Verschillende perspectieven op de nieuwe waterveiligheidsnormen

Verschillende perspectieven op de nieuwe waterveiligheidsnormen Kennis voor Klimaat Eline Bötger Aline te Linde

Voorwoord De nieuwe normstelling voor waterkeringen is een belangrijke verandering en een geweldige verbetering van het waterveiligheidsbeleid. Nederland wordt veiliger, en de middelen die hiervoor nodig zijn kunnen effectiever worden ingezet in gebieden waar de grootste risico s zijn op veel schade of slachtoffers. Waterveiligheid lijkt geen politiek onderwerp. Iedereen wil toch veiligheid boven alles? Inderdaad, wie wil er niet veilig zijn? Maar veiligheid, in welke mate en voor welke prijs? Zijn we bereid ten aanzien van overstromingen grotere risico s te nemen dan bij vergunningen voor industriële installaties? Laten we de mensen die op de hoge zandgronden wonen mee betalen aan de bescherming van investeringen die worden gedaan in de laaggelegen gebieden? Risicobeleid gaat uiteindelijk om het maken keuzes. Wat is een acceptabele kans op overlijden als gevolg van een overstroming? Hoeveel slachtoffers kunnen er in één keer vallen bij een ramp, en vinden we dat acceptabel? Wat mag veiligheid kosten? Moet iedereen evenveel meebetalen? Hoe ver gaat de verantwoordelijkheid van de overheid, en wat is je eigen verantwoordelijkheid in het geval van een overstroming? In hoeverre mogen individuen de dupe zijn van maatregelen die het maatschappelijke belang van veiligheid dienen? Hoeveel hebben we ervoor over om dijken doorbraakvrij te maken? Dergelijke vragen verdienen de volle aandacht in het publieke en politieke debat. Dit debat moet vooral niet beperkt worden tot technische professionals en bestuurders, maar veel breder gevoerd worden waarbij ook burgers betrokken worden. Om dit debat te kunnen voeren, moeten we voldoende geïnformeerd zijn. Daarom heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, zodat het voor u beter te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van handreikingen voor een breder maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit boekje is tot stand gekomen op basis van literatuuronderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en betrokken bestuurders, in opdracht van het onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat. Dit boekje beoogt dus de publieke en politieke discussie te stimuleren over de invoering van nieuwe waterveiligheidsnormen voor waterkeringen. Ik hoop dat u mee doet. Veel leesplezier, Sybilla Dekker Voorzitter Raad van Toezicht Kennis voor Klimaat Oud minister Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 2 3

4 Samenvatting Het voorstel voor nieuwe waterveiligheidsnormen dat het Deltaprogramma op Prinsjesdag heeft gepresenteerd, is een belangrijke trendbreuk in het Nederlandse waterveiligheidsbeleid. De nieuwe normen voor primaire waterkeringen hebben een andere vorm (van overstromingskans naar overschrijdingskans) en zullen ook een andere hoogte krijgen. De nieuwe normen gaan uit van een risicobenadering, en houden rekening met zowel overstromingskansen als mogelijke gevolgen. Hoe groter de kansen en/of de gevolgen, hoe strenger de norm. Alle Nederlanders krijgen een basisbeschermingsniveau: de kans op overlijden voor een individu als gevolg van een overstroming mag niet groter zijn dan 1 op 100.000 per jaar (10-5 ). Het doel is om in 2050 overal in Nederland aan de nieuwe normen te voldoen. Het debat over de nieuwe normen is de afgelopen jaren gevoerd tussen waterexperts en bestuurders onderling. Zij zijn het erover eens dat de nieuwe normen een grote verbetering is ten opzicht van het huidige systeem. Nederland wordt nog veiliger, en het budget voor waterveiligheid kan effectiever besteed worden op locaties waar de grootste risico s zijn. Daarnaast is het debat op hoofdlijnen