Convenant Ruimte voor Geven Visiedocument Toezicht en verantwoording in de filantropische sector s-gravenhage, september 2012
Inhoudsopgave 1 Aanleiding... 4 1.1 Convenant tussen overheid en filantropische sector... 4 1.2 Uitwerking afspraak 8 over toezicht en verantwoording in de filantropische sector. 5 2 Kenmerken van de filantropische sector... 6 2.1 Geschiedenis van de filantropie... 6 2.2 Definitie van de filantropie... 6 2.3 Maatschappelijke relevantie van de filantropische sector... 6 2.4 Belanghebbenden bij de filantropie... 8 3 Toezicht en verantwoording... 10 3.1 Het belang van toezicht en verantwoording... 10 3.2 Overheidstoezicht... 10 3.3 Zelfregulering... 13 3.4 Validatiestelsel... 14 3.4.1 Gedragscode... 15 3.4.2 Keurmerk... 16 3.4.3 Internetportaal... 17 3.5 Representativiteit... 17 2
Woord vooraf Op 21 juni 2011 ondertekenden de Rijksoverheid en de Samenwerkende Brancheorganisaties Filantropie (SBF) het convenant Ruimte voor Geven met daarin afspraken over de onderlinge samenwerking. Een uniek moment in de Nederlandse geschiedenis. Tot voor kort opereerden beide partijen voornamelijk naast elkaar en vond er nauwelijks samenwerking plaats. Het convenant werd namens de overheid ondertekend door minister-president Rutte en staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie. De SBF werd vertegenwoordigd door de voorzitter en bestuursleden van de aangesloten brancheorganisaties. In de SBF werken de volgende organisaties samen: - VFI, Brancheorganisatie van goede doelen; - Instituut Fondsenwerving (IF); - Vereniging van Fondsen in Nederland (FIN); - Interkerkelijk Contact in Overheidszaken (CIO). Een van de afspraken in het convenant is dat in het tweede kwartaal van 2012 een gezamenlijk document wordt opgesteld met daarin een moderne visie op toezicht en verantwoording. Aan de hand van dat visiedocument kunnen vervolgens concrete instrumenten worden ontwikkeld. Met dit visiedocument wordt een volgende stap gezet op het pad van vergroting van de effectiviteit, legitimiteit en kwaliteit van de filantropische sector. 3
1 Aanleiding 1.1 Convenant tussen overheid en filantropische sector De overheid en de sector filantropie richten zich beide op het publieke belang. De sector filantropie doet dit vanuit haar maatschappelijke betrokkenheid. Op een aantal deelterreinen, zoals gezondheidszorg en ontwikkelingssamenwerking, is sprake van een hechte samenwerking tussen de overheid en de sector. Door beter samen te werken streven het Kabinet en de sector filantropie naar meer rendement voor het publieke belang. Met het op 21 juni 2011 afgesloten convenant Ruimte voor geven is hun wens om daarbij te komen tot een langdurig partnerschap vastgelegd. Een structurele samenwerking op de vele publieke terreinen waar zij actief zijn. Of dat nu is op het terrein van gezondheidszorg, cultuur, natuur, milieu, onderwijs, wetenschap, ontwikkelingssamenwerking, sport, leefbaarheid, jeugdzorg of welzijn. Met de groei en de professionalisering van de sector filantropie nemen ook de mogelijkheden voor de overheid toe om ruimte te geven aan maatschappelijke initiatieven en het ontwikkelen van goed burgerschap. De overheid kan nu immers beter dan voorheen rekenen op de organisatie en inzet van die sector. Van de zijde van de overheid vraagt dat om het scheppen van randvoorwaarden om die inzet mogelijk te maken. Zo is het in een tijd van heroverweging van overheidsuitgaven van belang dat particulier geven wordt bevorderd. Een samenhangend en duidelijk fiscaal regime dat stimulerend werkt, kan daaraan bijdragen. Ook is essentieel dat er geen onnodige restrictieve maatregelen komen voor het verwerven van (financiële) steun van de samenleving. Met de samenwerking wordt gestreefd naar: het verbeteren van de uitwisseling van kennis en informatie; het verbeteren van de afstemming van beleid en bestedingen; het ontwikkelen van innovatieve financieringswijzen ter bevordering van maatschappelijk initiatief; het versterken van de infrastructuur van de sector filantropie; het vergroten van de transparantie van de sector filantropie; het versterken van het publieksvertrouwen. Deze doelen zijn uitgewerkt in concrete afspraken, waaronder die over toezicht en verantwoording en over representativiteit. 4
