EEN NIEUWE LENTE, EEN NIEUW GELUID: HET ARBEIDSREGLEMENT Trouwe lezers van het Staatsblad zullen ze al gelezen hebben, de wet van 18 december 2002. Die wet tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen legt nu ook de openbare besturen op om een arbeidsreglement op te stellen. Hiermee wordt de richtlijn 91/533/EEG van de Raad van 14 oktober 1991 omgezet. Bovendien krijgen de werknemers van de openbare dienst volgens de Minister nu duidelijkere informatie over de belangrijkste elementen van hun arbeidsverhouding. Die schijnt in heel wat openbare diensten niet duidelijk te zijn. Vandaar dat er tijdens het intersectoraal akkoord van 1999-2000 afgesproken werd tussen de werknemersorganisaties en de minster van ambtenarenzaken dat het toepassingsgebied van de wet van 1965 zou worden uitgebreid. Vanaf de inwerkingtreding van de wet zullen de gemeenten nu ook een arbeidsreglement moeten hebben. Ten laatste op 1 juli 2003 moet het er zijn, wat betekent dat ze zich nu al best van hun taak beginnen te kwijten. Want alhoewel het arbeidsreglement ten aanzien van de[ openbare] diensten (en in tegenstelling tot de privésector) slechts een informatiefunctie [ ] vervul[t] 1, moet het toch volgens de geplogenheden van de wet op de syndicale onderhandelingen 2 opgesteld worden. Dat betekent dus onderhandelen en overleggen, maar daarover straks meer. Niet zo eenvoudig dus, en zoals andere auteurs 3, stellen wij ons ook de vraag of dit allemaal wel had moeten zijn. Als het gaat om de omzetting van de richtlijn, dan kunnen we die vraag ontkennend beantwoorden. Uit het overwegende gedeelte van de richtlijn leren we immers dat aan de informatieplicht kan worden voldaan op drie manieren: door middel van een schriftelijke overeenkomst, door middel van een aanstellingsbrief of door één of meer documenten. Het lijkt ons dat de openbare besturen hieraan toch reeds voldoen. Als het gaat om een duidelijke informatieplicht, dan zou het toch volstaan hebben dat de bevoegde overheden (in de eerste plaats de Gewesten en niet de Minister van Arbeid en Tewerkstelling) de gemeentebesturen via omzendbrief herinnerden aan de principes van goed openbaar bestuur. Met andere woorden, dat de besturen eens netjes volgens reeds bestaande wetgeving alles wat het statuut aanbelangt, samenbrengen. Vooral als men de memorie van toelichting goed begrijpt: de Minister herinnert eraan dat een dergelijk reglement in een openbaar bestuur toch maar een informatieve waarde heeft. 4 Enige nuance is geboden, want voor het contractuele personeel heeft dat arbeidsreglement wel een bindende waarde. Voor wie? Het toepassingsgebied van de wet van 1965 wordt dus uitgebreid. Aanvankelijk was de wet van toepassing op de particuliere sector en op een beperkt deel van de openbare sector. Daarbij ging het om de openbare diensten die een industriële of commerciële activiteit uitoefenen en de openbare diensten die geneeskundige, profylactische of hygiënische verzorging bieden. Vanaf 1 juli geldt de wet voor de hele openbare sector. Ze geldt voor alle personen die, zowel met als anders dan krachtens een arbeidsovereenkomst, arbeid verrichten onder het gezag van een ander persoon en voor alle personen die de genoemde personen tewerkstellen. De wet is echter niet van toepassing op de personeelsleden van de federale en de lokale politie en ook niet op de personeelsleden van Landsverdediging. Wat is de rechtskracht? 1 Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, Doc., Kamer, 2001-2002, 2031/001, p. 5. 2 Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel. 3 APPELS, W., "Een nieuwe verplichting: elk openbaar bestuur een arbeidsreglement", Statuut plaatselijke en provinciale besturen, Actuele Voorinformatie, nr. 163.4, p. 18. 4 Cf. supra. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 1