gevoerd op politiek niveau in de Tweede Kamer, waarbij gebleken is dat er steun is voor het nieuwe beleid. Er is beperkt maatschappelijk debat gevoerd en burgers zijn tot op heden nog niet betrokken. Op het eerste gezicht lijkt dat niet nodig omdat er op hoofdlijnen weinig verschil van inzicht is over waterveiligheid: iedereen wil veilig zijn. Echter, er zijn de afgelopen periode op de achtergrond heel wat keuzes gemaakt en aannames gedaan die raken aan onderliggende waarden en politieke overtuigingen, waarbij het van belang is dat je die met elkaar bediscussieert. Bijvoorbeeld over wat een acceptabele kans is om te overlijden als gevolg van een overstroming, en wat dit betekent voor verschillende leeftijdsgroepen. Over wat veiligheid ons mag kosten en of iedereen evenveel moet meebetalen. Welke maatregelen moet de overheid nemen, en waar begint en eindigt de eigen verantwoordelijkheid van de burger? Sturen we alleen op economische efficiëntie, of denken we ook na over rampscenario s met veel slachtoffers en onherstelbare schade die we te allen tijde willen voorkomen? Deze onderwerpen zijn niet allemaal aan bod gekomen in de Tweede Kamer. Om een debat te kunnen voeren, moeten alle belanghebbenden voldoende geïnformeerd zijn. Daarom heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, zodat het voor de geïnteresseerde burger, bestuurder en politicus beter te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van handreikingen voor een breder maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit is gedaan op basis van literatuuronderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en betrokken bestuurders. Door de verschillende visies en ideeën van de geïnterviewde experts tegenover elkaar te zetten, komen drie dilemma s naar voren waar geen eenduidig antwoord voor handen is: 1) welke doelstelling staat centraal, 2) welke maatregelen zijn het beste, en 3) hoe ver moeten we vooruit plannen. De doelstelling bepaalt of gekozen maatregelen doelmatig zijn. De experts verschillen echter van mening over het prioriteren van doelstellingen: is het beperken van het individuele risico het meest belangrijk, of juist het groepsrisico, puur het economisch optimum tussen kosten en baten, of kan het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit ook een doel zijn? Ook verschillen zij van mening over het type maatregelen waarmee het overstromingsrisico het beste verlaagd kan worden. Zo zijn er voorstanders en tegenstanders van het concept meerlaagsveiligheid. En bestaan er verschillende inzichten over nut en noodzaak van het realiseren van doorbraakbestendiger dijken. Tot slot is er kritiek op aannames in de toegepaste kosten-batenanalyse in het licht van de lange termijn van het nieuwe beleid. Voor de meeste burgers in Nederland verandert er op de korte termijn weinig door de nieuwe normen. Omwonenden van dijken zullen te maken krijgen met dijkaanpassingen aan de nieuwe normen. De prioritering en locatie van maatregelen, zoals rivierverruiming of het versterken van waterkeringen, zal waarschijnlijk anders worden dan nu geprogrammeerd is. Wat voor alle burgers wel verandert, is dat door de nieuwe risicobenadering er meer eigen verantwoordelijkheid wordt verwacht. De overheid garandeert straks een basisveiligheid, en is al begonnen met communiceren via de campagne Ons Water en de app Overstroom ik?, dat de kans op een overstroming blijft bestaan. Het doel is dat het waterbewustzijn van Nederlanders hoger wordt, en dat burgers duidelijke handelingsperspectieven hebben, wanneer een ramp zich voordoet. Ook over communicatie van risico s en rampenbeheersing geven de geïnterviewde experts prikkelende inzichten. Het proces naar wettelijke verankering van de nieuwe waterveiligheidsnormen gaat snel, maar het breder voeren van maatschappelijk debat kan nog steeds. 5

Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting Twynstra Gudde Stationsplein 1 3818 LE Amersfoort Postbus 907 3800 AX Amersfoort Telefoon: 033 467 7777 E-mail: info@tg.nl Website: www.twynstragudde.nl 1. Introductie waterveiligheidsnormen wat gaat er veranderen? 1 1.1 Aanleiding voor dit boekje 1 1.2 Huidige waterveiligheidsnormen uit de jaren 60 2 1.3 Wetsvoorstel nieuwe normen 4 1.4 Rekenmethode en onzekerheden 5 1.5 Proces naar wettelijke verankering 7 1.6 Wat verandert er voor de burger? 7 1.7 Experts uit de waterwereld duiden de nieuwe normen vanuit hun perspectief 8 Stichting Kennis voor Klimaat Kruytgebouw, Kamers 0123 en 0126. Padualaan 8, Utrecht Postbus 85337 3508 AH Utrecht Telefoon: 030 253 9961 E-mail: office@kennisvoorklimaat.nl Website: www.kennisvoorklimaat.nl Ontwerp en lay-out: Twynstra Gudde, Amersfoort Drukwerk: Twynstra Gudde, Amersfoort Twynstra Gudde, 2014 Alle intellectuele eigendomsrechten met betrekking tot deze publicatie berusten bij Twynstra Gudde. Niets uit deze presentatie mag worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van Twynstra Gudde en Kennis voor Klimaat 2. Debat over de nieuwe normen 13 2.1 Experts 14 2.2 Regioproces binnen het Deltaprogramma 14 2.3 Tweede Kamer 15 2.4 Maatschappij 18 2.5 Communicatie over de nieuwe normen en rampenbeheersing 19 3. Dilemma s en handreikingen voor debat 23 3.1 Welke doelstelling staat centraal? 23 3.2 Welke maatregelen? 27 3.3 Hoe ver vooruit? 34 4. Meer weten? Verder lezen: 37 6 7

1. Introductie waterveiligheidsnormen wat gaat er veranderen? 1.1 Aanleiding voor dit boekje Op Prinsjesdag in 2014 heeft het Deltaprogramma de Deltabeslissingen gepresenteerd. Dit zijn beslissingen die Nederland de komende eeuw moeten beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Eén van die beslissingen is een voorstel voor nieuwe normen voor primaire waterkeringen; de Deltabeslissing Veiligheid. Dit is een belangrijke trendbreuk in het Nederlandse waterveiligheidsbeleid. De nieuwe normen zijn gebaseerd op een overstromingskans, terwijl in de huidige situatie waterkeringen moeten voldoen aan een norm voor een overschrijdingskans. De nieuwe normen hebben dus een andere vorm dan de huidige normen. Ook zullen de normen een andere hoogte krijgen. Tot op heden gaat de meeste aandacht uit naar het voorkómen van overstromingen. De nieuwe normen houden rekening met zowel overstromingskansen als mogelijke gevolgen, risico s dus, zoals het individuele risico om getroffen te worden door een overstroming. Hoe groter de kansen en/of de gevolgen, hoe strenger de norm. Alle Nederlanders krijgen een basisbeschermingsniveau, eventueel aangevuld met extra bescherming wanneer er binnen een dijkring erg veel schade kan ontstaan of er veel slachtoffers kunnen vallen, of wanneer er vitale en kwetsbare functies aanwezig zijn. De nieuwe normen voor primaire waterkeringen zullen de komende decennia bijdragen aan het beschermen van Nederland tegen overstromingen. De Deltabeslissing Veiligheid is gebaseerd op meerjarig technisch onderzoek, discussie tussen experts van overheden en kennisinstituten, en tot slot een bestuurlijke afweging. Rondom de nieuwe normering is beperkt maatschappelijk debat gevoerd. Op het eerste gezicht lijkt dat niet nodig omdat er op hoofdlijnen weinig conflict over waterveiligheid is: wie wil er nou niet veilig zijn? NRC Commentaar had in haar reactie op een interview met Deltacommissaris Wim Kuijken (30/08/2014) geen kritiek op de nieuwe plannen, Zolang de beleidsmakers maar het klassieke principe veiligheid voor alles hanteren. Maar als we verder denken, en beslissingen moet nemen over het uitvoeren van het nieuwe beleid, zijn er wel degelijk verschillende waardeoordelen mogelijk. Probeer de volgende vragen maar eens te beantwoorden: Veiligheid voor alles tegen elke prijs? Oftewel, wat mag waterveiligheid kosten? Wat is een acceptabele kans op overlijden als gevolg van een overstroming? Wat is het maximaal aantal slachtoffers van een overstroming dat we acceptabel vinden? Welke type maatregelen neemt de overheid alleen dijken verhogen of versterken of zijn er ook andere mogelijkheden? In hoeverre mogen individuen de dupe zijn van maatregelen die het maatschappelijke belang van veiligheid dienen? Waarom gaan we niet voor het concept (nagenoeg) doorbraakvrije dijken? Dijken waarbij geen diepe bres kan ontstaan. Hoe eerlijk moet deze kans verdeeld zijn over verschillende leeftijdsklassen? Hoe ver gaat ieders eigen verantwoordelijkheid bij waterveiligheid? Moet iedereen evenveel meebetalen? In hoeverre houden we nu al rekening met de toekomst en de gevolgen van klimaatverandering? 8 9

Deze vragen zijn niet eenvoudig te beantwoorden, omdat ze raken aan onderliggende waarden en politieke overtuigingen die kunnen verschillen tussen mensen. Hieruit blijkt dat het beheersen van overstromingsrisico s in Nederland een complex beleidsdomein is. Bovendien zijn overstromingsrisico s onzeker (zie hoofdstuk 1.4). In een recent rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wordt geadviseerd om met dit type complexe en onzekere risico s de dialoog met de maatschappij aan te gaan bij het opstellen van beleid. Een dialoog kan helpen om te legitimeren wat er wettelijk zal worden vastgelegd. Bovendien creëert het draagvlak voor de uitvoering van maatregelen die uit het beleid zullen volgen. Een dergelijke dialoog is echter nog maar beperkt gevoerd. Om een debat te kunnen voeren, moeten alle belanghebbenden voldoende geïnformeerd zijn. Daarom heeft dit boekje twee doelen. Ten eerste het duiden van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, zodat het voor de geïnteresseerde burger, bestuurder en politicus goed te begrijpen is. Ten tweede het meegeven van handreikingen voor een breder maatschappelijk debat, waarbij bovengenoemde vragen aan de orde komen. Dit is gedaan op basis van literatuuronderzoek en interviews met 14 waterveiligheidsexperts en betrokken bestuurders. Dit eerste hoofdstuk beschrijft de huidige normen, geeft inzicht in de nieuwe normen en duidt de verandering voor de burger. Hoofdstuk 2 geeft een weergave van het debat dat tot op heden over het nieuwe waterveiligheidsbeleid gevoerd is. In hoofdstuk 3 plaatsen we de beleidsverandering in breder perspectief om handreikingen te doen voor het nog te voeren debat met de maatschappij over de nieuwe normering en mogelijke maatregelen die eruit zullen volgen. Daarbij zijn de verschillende inzichten en meningen van de geïnterviewde personen gegroepeerd in drie dilemma s. Dit zijn drie invalshoeken van waaruit we het nieuwe beleid belichten: 1.2 Huidige waterveiligheidsnormen uit de jaren 60 Nederland heeft een lange geschiedenis met waterveiligheidsnormen. Naar aanleiding van de watersnoodramp in 1953 werd een Deltacommissie opgericht om te adviseren bij het opstellen van een veiligheidsfilosofie, als onderdeel van een Deltaplan. De commissie presenteerde in 1960 haar rapport met daarin een economische onderbouwing voor de voorgestelde normen voor dijkringgebieden langs de kust. In de jaren 70 volgde het rivierengebied waarbij de bovenrivieren door de Commissie Rivierdijken een norm toegewezen kregen. De normhoogte voor andere dijkringen in Nederland is sindsdien van deze twee normen afgeleid. Vanaf 1996 zijn deze normen ook vastgelegd in de wet. Sinds 1960 heeft Nederland een grote economische groei doorgemaakt en is de bevolking sterk toegenomen. Daardoor zijn de gevolgen van een overstroming nu veel groter dan in de jaren 60. Daarnaast is er veel meer en betere kennis beschikbaar gekomen over de kans op en gevolgen van een overstroming. Maar in de tussentijd zijn de waterveiligheidsnormen niet aangepast aan deze ontwikkelingen. Daarom wordt al vanaf de jaren 2000 gesproken over het introduceren van nieuwe normen, en om daarbij uit te gaan van een risicobenadering. 1. Welke doelstelling staat centraal in de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA)? 2. Voor welk type maatregelen wordt gekozen? 3. Hoe ver moet vooruit worden gepland? het nieuwe beleid 10 11

