Archiefinspectie Archiefdienst Verslag over de periode april 2011-maart 2012 betreffende de uitoefening van het toezicht van de archivaris op het beheer van de informatie, welke niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats
1. Lokale regelgeving Voldoen de gemeentelijke regelingen aan de wettelijke eisen? De huidige Archiefverordening van de gemeente X is in 2008 vastgesteld door de raad. De verordening regelt de zorg van burgemeester en wethouders voor de archiefbescheiden evenals het toezicht van de archivaris op het beheer van de archiefbescheiden die niet zijn overgebracht naar de archiefbewaarplaats. Het Besluit Informatie Beheer is eveneens in 2008 vastgesteld door B en W en beschrijft de voorwaarden waaraan het beheer van de archiefbewaarplaats en van de niet naar de archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden dienen te voldoen. Ingevolge artikel 4 van de Archiefwet 1995 dient het college voorzieningen te treffen omtrent de archiefbescheiden bij opheffing, samenvoeging, splitsing of overdracht van taken aan een ander (tijdelijk) overheidsorgaan. Gemeenschappelijke regelingen of andere samenwerkingsverbanden zijn hiervan een voorbeeld. In een recent verleden zijn er bij de oprichting van de Veiligheidsregio en de gemeenschappelijke regeling C. wel afspraken vastgelegd over de archivering. Wat betreft de afspraken bij C.: deze worden op het moment van schrijven (april 2012) gewijzigd. Bij de overdracht van taken aan de Stichting Openbaar Primair Onderwijs X en de ZNV zijn ook afspraken gemaakt, aan deze instellingen zijn archiefbescheiden van de gemeente X te beschikking gesteld voor een bepaalde periode. Vanuit het team DIV zijn in 2010 en 2011 controles uitgevoerd op de staat van de ter beschikking gestelde archiefbescheiden, dit is positief te waarderen. De gemeente X neemt ook een actieve houding in om gevolg te geven aan artikel 4 van de Archiefwet bij de vorming van de RUD. Gezien het feit dat gemeenten steeds meer samenwerkingsverbanden aangaan of taken uitbesteden, blijft artikel 4 van de Archiefwet een heel belangrijk aandachtspunt. Het moet altijd duidelijk zijn welke organisatie er verantwoordelijk is voor de archivering. Hierdoor kan de gemeente X zich blijven verantwoorden voor haar handelen. 2. Interne kwaliteitszorg en toezicht Werkt de gemeente structureel aan de kwaliteitsverbetering van haar informatiehuishouding? Volgens Artikel 16 van de Archiefregeling dient de zorgdrager ervoor te zorgen dat het beheer van zijn archiefbescheiden voldoet aan toetsbare eisen van een door hem toe te passen kwaliteitssysteem. In de gemeente X is een gedeeltelijk kwaliteitssysteem voor de informatievoorziening. Er zijn beschreven procedures en werkinstructies, eisen aan personeel en materialen, kwaliteitsnormen ten behoeve van de verwerkingstijd en registraties en dossiervorming. Het huidige kwaliteitssysteem is gericht op de operationele kant van het beheer van de informatie. De rollen van het management en directie zijn nog niet uitgewerkt in het systeem. Zowel management als directie hebben hun verantwoordelijkheden voor een authentiek, betrouwbaar en volledig archief. Over het begrip kwaliteitssysteem heerst nog veel onduidelijkheid bij gemeenten in Nederland. Het verdient aanbeveling om aan te sluiten bij een landelijk kwaliteitssysteem zodat uniformering van de kwaliteitseisen en normering wordt bereikt. In het kader van de ontwikkelingen bij het archieftoezicht waarbij de provincie 1
