1 r " "' = DE UITVERKOOP VAN HET OVER HEIDSBEDRIJF: MOTIEVEN, EFFECTEN, KOERSCORRECTIES DE GROTE UITVERKOOP De overheid is niet slhts een mehanisme ter beslehting van maatshappelijke onjliten. Natuurlijk is het pleierig dat wanneer burgers er elf niet meer uitkomen, er een hogere instantie beshikbaar is die na een openbaar debat en bindende uitspraak wil doen in het geshil en dwingend een bepaalde orde kan opleggen. Elke samenleving heeft o'n geagsinstantie nodig, anders wordt ht en puinhoop. Maar de overheid is - of in ieder geval was tot voor kort - meer dan een mehanisme voor bindende besluitvonning. je kon ook op de ovrheid en broep doen voor de verlening van feitelijke dinsten. Als ondrdaan prees je je vroger gelukkig wanneer het betrouwbare overheidsbedrijf aan de voordeur brieven, lektra, water, kabelsignalen en gas kwam afleveren, en aan de ahtenleur bereid bleek huishoudelijk afval en ongedierte af te voeren. We konden als burger nog rekenn op een atieve verorgingsstaat die orgde voor bussen, trams, treinen en goed onderhouden, veilige wegen. Lag er een stoeptegl los, dan blde je de gemeentelijke openbare werkn en dan kwam er owaar een gemeenteman langs die elf (dus onler externe opdrahtverlening) in staat was het fysieke uvl 'rauwelings' het hoofd te bieden en de opnbare weg te herstellen. Was er iets mis, dan wist je als burger tenminste wlke instantie (namelijk: de overheid) je op dat euvl kon aanspreken. Inmiddls is het allemaal anders geworden. De vrorgingsstaat maakte plaats voor een versoberingsstaat. Elke vorm van dienstverlning die maar een betje tastbaar is en waar elke burger ih een onreet beeld van kan vormen, is uitbesteed, aanbesteed, afgestoten of verelfstandigd. De overheidsjimtionarissen elf hellben ih veilig teruggetrokken op de elf gekoen, overigens lastig te ontroleren, kerntaak: het maken van p!annen en algemene regels, het uitbesteden, het rgisseren, het toeiht houden, het toekijken en het evalueren. Dee erebralisering van het overheidsbedrijf laat ih illustreren aan de samenstelling van het overheidspersoneel. Aan het begin van de twintigste euw (in 1899) was 62% van le overheidsdienaren nog werkaam in de sfeer van aanleg, onderhoud, bediening, bewaking en verorging en hield slehts 38% van het overheidspersonel ih beig met de voorbereiding en vaststlling van beleid.' Nu, aan het begin van de eenentwintigste eeuw, ijn de rollen omgedraaid en riht meer dan 7% van het overheidspersoneel ih op het ontwerpen, experimentern, voorbereiden, bepalen, monitoren, doumenteren en evalueren van bleidsplannen.' De 'doeners' ijn inmiddels grotendeels vertrokkn naar de gprivatiseerde en verelfstandigde uitvoerende diensten en de 'praters' en 'digitalen' hebben in groten getale plaatsgenomen ahter de overheidsburelen. De terugtred van de overheid heeft ih niet beperkt tot de middenlange termijn. Het was geen korte termijntrend die werl ingegeven door de onjunturele noodaak van beuiniging en de behoefte om met een weepslag de doelmatigheid van ingedutte overheidsdiensten te vergroten. Ook na de twaalf magere jaren van Lubbers (1982-1994) wordt er in devette, paarse jaren van eonomishe groei nog volop aanbesteed, uitbesteed, afgestoten en verelr standigd.' Het enthousiasme voor de uitverkoop van de kroonjuweln van de verorgingsstwt is onveranderd groot. Het is aileen jammer- althans voor de dames en heren politii -
CDV I NR 1 I OKTOBER 2 11 dat de shappen met resterende overheidsdiensten bijna leeg is. Ge!ukkig kan er nag een vo!!e kabinetsperiode worden besteed aan het uitverkopen van de wateruivering, de water!eiding, de gevangenissen, de straatver!ihting en de verkeerspo!itie. Maar daarna a! de wa! het ship keren en a!