De Nieuwe Mobiele EU Werknemer Beleidsrapport

De Nieuwe Mobiele EU Werknemer Beleidsrapport

De Nieuwe Mobiele EU Werknemer Beleidsrapport 1-12-2014 3

Voorwoord Beste lezer, Het ACV en het ABVV zijn beiden sterk vertegenwoordigd op de Belgische werkvloer. We hebben een lange traditie van organiseren en bijstaan van werknemers, ook als ze van over de grens kwamen of over de grens gingen werken. Lange tijd ging het dan enkel over grensarbeiders, mensen die in een buurland gaan werken, maar dagelijks of meerdere keren per week terug naar huis keren. We konden er meer recent niet naast kijken dat de context grondig wijzigde: de Vlaamse arbeidsmarkt wordt dagelijks geconfronteerd met een realiteit van nieuwe Europese migranten; en die beantwoorden niet allemaal meer aan de gevallen die we al zo lang kenden. Werknemers komen, omwille van een waaier aan redenen, van steeds verder. Ook kunnen ze andere statuten hebben, soms kunnen ze gedetacheerd zijn, soms (schijn)zelfstandig. Maar die realiteit confronteerde ons met problemen op drievoudig vlak. Deze werknemers, die van verder komen dan de andere kant van de Belgische landsgrenzen, hebben andere problemen dan de klassieke grensarbeiders. Ze hebben vragen over arbeidsrecht die verweven zijn met hun beperkte of onbestaande kennis van het recht. Ze hebben vanuit hun statuut vragen over hun socialezekerheidsrechten die soms moeilijk toepasbaar of onverstaanbaar zijn. Maar bovenal, ze hebben vragen, verweven met hun situatie, die een klassieke Vlaamse context ver te boven gaan. Veel van onze wetgeving is opgebouwd vanuit typegevallen. Wanneer de thuissituatie van een mobiele werknemer afwijkend is omdat de persoon niet wekelijks naar huis terugkeert, dan starten de discussies. Wat als die situatie in de wet niet geregeld is? Wat als de persoon zijn uitleg niet kwijt kan bij de bevoegde instanties omdat niemand hem verstaat? Wat als de hulpverlener niet kan helpen omdat er geen aanspreekpunt voor dergelijke rechtzoekenden voorzien is? 4

Deze realiteit heeft daarom deze twee organisaties ertoe gebracht om samen dit project in te leiden. We constateerden dat men in menig Europees land probeerde met deze problematiek om te gaan. Door de ondersteuning van het ESF werden we in staat gesteld deze voorbeelden op te lijsten. We moesten vaststellen dat in de dienstverlening iedere betrokkene er op de een of andere manier mee probeerde om te gaan. Daarom waren er voldoende voorbeelden aanwezig waar we over konden beschikken, over hoe men in andere landen met deze problematiek omgaat. Dat men met hetzelfde fenomeen werd geconfronteerd wijst er vaak ook op dat men naar een werkbare oplossing heeft gezocht. Maar na een grondige analyse moesten we meermaals eveneens constateren dat de randvoorwaarden in het gegeven land van die aard zijn dat een vergelijkbare oplossing in een Belgische context helemaal niet zou werken. De voorbeelden die die lakmoesproef doorstaan hebben vindt u in dit rapport. Het resultaat van die analyse is een grondig werkstuk geworden dat beleidsaanbevelingen wil geven aan iedereen die met deze werknemers concreet in contact komt. U heeft het resultaat van ons project nu in handen. We gaan ervan uit dat deze insteek, vanuit het bijzonder perspectief van de werknemers geschreven, op een positieve manier de meerwaarde van een beleidsinvestering in deze mobiele werknemers in de verf zet. En we popelen om met die conclusies ook aan de slag te gaan, want we zijn vanzelfsprekend helemaal overtuigd van de meerwaarde van deze pragmatische aanpak. Koen Meesters Nationaal Secretaris ACV Jef Maes Federaal Secretaris ABVV 5