1.2 Uitwerking afspraak 8 over toezicht en verantwoording in de filantropische sector Het visiedocument vormt de uitwerking van de in het convenant gemaakte afspraak om uiterlijk in het tweede kwartaal van 2012 een gezamenlijk document op te stellen met daarin een moderne visie op toezicht en verantwoording. Aan de hand hiervan kunnen vervolgens concrete instrumenten worden ontwikkeld. Bij de uitwerking van de visie wordt toegewerkt naar de realisatie uiterlijk in het derde kwartaal van 2013 van één keurmerkstelsel, dat ten minste toegankelijk moet zijn voor alle grote en kleinere fondsenwervende instellingen en waarmee het toezicht uitvoerbaar, haalbaar en betaalbaar is. Onderzocht zal worden of dit keurmerkstelsel in de toekomst een rol kan spelen bij de toekenning van de ANBI-status. Op basis van het visiedocument zal de SBF verder uiterlijk in het vierde kwartaal van 2013 een gedragscode gereed hebben voor alle aangesloten organisaties, waarin onder andere aandacht wordt besteed aan vraagstukken van governance, beloningsbeleid en maatschappelijke prestaties. Hierin wordt rekening gehouden met het verschil tussen fondsenwervende instellingen en vermogensfondsen evenals het onderscheid tussen grote(re) en kleine(re) organisaties. Om de belangen van de filantropische sector optimaal te kunnen behartigen en te kunnen functioneren als representatief aanspreekpunt voor de overheid is het van belang dat de SBF in voldoende mate de gehele filantropische sector vertegenwoordigt. De afspraken in het kader van toezicht en verantwoording zullen daarbij naar verwachting leiden tot een grotere deelname van filantropische instellingen aan de brancheorganisaties in de filantropische sector. 5
2 Kenmerken van de filantropische sector 2.1 Geschiedenis van de filantropie Het schenken aan goede doelen is een oude traditie in onze samenleving. Een traditie die in ieder geval is terug te leiden tot de kerkelijke armenzorg in de middeleeuwen maar die pas na de hervorming van 1580 grotere vormen aannam. Toen begonnen afzonderlijke kerkgenootschappen vanuit hun eigen identiteit inhoud te geven aan de armenzorg. Vanaf die tijd had in principe elke stad dan ook zijn eigen armenzorg, gefinancierd uit de private middelen van gefortuneerde burgers. Deze armenzorg omvatte vooral de hulp aan zieken, gehandicapten, weduwen en wezen. Met de toegenomen welvaart en de moderne communicatiemiddelen is vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw het aantal filantropische instellingen spectaculair gestegen en is ook hun verscheidenheid toegenomen. 2.2 Definitie van de filantropie Filantropie of liefdadigheid kan worden omschreven als het vrijwillig geven van geld, goederen of inspanning door individuen, huishoudens, fondsen en bedrijven primair ten behoeve van algemeen nuttige doelen. Ook richt de filantropie zich op onderzoek en innovatie ter verbetering van de kwaliteit van de samenleving. Filantropische instellingen, in het bijzonder vermogensfondsen, hebben vanuit hun onafhankelijke positie ook de mogelijkheid de overheid uit te dagen en kritisch te volgen en als pleitbezorger op te treden. Deze inzet kan worden onderscheiden van de inzet van de overheid ten behoeve van de samenleving en de commerciële inzet van het bedrijfsleven 1. De Belastingdienst kan filantropische instellingen krachtens de Algemene wet inzake rijksbelastingen aanmerken als Algemeen nut beogende instellingen (ANBI s). Daarnaast onderscheidt deze wet de Sociaal belang behartigende instellingen (SBBI s). Bij die laatste categorie gaat het om instellingen die op de eerste plaats de individuele belangen van hun leden of een kleine doelgroep behartigen. 2.3 Maatschappelijke relevantie van de filantropische sector Vanouds speelt de filantropie een grote rol in onze maatschappij. De laatste jaren wint die rol aan betekenis. Er is een forse toename van het aantal zelfredzame, vermogende burgers, en de filantropische sector wordt steeds professioneler. Hierdoor zijn filantropische instellingen steeds beter in staat om vanuit hun eigen visie hun maatschappelijke rol te vervullen. 1 Deze definitie is afkomstig uit het onderzoek Geven in Nederland 2009, Vrij Universiteit Amsterdam. 6
De kwaliteit van de Nederlandse samenleving komt mede voort uit de interactie tussen overheden, het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld, de civil society. Daarbij is sprake van pluriformiteit tussen en binnen deze geledingen. De relaties en de dialoog tussen de verschillende partijen zijn dan ook verschillend van aard. Er kan sprake zijn van samenwerking, van complementariteit van rollen, van beleidsbeïnvloeding en van een breed scala aan vormen van financiële ondersteuning. Zo kan ook de dialoog uiteenlopen van situaties waarbij sprake is van eensgezindheid, tot situaties waarin tegenstellingen tussen krachten dominant zijn. Verschil in rollen en opinies vormt de basis van een gezonde democratische samenleving, waarbinnen meerderheden en minderheden in verschillende samenstellingen en vanuit verschillende