- wanneer de po!itii willn blijven vluhten in strutuurdisussies boven inlwudelijk de bat- noodgedwongen weer begonnen moten worden met het o!!etiviseren van de meest onbstuurbaar gebleken, in het verleden ooit geprivatiseerde, diensten. Zo al de gemente Breda dan wel!iht het Chassetheater weer terugkopen, al de gemeente Amsterdam welliht het Gemeente!ijke Vervorsbedrijf herol!etiviseren en is het niet uitgesloten dat oak de gemeente Groningen ht spraakmakende, maar navenant verlislijdende, museum weer in eigen beheer al nemen. Het Rijk al dan wel!iht overwegn om de verelfstandiging van dens weer ongedaan te maken. Maar voor het over is, stroomt er nag heel wat water door de Rijn. Onlangs deed professor Bemelmans-Vide in dit tijdshrift de oproep om Ianger stil te staan bij de vershillende vormen van publiek-privat samenwerking en de risio's van hybriditeit, dat wil eggen het vermengen van publieke en ommeriele waarden in een en deelfd organisatie.' Dit artikl vormt een eerste reatie op dee oproep. DE KWALITEITSOMSLAG Wat verrmdert er, wanneer de overheid een olletieve dienst in de uitverkoop gooit? Ik ie als gevolg van dee ingreep veranderingen op drie niveaus: het eigendom, het personeelsbeleid en de bejegening van de klant. In de eerste plaats gaat het eigendom (de beshikkingsmaht) over de infrastrutuur (het net, het materieel, de entrale verwerkingsinstallatie) over van de staat of een ander openbaar lihaam naar een partiuliere rehtspersoon, met overwegend partiuliere eigenaren (pensioenfondsen, beleggers, bedrijven). Voorafgaand aan de privatisering wen! het geag over de dienstver!ening uitgeoefend door gedeputeerden, wethouders of (gedlegeerd) ambtenaren die rehtstreeks ressorteren onder de btrokken minister. Over hun bsluiten kon verantwoon!ing worden gevraagd door de Tweede Kamer, Proviniale Staten of de gemeenteraad. Na de uitverkoop is het denkbaar dat vrtegenwoordigrs van niet in Nederland gevestigde bedrijvn grate invloed uitoefenen (enkele namen van meerderheidsdeelnemingen om de gedahten te bepalen: An-iva, Ul'C, Bfi, RWE). Wanneer er besluiten worden genomen, al er onder een publiek eigendom vooral aandaht worden bsteed aan 'ventlende rehtvaardighei!', 'unijjrme beshikbaarheid', 'soberheid' en 'produrele orgvuldigheid'. Wanneer er besluiten worden gnomen onder de v(e;eur van partiulier eigendom al er voora! aandaht worden besteed aan vermogensgroei, verliesbeperking, effiieny en kostenbeperking. De tweede verandering is dat het personeel van de uitvoerende lienst niet Ianger kan terugvalln op een overheidswerkgever. In vergelijking met een partiuliere werkgever al een overheidswerkgever veel waarde hehten aan het uit de weg gaan van onj1iten met het overheidspersoneel, aan diploma's, aan het bieden van life-long-employment, en aan het neeretten van een gemiddeld hoog, maar relatief vlak salarisgebouw. Na de privatisering ien wij snel de ontouren van een vrel steiler loongebouw ontstaan. Voor de overstappende topmanagers is dat (in!usief de versnelde pensioenopbouw) natuurlijk erg aantrekkelijk. '" r- 2
12 : "" " "' _, "' "" "" :t "' ~ '" r- : Rhalve uitshietrs aan de top van ht salarisgebouw, is er onder het partiuliere wrkgevershap- voor over de arbeidsmarkt dat natuurlijk toestaat- ook een sterker streven naar meer (vaak onvrijwillige) flexibiliteit aan de onderkant van het salarisgebouw: het ogeheten flexwerk. In het private bedrijf wordt a an diploma's ('past pe1jormane') veel minder waarde geheht dan bij de overheid en dmait ht vooral om de atude bijdrage van de individuele werknemr aan het huidige bedrijfwe- sultaat. Het is dan ook eker geen uitondering wanneer na (of bij antiipatie reeds voorafgaam! aan) de privatisering de uitstroom naar veilige parkeerhavens oals wahtgeld, WAOjinvaliditeit en pre-vut signifiant aantrekt. De derde verandering die de privatisering brengt, is een veranderde relatie met het publiek (met de doelgroep). Voor de privatisring worden de diensten verleend op en sobere wije, onform de regels van de geldend wet of de standaardleveringsvoorwaarden. Het motto van de publieke dienstverlening!ijkt te ijn: 'gelijke monniken, glijke kappen'. Natuurlijk ijn er de obligate kortingen voor snioren, studenten en kinderrijke geinnen, maar daarmee hebben we de tariefdi.f.frntiati ook wel gehad. Na de privatisering leveren de dienstverlnende bedrijven - ook wanneer het infeite private monopolisten ijn en de onsument op de quasi-markt weinig heeft in te brengen - diensten aan in allerlei vormen en soorten. De dolgroep wordt gesegmenteerd, en elk segment wordt bediend met en eigen produt-prijs-ombinatie. De tariefs- en produtdir ferentiatie nemen toe. Om de gedahten te bepalen kunnen we denken aan het standaardikenfonds-pakket als exponent van een publiek dienstverleningsaanbod en aan het onoverihtelijke sala mogelijkheden dat de diverse partiulier