Inhoud Voorwoord 4 Algemene inleiding 8 Deel 1. Probleemstelling 11 1.1 Inleiding 12 1.2 Wie zijn de mobiele werknemers en wat zijn de problemen? 14 1.2.1 Vrij verkeer van personen 14 1.2.2 Mobiele werknemers en arbeidsrecht 15 1.2.3 Mobiele werknemers en sociale zekerheid 16 1.2.4 Mobiele werknemers en het vrij verkeer van diensten: gedetacheerden 16 1.2.5 Mobiele werknemers en verblijf 18 1.2.6 Cijfers 19 1.2.7 Mobiele werknemers: nieuwe migratiestromen 26 1.3 Onderzoeksvragen 27 Deel 2. Onderzoeksopzet 29 2.1 Inleiding: kwalitatief verkennend onderzoek 30 2.2 Europese best practices 31 2.3 Methodiek voor bevragingen 32 2.4 Analyse 33 2.5 Klankbordgroepen en peer review 33 Deel 3. Probleemanalyse: door de bomen het bos proberen zien 35 3.1 Inleiding 36 3.2 Vrij verkeer in de Europese Unie: level playing field? 40 3.2.1 Sociale en economische verschillen: enkele cijfers 41 3.2.2 Europese wetgeving: verschil tussen theorie en praktijk? 49 3.2.3 Conclusie 53 3.3 Omzeilen van de spelregels: illegale arbeid en sociale fraude 54 3.3.1 Detachering: omzeiling en misbruik van de EU-wetgeving 54 3.3.2 Uitkeringstoerisme? 60 3.3.3 Conclusie 63 3.4 Verloren in het doolhof 63 3.4.1 Vreemde taal, vreemde omgeving 64 3.4.2 Andere (vakbond)cultuur 66 3.4.3 Complexe dossiers en gebrekkige uitwisseling 68 3.4.4 Conclusie 71 3.5 American dream of social dumping? Loon- en arbeidsvoorwaarden 72 3.5.1 Lonen 73 3.5.2 Arbeidsvoorwaarden 77 3.5.3 Sociaal overleg is moeilijk 79 3.5.4 Conclusie 80 Deel 4: Zoektocht naar oplossingen 83 4.1 Inleiding 84 4.2 Zoektocht naar oplossingen binnen Europa: 4 best practices 85 4.2.1 SAIER-netwerk in Barcelona 85 4.2.2 Øresunddirekt informatiecentrum in Malmö/Kopenhagen 87 4.2.3 Fair Mobility en het Internationales Zentrum für Migration und gute Arbeit in Berlijn 89 4.2.4 Grensinfopunt in Aken 92 4.2.5 Ingrediënten voor een kwaliteitsvolle dienstverlening, een inspirerende voorbeeld uit de literatuur 93 4.3 Strategische aanpak: 3 actielijnen in de strijd tegen onwetendheid 94 4.3.1 De drempels tot de dienstverlening verlagen: werken aan toegankelijkheid voor mobiele werknemers 94 6

4.3.2 Ondersteunen van dienstverlening aan nieuwe mobiele werknemers: kennis- en netwerkversterking 108 4.3.3 Zoeken naar overkoepelende oplossingskaders 111 Deel 5: Concrete aanbevelingen 127 5.1 Inleiding 128 5.2 Strategische actielijn 1: Zorg voor een geïntegreerd en efficiënt bereik van nieuwe mobiele werknemers 131 5.2.1 Specifieke aanbevelingen aan overheden 131 5.2.2 Specifieke aanbevelingen aan sociale partners 134 5.3 Strategische actielijn 2: Ontwikkel een interdisciplinaire ondersteunende expertise 136 5.3.1 Specifieke aanbevelingen aan overheden 136 5.3.2 Specifieke aanbevelingen aan sociale partners 136 5.4 Strategische actielijn 3: Zoek naar overkoepelende en grensoverschrijdende oplossingen 139 5.4.1 Specifieke aanbevelingen aan overheden 139 5.4.2 Specifieke aanbevelingen aan sociale partners 141 Bijlagen 143 Best practices 144 Verordeningen en richtlijnen 149 Lijst bevraagde organisaties 150 Lezersaanwijzing: om het lezersgemak te vergroten, kozen we ervoor om in de algemene beschrijvingen van dit rapport geen voorkeur te geven aan een mannelijk of vrouwelijk voorwerp en zoveel mogelijk een meervoudig onderwerp te gebruiken. Indien we in sommige gevallen toch uitgaan van een mannelijk onderwerp, zijn deze zowel van toepassing op mannen als op vrouwen. 7

Algemene inleiding De wereld verandert. De Europese grenzen verdwijnen en de arbeidsmobiliteit neemt toe. Daar zien vakbonden vaak de gevolgen van op de werkvloer zonder er direct invloed op te kunnen uitoefenen. Naast de klassieke grensarbeiders zien we een toename van werknemers uit Europese lidstaten op de Belgische en Vlaamse arbeidsmarkt. Ze verlaten hun gezin en thuisland om betere vooruitzichten te zoeken en verdwalen in de wirwar van instellingen, complexe regelgeving en taalobstakels. Zij komen in België en Vlaanderen aan zonder te weten wat hun rechten zijn. Belgische werknemers zien hen soms als concurrenten aangezien ze vaak voor een lager loon werken. Dit zorgt voor problemen op de werkvloer en voor mogelijkheden tot uitbuiting. De Europese regelgeving is immers vatbaar voor misbruik en omzeiling door malafide werkgevers waardoor mobiele werknemers een risicogroep vormen. Bovendien staat de informatie-uitwisseling tussen Europese instellingen nog niet op punt wat enorme vertragingen creëert op de uitbetaling en garantie van socialezekerheidsrechten aan mobiele werknemers. De dienstverlening, zowel op Europees als op nationaal en lokaal niveau, is niet steeds aangepast aan de noden van mobiele werknemers. Dit zorgt voor enerzijds een recht op vrijheid van verkeer en diensten dat niet in vraag wordt gesteld, en anderzijds een gebrek aan rechtsgarantie voor die werknemers die er gebruik van maken. Zo riskeer je situaties te creëren van sociale dumping, sociale fraude, uitbuiting en discriminatie. 8