op afstand komt te staan is versterking van het horizontaal toezicht 1 inzake de informatievoorziening noodzakelijk. Een kwaliteitssysteem is hiervoor bij uitstek het middel. In de Archiefverordening van de gemeente X is in artikel 14 opgenomen dat de archivaris eenmaal per twee jaar verslag uitbrengt aan burgemeester en wethouders betreffende de uitoefening van het toezicht. Sinds 2011 wordt dit verslag jaarlijks uitgebracht. 3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid archiefbescheiden Geschiedt de ordening planmatig, waarborgen het systeem en de materialen de authenticiteit, context en toegankelijkheid en de duurzaamheid van de archiefbescheiden? Artikel 18 van de Archiefregeling bepaalt dat alle overheidsorganen een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van de bij dat overheidsorgaan berustende archiefbescheiden (papier en digitaal), geordend overeenkomstig het ten tijde van de vorming van het archief daarvoor geldende ordeningsstructuur. Dit is de basis van de ordening van de archiefbescheiden. X beschikt niet over een dergelijk overzicht. Dit kan tot gevolg hebben dat archiefbescheiden onvindbaar zijn en niet op de juiste wijze worden beheerd. Bij de archiefinspectie van 2010 werd al geconstateerd dat het niet altijd duidelijk is waar een document (papier of digitaal) zich bevindt. X kent een hybride archivering waarbij het papieren archief leidend is, maar waar in het dagelijks werk veelal met digitale informatie wordt gewerkt. Bovendien zijn er meerdere documentmanagement- en archiveringssystemen operationeel: het formele papieren archief, DMS Docman, Corsa, diverse backofficesystemen, de U-schijf en decentraal in kasten. Het werken met meerdere systemen is bijzonder foutgevoelig. Het is de bedoeling dat alle afgedane zaken uiteindelijk in het document managementsysteem (DMS) Docman beschreven worden en in het formele papieren archief worden opgeborgen. Het is echter mogelijk dat digitaal aangemaakte archiefbescheiden achterblijven op de U-schijf of in een backofficesysteem. Bovendien werd geconstateerd bij de inspectie in 2010 dat 30% van de in Docman geregistreerde stukken niet terugkomt bij team Documentaire Informatievoorziening (DIV). De dossiers zijn hierdoor niet volledig. In de praktijk blijkt echter dat de te bewaren archiefbescheiden bij vragen altijd vindbaar en raadpleegbaar zijn binnen 24 uur. De vernietigbare stukken blijven vaak achter in een van de vele back-officeapplicaties of op de U-schijf en zijn hierdoor niet toegankelijk. Artikel 20 van de Archiefregeling eist dat het archiveringssysteem de toegankelijke staat van archiefbescheiden waarborgt, zodanig dat elk van de archiefbescheiden binnen een redelijke termijn kan worden gevonden of leesbaar of waarneembaar te maken is. Momenteel wordt er niet voldaan aan dit artikel. De gemeente X heeft de ambitie om zaakgericht en volledig digitaal te gaan werken. Dit kan een oplossing zijn voor de hierboven geschetste problematiek. Wanneer de hele organisatie 1 Met het horizontaal toezicht bij gemeenten wordt gedoeld op de verantwoording van het college aan de gemeenteraad, conform de wettelijke spelregels zoals deze in het kader van het duaal bestuur in Nederland ingang hebben gevonden. 2
gemeentebreed met het zaaksysteem werkt zal de ontvangen en gecreëerde informatie hierin worden opgenomen. Voor het zaakgericht werken wordt momenteel het zaaksysteem/dms/rma (recordmanagement applicatie) Systeem Y ontwikkeld en ingericht. Het systeem voldoet nog niet aan alle eisen om op een correcte wijze digitaal te archiveren. De ontwikkeling van het uit drie onderdelen bestaande systeem is een langdurig traject. Zaakgericht werken is iets dat de gehele gemeentelijke organisatie aangaat. Het moet gedragen en uitgedragen worden door bestuur en management. Medewerkers zijn zelf verantwoordelijk voor een goede archivering, dit uitgangspunt zal breed gecommuniceerd moeten worden. Er is inmiddels een start gemaakt met de inventarisatie van de aanwezige papieren archiefblokken. Hiernaast zal ook een overzicht van de digitale archiefbescheiden die binnen de gemeentelijke organisatie aanwezig zijn, gemaakt moeten worden. De bedoeling is om op korte termijn de i-navigator te gaan gebruiken om een overzicht van de archiefbescheiden op te stellen. Deze applicatie is gebaseerd op de gemeentelijke informatiearchitectuur Gemma. De applicatie dient dan gekoppeld te worden aan het document management systeem zodat er op een effectieve en efficiënte manier gewerkt kan worden. In artikel 17 van de Archiefregeling is bepaald welke metadata aan elk van de archiefbescheiden moeten worden