iektekostenverekemars in de aanbieding hebben als exponent van het aanbod na privatisering. Een e.f.fet van privatisering is dat de betreffnde organisatie al pro- IJCrn de klant sterker aan ih te binden door een breder pakkt aan dienstn aan te bieden.' Als voorbeeld kan worden gedaht aan het uitgebreide orgaanbod van een partiuliere servienat voor ouderen in vergelijking met het wat meer sobere orgaanbod in een aanleunwoning bij een regulier verorgingshuis. DE PARADOX Wat mij fasineert is dat en organisatie (in dit geval de overheid) de produten en diensten waaraan e haar groei en aanien (als vrorgingsstaat) te danken heeft, onder blikken of bloen verkwanselt. Het gaat om een ingrijpend vmndering met verstrekkende gevolgen die aileen tegen hoge kosten weer ongeiaan kan worden gemaakt. Wat it l1ier ahter7 Wat ijn de gevolgen? Wat dot o'n overhidsorganisati wanneer nadat de plannen ijn verweenlijkt het allemaal wat tegenvalt? In de volgende drie pamgrafen al ik dee vragen beantwoorden aan de hand van de eerste empirishe studies die de afgelopen jaren over de effeten van verelfstandiging en privatisering in Nederland ijn vershenen.r. Gelukkig hoeven we voor one beeldvorming over vrlfstandiging en privatisering dus niet meer terug te vallen op de wiskundige moillen van spraakmakende eonomen en op de bedrijfskundige suesverhalen uit de Engelssprekende wreld (bij voorkeur uit: Nieuw-Zeeland of Florida). Bepalend voor de gangbare beeldvorming in ons land is de enthousiasmerend Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW)-propaganda van 11et energieministrie Ministerie van Eonomishe Zaken, de heraut van het Europese marktdenken in
CDV I NR 1 I OKTOBER 2 13 Nederland. Bekend ijn daarnaast natuurlijk ook de wat meer tot nadenken stemmnde rapporten van de Algemene Rekenkamer over de ejftn van verlfstandiging, van de Wetenshappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over de borging van ht publieke belang ('dus over het kind dat niet met ht badwater mag worden weggespoeld') en beshikken wij oak over de rapporten van twee deskundigenommissies (die onder het voorittrshap van Cohen en van Sint) over de risio's van hybride organisatis en privatise ring.- MoTIFVEN om TE VERKOPEN Wat ijn nu motieven om uitverkoop te hem- een onbehersbaar geworden ajhankelijkden? Een eerste motif is het bed rag ineens dat door de verkoop van de aandelen door het over- heidsorgaan wordt verkregen. Dit motief al hebbn gespeeld aan het begin van de tahtiger jaren toen de staat de aandelen DSM verkoht. Ook bgrijplijk, want ton waren de staatsfinanin uit het lood geslagen en was er in de marla voldoende belangstelling voor aandelen DSM. Oak thans speelt dit motief en rol bij gemeenten en provinit's die nag aandeelhou!er ijn van een energibedrijf of kabelnet en die weten dat Ministerie van Eonomishe Zaken en de Huropese Unie d markten binnen afienbar tijd volledig willen 'liberalisern '. Zij vragen ih tlwns niet meer af of e als lagere overheid afstand moeten nemen van hun aandlen. Dat is voor vlen van hen een uitgemaakte aak. De overblijvnde vragen ijn vooral: wat is thans en redelijke prijs en welke private onderneming doet volgens one adviseurs het beste bod. Waarshijnlijk heeft oak bij de verkoop van diverse gmeentelijke kabelnettn aan UPC het inasseren van een bedrag ineens een doorslaggevnd rol gespeeld. Wanneer het bedrag ineens het belangrijkste argument geworden is, betekent dit dat het hier- wat de betrejjende overheidslaag betreft - niet Ianger gaat om een publieke taak. Dat wil niet eggen dat dee bestuurders vaak niet tegelijkertijd van mening ijn dat een hogere overheidslaag (bijvoorbeeld Brussel) wel met nadere regels moet komen en wel al moeten toeien op een goede marktwerking en de naleving van de onessievoorwaanlen. De bestuurslast wonlt daarmee doorgeshovn naar een hoger bestuursniveau, terwijl de verkoopwaanle op het lagere bestuursniveau wordt ginasseerd. Kortom, een stukje entm- lisatie op initiatiefvan de lagere overheid elj Hen tweede motief is dat de overhid af wil van heidsrelatie: het openbare nutsbedrijf is in het verleden een bodemloe put gebleken. Natuurlijk dnken wij vaak dat de aandeelhoudende overheid ht openbar nutsbedrijf stevig in haar greep heeft en jaarlijks enkele miljoenen ovnvinst opstrijkt. Zo'n