Zowel vakbonden als werkgevers en administraties in België en Vlaanderen kunnen, ondanks de expertise die ze hebben, dus wel wat advies gebruiken om deze uitdagingen het hoofd te bieden. ACV en ABVV pogen met dit rapport een aantal oplossingen te zoeken voor de Vlaamse arbeidsmarkt. Het rapport is het resultaat van een jaar werk. Er is dus veel onderzoekswerk aan voorafgegaan met inbegrip van participatieve methodes om externe organisaties te bevragen en te betrekken. Delen 1 en 2 van dit rapport illustreren de situatie met cijfers en een beschrijving van de onderzoeksvragen en geven een beeld van de methodologische opzet van het onderzoek. Er is een uitgebreide probleemanalyse gebeurd (deel 3) - waarvan de bovenstaande paragraaf al een beeld geeft die de basis heeft gevormd voor een strategische zoektocht naar oplossingen (deel 4). De oplossingen zijn daarnaast ook gebaseerd op Europese studiebezoeken waarvan je de conclusies terugvindt in het vierde deel. Deel 5 vat de aanbevelingen samen die voortkomen uit de zoektocht naar oplossingen. Het onderzoek heeft uitgewezen dat naast de vakbonden, werkgeversorganisaties en overheden, nog veel andere organisaties met de problematiek bezig zijn: het middenveld, het lokale verenigingsleven, lokale initiatieven. Een belangrijke conclusie is dan ook dat deze derdenorganisaties onmisbare spelers zijn in het verhaal. De oplossingen zullen zich dan ook (onder meer) bevinden in een betere samenwerking en het zoeken naar complementariteit en synergie. Een tweede kanttekening die belangrijk is om te vermelden is de rol van werkgeversorganisaties. Ook zij zijn een onmisbare speler. Het is echter niet steeds gelukt om hen systematisch te betrekken in alle fases van het onderzoeksproces. Toch poogt het rapport over de hele lijn zowel bij de analyse als de zoektocht naar oplossingen als de aanbevelingen, de sociale partners te integreren als actor. De concrete aanbevelingen zijn gericht aan enerzijds overheden en anderzijds aan sociale partners. De betrokkenheid van derdenorganisaties maakt integraal deel uit van de aanbevelingen. De bedoeling van de aanbevelingen is om op verschillende niveaus oplossingen te bieden voor een betere rechtsgarantie van mobiele werknemers en een bruikbaar maar ook flexibel instrument te zijn voor de verschillende actoren om ermee aan de slag te gaan. De aanbevelingen zijn gebaseerd op de Belgische en Vlaamse context, maar zijn ook toepasbaar in andere Europese lidstaten. Het grensoverschrijdende en Europese niveau maken trouwens integraal deel uit van de algemene strategie die we voorstellen. Niet alle specifieke aanbevelingen zijn misschien even nieuw. Het samengaan van de verschillende niveaus en het algemene oplossingskader dat we aanreiken bevatten echter wel innoverende elementen. ACV en ABVV hopen dan ook dat dit rapport geen lege doos blijft, maar een basis voor verdere sector- en grensoverschrijdende samenwerking in functie van een betere rechtsgarantie voor mobiele werknemers. 9

10 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING

Deel 1. Probleemstelling 1.1 Inleiding 12 1.2 Wie zijn de mobiele werknemers en wat zijn de problemen? 14 1.3 Onderzoeksvragen 27 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING 11

1.1 Inleiding Mobiele werknemers in Europa zijn op zich geen nieuw verschijnsel. De eenmaking van de Europese markt en de vrijmaking van de grenzen hebben echter gezorgd voor een aantal specifieke vormen van mobiliteit die ook specifieke uitdagingen met zich meebrengen. Sinds de uitbreiding van de Europese Unie wordt Europese arbeidsmobiliteit meer en meer gestimuleerd. We stellen vast dat hier ook meer en meer van gebruik gemaakt wordt. Sinds 2004 is er een sterke stijging te merken van het aantal Europese werknemers die in een andere lidstaat gaan werken. Dit zijn nieuwe vormen van migratie die sterk verschillen van de vroegere traditionele migranten zoals vluchtelingen en gezinsherenigers. 1 Daarnaast is de aard van mobiele tewerkstelling de laatste jaren sterk veranderd. We zijn geëvolueerd van hoofdzakelijk klassieke grensarbeid 2 naar een veelvoud van nieuwe vormen van mobiele tewerkstelling (zoals detachering of gewoon tewerkstelling zeer ver van huis, met bijhorend verblijf). De toekenning van rechten en dienstverlening aan deze werknemers is vaak niet voldoende mee geëvolueerd. Niet bij de overheid, maar ook niet bij andere stakeholders op het terrein. Bijgevolg lijken deze werknemers in de praktijk vaak behoorlijk grote drempels te moeten trotseren vooraleer ze de rechten die ze hebben opgebouwd ook kunnen laten gelden. Dit heeft verschillende oorzaken die we uitvoerig zullen bespreken in deel 3 (probleemanalyse) van dit rapport. Met dit beleidsrapport willen we deze drempels in kaart brengen en analyseren en uiteindelijk komen tot verbetervoorstellen zodat de rechten van deze nieuwe mobiele werknemers beter gegarandeerd kunnen worden. Toegang tot informatie en rechtsbijstand is hiervoor van essentieel belang. Willen we kunnen spreken van een Europese democratie, dan moeten Europese burgers op de hoogte zijn van hun rechten en moeten er mogelijkheden zijn om een klacht in te dienen als deze rechten niet gerespecteerd worden. 12 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING

Grondrechten gelden voor iedereen. Ze komen voort uit de noden die wij allemaal als mens hebben. Daarom moet dienstverlening die deze grondrechten ontsluit, voor alle inwoners toegankelijk zijn. 3 De Europese Commissie heeft ook aandacht voor de knelpunten van mobiele werknemers en gedetacheerden. Ze wil hieraan tegemoetkomen omdat dit het recht op vrij verkeer belemmert. Een recent rapport van de Europese Commissie heeft aangetoond dat arbeidsmobiliteit een belangrijke rol zal spelen in het aanpakken van toekomstige uitdagingen betreffende demografische wijzigingen en tekort aan vaardigheden op de arbeidsmarkt. 4 We zullen ons in dit onderzoek focussen op de sociale rechten van de Europese mobiele werknemers betreffende sociale zekerheid en loon- en arbeidsvoorwaarden. Dit betekent daarom niet dat we geen oog hebben voor andere thema s (zoals fiscaliteit) of andere doelgroepen (zoals derdelanders 5, mensen zonder papieren of rondtrekkende bevolkingsgroepen) maar deze zijn geen specifieke focus van ons onderzoek. Bovendien zijn veel van de problemen die we zullen beschrijven gelijklopend met die van andere groepen en zullen de oplossingen die we voorstellen dus ook voor een groot deel toepasselijk zijn op andere doelgroepen. In het eerste deel van dit hoofdstuk zullen we verder uitleggen wie de mobiele werknemers zijn, welke de problematiek is, en wat de achtergrond is geweest om te komen tot het schrijven van dit beleidsrapport. We zullen hierbij een overzicht geven van de belangrijkste wetgeving die betrekking heeft op de situatie van mobiele werknemers. Dit is belangrijk als achtergrond. Het doel van dit beleidsrapport is echter niet om lacunes in de wetgeving op te sommen, wel om vanuit een probleemanalyse praktische aanbevelingen te formuleren, zowel gericht naar overheden, administraties en sociale partners. 1 Berkhout, E. & Hof, B. (2012). De economische bijdrage van tijdelijke arbeidsmigranten. Een realistisch beeld. SEO Economisch onderzoek, Amsterdam. 2 Grensarbeiders definiëren we als werknemers die hun beroepswerkzaamheden uitoefenen op het grondgebied van een EU-lidstaat en wonen op het grondgebied van een andere lidstaat, waarheen ze dagelijks of tenminste eenmaal per week terugkeren. (http://www. werk.belgie.be/detaila_z.aspx?id=36577) 3 Rillof, P. en Michielsen, J. (2014). Mind the gap. Ongelijke toegang tot communicatie: de motor voor een verdeelde samenleving. In: Petrovic, M., Ravijts, F., Roger, E. (Eds.). Migratiemaatschappij. 20 stemmen over samenleven in diversiteit. Acco, Leuven, p.118. 4 Europese Commissie (2014). Employment: report shows worker mobility key to tackle EU demographic and skills challenges. Opgehaald van: http://europa.eu/rapid/press-release_ip-14-1016_en. htm?locale=en 5 Derdelanders definiëren we als personen die niet de nationaliteit hebben van een land uit de Europese Economische Ruimte. DEEL 1 PROBLEEMSTELLING 13

1.2 Wie zijn de mobiele werknemers en wat zijn de problemen? In het kader van ons onderzoek begrijpen we de term mobiele werknemers als Europese werknemers die binnen het kader van het vrij verkeer van personen en het vrij verkeer van diensten in de Europese Unie in een andere lidstaat werken dan hun thuisland. Sinds 1 juli 2013 is Kroatië de 28ste lidstaat van de Europese Unie. Hieraan voorafgaand was er een grote uitbreiding op 1 mei 2004 met tien lidstaten (Malta, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Slovenië en Tsjechië). Op 1 januari 2007 traden Roemenië en Bulgarije toe. 6 Het vrij verkeer van personen en het vrij verkeer van diensten zijn twee van de vier essentiële Europese vrijheden, vastgelegd in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) die een grote invloed hebben op de positie van werknemers in Europa. Er zijn ook nog het vrij verkeer van goederen en het vrij verkeer van kapitaal. In wat volgt zullen we uitleggen wat dit vrij ver- keer van personen en vrij verkeer van diensten inhoudt en willen we een overzicht geven van de belangrijkste wetgeving die betrekking heeft op mobiele werknemers, wat betreft de thema s loon- en arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheid. 7 Het vrij verkeer van goederen en het vrij verkeer van kapitaal gaan we niet verder belichten omdat dit niet direct relevant is in het kader van dit onderzoek. 1.2.1 Vrij verkeer van personen Alle inwoners van de EU hebben het recht om zich te verplaatsen, te leven, te studeren, te werken, zich te vestigen of een dienst te verlenen in een andere lidstaat zonder te worden gediscrimineerd op grond van hun nationaliteit. 8 Vrij verkeer van personen is het recht van Europese burgers om zich vrij naar een ander EU-land te begeven en er te wonen, samen met hun gezinsleden. Dit is een essentieel element van het Unieburgerschap zoals ingevoerd met het Verdrag van Maastricht in 1992. 9 De algemene voorwaarden en beperkingen hiervan, werden vastgelegd in de richtlijn 10 vrij verkeer van personen 11. Wie zonder reden of formaliteit naar een andere lidstaat trekt, kan dit maximum drie maanden doen. Van wie langer wil blijven, kan de ontvangende lidstaat eisen dat hun aanwezigheid binnen een bepaalde tijd geregistreerd wordt en dat ze aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen, afhankelijk van hun status in het gastland (zelfstandig, werknemer, student, gepensioneerde ). Bij de toetreding van de tien nieuwe lidstaten in 2004 kregen de oude lidstaten de mogelijkheid om beperkingen in te voeren op dit vrij verkeer van personen. België heeft ervoor gekozen om dit te doen, waardoor deze inwoners niet zomaar toegang kregen tot de Belgische arbeidsmarkt, maar eerst over een geldige arbeidskaart moesten beschikken. Ook bij de toetreding van Bulgarije en Roemenië in 2007 werd dit principe toegepast. Deze overgangsregeling is eind 2013 beëindigd. Enkel de inwoners van de jongste lidstaat Kroatië moeten nog tot 2016 (met mogelijkheid tot verlenging van de overgangsmaatregelen tot 2019) over een 14 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING

arbeidskaart beschikken, willen ze in loondienst werken in België 12. 1.2.2 Mobiele werknemers en ARBEIDSRECHT Unieburgers mogen werken als werknemer in loondienst in een andere lidstaat. Dit wordt het vrij verkeer van werknemers genoemd. Werknemers uit een andere EU-lidstaat mogen niet anders behandeld worden bij aanwerving en gedurende de hele tewerkstelling dan werknemers uit het eigen land. Dit betekent dus dat mobiele werknemers in loondienst aan dezelfde loon-en arbeidsvoorwaarden onderworpen zijn als nationale werknemers. Als het contract stopt, dan kan deze werknemer ook in het gastland blijven onder bepaalde voorwaarden. Er is dus geen sprake van een geharmoniseerd Europees arbeidsrecht. Er is wel een kaderrichtlijn arbeidsveiligheid 13, die handelt over de veiligheid en gezondheid van werknemers. Daarnaast is vooral de verordening 14 vrij verkeer van werknemers 15 hier van belang. In deze verordening worden de specifieke rechten van werknemers verder vastgelegd op basis van het principe dat discriminatie op grond van nationaliteit verboden is. 16 Ten slotte is er nog de recente richtlijn ter bevordering van het vrije verkeer van werknemers 17. Deze richtlijn is er gekomen vanuit de vaststelling dat veel mobiele werknemers onvoldoende op de hoogte zijn van hun sociale rechten en dat ze te vaak slachtoffer worden van misbruiksituaties. Mobiele werknemers ondervinden met andere woorden serieuze belemmeringen om voldoende bescherming en informatie te krijgen in de ontvangende lidstaat. De richtlijn kent geen nieuwe rechten toe aan mobiele werknemers, maar verplicht de Europese lidstaten om procedures en organen ter beschikking te stellen waardoor de mobiele werknemers toegang krijgen tot juridische bijstand, zodat zij hun rechten beter kunnen laten gelden. Elke lidstaat moet een nationaal contactpunt oprichten waarin duidelijke, kosteloze, gemakkelijk toegankelijke, volledige en actuele informatie, in meer dan één officiële taal van de instellingen van de Unie, ter beschikking gesteld wordt van mobiele werknemers. 6 Europese Unie (2014). Lidstaten van de Europese Unie. Opgehaald van: http://europa.eu/about-eu/countries/member-countries/index_nl.htm 7 Meer informatie hierover kan je vinden via het resultaat van een ander ESF-project Combatting social dumping in order to improve working conditions of drivers and transport workers dat te raadplegen is op http://www.btb-abvv.be/images/stories/wegvervoer/sociale_dumping/witboek.pdf 8 Europa. Samenvattingen van de EU-wetgeving (2014). Leven en werken op de interne markt. Opgehaald van: http://europa.eu/legislation_ summaries/internal_market/living_and_working_in_the_internal_ market/index_nl.htm 9 Europees Parlement (2014). Infopagina s over de Europese Unie: Vrij verkeer van personen. Opgehaald van: http://www.europarl.europa. eu/aboutparliament/nl/displayftu.html?ftuid=ftu_2.1.3.html 10 Een Europese richtlijn bepaalt de termijn waarbinnen resultaat moet worden behaald, maar de lidstaten zijn vrij in de manier waarop ze dit behalen. 11 Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden. 12 Federale Overheidsdienst Werkgelegenheid, Arbeid en Sociaal Overleg, Tewerkstelling van werknemers die onderdaan zijn van de nieuwe Lidstaten, opgehaald van http://www.werk.belgie.be/default- Tab.aspx?id=4886 13 Richtlijn van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (89/391/EEG). 14 Een Europese verordening is rechtstreeks van toepassing op de nationale rechtsorde van de lidstaten en is verbindend in al zijn onderdelen. Er is dus geen omzetting nodig naar nationale wetgeving. 15 Verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie 16 Europese Commissie (2013). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, De Raad, Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio s. Het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden: vijf stappen die een verschil maken. Opgehaald van: http://ec.europa.eu/justice/citizen/document/files/ com_2013_837_free-movement_nl.pdf 17 Richtlijn 2014/54/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende maatregelen om de uitoefening van de in de context van het vrije verkeer van werknemers aan werknemers verleende rechten te vergemakkelijken DEEL 1 PROBLEEMSTELLING v 15