Zowel de werkgever als de werknemer zijn gehouden door de bepalingen die in het arbeidsreglement voorkomen. Voor de personen die met een arbeidsovereenkomst tewerkgesteld zijn, mag in individuele gevallen van het arbeidsreglement worden afgeweken. Elke afwijking moet daarop schriftelijk worden vastgesteld en ze heeft voorrang op het arbeidsreglement. Die afwijkingsmogelijkheid geldt niet voor de personen voor wie de rechtspositie eenzijdig door de overheid is geregeld. Wat komt erin? 1 - Artikel 6 vermeldt de verplichte bepalingen van het arbeidsreglement. We onthouden dat de volgende vermeldingen dus steeds in het arbeidsreglement moeten: - de werkroosters en de uurregeling, en de in voorkomend geval geldende variabele uurroosters met vermelding van de vastgestelde grenzen en met verwijzing naar de betrokken teksten 5 Glijdende uren zijn mogelijk Als er al glijdende uren bestonden, dan kan de werkgever niet eenzijdig een vast uurrooster opleggen. 6 Voor deeltijds tewerkgestelde werknemers worden die vermeldingen afzonderlijk voor iedere deeltijdse arbeidsregeling opgenomen. Let op. De paragraaf geldt voor contractuelen. Strikt genomen zijn de gemeentebesturen voor hun ambtenaren niet onderworpen aan de regels inzake arbeids- en rusttijden. Vaak gelden er systemen die de werknemers toelaten zelf het begin en het einde van hun arbeidsdag en hun rustpauzes te kiezen, op voorwaarde dat hierbij vaste stamtijden worden gerespecteerd. In principe zijn die systemen niet verenigbaar met artikel 6. Er wordt dan maar meteen een lid toegevoegd aan het artikel dat die anomalie zou moeten wegwerken. De variabele uurroosters moeten in het arbeidsreglement worden opgenomen. Het volstaat te vermelden wat de vastgestelde grenzen zijn en op basis waarvan ze werden vastgesteld. Belangrijk is in dat verband ook nog even de wet van 14 december 2000 7 aan te halen, die het overwerk regelt. - de wijzen van meting van en controle op de arbeid met het oog op het bepalen van het loon Klassiek gebeurt de controle door de prikklok, wat echter niet per se hoeft. - de wijze, het tijdstip en de plaats van betaling van het loon - de opzeggingstermijnen in het algemeen en de dringende reden in het bijzonder De duur van de opzeggingstermijn moet worden vermeld of de verwijzing naar de regels voor het bepalen van de opzeggingstermijnen of de verwijzing naar de wettelijke en de reglementaire bepalingen terzake. Sommige opzeggingstermijnen moeten immers contractueel worden vastgelegd of worden pas bij de opzeg bepaald. De dringende reden die de beëindiging van de overeenkomst zonder opzegging rechtvaardigt, moet tevens worden vermeld. Die vermelding doet evenwel geen afbreuk aan de bevoegdheid van de rechter om in geval van betwisting uit te maken wat de dringende reden betekent. Het lijkt verstandig om geen limitatieve opsomming te geven. - de rechten en de plichten van het toezichthoudende personeel - de sancties Het gaat om de straffen, het bedrag en de bestemming van de geldboeten en de tekortkomingen die zij bestraffen. Het zou vanzelf spreken dat die regels gelden voor de contractuelen en niet voor de statutairen, aangezien voor hen het tuchtrecht geldt. Daaraan kan door het arbeidsreglement geen afbreuk worden gedaan. Men leze echter aandachtig de wet! Er wordt immers niet alleen in artikel 6 over de sancties gepraat. Ook artikel 16 verwijst naar de sancties, en nog wel door het principe vast te leggen: alleen de straffen van het arbeidsreglement mogen worden opgelegd. Dat principe wordt eruit gehaald voor de gemeenten. Artikel 19bis sluit de straffen uit het toepassingsgebied uit voor de gemeentebesturen. 5 Zie GEORGE, P., Enkele bedenkingen bij de variabele dienstregeling, Or., 1978, 27-32. 6 Confer Arbrb. Brussel, 26 december 1985, Rechtspr. Arb. Br., 1986, 136. 7 Wet van 14 december 2000 tot vaststelling van sommige aspecten van de organisatie van de arbeidstijd in de openbare sector, B.S. 05.01.2001. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 2