opvattingen en belangen hun weg vinden naar een betere toekomst. De filantropische sector maakt deel uit van de civil society. De filantropische sector (of een thematisch deel daarvan) kan nooit alle maatschappelijke stemmen vertegenwoordigen. Een afspraak met (een deel van) de overheid, of tussen een deel van de filantropische sector en de overheid, kan daarom wel gaan over een zekere afstemming van rollen en beleid, maar altijd en nadrukkelijk op voorwaarde dat er oog en ruimte is voor de verschillende opvattingen, rollen en belangen binnen de filantropische sector. Daarmee beoogt een dergelijke afspraak de democratische relatie en dialoog tussen de overheid en de bredere civil society te versterken. De inzet is dat deze dialoog waar mogelijk zal leiden tot afstemming, maar ook ruimte biedt voor kritiek, protest en het organiseren van tegenkrachten. Het gaat hier in essentie om de expliciete onderkenning door alle partijen van het democratische belang van een balans van machten en krachten binnen de samenleving. Daardoor wordt de autonomie van de filantropische instellingen, voor zover deze zich bewegen binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving, gerespecteerd en gewaarborgd. Inmiddels zijn er in Nederland circa 65.000 door de Belastingdienst als zodanig aangemerkte Algemeen nut beogende instellingen (ANBI s), waarvan ongeveer 25.000 die in groepsbeschikkingen zijn opgenomen. Er zijn filantropische instellingen die niet onder het publiek werven, maar bijvoorbeeld zijn opgericht bij testament en vaste inkomsten hebben uit vermogen of inbreng van direct betrokkenen. De filantropische instellingen lopen in omvang (fte, omzet) enorm uiteen. Jaarlijks wordt circa 4,7 miljard aan goede doelen gegeven door huishoudens, nalatenschappen, vermogensfondsen, het bedrijfsleven en goededoelenloterijen 2. De Rijksoverheid stimuleert dit geefgedrag door middel van belastingvoordelen, onder andere door die welke zijn gekoppeld aan de ANBI-regeling. Ten aanzien van de ANBI s dient onderscheid te worden gemaakt tussen drie categorieën, te weten fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen en kerkgenootschappen. 2 Het onderzoek Geven in Nederland 2011 bevat de onderzoeksresultaten over het jaar 2009 7
Fondsenwervende instellingen zamelen actief geld in van particuliere en institutionele donateurs voor een goed doel. Vermogensfondsen zijn instellingen die een particulier vermogen beheren en de baten hiervan ter beschikking stellen aan een vastgesteld goed doel. Kerkgenootschappen zijn instellingen die de door haar leden beschikbaar gestelde middelen en vermogen beheren ten behoeve van kerkelijke activiteiten. 2.4 Belanghebbenden bij de filantropie Het onderscheid tussen fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen en kerkgenootschappen is van wezenlijk belang in het kader van toezicht en verantwoording. Dit betekent dat de wijze waarop toezicht en verantwoording wordt vormgegeven, voor elke categorie anders is. Het onderscheid heeft dus niet zozeer betrekking op de doelrealisatie van deze categorieën, maar vooral op de rol van belanghebbenden. Fondsenwervende instellingen zijn voor hun functioneren in belangrijke mate afhankelijk van publieksvertrouwen. Door middel van aandacht voor transparantie en rekenschap is in de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan dat vertrouwen. Dit heeft geleid tot de totstandkoming van de Code Goed Bestuur (Commissie Wijffels) die heeft bijgedragen aan vernieuwde gedragscodes en keurmerken. Vertrouwen blijft een cruciale factor, die op de agenda van de fondsenwervende instellingen blijft staan, ook al is deze moeilijk meetbaar en beïnvloedbaar. Vermogensfondsen kennen geen donateurs; zij doen voor hun financiering geen enkel beroep op het publiek. Zij ontstaan omdat particulieren bereid zijn een deel van hun vermogen buiten hun beschikkingsmacht te plaatsen in een onafhankelijk fonds of bij overlijden vermogensbestandsdelen legateren. De ANBI-status betekent dat het fonds schenkingen van particulieren belastingvrij kan ontvangen. Op hun beurt schenken vermogensfondsen meestal aan maatschappelijke fondsenwervende organisaties, soms ook aan individuele personen (bijvoorbeeld in verband met individuele noden of studiebeurzen). Het publiek schenkt aan diezelfde maatschappelijke fondsenwervende organisaties, maar niet aan vermogensfondsen. Kerkgenootschappen nemen in de filantropische sector een bijzondere positie in: zij hebben geheel eigen doelstellingen en een eigen organisatievorm vastgelegd in wet- en regelgeving (zie artikel 2 boek 2 BW). Voor de realisatie van hun primaire doelstellingen werven de kerkgenootschappen middelen, grotendeels onder de eigen leden, en beschikken in sommige gevallen ook over vermogensbestanddelen. Samenvattend: de verantwoording door fondsenwervende instellingen richt zich op de overheid vanwege de fiscale faciliteiten én op (potentiële) donateurs. Vermogensfondsen daarentegen zijn in beginsel alleen verantwoording verschuldigd aan de overheid indien zij gebruik maken van de ANBI-status. Voor kerkgenootschappen geldt dat zij zich primair verantwoorden aan de eigen leden en aan de overheid indien zij gebruik maken van de ANBI-status. 8