Definities Dijkring: Een gebied omsloten door een stelsel van Lokaal Individueel Risico (LIR): De kans per jaar om te overlijden op een het land langdurig onder water staan. Voor meer uitleg over de fysieke en sociaalpsy- zwijkt bij een waterstand die lager is dan de kruin van de dijk. waterkeringen of hoge gronden, dat zo is beveiligd tegen overstromen. Dijktraject: Een deel van de waterkering met een zelfde beschermingsnorm. bepaalde locatie door een overstroming, rekening houdend met de mogelijkheid van evacuatie. Er is daarbij een inschatting gemaakt van het percentage mensen dat tijdig preventief kan worden geëvacueerd (de evacuatiefractie). Daarnaast is een in- chologische aspecten van maatschappelijke ontwrichting, zie het rapport van PBL Kleine kansen, grote gevolgen. Meerlaagsveiligheid: Investeren in een combinatie van preven- Overstromingsrisico: De kans op een overstroming vermenigvuldigd met de gevolgen. Het overstromingrisico neemt toe als de kans, de gevolgen, of beide, hoger worden. Discontovoet: Onderdeel van de MKBA. De kosten en ba- schatting gemaakt van het percentage achterblijvers dat verdrinkt. De vuistregel is dat 1 procent van de inwoners van een polder tieve maatregelen zoals dijkversterking en rivierverruiming (laag 1), gevolgbeperkende maatregelen door ruimtelijke inrichting of Veiligheidsnorm: De wettelijke bescherming van een dijkring ten van een ingreep vallen zelden tegelijker- verdrinkt wanneer een dijk bezwijkt tijdens waterrobuust bouwen (laag 2), of rampen- tegen overstromen. De veiligheidsnormen tijd, en worden daarom teruggerekend naar hoogwater. Maar bij een diepe polder kan beheersing en evacuatie (laag 3) (zie hoofd- zijn vastgelegd in de Waterwet. Ten behoe- een basisjaar ( disconteren ). De euro s in de dat oplopen tot 10 procent. stuk 3.2). ve van het ontwerpen en toetsen van water- toekomst worden met een vast percentage per jaar teruggerekend, dat percentage is de discontovoet. Groepsrisico: De kans per jaar dat een groep van een be- Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA): Een economische analyse waarbij de vooren nadelen van een project of maatregel vergeleken worden, zoveel mogelijk uitge- Overschrijdingskans: De kans dat de maatgevende hoogwaterstand (MHW) wordt overschreden. De MHW is de waterstand die maatgevend is voor het bepalen van de lokaal vereiste keringen leidt men per dijktraject, uitgaande van de norm, maatgevende omstandigheden (waterstand / duur / windopzet / golven) af. De waterkering moet tegen deze maatgevende omstandigheden bestand zijn. paalde grootte (bijvoorbeeld 10, 100 of 1000 drukt in geld. Als de baten groter zijn dan de hoogte van de waterkering. De MHW wordt personen tegelijk) slachtoffer wordt van een kosten, is het project economisch rendabel. bepaald op grond van de veiligheidsnorm. (overstromings)ramp. Handelingsperspectief: Voorgestelde acties om in een bepaalde Maatschappelijke ontwrichting: Een crisis met een nationaal ontwrichtend Overstromingskans: De kans dat een gebied overstroomt omdat de dijk, of een gedeelte daarvan, faalt. Een situatie te handelen, bijvoorbeeld bij een effect, bijvoorbeeld doordat er veel slach- dijk faalt als de waterstand hoger is dan de overstroming. toffers vallen, enorme economische schade dijk, zodat er water overheen stroomt. De is, vitale infrastructuur uitvalt, of delen van dijk kan ook meer letterlijk falen, als hij be- 12 13