situatie deed ih in het verleden inderdaad wel eens voor in de energiesetor (de roemruhte gemeentelijke gasbedrijven). Maar het kan ook heel anders uitpakken. Het open bare nutsbedrijf vertoont voortdurend exploitatietekorten en tart elke serieue paging tot finanicle beheersing. We denken dan al snel aan een grootstdelijk vervoersbedriji Tegen o'n ahtergrond is het best te begrijpen dat de gemeent Groningen haar Gemeentelijke Vervorsbedrijf (GVB) in 1998 heeft verkoht aan de Amerikaanse vervoerders, Vanom. Dee privatisering was niet primair bedoeld als de oplossing voor een inhoudelijk vrvoersprobleem, maar voor een politik lastig probleem van terugkerende verantwoordelijkhid voor een slht draaiend organisatieonderdel. Oak in en meer algemeen vrband is gesigna- ;-
14 " " : "' " = leerd dat diverse parlementaire enquetes werden gevolgd door het verder op af,tand plaatsn van de onderohte, uitvoerend dienst. Het onderliggende motief is het verkleinen van de politieke verantwoordelijkheid van de minister voor het feitelijk fa len van de betreffende dienst. Door niet Ianger de igenaar te ijn van de uitvoerende dienst kan de overheid ih beperken tot het via de subsidie dan wel de onessie sturen op de hoofdlijn, onder in de volksvertegenwoordiging aangesproken te worden op de details van de uitvoering en de onvermijdelijke reorganisatie. Een derde motief voor privatisering is dat een volledig privaat bedrijf makkelijker de vleugels kan uitslaan in en ander bestuurlijk territoir. Publieke grenen - tussen gemeenten, provinies en Ianden - worden gemakkelijker overshreden met een private jas aan dan met een publiek jas. Een private Koninklijke Posterijen Nederland (KPN) kan met meer eenvoud een dee! van de Slowaaks telefonie overnemen dan een Nederlands staatsbedrijf voor Post, Teleform en Telegrafie. Ht is voor BFI eenvoudiger om in vershillende gemeenten een opdraht te verwerven om afval te mogen inamelen dan voor de milieudienst van en entrumgemeente. Hen milieudienst van een entrumgemeente die opdrahten verwerft in buurgemeentn, wordt soms door de randgemeenten gedwongen in het kurslijf van de Wet Gemeenshappelijke Regelingen (WGR). Dat laatste brengt extra bestuurslasten met ih mee. Oak binnen de Europese Unie ijn de grnen voor private rehtspersonen (overname, verkoop, levrantis) volledig vrij. Er mag immers geen onurrentievervalsing ijn. Heel anders ligt dit voor de oprihting van ommunautaire openbar nutsbedrijven die werken in en of meer EU-lidstaten. Dit wil maar niet lukkn. Om de samensmelting van de Duitse en de Benelux-verkeersleiding mogelijk te makn (een ehte publieke taak, dunkt mij) ijn one oosterburen wel eens van plan geweest om eerst de Duitse verkeersleiding te privatiseren en pas dam-na de samensmelting te bewerkstelligen met de eveneens te privatiseren luhtverkeersleiding in de Benelux. Een vierde motief voor de vrkoop van de aandelen in het nutsbedrijf is het losser maken van de finaniele band tussen overhid en nutsbedrijf om vervolgens tussen de overblijvende nutsbedrijven een ekere onurrentie te bevorderen waarbij de ovrhid op enige af,tand dee marktwerking kan bewaken. Tgenwoordig wil elke overheid graag regisseur ('marktmeester') ijn. Het doel van de marktwerking is het bevorderen van een meer doelmatige bedrijfsvoering en dus lagere tariven per gepresteerde eenlwid produt. Op het spoor ien we dat naast dens, eerst Lover, maar dan nu ook Noordnet wordt toege!aten. Op de elektriiteitsmarkt ien we dat de vier produenten met elkaar moeten gaan onurreren om de gunst van de overblijvende distributeurs. Het doorknippen van de band tussen een voormalig staatsbedrijf en een bevoogdende overheid is een moeiaam proes. Het kan bovendien enige tijd duren voordat ih op de betreffende markt volwaardige tegenspelers aandienen. Een probleem daarbij is dat de ne over/wid wat sneller is om de marktwerking in te voeren dan het andere land. Bovendien is het optredn van de overheid halfslahtig. Het liefst iet men immers dat de eigen dohter (het elf geprivatiseerde bedrijj) o groot en krahtig wordt dat het andere bedrijven kan overnemen. Dat de eigen inwoners ten behoeve van de marktwerking op een grotere ruimtelijke shaal worden geonfronteerd met een partiuliere monopolist nemen de bestuurders dan op de koop toe.