Sommige filantropische instellingen hebben een subsidie- of aanbestedingsrelatie met overheden. Deze instellingen dienen te voldoen aan de van toepassing zijnde subsidienormen, respectievelijk aanbestedingsregels. Uiteraard hebben alle drie categorieën filantropische instellingen een maatschappelijke functie. Om die reden is maatschappelijk vertrouwen van groot belang en daarmee de noodzaak van een moderne visie op toezicht en verantwoording. 9
3 Toezicht en verantwoording In dit hoofdstuk worden het belang en de verschillende vormen van toezicht op en verantwoording van de filantropische sector beschreven, te beginnen met overheidstoezicht, gevolgd door zelfregulering en validatie. 3.1 Het belang van toezicht en verantwoording Het maatschappelijk functioneren van filantropische instellingen is van groot belang voor de samenleving. Het is daarom noodzakelijk dat deze organisaties voldoen aan in de samenleving gegroeide normen voor goed bestuur en intern toezicht. Een goed voorbeeld hiervan zijn de normen die zijn opgenomen in de Toolkit Goede Doelen 3. De instellingen waar het hier om gaat zijn vormen van georganiseerd privaat initiatief ter behartiging van publieke belangen. Zij streven zeer uiteenlopende doelstellingen na en vertonen een grote diversiteit qua organisatievorm, werkwijze en omvang. Wat ze gemeen hebben is dat ze moeten kunnen bouwen op een goed gefundeerd maatschappelijk vertrouwen. Met deze visienotitie wordt beoogd tot afspraken te komen over essentiële bouwstenen voor toezicht houden en verantwoording afleggen. Daarbij zal er ruimte moeten zijn voor een vormgeving die past bij de specifieke situatie van de verschillende sectoren. Filantropische instellingen moeten open en transparant zijn. Zij moeten met hun leden, donateurs en hun maatschappelijke omgeving helder communiceren en aantoonbaar bereid zijn met de wensen en behoeften van belanghebbenden rekening te houden. Overigens is alleen transparantie niet genoeg. Feiten en cijfers alleen overtuigen niet, nemen mensen niet mee. Zij zijn onvoldoende om het vertrouwen in de filantropische sector te behouden. Er zit zelfs een gevaar aan die grote hoeveelheden informatie; het risico van meer informatie dan de ontvangende partij kan verwerken dreigt. Want wat zeggen al die feiten en cijfers? Mensen hebben behoefte aan duiding. Als filantropische instelling moet je dus een verhaal vertellen bij die cijfers. Filantropische instellingen zullen duidelijk moeten maken waarvoor ze staan, wat hen beweegt, waar ze op uit zijn. 3.2 Overheidstoezicht Op verschillende manieren worden door wet- en regelgeving aspecten van de filantropische sector gereguleerd. Te wijzen valt op fiscale, verbintenisrechtelijke, rechtspersonenrechtelijke en strafrechtelijke aspecten. Filantropische instellingen met de rechtsvorm stichting of vereniging vallen onder bepalingen van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Als relevante bepalingen kunnen 3 Lubbi, W.M. (red.), (2010), Toolkit Goede Doelen, s-gravenhage, Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders 10
genoemd worden de verplichting tot het oprichten bij notariële akte, de plicht om een jaarverslag en een jaarrekening op te maken en de verplichte inschrijving in het Handelsregister. Het toezicht op de naleving van fiscale regels door ANBI s wordt uitgeoefend door de Belastingdienst. Een organisatie kan alleen kan worden aangemerkt als een ANBI indien deze als zodanig is geregistreerd bij de Belastingdienst. Bij niet naleving van de regels kan de ANBI-status worden ontnomen. Om te kwalificeren als ANBI moet een instelling onder andere aan de volgende voorwaarden voldoen 4 : De instelling heeft geen winstoogmerk. De instelling moet uitsluitend of nagenoeg uitsluitend (ten minste 90% van het bestedingsbudget) het algemeen belang dienen. Een bestuurder of beleidsbepaler mag niet voor privédoeleinden over het vermogen van de instelling beschikken alsof het zijn eigen vermogen is. Een ANBI mag niet meer vermogen aanhouden dan redelijkerwijs nodig is voor de continuïteit