwaarschriften. 3. De geschillencommissie hoort de bij het geschil betrokken besturen en brengt advies uit over de mogelijkheden partijen tot overeenstemming te brengen. 4. Het algemeen bestuur kan een termijn vaststellen, binnen welke de geschillencommissie advies moet uitbrengen. Drechtsteden Geschillen Artikel 40 1.Onverminderd het gestelde in artikel 28 van de Wgr worden geschillen over de toepassing van de regeling, in de ruimste zin van het woord, daaronder begrepen de wijze waarop lokaal invulling wordt gegeven aan vastgesteld regionaal beleid, onderworpen aan een niet-bindend deskundigenadvies. 2.Voordat wordt overgegaan tot het vragen van het in het eerste lid bedoelde deskundigenadvies, wordt het geschil besproken tussen een afvaardiging van het Drechtstedenbestuur en een afvaardiging van het college van de gemeente waarmee het geschil bestaat. 3.Indien het in het tweede lid bedoelde overleg niet tot een oplossing leidt benoemen het Drechtstedenbestuur en het college van de betreffende gemeente elk een onafhankelijke deskundige. Beide deskundigen benoemen een derde deskundige, die tevens als voorzitter van de adviescommissie optreedt. Het Drechtstedenbestuur treedt mede namens de betreffende gemeente op als opdrachtgever van de commissie. In de opdracht wordt ten minste het probleem geschetst, worden de te beantwoorden vragen geformuleerd en wordt de termijn genoemd waarbinnen de commissie haar advies dient uit te brengen. 4.De in het derde lid bedoelde commissie regelt zelf de wijze waarop zij haar advies tot stand brengt. Het advies wordt tegelijkertijd toegezonden aan het Drechtstedenbestuur en aan het college van de betreffende gemeente. 5.Na ontvangst van het advies treden de in het tweede lid bedoelde personen nogmaals in overleg om te trachten tot een oplossing van het geschil te komen. Indien het overleg niet tot een oplossing leidt, is elk der partijen vrij om het geschil overeenkomstig het gestelde in artikel 28 van de Wgr, voor te leggen aan Gedeputeerde Staten. 6.De kosten van de adviescommissie worden door het Drechtstedenbestuur en de betreffende gemeente ieder voor de helft gedragen. 5
Bestuur Regio Utrecht Artikel 40: de geschillenregeling 1. Het algemeen bestuur beslist omtrent geschillen over de toepassing, in de ruimste zin, van de regeling tussen besturen van deelnemers of tussen besturen van een of meer deelnemers en het bestuur van het BRU, voor zover zij niet behoren tot die, vermeld in artikel 112, eerste lid van de Grondwet of tot die, waarvan de beslissing krachtens artikel 112, tweede lid van de Grondwet is opgedragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. Art. 28 van de wet is niet van toepassing. 2. Alvorens een beslissing als bedoeld in het eerste lid te nemen, legt het algemeen bestuur een dergelijk geschil om advies voor aan een door het algemeen bestuur in te stellen geschillencommissie. 3. De geschillencommissie hoort de bij het geschil betrokken besturen en brengt advies aan het algemeen bestuur uit over de mogelijkheden partijen tot overeenstemming te brengen. 4. Het algemeen bestuur stelt bij verordening regels vast voor de behandeling van geschillen ingevolge dit artikel. 5. Het algemeen bestuur kan bij de beslissing van het geschil het betreffende bestuur opdragen een besluit te nemen met inachtneming van het in hun beslissing bepaalde en binnen een daartoe door hem te stellen termijn. Indien binnen de gestelde termijn het besluit niet is genomen, geschiedt dit door het algemeen bestuur. 6. In spoedeisende gevallen kan het algemeen bestuur bij de beslissing van een geschil in plaats van het desbetreffende bestuur een besluit, als bedoeld in het vijfde lid nemen. Regio Stedendriehoek Geschillenregeling Artikel 40. 1. Alvorens ten aanzien van een geschil, als bedoeld in artikel 28 van de wet de beslissing van Gedeputeerde Staten wordt ingeroepen, wordt de zaak voorgelegd aan een geschillencommissie. 2. Het dagelijks bestuur benoemt de leden van de commissie in overleg met de betrokken gemeente of gemeenten. 3. De geschillencommissie onderzoekt de mogelijkheden om partijen alsnog tot overeenstemming te brengen en brengt aan partijen advies uit. 4. Betrokken partijen kunnen van tevoren overeenkomen, dat het in het derde lid bedoelde advies van de geschillencommissie, bindend zal zijn. 5. Onder geschil wordt hier mede begrepen een aangelegenheid, die door één partij als zodanig wordt beschouwd. Gemeenschappelijke regeling Openbare Gezondheidszorg Amstelland Geschillen Artikel 26. In geval van geschillen als bedoeld in artikel 28 van de Wet gemeenschappelijke regelingen, zullen partijen trachten deze in eerste instantie op te lossen met behulp van arbitrage. Toelichting: Artikel 28 Wgr geeft gedeputeerden staten de bevoegdheid om te beslissen in geschillen over de toepassing, in de ruimste zin van het woord, van de regeling. Dit kunnen zijn geschillen tussen deelnemende gemeenten of tussen algemeen bestuur en een of meer deelnemende gemeenten. Gedeputeerde Staten kunnen in dat geval het desbetreffende bestuur opdragen een besluit te nemen met inachtneming van het door Gedeputeerde Staten bepaalde en binnen een door Gedeputeerde Staten te stellen termijn. Indien het besluit niet binnen de termijn wordt genomen, nemen Gedeputeerde Staten zelf het besluit. 6
Artikel 26 komt neer op een inspanningsverplichting van partijen om eerst te proberen er via arbitrage of mediation zelf uit te komen. Partijen dienen zich dan van te voren te onderwerpen aan de voorwaarden voor mediation (zie hiervoor bijvoorbeeld het reglement van de Stichting Nederlands Mediaton Instituut te Amsterdam). De gedachte achter mediation is dat partijen beter gebaat zijn bij een oplossing die zij gezamenlijk (onder begeleiding) hebben bereikt, dan bij een oplossing die van bovenaf is opgelegd. Levert mediation niets op, of wensen partijen hier niet aan mee te werken, dan beslissen dus Gedeputeerde Staten zoals hiervoor beschreven. 7