CDV I NR 1 I OKTOBER 2 15 Tenslotte komen wij nog wel eens het ideologishe motief tegen waarbij sommige bestuurders menen dat blidsuitvoering door een partiulire organisatie per definitie beter (want meer kostenbewust) is dan publieke uitvoering. En dat- in het verlengde van de verwahtingprivatisering automatish alleiden tot lagere eindtarievn voor de gebruiker, terwijl de eventuele doelmatigheidswinst bijvoorbeeld niet al worden opgeslokt door reorganisatiekosten en additionele salarisstijging voor het topmanagement. EFFECTEN VAN PRIVATISERING Een van de redenen om een staatsmonopolie te vestigen was indertijd dat o van binnenuitdoor het reht de direteur te benoemen - betrouwbare informatie kon worden verworven over het reilen en eilen van het bedrijj Na de volledige privatisering is het iniht bij de overheid in de strategishe planning en de operationele uitvoering van de gprivatiseerde instelling vaak fors gedaald. Soms ontbreekt bij de overheid de inhoudelijke kennis om de wel deglijk geleverde data bedrijfsmatig te interpreteren. Soms ook wordt de informatie te summier aangeleverd. Vaak wordt er eerst geprivatiseerd en wordt daarna pas nagedaht over de informatie die de vroegere overheidseigenaar van het onessiehoudende bedrijf nodig heeft. In de ontraten, beshikkingen en wetgeving heeft de overheid dan veruimd om vast te leggen wlke informatie periodiek door de uitvoerende instantie moet worden aangleverd. Dee omissie doet ih voor ten aanien van de inhoudelijke beleidsprestaties (gereden ritten, vervoerde passagiers, aantal beoekers), maar is nog veel grater ten aanien van gegevens over het interne vermogensheheer en de aanwending van de finanifle hulpbronnen.s Hard onderhandelen over de JinaniCle stromen vindt men in politik Den Haag kennelijk nit erg hique. Dat past ook minder hinnen de vigerende onsensusultuw~ Dat het extern aansturen van een volledig verelfstandigd bedrijj niet makkelijk is, laat de spanningsrelatie tussen de huidige minister van Vrkeer en Waterstaat en het vereljstandigde, nag niet volledig geprivatiseerde, staatshedrijf dr NS ien. Hen tweede aangetroffen effet is dat de verlf standigde nutsbedrijven die straks aan meer onurrentie ullen worden blootgesteld, alvast de kans grijpen om door jitsies een sterker speler op de toekomstig markt te worden waarmee tegelijkertijd ook het aantal onurrenten wordt verkleind. Dee tendens tot verkleining van ht a1.mtal spelers kon worden aangetroffen hij de woningbouwverenigingen.') Na de privatisring begin jaren negentig ijn er o'n vierhondenl elfstandig orporaties door jilsle verdwenen. Er ijn r nog maar evenhonderd over. In de sfer van de vroegere hedrijfsverenigingen en later de uitvoeringsorganisaties soiale verekering heeft ih een vergelijkbaar fusieproes voltrokken. Talloe andere voorbeelden kunnen worden opgesomd, bijvoorbeeld in de energiemarkt. Het tempo en de maatvoering van de shaalvergroting ijn hierbij soms o groot dat van de aanvankelijk gewenste marktwerking hij gehrek aan overblijvend onurrenten niets tereht kan komen. Hen derde effet dat met enige regelmaat lam worden aangetrojfen is dat nu ook buitenstaanders kunnen intervenieren. De markt is nu open voor toetreding door niuwkomers. Soms al dat ijn door de aankoop van een bestaand bedrijj Zo koht BFI bestaande - gemeentelijke en partiuliere - afvalinamelaars. UPC koht bestaande kabelexploitanten " :: "'