van de voorziene werkzaamheden voor het algemeen nuttige doel van de instelling. De beloning voor de leden van het beleidsbepalende orgaan is beperkt tot een onkostenvergoeding of niet-bovenmatige vacatiegelden. De instelling moet een actueel beleidsplan hebben, dat inzicht geeft in de werkzaamheden om haar doel te realiseren, de wijze van werving van inkomsten, het beheer van het vermogen en de besteding daarvan. De instelling hanteert een redelijke verhouding tussen kosten (vooral wervingskosten) en bestedingen. Geld dat na opheffing van de instelling overblijft, moet worden besteed aan een ANBI met een vergelijkbare doelstelling. De administratie van de instelling is zodanig ingericht, dat daaruit blijkt wat de aard en omvang is van inkomsten, vermogen, onkostenvergoedingen, vacatiegelden, beheers- en andere kosten. De Belastingdienst kan, indien er twijfel bestaat over de integriteit van een ANBI of daaraan verbonden persoon, vragen om een Verklaring omtrent het Gedrag (VOG). Op basis van de Algemeen Plaatselijke Verordening (APV) is het in de meeste gemeenten verplicht om een collectevergunning te hebben om te kunnen collecteren. Deze vergunningplicht geldt in de meeste gemeenten ook voor het huis-aan-huis of op straat werven van donateurs maar niet voor het collecteren in besloten kring (besloten schoolfeesten en dergelijke). 4 Wijziging van de Uitvoeringsregeling inkomstenbelasting 2001, de Uitvoeringsregeling schenk- en erfbelasting, de Uitvoeringsregeling Algemene wet inzake rijksbelastingen 1994 en de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003, Staatscourant 2012 nr. 12737 d.d. 22 juni 2012 11
Relevant voor in het buitenland opererende filantropische instellingen zijn de door Nederland gemaakte afspraken rond het bestrijden van witwassen van criminele gelden en terrorisme. Genoemd kunnen worden de afspraken (Special Recommendations, Stockholmprogramma) gemaakt in het kader van de Financial Action Task Force (FATF) 5. Van Veen 6 stelt dat overheidsregulering op het terrein van de filantropie met de nodige omzichtigheid moet worden benaderd. Een terughoudende opstelling van de overheid op dit terrein en het zich verlaten op zelfregulering verdient de voorkeur en wel om de volgende redenen: overheidsregulering van fondsenwerving leidt tot een aanzienlijke verhoging van administratieve lasten voor filantropische instellingen; een uniforme regeling die moet gelden voor de gehele filantropische sector en die rekening houdt met de diversiteit aan filantropische instellingen wordt te complex en dreigt onuitvoerbaar te worden; voor de handhaving zijn er onvoldoende middelen waardoor de voorschriften niet adequaat worden gehandhaafd, wat schijnzekerheid oplevert evenals contraproductieve regelingen; naarmate zij specifiekere voorschriften en bevoegdheden voor de toezichthouder geven, staan overheidsregelingen op gespannen voet met grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van vereniging en de godsdienstvrijheid. Bij het ontwikkelen van wet- en regelgeving zouden daarom de volgende uitgangspunten moeten gelden: rekening wordt gehouden met het onderscheid tussen de fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen (die geen geld onder het publiek werven en uitkeringen uit het eigen vermogen doen) en kerkgenootschappen en tussen grote(re) en kleine(re) instellingen; in lijn met het huidige overheidsbeleid wordt uitgegaan van het principe zelfregulering waar het kan en overheidsingrijpen waar het moet ; de (administratieve) lastendruk mag niet onevenredig toenemen. Stevens 7 stelt dat een belangrijk vraagstuk is hoever het toezicht door of vanwege de overheid zou moeten reiken. Autonomie van de civil society is een belangrijk kenmerk. Die autonomie kan worden aangetast indien via toezicht de overheid een belangrijk stempel kan drukken op de aard van de activiteiten, de inrichting en de organisatie van de filantropische sector. Bij de vormgeving van regelgeving dient dus een afweging te worden 5 Wijziging van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES in verband met de implementatie van aanbevelingen van de Financial Action Task Force, Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 238 6 Veen, W.J.M. van, (2012), De toekomst van zelfregulering van fondsenwerving, In: Kemps, A.J.J. & Ploeg, T.J. van der (red.), De toekomst van het toezicht op fondsenwerving voor goede doelen in Nederland, p. 22, s- Gravenhage: Boom Juridische Uitgevers 7 Stevens, S.A., (2012), Fiscaal toezicht op goede doelen, In: Kemps, A.J.J. & Ploeg, T.J. van der (red.), De toekomst van het toezicht op fondsenwerving voor goede doelen in Nederland, p. 33, s-gravenhage: Boom Juridische Uitgevers 12