toegekend. Gezien de versnipperde opslag van de informatie is niet goed te beoordelen of dit inderdaad gebeurd. In het DMS Docman voldoet X grotendeels aan dit artikel. Bij de inrichting van Systeem Y is het van groot belang dat er aandacht is voor het toekennen van de juiste metadata. Aangezien het de bedoeling is dat er een digitaal archief opgebouwd gaat worden, zijn de beheer- en technische metadata van groot belang om de duurzaamheid te garanderen. Het papier dat nu wordt gebruikt voor het opmaken van archiefbescheiden voldoet aan NEN 2728:2006, zoals vereist in de Archiefregeling.De gemeente X gebruikt duurzame verpakkingsmaterialen voor de opslag van blijvend te bewaren archiefbescheiden en voldoet hiermee aan de artikelen 9 en 10 van de Archiefregeling. Voor de digitale informatie op aparte dragers (DVD, CD) is nog geen bewaarstrategie ontwikkeld. Het is onbekend of de juiste gegevensdragers worden gebruikt en of deze op de juiste wijze zijn verpakt en geborgen conform artikel 14 en 15 van de Archiefregeling. 4. Digitale archiefbescheiden Werkt de gemeente inzake digitale archiefbescheiden systematisch aan digitaal informatiebeheer en voldoet ze aan de specifieke wettelijke voorschriften? De gemeente X kent een hybride informatievoorziening. Er worden papieren dossiers aangelegd, geordend volgens de basisarchiefcode. Het papieren archief is leidend, het zal later worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats. In het DMS Docman zit een digitaal schaduwarchief. De ingekomen stukken worden bij binnenkomst gescand. Wanneer de zaak is afgedaan komt het analoge dossier terug bij DIV waarna het in z n geheel weer wordt ingescand. De hybride manier van werken kent grote nadelen. Zo kan er onduidelijkheid 3
ontstaan over de vindplaats of de laatste versie van een archiefstuk. Bovendien betekent het dubbel werk. Hoewel het formele archief papieren dossiers betreft, zijn er natuurlijk wel digitale archiefbescheiden, zoals de digitale bestemmingsplannen, foto s en films. De digitale bestemmingsplannen worden gecomprimeerd en in het originele formaat in Docman gezet. Voor de opslag van het beeldmateriaal wordt gebruik gemaakt van de open standaarden jpg en png. Voor de opslag van bewegend beeld en geluidsopnamen wordt avi en mpg gebruikt. Alles wordt in kleur gescand, de scans worden in PDF/A of Tiff opgeslagen in het DMS Docman. De gebruikte zip compressie is lossless, dit wil zeggen dat er geen informatie verloren gaat bij de compressie. Encryptie wordt niet toegepast. Artikel 24 van de Archiefregeling schrijft aanvullende metadata voor, voor de digitale archiefbescheiden. Het gaat om de zogenaamde technische metadata, deze zijn van belang voor de duurzame bewaring van de archiefbescheiden. Er worden geen extra technische metadata vastgelegd bij digitale archiefbescheiden of de scans in het DMS Docman. Wel wordt gebruik gemaakt van open standaarden. De afgelopen 5 jaar heeft geen migratie van digitale archiefbescheiden plaatsgevonden. De gemeente X werkt nog niet op basis van het Referentiemodel Opbouw Digitaal Informatiebeheer (RODIN). Dit landelijke model-referentiekader is gemaakt door provinciale en gemeentelijke archiefinspecteurs. Er is in X grote ambitie om volledig digitaal te gaan werken. Om dit te realiseren wordt nu informatie zo veel mogelijk digitaal gemaakt, zoals bijvoorbeeld de milieudossiers. Er zijn echter nog flink wat stappen te nemen voordat dit gerealiseerd kan worden. De nog steeds in ontwikkeling zijnde applicatie Systeem Y voldoet nog niet volledig aan de eisen van dit referentiekader. Zo ontbreken de beheer- en technische metadata in het ontwerp. Om over te gaan op een volledig digitaal archief is het sterk aan te bevelen dat de gemeente een zelfevaluatie uitvoert aan de hand van RODIN om zicht te krijgen op die onderdelen waaraan nog niet wordt voldaan. Vervolgens kunnen deze onderdelen worden uitgewerkt. Systeem Y zal conform de archiefwet- en regelgeving en de gangbare normen ingericht moeten worden. 