16 "' op. Arriva maakte ih meester van bestaande busbedrijven in het Noorden en Zuiden des Lands. Slehts bij grate uitondering intervenieren dee buitenstaanders door het investeren in een nieuw net, in een nieuwe entrale vooriening, dus in een ree!e uitbreiding van het aanbod voor de burger. Zo'n aanbodsuithreiding ien wij bijvoorbeeld bij de mobiele telefoni, het bellen naar het huitenland, en in het aanbod van ommeriele tv-signalen. Maar het is eker geen regel dat het aanbod van diensten door privatisering wordt vergroot. Fen vierde effet is dat de geprivatiseerde bedrijvn sterker nog dan in het vrleden proberen om de klanten vast te houden. UiL het verleden wisten we al dat iekenfondsen ook een bovenwettelijke partiuliere iektekostenverekering aanbieden voor hun leden die door inkomensstijging boven de iekenfondsgrens uitkomen. Verrassender ijn de allianties tussen thuisorg, verorgingshuis en verpleeghuis. Een eigentijds 'wooo' biedt een breder dienstenpakket aan dan in ht vrleden voor mog;elijk werd gehouden. Ook in de soial ekerheid iet men allianties tussen aanpalende setoren (arhodienst en uitkeringsadministratie). In bepaalde gevallen is dee portefeuilleverbreding funtioneel en welliht biedt het ook een nuttige vooriening voor de klant. Maar dit is niet altijd het geval. Er ijn beslist pakketverbredingen waarbij men een vraagtken kan plaatsen. Bont maakt de EDON, tlwns ESSENI; het. Men kan ih afvmgen in hoeverre hier nog sprake is van een eonomish juntioneel pakket. Bij de ~DON/ESSFNT tre.ffen wij immers aan: vuilverbranding, reyling, telefonie, gasdistributie, elektriiteitsdistributie, kabelexploitatie, energie-advisering en inassodiensten. Bij o'n opsomming moet ik onwillekeurig denken aan de vroegere OGEM. We ijn hierme gekomen in de sfeer van de kinderiekten: het vij.fde effet. Die kinderiekten horen er natuurlijk bij als ambtelijke staatsbedrijven ommerieel gaan. In de pers kunnen we steeds vee! over dee kinderiekten leen. Om een greep te doen kan worden gedaht aan de verkoop door het Gemeenshappelijk Administratiekantoor (GAK) van de automatiseringstaken aan een partiulier automatiseringsbedrijf waarmee meteen het noodakelijke vernwgen werd gevormd. Ook boeiend was de sherpe salarisstijging voor de topleiding van het Gemeenslwppelijk Administratiekantoor (GAK), tenvijl gelijktijdig een forse reorganisatie en afslanking went doorgevoerd op het uitvoerende vlak. Op het gevaar af straks beshuldigd te worden van populisme, wil ik hier tah oak nog even herinneren aan de sponsoring door NUON van de voetballub Vitesse. Het duurt nag minstens een paar jaar voor de modale voetbalkijker ijn eigen elektriiteitsdistributeur kan kieun. Als het over een paar jaar o ver is, is de kans groot dat NUON al ijn overgenomen door een buiten!ands energiedistributeur, en dus ook een andere merknaam al dragen. De miljoeneninvestering; in naamsbekendheid die tlwns nog steeds niet heeft kunnen rendern, al dan hlijken voor niks te ijn geweest. Hen paar honderd miljon gemeenshapsgeld in de sloot. Zander enige moeite kan dit lijstje met kinderiekten worden uitgebreil. Het opmerkelijke is dat wij oveel over dee kinderiekten te weten komen via de pers. In die in blijven ook geprivatiseen!e nutsbedrijven volop in de shijnwerper staan. Dat is op het eerste geiht vreemd, want de publiekrehtelijke jas is toh uitgetrokken? Bij nader inien is het minder vreemd, want het blijven olletieve voorieningen die ons allen aangaan. We itten allemaal wel eens in de trein
CDV I NR 1 I OKTOBER 2 17 ehter afhangen van de onsequentheid waar- of de bus. En we hebben a!lemaal een kabel-, gas- en telefoonaansluiting. Ook al is het geen 'Haagse' politik meer, het blijft voor journalisten 'lonend' om te shrijven over de kwaliteit van de geprivatiseerde nutsvoorieningen. Een laatste effet is dat de klantenkring vee! beter wordt bewerkt dan voor de privatisering. Bij woningbouwverenigingen kan worden aangetoond dat e na de privatisering meer letten op huurders in het betere segment die ouden kunnen overstappen naar de koopmarkt en bovendien een hogere huuropbrengst met ih mee brengen. Klahten