gemaakt tussen aan de ene kant de gewenste normering om publieke belangen te behartigen en aan de andere kant de autonomie en pluraliteit van de samenleving die ook een publiek belang beogen. 3.3 Zelfregulering Van Veen 8 stelt dat zelfregulering, mits zij goed is opgezet en zij brede steun heeft uit de sector, een aantal voordelen heeft boven overheidsregulering. Het kan relatief efficiënt worden opgezet en worden aangepast als de omstandigheden daartoe aanleiding geven. Hierdoor kunnen in zelfregulering veel specifiekere, gedetailleerde en effectievere voorschriften worden opgenomen dan in overheidsregulering mogelijk zou zijn. Door haar signaalfunctie ten opzichte van het publiek heeft zelfregulering een preventieve werking, mede doordat de implementatie van een validatiestelsel bijdraagt aan het goed functioneren van bestuur, management en toezichthoudende organen. De overheid en de samenleving moeten vertrouwen kunnen hebben in het functioneren van filantropische instellingen. Horizontaal toezicht levert een bijdrage aan dat vertrouwen. Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen brancheorganisaties en de overheid, het afspreken wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De onderliggende verhoudingen en de communicatie tussen brancheorganisaties en de overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie. De samenwerkende brancheorganisaties in de filantropie zijn de hoeders van de waarden van de sector. Zij zien erop toe dat de organisaties de doelen waarvoor zij staan, nastreven en integer handelen. Door delen van het toezicht over te laten aan de samenwerkende brancheorganisaties in de filantropie, kan de werklast van de Belastingdienst worden verminderd. De Belastingdienst blijft toezicht houden op ANBI s met het oog op de toepassing van fiscale regels. Bij filantropische instellingen die voldoen aan een validatiestelsel zou de Belastingdienst kunnen volstaan met een marginale toets en kunnen steunen op de interne controle en procedures van de filantropische instellingen die via hun brancheorganisatie zijn aangesloten bij de SBF en op de controlewerkzaamheden van door de SBF erkende geaccrediteerde certificerende instellingen. Op toezichthouders rust de verantwoordelijkheid voor het in stand houden van het vertrouwen. Als er één filantropische instelling in opspraak komt, raakt dat ook aan het vertrouwen in andere, soortgelijke organisaties. Dat besef vormde mede de basis onder de gedragscodes, richtlijnen en keurmerken die in de loop van de tijd zijn opgesteld door de brancheorganisaties in de filantropische sector. Deze zijn een uitdrukking van de breed gevoelde behoefte om normen vast te leggen op basis van een aantal algemeen aanvaarde principes. 8 Veen, W.J.M. van, (2012), De toekomst van zelfregulering van fondsenwerving, In: Kemps, A.J.J. & Ploeg, T.J. van der (red.), De toekomst van het toezicht op fondsenwerving voor goede doelen in Nederland, p. 23, s- Gravenhage: Boom Juridische Uitgevers 13
Bij het hernieuwd inrichten van het toezicht op de filantropische sector zal worden aangesloten op de zes principes van goed toezicht, te weten: selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. 3.4 Validatiestelsel Het doel van een validatiestelsel 9 voor de filantropische sector is het verbeteren van de transparantie van de sector en de kwaliteit van het toezicht. Tegelijkertijd wordt een belangrijke bijdrage geleverd aan het versterken van de maatschappelijke rol en positie van de filantropische sector. Voor de filantropische instellingen betekent het dat zij het belang zien van interventie en sanctionering als onderdeel van het validatiesysteem en dat ook als zodanig aanvaarden. Validatie kan gezien worden als alternatief voor wetgeving en levert draagvlak op voor de maatregelen waardoor uitvoerbaarheid wordt bevorderd. Ook is validatie flexibeler dan wetgeving en kan het gemakkelijker worden geactualiseerd. In het proces van herijking van publieke en private verantwoordelijkheden is een van de uitgangspunten dat de filantropische instellingen in beginsel zelf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun dienstverlening. Een validatiestelsel komt niet in de plaats van, maar is aanvullend op de voorwaarden die de overheid stelt aan het gebruik van fiscale faciliteiten en aan de ANBIstatus. Het eerste onderdeel van het validatiestelsel is een gedragscode. Een gedragscode komt tot stand in een normalisatieproces, waarbij regels op vrijwillige basis tot stand komen door overeenstemming van alle belanghebbende partijen. Als tweede onderdeel van een