1.2.3 Mobiele werknemers en sociale zekerheid De rechten op sociale zekerheid voor mobiele werknemers zijn vastgelegd in twee belangrijke Europese verordeningen, namelijk de coördinatieverordening 18 en toepassingsverordening sociale zekerheid 19. Beide verordeningen zorgen ervoor dat mobiele werknemers geen socialezekerheidsrechten verliezen door gebruik te maken van het vrij verkeer van werknemers. Het principe is dat werknemers en hun gezinsleden onder het socialezekerheidsstelsel van het werkland vallen, onder dezelfde voorwaarden als de nationale werknemers en dat ze niet gediscrimineerd mogen worden tegenover nationale onderdanen. In Europa is er echter enkel coördinatie en geen harmonisering van de verschillende socialezekerheidsstelsels. Elke lidstaat heeft nog altijd zijn eigen socialezekerheidsstelsel met andere voorwaarden en andere uitkeringen. Waarop iemand recht heeft en hoeveel bijdragen er moeten betaald worden, varieert van lidstaat tot lidstaat. 20 1.2.4 Mobiele werknemers en het vrij verkeer van Diensten: gedetacheerden Naast het vrij verkeer van personen, willen we ook bespreken wat het vrij verkeer van diensten (art. 55 tem 62 VWEU) en vrijheid van vestiging (art.49 tem 55 VWEU) betekenen. Zelfstandigen, vrije beroepen en vennootschappen mogen in een andere lidstaat, op duurzame wijze economische activiteiten uitoefenen en tijdelijk hun diensten, die gewoonlijk tegen een vergoeding worden verricht, aanbieden en verlenen in een andere lidstaat terwijl ze zelf in het land van oorsprong gevestigd blijven. 21 Dit is wat detachering genoemd wordt. We moeten onderscheid maken tussen detachering in de sociale zekerheid en het arbeidsrechtelijke principe van detachering. Wat de sociale zekerheid betreft, is het begrip detachering gedefinieerd op basis van de coördinatieverordening. In deze verordening is het werklandbeginsel ( lex loci labori ) het hoofdbegrip, maar detachering vormt hierop een uitzondering (op voorwaarde dat die niet langer dan 24 maanden duurt), dit vanuit de filosofie dat het vrij verkeer van diensten niet verhinderd mag worden. De socialezekerheidsbijdragen gaan dus toch naar het land van herkomst. Er kan maar één stelsel sociale zekerheid van toepassing zijn en het begrip werknemer wordt altijd bepaald door het land van herkomst. In het arbeidsrecht vindt het begrip detachering zijn oorsprong in de detacheringsrichtlijn 22. In deze richtlijn wordt de term terbeschikkingstelling gebruikt om detachering aan te duiden. Het doel van deze richtlijn is een optimale bescherming van de werknemer te garanderen en ook het ontvangstland heeft een appreciatierol. In principe worden de loon- en arbeidsvoorwaarden van het zendland gevolgd, maar de minimale beschermings regels die in de lidstaten van toepassing zijn moeten ook gelden voor gedetacheerde werknemers. België heeft deze richtlijn zeer ruim geïnterpreteerd, zoals toegepast in de wet van 5 maart 2002. 23 Deze wet definieert gedetacheerden als werknemers die tijdelijk worden uitgezonden voor werkzaamheden met het oog op het verrichten van diensten in een andere lidstaat dan de staat waar zij gewoonlijk werkzaam zijn. Er worden een aantal basisvoorwaarden en -omstandigheden vastgelegd: wat betreft 16 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING

de loon- en arbeidsvoorwaarden moet het volledige Belgische arbeidsrecht toegepast worden, tenzij de arbeidsvoorwaarden in het zendland gunstiger zijn. Maar de sociale zekerheid moet wel betaald worden in het land van herkomst. Door de grote verschillen tussen de verschillende socialezekerheidsbijdragen in de Europese lidstaten, wordt detachering vaak als een interessante manier beschouwd om gedetacheerde werknemers goedkoper in te zetten dan nationale werknemers. Een aantal werkgevers gebruiken constructies van schijndetachering om de loonkosten te drukken (zie deel 3 probleemanalyse). 24 Wat betreft werknemers die tewerkgesteld zijn op meerdere grondgebieden, is de toepassing van de wet moeilijker te bepalen. Binnen het arbeidsrecht kan men deze werknemers als gedetacheerden zien en zijn de loon- en arbeidsvoorwaarden van die lidstaat waar gewoonlijk het werk wordt uitgevoerd, van toepassing. Die plaats is echter niets steeds gemakkelijk te bepalen en sommige werkgevers gaan dan ook dat arbeidsrecht toepassen waar het minste kosten aan verbonden zijn. Behalve Duitsland en Oostenrijk hebben de oude lidstaten bij de EU-uitbreiding in 2004 en 2007 geen overgangsmaatregelen ingevoerd voor het vrij verkeer van diensten, zoals voor heel wat nieuwe lidstaten uit Oost- en Centraal- Europa wel gebeurde voor het vrij verkeer van personen. Dit heeft ertoe geleid dat veel burgers uit de nieuwe EU-lidstaten hier vooral kwamen werken als zelfstandige, of als gedetacheerde, werkend voor een buitenlandse onderneming, in plaats van als werknemer in loondienst. De tien lidstaten die in 2004 zijn toegetreden tot de EU hebben onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt sinds de eerste jaarhelft van 2009. Roemenië en Bulgarije, die in 2007 EU-lidstaten zijn geworden, kregen onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt sinds januari 2014. Maar het vrij verkeer van diensten was dus al die jaren wel volledig van toepassing: wie hier als zelfstandige, of als gedetacheerde wilde komen werken, had hiervoor geen arbeidsvergunning of arbeidskaart nodig. 25 Deze beperkingen tot de arbeidsmarkt hebben ertoe geleid dat heel wat eigenlijke werknemers via oneigenlijke detachering en als (schijn)zelfstandige hier zijn komen werken. Dit wordt ook wel de voordeur-achterdeur problematiek genoemd: 18 Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels 19 Verordening (EG) nr. 987/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EG) nr. 883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels 20 Europese Commissie (2013). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, De Raad, Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio s. Het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden: vijf stappen die een verschil maken. Opgehaald van: http://ec.europa.eu/justice/citizen/document/files/ com_2013_837_free-movement_nl.pdf 21 Europees Parlement (2014). Infopagina s over de Europese Unie: vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten. Opgehaald van: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/nl/displayftu. html?ftuid=ftu_3.1.4.html 22 Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten 23 Van Overmeiren, F. (2008). Buitenlandse arbeidskrachten op de Belgische arbeidsmarkt. Sociaal recht en vrij verkeer. Groep De Boeck NV, Departement Larcier Gent. 24 Wets, J. & Pauwels, F. (2011). Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt. HIVA KULeuven 25 Wets, J. & Pauwels, F. (2011). Arbeidsmigratie vanuit Oost-Europa. Polen, Roemenen en Bulgaren op de Belgische arbeidsmarkt. HIVA KULeuven DEEL 1 PROBLEEMSTELLING 17