van huurders die geen uitweg hebben (die dus 'ingesloten' ijn) worden met een wat lager, meer bedaagd tempo verholpen. "' Opvallend is dat het aanbod van tlfoontarieven, treinkaarten enorm is toegenomen. Enerijds is het reele aantal aanbieders van openbare nutsdiensten aan ht afnemen, maar anderijds is de varieteit in de polisvoorwaarden en in de vormgeving (het ogeheten 'maatwrk') sterk aan het groeien. Dat is en paradoxale ontwikkeling." En dee! van de gesignaleerde ejfeten is natuurlijk gewenst. Dat geldt voor de shaalvergroting, de uitbreiding van het aanbod, de groei van de keuemogelijkhden en de mindr vrijblijvende aansturing van het personeel. Andere, regelmatig gesignaleerde nevenejjeten ijn ongewenst. Dat gldt natuurlijk voor de kinderiekten, maar ook voor bepaalde vormen van uitsluiting (van minder gewenste klantgroepen) en van verkleining van de werkelijke marktwerking (door het afnemen van het aantal aanbieders). Want ook onder privatisering onurreren publieke universiteiten, sholen en woningbouwverenigingen natuurlijk met elkaar. Het is bepaald een paradox dat door de privatisering de feitelijk marktwerking in de soiale woningbouw is afgenomen. CORRECTIES BIJ ONGEWENSTE NEVENEFFECTEN De meest voor de handliggende reatie op een probleem is een paging te repareren. Meestal al die reparatie de vorm aannemen van het intensiveren van het toeiht. Vaak is er eerst een inident nodig voordat de kameraadshappelijke relatie tussen de heren van de overheid en het nutsbedrijf wordt doorbroken. Het duurt een tijdje maar dan worden de toeihtsinstellingen geativeerd. Bijvoorbeeld door de instelling van een Dienst toeiht op de energiemarkt, of de Onafhankelijke Post en Teleommuniatie Autoriteit (OPTA). Vee! al mee de toeihthouders ih opstellen. Wat dat betreft mogen we ons in one polder best we! orgen maken. Want de algemene gedoog- ultuur maakt het voor geprivatiseerde nutsbedrijven erg aannemelijk dat het in de Lage Landen bij de ee toh wel niet o'n vaart al!open. Als we ons in de polder graag willen bedienen van Amerikaanse marktverhoudingen, ullen we toh ook de Amerikaanse onflitultuur moeten overnemen. Wie de strutuur verandert, al ook de ultuur moeten aanpassen. Anders is het evenwiht oek. L:'en tweede orretie is om de privatisering elf ongedaan te maken. De vroegere minister van Soiale Zaken, de Vries, gaf in 1999 een aardig voorbeeld door aan te kondigen de vier geprivatiseerde Uitvoeringsinste!ling (uvi's) weer onder te Willen brengen in een publiek bedrijf Een derde orrtie is om de regelgeving ten aanien van de uitoefening van de betreffende dienst sterk uit te breiden. Dit is hetgeen de WRR in haar reente rapport adviseert. De privatisering leidt dan tot extra regulering. Een vierde orretie is het intrekken van de onessie of de vergunning. Het is een nogal harde atie. Meer iets om mee te dreigen. Zowel de "' :r:
18 7..., = USZO, als de IBG ijn al eens met dit dreigement geonfronteerd gewest. Oak een woningorporatie in Zuid-Limburg shijnt dee waarshuwing inmiddels ontvangen te hebben. Ten aanien van het noordelijke streekvervoer kan ik mij voorstellen dater in de Proviniale Staten disussies ullen komen om teijnertijd de onessie voor Noordned of ARRNA niet te verlengen. Tah past o'n hard optreden niet in de huidige poldrultuur. De vijfde orretie is dat de rehter het beleid van de volledig geprivatiseerde instelling wat shrper al gaan toetsen dan voor de volledige privatisering. Op ih is dee rehterlijke orretie van geringe betekenis omdat het in de openbare nutssetor vooral gaat om feitelijk handelen en niet om beshikkingen en besluitn. Maar uitsluitingen, afsluitingen, terugvorderingen, boetes en dergelijke lenen ih natuurlijk wel voor een beroep op de onafhankelijk rhter. Met