validatiesysteem kan een keurmerk dienen. Een keurmerk is het bewijs dat wordt afgegeven bij een dienst geleverd volgens de regels van een certificeringsysteem. Onder certificering wordt verstaan het geheel van activiteiten op grond waarvan een onafhankelijke, deskundige en betrouwbare instantie schriftelijk kenbaar maakt, dat een gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat een duidelijk beschreven onderwerp van certificering voldoet aan vooraf gestelde eisen. In de praktijk betekent dit dat een instantie alleen zo wordt beschouwd indien zij is geaccrediteerd. Accreditatie is een procedure waarmee een gezaghebbende instantie formeel erkent dat een instelling of persoon competent is voor de uitvoering van specifieke taken. Voor Nederland is de Raad voor Accreditatie de gezaghebbende instantie. Het derde onderdeel van het validatiestelsel betreft voor het publiek toegankelijke internetportalen van de brancheorganisaties met vermelding van de lid-organisaties, waarop deze organisaties goed vindbaar zijn met een doorklikmogelijkheid naar de digitaal beschikbare informatie over deze leden. 9 Validatiestelsels vormen de verzamelterm voor normalisatie, certificering en accreditatie. 14
3.4.1 Gedragscode Onderdeel van een validatiestelsel is een gedragscode. Op dit moment worden er in de filantropische sector vier verschillende gedragscodes gehanteerd, te weten: De gedragscode van de VFI, branchevereniging van goede doelen De gedragscode van de VFI bevat uitgewerkte basiswaarden (respect, openheid, betrouwbaarheid en kwaliteit). Daarnaast is in 2005 de zogenaamde code Wijffels ontwikkeld over goed bestuur bij en door goede doelen. Deze code is inmiddels vervlochten met het CBF-keur. De VFI heeft verder een op de code Wijffels gebaseerde beloningsregeling voor directeuren. Deze regeling is in 2011 aangescherpt, waarbij onder meer de hoogte van de vertrekvergoeding is gemaximeerd. De hierin opgenomen maximumnorm, is afgeleid van het in 2005 geadviseerde maximumsalaris voor rijksambtenaren, en bedraagt thans 158.000. Ook heeft de VFI een richtlijn voor het financieel beheer. De gedragscode van het Instituut Fondsenwerving (IF) De gedragscode van het IF is de vertaling van de gezamenlijke ethische en maatschappelijke normen van de leden van het IF. Het bevat bepalingen over goed bestuur, fondsenwerving, toezicht en verantwoording, en integriteit. Aangesloten lidinstellingen dienen transparant te zijn over vergoeding en beloning. Royement als lid is het ultieme sanctiemiddel. De gedragscode van de Vereniging van Fondsen in Nederland (FIN) De gedragscode van de FIN bevat criteria waaraan moet worden voldaan om lid te kunnen worden. Deze criteria betreffende bestuur, beleid en de besteding van de middelen, komen grotendeels overeen met de ANBI-criteria. Daarnaast bevat de gedragscode uitgangspunten en aanbevelingen voor het handelen van de leden. De leden van de FIN volgen voor wat betreft de beloning de eisen genoemd in de ANBIregeling. De gedragscodes van de kerkgenootschappen (CIO) De kerkgenootschappen in Nederland hebben elk op eigen wijze (inrichtingsvrijheid artikel 2 van boek 2 BW) in hun kerkorden of statuten bepalingen opgenomen over verantwoording en toezicht en interne geschillenbeslechting. In het geheel van deze regels zijn ook gedragsregels opgenomen. Zoals eerder beschreven zijn er grote verschillen tussen fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen en kerkgenootschappen. Verschillen in omvang, in juridische vorm, in herkomst van hun financiële middelen en natuurlijk ook in inhoudelijke doelen en werkwijzen. Erkenning van de grote diversiteit in de filantropische sector laat onverlet dat het belang van politiek en maatschappelijk vertrouwen in de brede groep van organisaties een grote verantwoordelijkheid op toezichthouders legt. Het gaat bij toezicht houden niet alleen om het naleven van de geldende regels, maar vooral om gedrag. Op tijd de juiste vragen durven stellen en durven ingrijpen als dat nodig is, vereist moed en kennis van zaken. 15