5. Vernietiging, vervanging en vervreemding van archiefbescheiden Weegt de gemeente zorgvuldig al wanneer het bezit van archiefbescheiden niet meer van belang is voor bedrijfsvoering, democratische controle en cultuurhistorie? De vernietigbare archiefbescheiden worden door de gemeente X geselecteerd en maakt hierbij gebruik van de voor Nederlandse gemeenten geldende selectielijst. Er worden processenverbaal van vernietiging opgemaakt die een specificatie van de te vernietigen stukken bevat en akkoordverklaringen van de verantwoordelijke ambtenaar en de gemeentearchivaris. Momenteel loopt de daadwerkelijke vernietiging achter. De vernietiging over de jaren 2008-2011 moet nog plaatsvinden. In 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 7 van de Archiefwet 1995 en artikel 6 van het Archiefbesluit 1995 het besluit genomen dat papieren 4
archiefbescheiden met een bewaartermijn van ten hoogste 7 jaar vervangen mogen worden door digitale scans, waarna de papieren originelen worden vernietigd. Dit besluit wordt echter niet ten uitvoer gebracht. Er vond in de afgelopen 5 jaar geen vervreemding plaats van archiefbescheiden. Vervreemding houdt in dat de archiefbescheiden een andere zorgdrager krijgen. 6. Overbrenging van archiefbescheiden naar de openbare archiefbewaarplaats Brengt de gemeente het principe van de Archiefwet te bewaren archiefbescheiden na 20 jaar overbrengen, tenzij met redenen omkleed correct in de praktijk? Artikel 12 van de Archiefwet 1995 schrijft voor dat alle te bewaren archiefbescheiden ouder dan 20 jaar moeten worden overgebracht naar de archiefbewaarplaats. De archiefbescheiden zijn na overbrenging openbaar en kosteloos te raadplegen door geïnteresseerden. De archiefbescheiden ouder dan 20 jaar staan in de archiefbewaarplaats. De overbrenging is echter niet op een juiste wijze geformaliseerd, zo is niet in alle gevallen een verklaring van overbrenging opgemaakt conform artikel 9 van het Archiefbesluit 1995. Dit geldt bijvoorbeeld voor het archief van het gemeentebestuur X 1980-1990, het archief van de Dienst Openbare Werken 1985-1990 en het archief van de gemeentepolitie X. Ook de beperking op de openbaarheid omwille van de bescherming van de privacy, moet van een aantal archieven achteraf formeel worden vastgelegd. 7. Archiefbewaarplaatsen, archiefruimten en e-depots Zijn de fysieke en digitale bewaaromstandigheden op orde? De raad heeft in artikel 2 van het Besluit Informatiebeheer van de gemeente X bepaald dat de archiefbewaarplaats zich bevindt aan de J.P. Janssenstraat te X en nader aangeduid als Depot Groen kamernummer RK.014. Deze archiefbewaarplaats wordt gebruikt voor de permanent te bewaren overgebrachte archiefbescheiden. De archiefbewaarplaats voldoet aan de eisen van de Archiefregeling. Het beheer van de archiefbewaarplaats is in overeenstemming met de waardevolle inhoud. Ook de archiefruimte in het raadhuis voldoet aan de eisen van de Archiefregeling. De ruimte is op 6 mei 2010 getoetst door de provinciale archiefinspectie. 8. Ter beschikking stelling van naar archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden Voldoet de gemeente in de praktijk aan de openbaarheideisen van de Archiefwet? Bij de overbrenging van de archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats is de informatie in principe openbaar. De Archiefwet formuleert in artikel 15 enkele uitzonderingen op deze openbaarheid. In het verleden is bij de overbrenging van archieven de openbaarheid niet altijd goed geregeld. Momenteel wordt onderzocht in welke gevallen dit is gebeurd en waar nodig 5