de volledige privatisering is oak het ogeheten 'gekoen-bestuurders-voordeel' weggevallen. De gedahte dat de rehter niet op de stoel mag gaan itten van het demoratish geontrolerde bestuur kan door een publiek staatsbedrijf veel makkelijker met geag worden aangevoerd dan door een valledig geprivatiseent, ommerieel bedrijf Een aardige asus is wat dat btreft de reente uitspraak van de Utrehtse rehter die onlangs een geprivatiseerde thuisorginstlling dwong om laims van klanten te honoreren, hoewel het budget om dee laims te bekostigen niet toereikend was. Het lijkt rop dat de bestuursrehter een private orgaanbieder net o streng tegemoet tredt als welke andere partiulier dan oak. De esde en laatste orretie die ik wil noemen is opmerkelijk omdat hierbij de traditionele omweg via de politik gewoon wordt overgeslagen. Aties onmiddellijk geriht tegen het geprivatiseerde nutsbedrijf maken naar mijn waarneming shool. Interessant vond ik de op de publieksmedia gerihte aties van de ouderenorganisatie ANBO tegen het voornemen van de NS nog meer loketten op te hejjen en nog meer kaartautomaten in te voeren. Dee atie was bepaald suesvol. Reent werd in Gnmingen een atie gevoerd waarin publieksklahten tegen de nieuwe dienstregeling van de busonderneming ARRIVA werden geinventariseerd. Oak hier heeft dit vervoersbedrijf in reatie op dee publieksklahten bepaalde verbeteringen doorgevoerd in de dienstrgeling. Het interessante van dee ontwikkeling is dat in de relatie tussen geprivatiseerde olletieve-nutsvooriening en klantvoorkeuren nu een vorm van olletieve atie optreedt die geriht is op de media, onder voorbijgaan aan de traditionele politik. De grote nutsbedrijven hebben inmiddels in het gehele land een naam te verlieen en ijn dus extra kwetsbaar voor publieksaties. Oat maakt e responsief Dr. Mihie! Herweijer is hoogleraar in de vakgroep bestuursreht en bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Groningen. 1. 2. Noten F.M. van der Meer en L.J. Roborgh, ;\mbtenaren in Nederland, aademish proet: shrift, tabel 3.24, Leiden 1993. p.93, F.M. van der Meer en L.J. Roborgh, Ambtenaren in Nederland, pp.92-97, Leiden 1993; Hans Weggemans, Astrid Koek en Annt
CDV I NR 1 I OKTOBER 2 19 Hunderman, Trndrapport arbeidsmarkt hinnnlands bestuur, CAB, Groningen 1999. 3. M.S. de Vries, Het idee van beleidsgeneraties, Bleidswetenshap, 1999, nr.3, pp.27-231. 4. M.L. Bemelsmans-Vide, Zelfregulering: opdraht en uitwerking van een bestuursfilosofie, Christen Demnratishe Vrrknningen, nr.1, 2, pp.24-41. 5. Tao Brandsen, Jasper van den Brink en Kim Putters, Klant in de knel: de elfvernietiging van soiale markten, Puhliek Managemenl, nr. 4, 2, p.l2-13. 6. C.H.G. Voogd, Subsidie verorgd?, proefshrift, Den Haag 2; G.M. Kuiper, Finanii'l wntrole op elf,tandige hestuursnrganen, proef s hrift, Deven ter 1999; J.V. Groenenlijk, Overheidsinvloed in het open/mar vervoer, proefshrift, Den Haag 1998; J.J. Sylvester, De praktijk van privatisering, proefshrift, Den Haag 2; H.J. ter Bogt, Managementontrol en verelfstandiging, proefshrift, Groningen 1995; Hans de Bruijn, Ernst ten Heuvelhof en Heleen de Vlaam, 'Interonnetiegeshillen en le rol van de overheid: Tussen inhoud en proes', Beleidswtenshap, j rg.l2, nr.4, deember 1998. 7. ARK, Toeiht op uitvoering publieke taken, TK 25 956, nrs.1-2, 1998; WRR, Het borgen va 11 publiek blang, Den Haag, 2; Commissi-Cohen, Markt en overheid, TK 24 36, nr.45, 1997; Commissie-Sint, Vemntwoord verlfstandign, TK 21 42, nr.19, 1995. 8. G.M. Kuipers, Finonide ontrole op elfstandige hestuu rsorga nen, Deventer 1999, pp.65-1. 9. Tao Brandsen, Jasper C. van den Brink en Kim Putters, De klant beklemd: Conurrentie in de uitvoering van soiaal bleid, Rekidswetenshap, jrg.14, nr.l, 2. 1. Ibid. 11. Ibid. 7 "