Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Zitting 1979-1980 Rijksbegroting voor het jaar 1980 15 800 Hoofdstuk V Departement van Buitenlandse Zaken Nr. 19 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 29 oktober 1979 Ingevolge een toezegging bij monde van de Minister-President aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, gedaan op 11 oktober jl., heb ik de eer u hierbij een notitie te doen toekomen inzake de mogelijkheden die Nederland ten dienste zouden staan om in te grijpen in de toevoer van olie naar Zuid- Af ri ka. Ik zal het op prijs stellen indien u deze notitie ter beschikking wilt doen stellen aan de leden uwer Kamer. De Minister van Buitenlandse Zaken, CA. van der Klaauw 2 vel Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk V, nr. 19 1

I. MAATREGELEN (ALGEMEEN) A. Internationale maatregelen Door de Veiligheidsraad is bij resolutie418dd. 4 november 1977 een wapenembargo tegen Zuid-Afrika ingesteld. Bij resolutie 421 dd. 11 december 1977 is een commissie in het leven geroepen voor de controle op de naleving van het embargo. De Algemene Vergadering heeft het besluit genomen Zuid-Afrika feitelijk uit te sluiten van deelneming aan de werkzaamheden van de Algemene Vergadering. Voorts zijn er talrijke oproepen van de AVVN, variërend van specifieke tot algehele isoleringsmaatregelen, alsmede tot het steunen van geweld, welke over het algemeen uitsluitend door de landen welke nimmer betrekkingen met Zuid-Afrika hebben onderhouden (derde wereld en Oostbloklanden, alsmede China), worden gesteund. Bijgevolg heeft zulks noch voor de betrokken groep landen, noch voor Zuid-Afrika tot nu toe wezenlijke consequenties gehad. Het lijkt nuttig in dit verband nog het volgende te vermelden. De relaties van Zuid-Afrika met de meeste Afrikaanse landen worden gekenmerkt door de grote afkeer welke deze landen koesteren jegens de Zuidafrikaanse apartheidspolitiek. Deze uit zich door een vijandige houding tegenover Zuid-Afrika en het bieden van onderdak, in sommige gevallen ook verdere steun, aan vluchtelingen respectievelijk anti-apartheidsbewegingen uit Zuid-Afrika. Diplomatieke betrekkingen met Zuid-Afrika worden slechts onderhouden door één onafhankelijk Afrikaans land, te weten door Malawi. Andere landen, met name die welke relatief dicht bij Zuid-Afrika zijn gelegen, onderhouden een min of meer pragmatische werkverhouding met Zuid-Afrika. De economieën van deze landen zijn in meer of mindere mate verbonden met de Zuidafrikaanse economie. Hieruit vloeien een veelheid van contacten voort weiketen dele plaatsvinden binnen een institutioneel kader. Zuid-Afrika exporteert voedsel, halffabrikaten en eindprodukten naar diverse Afrikaanse landen en importeert produkten uit deze landen. Voorts worden de Zuidafrikaanse havens gebruikt voor uitvoer van grondstoffen van een aantal Afrikaanse landen. De Zuidafrikaanse economie biedt tevens werkgelegenheid aan enige honderdduizenden arbeiders uit aangrenzende landen. Met Botswana, Lesotho en Swaziland is Zuid-Afrika verbonden in een douane-unie. De Regering onderkent uitdrukkelijk het spanningsveld dat als gevolg van de hierboven aangegeven ogenschijnlijke tegenstrijdigheden ontstaat. De ongewenste gedeeltelijke afhankelijkheid van sommige Afrikaanse landen van Zuid-Rhodesië en Zuid-Afrika is voorwerp van overleg geweest tijdens een terzake in juli 1979 gehouden conferentie in detanzaniaansestad Arusha, waarbij ook Nederland vertegenwoordigd was. Zoals in de memorie van toelichting bij de begroting 1979-1980 