Sinds de toetreding van de nieuwe lidstaten wordt heel terecht over het voordeur-achterdeurprobleem gesproken, waarbij het vrij verkeer van werknemers als de voordeur tot de Belgische arbeidsmarkt wordt beschouwd en het vrij verkeer van diensten als de achterdeur. Het spreekt immers voor zich dat wanneer de voordeur gesloten blijft, personen die koste wat het kost binnen willen geraken, de achterdeur zullen opzoeken. Dit is helemaal juist gebleken. 26 Sinds 2014 is er een nieuwe richtlijn die de bedoeling heeft om problemen van oneigenlijke detachering en misbruik van de bestaande regels te voorkomen, vermijden en aan te pakken: de handhavingsrichtlijn detachering 27 (handhaving van de detacheringsrichtlijn 96/71/EG). Vooral de voorwaarden van het tijdelijke karakter van detachering en het feit dat de werkgever daadwerkelijk gevestigd moet zijn in de lidstaat van waaruit de detachering plaatsvindt, zullen hierdoor strenger gecontroleerd worden. Er wordt ook ingezet op doeltreffende klachtenmechanismen. Artikel 5 van deze richtlijn gaat over een betere toegang van de betrokken werknemers tot informatie. In ons onderzoek beschouwen we de gedetacheerde Europese werknemers ook als mobiele werknemers. Ze hebben wel een ander statuut en er is een andere wetgeving op hen van toepassing, maar we stellen vast dat deze groep dezelfde moeilijke toegang heeft tot sociale rechten. 1.2.5 Mobiele werknemers en verblijf In artikel 23 van de richtlijn vrij verkeer van personen staat vermeld dat Unieburgers met een geldig verblijf zich als werknemer of als zelfstandige mogen vestigen en dat ze hiervoor geen arbeidskaart nodig hebben. 28 Enkel de Kroaten die nu nog in een overgangsregeling zitten (cf. supra) moeten over een geldige arbeidskaart beschikken als ze in België willen werken als werknemer. We gaan niet verder in op de procedure van de aanvraag van een arbeidskaart. Maar vrij verkeer betekent daarom nog niet dat Europeanen niet zonder wettig verblijf kunnen vallen. Unieburgers die naar België komen, maar van plan zijn om er minder dan drie maanden te verblijven, moeten zich niet laten inschrijven in het rijksregister. Ze moeten zich wel binnen de tien dagen aanmelden bij de gemeente waar ze wonen en ontvangen dan een bijlage 3ter (melding van aanwezigheid) 29. Wie na die drie maanden België verlaat en daarna terugkeert, kan dit 18 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING

opnieuw voor een periode van maximum drie maanden. 30 Unieburgers die wel langer dan drie maanden in België willen verblijven, hebben drie mogelijkheden: ofwel komen ze naar België als werknemer of zelfstandige, of om werk te zoeken (en ze kunnen dit aantonen); ofwel beschikken ze over voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering zodat ze niet ten laste komen van ons socialebijstandsstelsel; ofwel zijn ze ingeschreven als student (en beschikken ze eveneens over voldoende bestaansmiddelen en een ziekteverzekering). 31 Wij zullen het in de probleemanalyse enkel over de eerste mogelijkheid hebben, namelijk de werknemers. Een Unieburger die langer dan drie maanden in België wil verblijven, moet zich inschrijven in het rijksregister. De Dienst Vreemdelingenzaken controleert deze verblijfsvoorwaarden in België, en kan dus ook het verblijfsrecht van EU-burgers intrekken als ze beschouwd worden als een te zware last voor het socialebijstandsstelsel. 32 Er zijn bijgevolg ook meer en meer EU-onderdanen zonder geldig verblijf en EU-onderdanen die het land uitgezet worden. Tussen 2010 en 2013 kregen 5.913 EU-onderdanen bevel van de Dienst Vreemdelingenzaken om België te verlaten. Het waren vooral burgers die een leefloon van het OCMW genieten, werklozen of werk nemers in het kader van het zogenaamde Artikel 60. 33 1.2.6 Cijfers Na een poging tot afbakening van de doelgroep waarover ons onderzoek zal handelen, willen we in dit hoofdstuk nagaan hoe groot deze groep is. Het is niet eenvoudig om de groep mobiele werknemers te definiëren en al helemaal niet om die af te bakenen. Er zijn geen exacte cijfers omdat de groep die hier minder dan drie maanden verblijft, of van plan is om hier minder dan drie maanden te verblijven, zich niet moet aanmelden bij de gemeente om zich in te schrijven in het rijksregister. 34 Er zijn geen cijfers terug te vinden over het aantal bijlages 3ter die worden uitgereikt. Bovendien gaat het om een heel diverse groep waarbij er sterke lokale variaties spelen zowel qua nationaliteit als qua gemiddelde verblijfsduur. Qua taal heeft dit ook gevolgen. Zo blijkt uit recente cijfers dat één op de tien Brusselaars 26 Van Overmeiren, F. (2008). Buitenlandse arbeidskrachten op de Belgische arbeidsmarkt. Sociaal recht en vrij verkeer. Groep De Boeck NV, Departement Larcier Gent: p.30. 27 Richtlijn 2014/67/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake de handhaving van Richtlijn 96/71/EG betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 betreffende de administratieve samenwerking via het Informatiesysteem interne markt ( de IMI-verordening ) 28 Europese Commissie (2013). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, De Raad, Het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio s. Het recht van vrij verkeer van EU-burgers en hun gezinsleden: vijf stappen die een verschil maken. Opgehaald van: http://ec.europa.eu/justice/citizen/document/files/ com_2013_837_free-movement_nl.pdf 29 Tenzij men verblijft in een hotel, jeugdherberg, camping, pension 30 Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Kort verblijf als Unieburger. Opgehaald van: http://www.kruispuntmi.be/thema/vreemdelingenrecht-internationaal-privaatrecht/verblijfsrecht-uitwijzing-reizen/kortverblijf/kort-verblijf-als-unieburger 31 Touquet, H. & Wets, J. (2013). Context, drijfveren en opportuniteiten van Midden- en Oost-Europese immigratie. Een exploratief onderzoek met focus op Roma. HIVA KULeuven 32 Touquet, H. & Wets, J. (2013). Context, drijfveren en opportuniteiten van Midden- en Oost-Europese immigratie. Een exploratief onderzoek met focus op Roma. HIVA KULeuven. 33 Caldarini, C. et al. (2014). Uitzettingen van EU-burgers. Een fenomeen dat ons alarmeert, en mobiliseert. Opgehaald van: http://www.knack. be/nieuws/belgie/uitzettingen-van-eu-burgers-een-fenomeen-datons-alarmeert-en-mobiliseert/article-opinion-143777.html 34 Touquet, H. & Wets, J. (2013). Context, drijfveren en opportuniteiten van Midden- en Oost-Europese immigratie. Een exploratief onderzoek met focus op Roma. HIVA KULeuven. DEEL 1 PROBLEEMSTELLING 19

geen Frans, Nederlands of Engels kent. 35 Die diversiteit die er nu is zal alleen maar toenemen, we leven meer en meer in een superdiverse regio. Vooral in steden als Antwerpen en Brussel worden heel wat verschillende talen gesproken. In 2011 gaf de Taalbarometer aan dat er 104 verschillende talen gesproken werden in Brussel, ten opzichte van 72 in het jaar 2000. 36 1.2.6.1 Mobiele werknemers in Europa De grootte van de groep mobiele werknemers in Europa is moeilijk in te schatten. Uit cijfers van de Europese arbeidskrachtenenquête (EU-LFS) blijkt dat er in 2013 ongeveer 15,3 miljoen personen leven en werken in een andere EU-lidstaat. Dit is 7% van de totale EU-tewerkstelling. 6,9 miljoen waren burgers van een andere EU-lidstaat (ongeveer 3,2% van de Europese beroepsbevolking) en 8,4 miljoen waren niet EU-burgers. De hoogste proportie van buitenlandse werknemers onder het totaal aantal werknemers werd gevonden in Luxemburg (49,9%) en in Cyprus (21,1%). Daarnaast blijkt dat de arbeidsparticipatie van deze mobiele EU-burgers (68%) hoger lag die van de eigen onderdanen (64,5%). In 12 lidstaten lag het werkloosheidspercentage van mobiele EU-burgers hoger dan het percentage onder de eigen onderdanen. 37 In 2005 was het totalel aantal mobiele EU-burgers die actief waren in een ander EU-land nog maar 4,8 miljoen, of 2,1% van de Europese beroepsbevolking. Er is dus een duidelijke stijging merkbaar, vooral ten gevolge van de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007. Toch zijn de mobiliteitsstromen tussen EU-landen de laatste jaren gedaald ten gevolge van de economische crisis. Figuur 1 toont deze daling duidelijk aan voor Roemenen en Polen, hoewel er nog een stijging merkbaar is in de mobiliteit van vooral de Zuid-Europeanen (Italië, Spanje, Griekenland en Portugal) en de Baltische staten. Figuur 2 toont dan weer een recente stijging op korte termijn (< 2 jaar) EU-mobiliteit tussen 2011 en 2013. 38 20 DEEL 1 PROBLEEMSTELLING