Nu zijn er twee interpretaties mogelijk: - Volgens de ene komt het erop neer dat het sanctierecht voor contractuelen bestaat en dat men ook buiten het arbeidsreglement kan sanctioneren. - Volgens de andere interpretatie is er helemaal geen sanctierecht meer mogelijk. Die interpretatie lijkt ons niet voordelig voor de mensen die in de vorm van een arbeidsovereenkomst tewerkgesteld zijn. Op een misstap zou dan nog alleen maar het ontslag kunnen volgen. Heeft de wetgever zo streng willen zijn? - de verhaalprocedure Het gaat om het beroep dat openstaat voor de werknemers als ze een klacht of een opmerking tegen de straf wensen in te dienen of de straf betwisten. - de eerste hulp bij ongevallen Overeenkomstig de wet moet er een plaats zijn waar de persoon te bereiken is die aangewezen is om eerste hulp te bieden. - de verbandkist Niet alleen de persoon maar ook de plaats waar de verbandkist voor eerste hulp bij ongeval moet bekend zijn. - de jaarlijkse vakantie De duur van de jaarlijkse vakantie en de regels voor het opnemen ervan moeten in het arbeidsreglement staan. Het volstaat om te verwijzen naar de wettelijke regels terzake. - de ondernemingsraad In principe moeten de namen van de leden van de ondernemingsraad bekend zijn. De reglementering is niet van toepassing op de instellingen die vallen onder de toepassing van de wet van 19 december 1974. 8 Aangezien de betrekkingen tussen de gemeente (als werkgever) en vakbonden van haar personeel geregeld worden door de wet van 1974, bestaat er voor de gemeente geen ondernemingsraad. De verplichte vermelding komt zodoende te vervallen. - het Comité voor veiligheid, gezondheid en verfraaiing van de werkplaatsen De namen van de leden van het comité moeten worden vermeld. - de vakbondsafgevaardigde Ook de namen van de leden van de vakbondsafvaardiging moeten worden vermeld. - de diensten arbeidsongevallen Wanneer de betrokkene zijn verblijfplaats heeft buiten de streek waar de medische, farmaceutische en verplegingsdienst of de als vast erkende dokter gevestigd is, mag hij een andere aangewezen geneesheer raadplegen. De naam van die geneeshe(e)r(en) moet in het arbeidsreglement worden opgenomen. - de arbeidsinspectie Het adres van de inspectiediensten moet vermeld worden. - de cao s De collectieve arbeidsovereenkomsten of akkoorden die van toepassing zijn, moeten worden opgenomen. Deze bepaling geldt niet voor de gemeenten, zodat ze ook niet in het arbeidsreglement moet worden ingeschreven. - bepalingen voorgeschreven door andere wetten Hierbij denken we aan de maatregelen om de werknemers tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk te beschermen. Eerst en vooral moet er een beginselverklaring worden opgenomen. Verder vermeldt het arbeidsreglement de vertrouwenspersoon of de aangewezen dienst in geval van opvang, hulp en ondersteuning van de slachtoffers. Dat volstaat niet, in het arbeidsreglement moet ook de procedure staan. 2 - Verder mag het volgende volgens de wet in het arbeidsreglement: 8 Art. 14 5 van de wet van 20 september 1948 houdende organisatie van het bedrijfsleven. Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, K.B. van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 3