van Buitenlandse Zaken reeds wordt aangekondigd, is de Regering voornemens de betrokken zwart-afrikaanse landen substantieel tegemoet te komen in hun wens, tijdens de conferentie van Arusha geuit, zich onafhankelijk van Zuid-Afrika en Zuid-Rhodesië te kunnen ontwikkelen als element in hun strijd tegen de betreffende regimes. B. Eenzijdige maatregelen Van de landen welke (traditioneel) in de een of andere vorm betrekkingen onderhouden met Zuid-Afrika en als zodanig relevante maatregelen hebben getroffen, heeft Nederland: - een einde gemaakt aan het in herverzekering nemen van transacties met een krediettermijn van langer dan één jaar; - een wetsontwerp ingediend strekkende tot opzegging van het Cultureel Verdrag; Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk V, nr. 19 2

- overheidssubsidies in de emigratiekosten voor emigranten naar Zuid- Afrika beëindigd; - de KLM verzocht het speciale emigrantentarief voor vervoer naarzuid- Afrika niet langer toe te passen; - de levering van een F-28 verhinderd. België heeft het Cultureel Verdrag opgeschort. Canada: - heeft visumplicht ingevoerd; - stelt geen overheidsfondsen beschikbaar voor exportbevordering; - heeft consulaten-generaal in Johannesburg en Kaapstad gesloten; - heeft kredietgaranties beëindigd; - heeft gedragscode voor bedrijfsleven ingesteld. Denemarken heeft: - kredietgaranties beëindigd; - handelsattaché teruggetrokken; - visumplicht ingesteld; - verklaard dat nieuwe investeringen worden ontmoedigd. Frankrijk heeft visumplicht ingesteld. Noorwegen: - heeft kredietgaranties beëindigd; - weigert valutalicenties voor nieuwe investeringen in Zuid-Afrika; - heeft exportbevordering beëindigd; - heeft visumplicht ingesteld. Het Verenigd Koninkrijk onthoudt overheidssteun aan sportcontacten van Britse met Zuidafrikaanse sportlieden. Zweden heeft: - wettelijke maatregelen getroffen om nieuwe investeringen tegen te gaan (herinvestering blijft mogelijk); - visumplicht ingesteld. In onderhavig verband worde nog herinnerd aan de EG-gedragscode welke mede een factor heeft gevormd bij de overwegingen die tot het besluit tot herziening van de arbeidswetgeving in Zuid-Afrika hebben geleid. II. MAATREGELEN MET BETREKKING TOT OLIE De OPEC als zodanig heeft, voor zover bekend, geen olie-embargo tegen Zuid-Afrika afgekondigd. Wel hebben alle OPEC-landen in 1978 voor een AVVN-resolutie gestemd waarin tot een olie-embargo wordt opgeroepen. Het is bekend dat een aantal Arabische olieproducenten in meer of mindere mate effectieve beperkingen heeft ingesteld op hun olie-export naar Zuid- Afrika. Zo heeft Irak in zijn contracten met oliemaatschappijen en andere afnemers de clausule opgenomen dat Irakese olie niet mag worden doorgeleverd aan Zuid-Afrika. Voorts hebben Iran (na de omwenteling) en Nigeria verklaard, een leveringsverbod ten aanzien van Zuid-Afrika te hebben afgekondigd. In hoeverre deze boycotbepalingen in de praktijk ook effectief zijn, valt moeilijk na te gaan, omdat in de meeste gevallen de controle van de desbetreffende olieproducerende landen over de olie ophoudt, wanneer die eenmaal in de mondiale oliemarkt is opgenomen. Hoewel Noorwegen geen officieel olie-embargo tegen Zuid-Afrika heeft afgekondigd, is bekend dat de Noorse staatsoliemaatschappij (Stat Oil) geen olie afkomstig van het Noorse deel van het continentale plat aan Zuid-Afrika Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk V, nr. 19 3