met aanvullende besluitvorming gecorrigeerd. Hierover is voortdurend contact met de beheerder van de archiefbewaarplaats, te weten de gemeentearchivaris. In principe worden geen beperkingen gesteld aan de openbaarheid van milieu-informatie. 9. Rampen, calamiteiten en veiligheid Heeft de gemeente plannen voor het behoud van de (te bewaren) archiefbescheiden bij bijzondere omstandigheden? De lokale crisisplannen worden nu omgebouwd tot een regionaal crisisplan. In het crisisplan is ook aandacht voor het cultuur historisch erfgoed. Het crisisplan gaat er vanuit dat de eigenaar van het erfgoed een gedetailleerd plan heeft. De gemeente X beschikt daarom ook over een Calamiteitenplan DIV. Dit plan is nog wel voor verbetering vatbaar is, zo is geen verzamelplaats aangewezen voor te ontruimen archiefbescheiden Het plan wordt wel regelmatig geactualiseerd en is door het team DIV aan een praktijktest onderworpen. 10. Middelen en mensen Kan de gemeente beredeneerd aangeven gelet op haar wettelijke taken voor de archiefzorg en het archiefbeheer hoeveel middelen en mensen zij hiervoor ter beschikking stelt alsmede hun kwaliteitsniveau? Volgens cijfers verkregen van de adviseur Facilitair Management, zijn de kosten in de begroting als volgt opgebouwd: Personele kosten: 2.002.300,00 Dienstverleningsovereenkomst Archiefdienst: 90.000,00 Kantoorbenodigdhedenonderhoud software/paternosterkasten: 109.400,00 Document en Recordbeheer 185.100,00 Digitalisering 285.000,00 Totaal: 2671.800,00 Het is heel lastig om deze kosten helemaal in beeld te krijgen aangezien er ook kosten zijn voor het onderhoud van het DMS Docman en het Kofax scansysteem, studiekosten en investeringen in het zaaksysteem Systeem Y (software, externe inhuur). Deze kosten zijn in de begrotingen van de cluster IV (soft- en hardware) c.q. HRM (studiekosten) verwerkt. Het verdient aanbeveling kosten zo transparant mogelijk te maken. Er is 36 vaste fte beschikbaar en circa 6 ingehuurde fte voor de uitoefening van de zorg voor c.q. het beheer van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen voor de overbrenging van de archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats. In de wettelijk verplichte vernietiging werkzaamheden zijn nog enkele achterstanden. Zo dient de vernietiging vanaf 2008 nog plaats te vinden, ook bij de overbrenging van de archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats is een achterstand. De meeste achterstanden zoals deze zijn geconstateerd door de provinciale archiefinspectie in 2003, zijn echter weggewerkt. Voor alle wettelijke taken zijn nu voldoende functies aanwezig en zijn de functies bezet door gekwalificeerd personeel. 6
Alle medewerkers beschikken over het gewenste opleidingsniveau voor hun taak: SOD I, SOD II, VVA, studie archivistiek op academisch niveau, LARM of kwaliteitsmanagement. Alleen de scan-medewerkers hebben geen specifieke archivistische opleiding. Bij de instroom van nieuwe werknemers is het niveau van de vooropleiding sterk toegenomen, dit ligt nu op HBO of academisch niveau. De zittende medewerkers hebben de afgelopen drie jaar veel opleidingen gevolgd, ook hier is de kwaliteit flink toegenomen. Het team DIV sorteert, middels opleidingen, voor op de omslag naar digitaal werken. Voor bij- en nascholing is 3% van de loonsom aanwezig. Vanuit de provinciale archiefinspectie is de aanbeveling gedaan om te onderzoeken of de formatie van team DIV op sterkte is voor de omslag naar digitaal werken aangezien dit extra inzet vereist. 11. Visie, beleid en cultuur Is er een vastgestelde visie en beleid ten aanzien van de informatievoorziening en hoe gaan directie, management en behandelend ambtenaren om met de archiefbescheiden? De visie op de informatiehuishouding bij de gemeente X is in ontwikkeling, evenals de business- en informatiearchitectuur en het strategisch informatiseringsbeleidsplan. Het beleid is gericht op het digitaal en zaakgericht werken. Zaakgericht werken is iets dat de gehele gemeentelijke organisatie aangaat. Het moet gedragen en uitgedragen worden door bestuur en management. Bij het digitaal en zaakgericht werken zijn de ambtenaren verantwoordelijk voor de vorming van de zaakdossiers. DIV voert controles uit en zorgt voor bewustwording bij de ambtenaren voor hun verantwoordelijkheid inzake de archivering. Het management moet erop toezien dat de regels rondom de archivering worden nageleefd door de ambtenaren. Aan deze bewustwording bij ambtenaren en management wordt gewerkt door team DIV, deze bewustwording is nu nog niet optimaal. ICT-plannen worden niet geëvalueerd, dit is wel aan te bevelen. 7