- alle andere bepalingen waarover werkgever en werknemers het eens zijn dat ze in het arbeidsreglement moeten worden opgenomen De partijen kunnen in gemeenschappelijk overleg nog andere bepalingen in het arbeidsreglement inlassen. Deze bepaling is maar wat nuttig voor de gemeentebesturen. Als we kijken naar wat er verplicht in een arbeidsreglement moet en wat een statuut omvat, dan kunnen we gemakkelijk zeggen dat het statuut veel uitgebreider is. Gelukkig biedt deze bepaling in de wet de mogelijkheid om de bijkomende regels op te nemen in het arbeidsreglement. Voor de vuist sommen we een aantal bepalingen op die volgens ons ook hun plaats moeten hebben in het arbeidsreglement: - Zo heeft de wet het niet over de aanwervingsvoorwaarden, terwijl die voor de ambtenarij op strikte wijze geregeld zijn. We hoeven maar naar de voorschriften van het Sociaal Handvest te kijken. - Ook over de bevorderingsvoorwaarden wordt met geen woord gerept, evenmin als over de daarmee samenhangende stageperiode. - Ook de evaluatie komt niet aan bod, net zomin de bijkomende vorming. - Heel het personeelsbehoefteplan, met de indeling in niveaus, graden en functies ontbreekt. - De administratieve standen, de afwezigheden en de verloven worden niet opgenomen in de wet. - Ook de deeltijdse arbeidsregeling verdient best een plaats in het reglement. - De tuchtregeling en de mogelijke maatregelen van orde moeten volgens ons in het arbeidsreglement. - Voorts zou de mobiliteitsregeling moeten worden vermeld. - Uiteindelijk moeten ook de regels omtrent de sociale dienst van de gemeente worden opgenomen. Hoe het arbeidsreglement opstellen? Het tweede hoofdstuk van de wet arbeidsreglement is opgedeeld in drie afdelingen: algemene bepalingen, inhoud en het opstellen en wijzigen van het arbeidsreglement. In het derde deel wordt beschreven volgens welke procedures het arbeidsreglement wordt opgesteld. Die regels gelden niet voor de gemeentebesturen. We lezen immers in hoofdstuk IIIbis van de wet van 1965 dat er een bijzondere regeling is voor de overheidsdiensten waarop de wet van 19 december 1974 van toepassing is. Voor de gemeentebesturen gelden dus de artikelen 15bis tot 15quinquies: Voor de toepassing van hoofdstuk II, afdeling III, [het opstellen en het wijzigen van het arbeidsreglement], gelden de onderhandelings- en overlegprocedures als bedoeld in de wet van 19 december 1974 en haar uitvoeringsbesluiten als de procedures welke doorlopen worden in de paritaire comités en in de ondernemingsraden of in samenwerking met de vakbondsafgevaardigden. De aangelegenheden die niet onderworpen zijn aan de in het eerste lid vermelde onderhandelings- of overlegprocedures en die in het arbeidsreglement moeten worden opgenomen, worden onderworpen aan de overlegprocedure. Die procedure wordt doorlopen in het bevoegde overlegcomité. Hier is toch wel een en ander dat wij niet begrijpen. Van twee dingen één: - Ofwel is het arbeidsreglement, zoals de Minister in haar memorie van toelichting schrijft: rekening houdend met principes inzake legaliteit en bevoegdheid die de werking van de openbare diensten beheersen (een regel kan slechts worden uitgevaardigd door middel van een beslissing van de bevoegde overheid), zal het arbeidsreglement ten aanzien van deze diensten (en in tegenstelling tot de privé-sector) slechts een informatiefunctie kunnen vervullen. Alle bepalingen die, voor wat deze diensten betreft, in het arbeidsreglement worden opgenomen of waar in dit document naar verwezen wordt, vloeien immers voort uit een beslissing van de bevoegde overheid. 