levert, hetgeen niet betekent dat Noorse olie nooit Zuid-Afrika zou kunnen bereiken via de z.g. vrije of spotmarkten. De regering-callaghan zou de Britse oliemaatschappijen verzocht hebben geen Britse Noordzee-olie aan Zuid-Afrika te leveren. Voor het overige zijn geen embargomaatregelen van andere olieproducerende landen, niet behorend tot de OPEC, bekend. Gevolgen voor Zuid-Afrika Voor de Iraanse omwenteling importeerde Zuid-Afrika naar schatting ca. 500 000 vaten per dag, waarvan ca. 300 000 vaten (60%) uit Iran en ca. 200 000 vaten uit andere bronnen vooral via de vrije markten en de oliemaatschappijen. De weggevallen Iraanse import wordt thans, voor zover bekend, gedeeltelijk (100 000 vaten per dag) gecompenseerd met aankopen op de vrije markten en door extra-leveringen door de oliemaatschappijen. De verminderde olietoevoer heeft in Zuid-Afrika geleid tot prijsverhoging van benzine, verscherping van het besparingsbeleid en versnelling van SASOL-projecten. Deze laatsten zijn bedoeld om Zuid-Afrika in belangrijke te onafhankelijk te maken van buitenlandse olieleveranties door kolen om te zetten in olieprodukten, o.a. benzine. De off-shore exploratie wordt met kracht voortgezet. Voorts heeft Zuid-Afrika in het verleden relatief grote noodvoorraden aan olie opgeslagen, waardoor het effect van de huidige boycotmaatregelen althans voorlopig van beperkte aard is. Een andere factor welke het effect zou kunnen beperken, is gelegen in het feit dat Zuid-Afrika naar schatting voor 80% in de eigen energiebehoefte kan voorzien. Van de energievoorziening is 20% gebaseerd op olie. Het SASOL-project zou in 1981 hiervan 35% voor zijn rekening kunnen nemen. De hoeveelheden olie die Zuid-Afrika in de toekomst nog zal moeten importeren, lijken aldus van een zo geringe omvang te zijn (enkele honderdduizenden vaten per dag) dat Zuid-Afrika geen moeite zal hebben die via de vrije internationale (spot)markten te betrekken. Dit betekent overigens wel dat de olie-import voor Zuid-Afrika een kostbare zaak is omdat op de spotmarkten wordt gekocht waar de olieprijs de laatste tijd aanzienlijk boven de OPEC-prijzen ligt. Dit financiële probleem wordt evenwel in belangrijke mate gecompenseerd door de stijgende inkomsten in Zuid-Afrika van het goud. In het algemeen is er overigens niet zozeer sprake van olieleveranties door landen aan Zuid-Afrika, maar veeleer door oliemaatschappijen en handelaren in olie. Dit proces speelt zich voor een (toenemend) deel af via de reeds genoemde z.g. spotmarkten. De inhoud van een olietanker onderweg van de Perzische Golf naar West-Europa bij voorbeeld kan een aantal malen verhandeld zijn alvorens zijn eindbestemming in Zuid-Afrika te bereiken. Volgens de OESO-statistieken over het jaar 1977 hebben de VS ($ 18,2 min.), het VK ($11,1 min.), de BRD ($ 10,6 min.), Japan ($ 3,8 min.), Nederland ($ 3,8 min.), BLEU ($ 1,4 min.), Griekenland ($ 1,1 min.), Frankrijk ($ 0,7 min.) en Italië ($ 0,5 min.) olieprodukten aan Zuid-Afrika geleverd. Zoals elders gesteld, was Iran een belangrijke leverancier. Welke landen er momenteel olie(produkten) aan Zuid-Afrika leveren, is niet bekend, aangezien hierover nog geen statistieken zijn uitgebracht. Er dient op gewezen te worden dat deze statistieken niet kunnen verzekeren dat zij een juist inzicht geven, aangezien de mogelijkheid van controle beperkt is met betrekking tot de werkelijke uiteindelijke bestemming van deze olie(produkten). Volgens het CBS heeft Nederland het eerste halfjaar 1979 ter waarde van $ 0,65 min. aan olieprodukten aan Zuid-Afrika geleverd. III. NEDERLANDSE MAATREGEL MET BETREKKING TOT OLIE Juridische en politieke overwegingen Alleen de ln- en Uitvoerwet biedt enig juridisch houvast voor een eenzijdig olie-embargo. Artikel 2 van deze wet bepaalt namelijk o.m. dat ten aanzien Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk V, nr. 19 4