Op basis van deze visienotitie zal de SBF uiterlijk in het vierde kwartaal van 2013 een gedragscode gereed hebben voor alle aangesloten brancheorganisaties, waarin onder andere aandacht wordt besteed aan vraagstukken van governance, beloning en maatschappelijke prestaties. Hierin wordt rekening gehouden met het verschil tussen fondsenwervende instellingen, vermogensfondsen en kerkgenootschappen, evenals het onderscheid tussen grote en kleine organisaties. 3.4.2 Keurmerk In de filantropische sector bestaan er thans vier keurmerken, waarvan de eerste twee genoemde keurmerken door de Raad voor Accreditatie (RvA) zijn geaccrediteerd, te weten: Keurmerk Centraal Bureau Fondsenwerving De wijze waarop het CBF toezicht uitoefent op haar keurmerkhouders wordt geregeld in artikel 7 (controle en toetsing) van het Reglement CBF-keur. Belangrijk is dat er een jaarlijkse controle plaatsvindt aan de hand van het jaarverslag van de ANBI s. Daarnaast kan het CBF tussentijdse controles uitvoeren om te zien of de keurmerkhouder aan zijn verplichtingen voldoet. De keurmerkhouder is zelf verplicht om het CBF te informeren over relevante wijzigingen in verband met de criteria. De wijze waarop het CBF toezicht en controle uitoefent op het Certificaat voor kleine goede doelen en de Verklaring van geen bezwaar is niet anders dan de wijze van toezicht en controle op het CBF-keur. Keurmerk Raad voor Financiële Betrouwbaarheid Het toezicht op het RƒB-keurmerk brengt met zich mee dat er jaarlijks een volledige toetsing plaatsvindt. In de instructies is verder opgenomen dat de keurmerkhouders meerdere malen per jaar de website van de instelling dienen te checken. Onderdeel van de jaarlijkse toetsing is dat alle publicitaire uitingen van de instelling worden beoordeeld. Keurmerk Goede Doelen Volgens het reglement dienen de keurmerkmerkhouders jaarlijks actuele informatie met betrekking tot de acht criteria van het Keurmerk te verstrekken. Deze verslaglegging wordt voor publicatie getoetst door een onafhankelijk keuringsbureau. Keurmerk Goed Besteed Het KGB-keurmerk wordt toegekend voor één jaar. Bij goedkeuring is het keurmerk één geldig, daarna dient om het Keurmerk Goed Besteed te mogen voeren een verlenging aangevraagd te worden volgens de geldende en vastgelegde criteria. Bij de uitwerking van deze visie wordt toegewerkt naar de realisatie uiterlijk in het derde kwartaal van 2013 van één keurmerk(stelsel) voor alle grote en kleinere fondsenwervende instellingen, als onderdeel van een branchebreed validatiestelsel en waarmee het toezicht uitvoerbaar, haalbaar en betaalbaar is. 16
In het keurmerk(stelsel) kunnen regels worden gesteld voor de verslaglegging betreffende goed bestuur, het beloningsbeleid en de maatschappelijke prestaties, naast de huidige eisen aan filantropische instellingen voor het verkrijgen van de ANBI-status. Voor vermogensfondsen en kerkgenootschappen is een keurmerk als onderdeel van het nieuwe validatiestelsel niet verplicht, aangezien zij geen fondsen werven bij het publiek. 3.4.3 Internetportaal Een belangrijke stap naar een meer transparante sector is het verkrijgen van inzicht in het aantal en het soort instellingen in de sector. Daarbij is transparantie niet zozeer een doel, maar een middel om het proces van kwaliteitsverbetering te versterken. Er is een aanzienlijk aantal databanken en websites met informatie van filantropische instellingen. Omdat de informatie niet uniform en vergelijkbaar is komt dit de transparantie niet ten goede. Onderzocht zal worden of de Kennisbank Filantropie kan gaan functioneren als een centraal register dat de informatie over filantropische instellingen verspreidt aan overheden, keurmerkverstrekkers, media, onderzoeksbureaus en andere belanghebbenden, en welke condities hiervoor noodzakelijk zijn. Voor het publiek is het van belang dat filantropische instellingen op een toegankelijke manier laten zien waarvoor zij staan, hoe zij uitvoering geven aan hun doelstelling en wat de resultaten zijn. De brancheorganisaties zullen daarom zorgdragen voor publiekstoegankelijke internetportalen van de brancheorganisaties met vermelding van lid-organisaties, waarop deze organisaties goed vindbaar zijn met een doorklikmogelijkheid naar de digitaal beschikbare informatie over deze leden. In de verdere uitwerking van het visiedocument zullen per brancheorganisatie de onderwerpen worden vastgesteld die via het internetportaal publiekelijk toegankelijk worden gemaakt. Zo kan een website de plek zijn waar een fondsenwervende instelling financiële verantwoording aflegt aan haar donateurs. 3.5 Representativiteit Om de belangen van de filantropische sector optimaal te kunnen behartigen en te kunnen functioneren als representatief aanspreekpunt voor de overheid is het van belang dat de SBF in voldoende mate de filantropische sector vertegenwoordigt. De afspraken in het kader van toezicht en verantwoording zullen daarbij naar verwachting leiden tot een grotere deelname van filantropische instellingen aan de brancheorganisaties in de filantropische sector. Onderzocht zal moeten worden of het voldoen aan zelfregulering, in het bijzonder het voldoen aan het validatiestelsel van de SBF, een rol bij de toekenning van de ANBI-status kan gaan spelen. 17