9 Met andere woorden, de Minister bedoelt wellicht dat in tegenstelling tot een arbeidsovereenkomst waar de partijen hun contract negotiëren en het arbeidsreglement een aanvulling is op de overeenkomst het statuut eenzijdig opgelegde regels zijn. Die eenzijdig opgelegde regels, die nu eenmaal het statuut kenmerken, kunnen natuurlijk niet zomaar door het bestuur worden uitgevaardigd. Alles wat de geldelijke en administratieve aspecten van het statuut aangaat, wordt volgens de voorgeschreven procedures onderhandeld of overlegd. Moeten de bestaande regels dan nog eens onderhandeld worden als ze samengebracht worden in een arbeidsreglement? Zelfs in de veronderstelling dat het gaat om wijzigingen aan het arbeidsreglement, dan nog zijn dat regels die het statuut van de ambtenaar betreffen, dus a fortiori reeds eerst het voorwerp uitmaakten van onderhandeling of overleg. Het arbeidsreglement is in de regel niets anders dan een verzameling van bestaande regels die het statuut vormen. En als daar bepaalde regels niet in voorkomen, zoals een procedure tegen geweld, 9 Memorie van Toelichting, Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 tot instelling van de arbeidsreglementen, Doc., Kamer, 2001-2002, p. 5. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 4
pesten of ongewenste seksuele intimiteiten, dan is het statuut onvolledig en moet dát eerst en vooral worden aangepast (en niet het arbeidsreglement). - Ofwel is het arbeidsreglement het statuut en dan moet het inderdaad worden onderhandeld of overlegd, maar wij zijn die mening niet toegedaan. We worden er niet wijzer uit wanneer we de uitleg op de website van het Ministerie van Arbeid en Tewerkstelling lezen. Daar meent men namelijk dat het arbeidsreglement het resultaat is van een onderhandeling tussen werkgever en werknemers, als zou het een soort bijzondere collectieve arbeidsovereenkomst zijn. Die definitie staat haaks op de notie van een statuut. Wat er ook van zij, als we de wet lezen, dan moet het arbeidsreglement blijkbaar toch volgens de bestaande procedures worden opgesteld. Het arbeidsreglement moet worden opgesplitst in het deel waarover onderhandeld wordt en het deel waarvoor overleg volstaat. In geval van twijfel worden de aangelegenheden die niet onderworpen zijn aan de vermelde onderhandelings- of overlegprocedures en die toch in het arbeidsreglement moeten komen, onderworpen aan de overlegprocedure. 10 Als de partijen het niet eens geraken, dan schrijft de wet voor hoe het wordt opgelost. Is een eenparig gemotiveerd advies in het overlegcomité niet mogelijk, dan wordt het geschil uiterlijk vijftien dagen na de dag waarop de notulen definitief werden, voorgelegd aan een soort bemiddelaar. Die bemiddelaar is een door de Koning aangewezen ambtenaar. Binnen een termijn van dertig dagen tracht die de standpunten te verzoenen. Lukt hem dat niet, dan wordt het geschil vijftien dagen na het proces-verbaal van niet-verzoening onderworpen aan de onderhandelingsprocedure. Nadat het protocol van die onderhandelingen definitief is geworden, stelt het gemeentebestuur het arbeidsreglement vast. Eventueel brengt ze nog de nodige wijzigingen aan. Wijzigingen zonder onderhandelings- of overlegprocedure Volgens de wet is het mogelijk om bepaalde elementen van het arbeidsreglement te wijzigen zonder dat daarvoor de voorgeschreven procedure van hoofdstuk IIIbis gevolgd moet worden. Zo mogen tijdelijke wijzigingen in het werkrooster worden aangebracht. Het gaat om wijzigingen over het begin en het einde van de gewone arbeidsdag en de rusttijden. Als de werkgever tijdelijk wil afwijken van het gebruikelijke uurrooster, moet hij daar ten minste 24 uur vooraf duidelijk van berichten. Artikel 14 van de wet geeft verder nog de opsomming van wat er allemaal gewijzigd kan worden zonder dat het onderhandeling of overleg behoeft. Bekendmaking van het reglement Op een zichtbare en toegankelijke plaats moet het bericht uithangen waar het arbeidsreglement kan worden geraadpleegd. Op elk ogenblik en zonder tussenpersoon kan de betrokkene het arbeidsreglement raadplegen. Ieder die in dienst