van de uitvoer van bepaalde goederen regelen kunnen worden gesteld «indien het belang van de internationale rechtsorde zulks naar ons oordeel vereist». Een maatregel op grond van de ln- en Uitvoerwet, alleen door Nederland getroffen, zal zonder meer de nodige economische effectiviteit missen, aangezien daarmee de oliehandel met Zuid-Afrika via derden (overigens in grote mate kenmerkend voor de oliehandel) niet kan worden belet. Evenmin biedt de ln- en Uitvoerwet overigens een mogelijkheid om het vervoer van olie met Nederlandse tankers uit te sluiten. Op handelspolitiek terrein zal Nederland, als gevolg van zijn internationale verplichtingen, niet vrij zijn om allerlei maatregelen eenzijdig te nemen. Nederland is lid van de EEG en van de Benelux Economische Unie, uit hoofde waarvan aan het eenzijdig optreden van Nederland beperkingen zijn gesteld. In dit verband dient een onderscheid te worden aangebracht in de situatie waarin Nederland uitvoering geeft aan mandatoire sancties, welke door de Veiligheidsraad zijn vastgesteld en andere situaties. In het eerste geval zal, voor wat betreft de door de Veiligheidsraad bindend voorgeschreven maatregelen, afgeweken kunnen worden van verplichtingen, waaraan Nederland ingevolge verdragen zoals het GATT, EEGen Benelux-verdrag gebonden is. Artikel 103 van het VN-Handvest geeft namelijk voorrang aan de verplichtingen uit het Handvest boven verplichtingen uit andere vroegere of latere verdragen. Voor andere situaties, zoals aanbevelingen van de Algemene Vergadering der VN en eventuele eenzijdig te nemen maatregelen, zal van geval tot geval moeten worden bezien in hoeverre bestaande verdragsverplichtingen uitvoering van dergelijke besluiten mogelijk maken. Men zal daarbij rekening moeten houden met het op grond van het EEG-verdrag, alsmede van het Benelux-Unieverdrag tot stand gekomen gemeenschappelijk beleid ten aanzien van de economische betrekkingen met andere landen. Met de Benelux bestaat een volledig gemeenschappelijk in- en uitvoerbeleid. Zonder instemming van de Beneluxpartners is geen enkele ingreep mogelijk. Is de effectiviteit van een Benelux-maatregel op het terrein van de invoer al nihil zonder een afscherming van de binnengrenzen naar de overige EEGlanden via artikel 115 EEG, voor wat betreft een maatregel op het gebied van de uitvoer zal zelfs artikel 115 niet in staat zijn enige effectiviteit te waarborgen. Discussies ter zake met de EPS partners hebben de Regering tot de overtuiging gebracht dat het een illusie zou zijn te menen dat een eenzijdig door Nederland getroffen olie-embargo door de lid-staten zou worden nagevolgd, nagevolgd. Aansluiting zoeken bij gelijkgezinde landen buiten de EG heft de beperkingen die onze verdragsverplichtingen (EG-verdrag, Benelux-Unie, GATT) aan onze bevoegdheden opleggen, niet op, noch kan dit een rechtvaardiging zijn voor het maken van een inbreuk op de EEG-bepalingen. De situatie in deze is niet veranderd ten opzichte van die welke de Regering heeft uiteengezet in zijn brief van 29 november 1977 aan de Tweede Kamer. Vorenaangegeven elementen zullen in de overwegingen dienen te worden betrokken bij het bepalen van het nuttig politiek effect van een olie-embargo door Nederland. Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15 800 hoofdstuk V, nr. 19 5