treedt, krijgt op het ogenblik van de indiensttreding een kopie van het arbeidsreglement. Voor de particuliere sector is dat een absolute verplichting. Als de werkgever die verplichting niet nakomt, is de werknemer niet gebonden door de bepalingen uit het arbeidsreglement. Dat kan niet voor de overheid, waar het statuut voorrang heeft op het reglement. Toezicht en sancties In eerste instantie controleert de arbeidsinspectie de naleving van de wet. Althans, als we ons beperken tot de Arbeidsreglementenwet. Bovendien is alles wat het gemeentepersoneel aanbelangt, gewestmaterie. Daarom moet het arbeidsreglement worden onderworpen aan de toezichthoudende overheid, het Gewest. Conclusie Ten slotte nog dit: contractuelen en statutairen hebben niet altijd dezelfde regels. Artikel 5 van de wet voorziet in de mogelijkheid om voor verschillende categorieën van personeelsleden afzonderlijke reglementen op te stellen. De opsplitsing van het personeel in de categorieën "contractueel" en "statutair" is wellicht de meest voor de hand liggende, maar er kan ook gedacht worden aan de buitendiensten, de kinderdagverblijven (voor zover die niet reeds een arbeidsreglement hadden), de sportdiensten, 10 Art. 15quinquies, 1, tweede lid, van de arbeidsreglementenwet. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 5
Verder - en dat is wellicht ongewild - gelden sommige bepalingen uit de arbeidsreglementenwet niet voor de gemeentebesturen. Artikel 19bis zegt namelijk dat de artikelen 16 tot 19 van deze wet niet van toepassing zijn op de openbare diensten die, voor de inwerkingtreding van deze bepaling, niet onder het toepassingsgebied van deze wet vielen, wat erop neerkomt dat de sanctieregels niet gelden in de gemeente. Op het eerste gezicht is dat logisch. De nieuwe gemeentewet bevat namelijk het tuchtrecht. Dat klopt, maar dat geldt enkel voor de ambtenaren, niet voor de mensen die met een arbeidsovereenkomst in dienst zijn. Voor hen bestaan er dan maar twee mogelijkheden: ofwel is er in de arbeidsovereenkomst geen sanctierecht voorzien (de werkgever kan dan bijna alleen maar ontslaan), ofwel wordt het sanctierecht in elke arbeidsovereenkomst afzonderlijk voorzien. Wij vroegen ons al af of de nieuwe wet nu echt wel nodig was geweest. Bovendien twijfelen wij eigenlijk aan de bevoegdheid van de Minister van Arbeid en Tewerkstelling om op die manier regulerend op te treden voor de openbare sector. Verder stuiten wij voortdurend op interpretatiemoeilijkheden, een gevolg van het willen toepassen van een wet voor de particuliere sector voor de openbare sector. Uit de voorbereidende werkzaamheden van de wet worden wij niet veel wijzer, wel integendeel. We hebben het gevoel dat deze wet niet het voorwerp heeft uitgemaakt van veel studiewerk van de parlementsleden. Inmiddels moeten we de handen uit de mouwen steken om een arbeidsreglement op te stellen. Nog een laatste raad: de wet laat toe om voor de gemeenten naar het statuut te verwijzen. Wij raden aan om in het reglement zoveel mogelijk met verwijzingen te werken. Dat is wellicht niet helemaal de geest van de wet, maar wel de letter. Hildegard Schmidt Praktisch: De wet laat toe om meerdere arbeidsreglementen te maken. In het arbeidsreglement voor vastbenoemden mag er met verwijzing worden gewerkt. Het arbeidsreglement heeft bindende kracht voor de contractuele personeelsleden op voorwaarde dat ze er een exemplaar van hebben gekregen. Wenst u een model? Wij hebben er een in het Nederlands en het Frans. U kan die vinden op onze website www.avcb-vsgb.be of aanvragen bij onze documentatiedienst. Wenst u meer uitleg? Bel gerust naar onze studiedienst, personeel op het nummer 02 233 20 04. Hildegard Schmidt Nieuwsbrief-Brussel nr. 3 april 2003 6