1.3 Wetsvoorstel nieuwe normen 1.3.1 Systeemsprong Van overschrijdingskans voor dijkringen naar overstromingskans voor dijktrajecten Tijdens het bepalen van het nieuwe waterveiligheidsbeleid gaf de minister van Infrastructuur en Milieu in 2013 drie doelstellingen mee: 1. Een basisveiligheidsniveau voor iedereen achter de dijk De kans op overlijden voor een individu als gevolg van een overstroming mag niet groter zijn dan 1 op 100.000 per jaar (10-5 ). De kans van 10-5 per jaar is kleiner dan de kans om te overlijden als gevolg van een verkeersongeval, maar groter dan de kans op overlijden in het domein van de zogenaamde externe veiligheid (bv. de kans op overlijden door gevaarlijke stoffen, daar is de norm 10-6 per jaar). De minister heeft uitgelegd dat het verschil te maken heeft met de aard van de dreiging. De risico s op het terrein van waterveiligheid komen voort uit een natuurdreiging, die bovendien spelen in heel laag Nederland en daarom lastiger zijn te beperken. Aanscherping naar een basisveiligheid van 10-6 per jaar voor heel Nederland is volgens de minister op basis van een door het CPB uitgevoerde maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) niet kosteneffectief. De middelen die hiervoor nodig zijn, kunnen doelmatiger worden ingezet in gebieden waar ze bijdragen aan het verkleinen van maatschappelijke ontwrichting. 2. Tegengaan van maatschappelijke ontwrichting Sommige overstromingen hebben een dermate grote impact dat dit Nederland langdurig kan ontwrichten, omdat er grote groepen slachtoffers vallen en/of de economische schade zeer omvangrijk is. Daarom wil de minister aanvullend op de basisveiligheid van 10-5 per jaar gericht investeren in extra bescherming van die gebieden waar nu een relatief grote kans is op grote economische schade en op grote groepen slachtoffers. Om deze extra bescherming te bepalen zijn de gegevens uit de MKBA gebruikt. Voor een beperkt aantal dijktrajecten geldt dat het risico op grote aantallen slachtoffers in één keer (het groepsrisico) daarmee nog niet is weggenomen. Voor deze trajecten is nog weer éxtra bescherming nodig. 3. Bescherming van vitale en kwetsbare infrastructuur Bepaalde voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen en ziekenhuizen, zijn tijdens en na een ramp cruciaal voor het functioneren van het lokale gebied, een hele regio of zelfs het hele land. Daarom is het nodig om aandacht te besteden aan de gevolgen van een overstroming voor vitale en kwetsbare infrastructuur. De gasrotonde in Groningen en de kerncentrale in Borssele zijn voorbeelden van vitale infrastructuur. De lijst van vitale en kwetsbare infrastructuur is verder niet openbaar beschikbaar om veiligheidsredenen. Het doel is dat alle waterkeringen in 2050 aan de nieuwe normering voldoen. De nieuwe normering biedt in de toekomst meer veiligheid tegen minder kosten dan in de huidige situatie, en is een systeemsprong in het waterveiligheidsbeleid. De grote verandering is dat in plaats van de overschrijdingskans voor dijkringen voortaan de overstromingskans per dijktraject het uitgangspunt is. Een dijktraject is meer ruimtelijke gedifferentieerd dan een dijkring. Het nieuwe beleid geeft invulling aan de risicobenadering waarin zowel naar overstromingskansen als naar financiële gevolgen wordt gekeken bij het bepalen hoe hoog de norm van een dijktraject moet zijn. Daarnaast garanderen de nieuwe normen een individuele basisveiligheid voor alle burgers. De kans om op een bepaalde locatie te overlijden door een overstroming is terug gebracht tot 10-5 per jaar. Het resultaat is dat het systeem van waterkeringen meer doelmatig ingericht kan worden, oftewel, het is beter bekend waar de grootste risico s liggen, en dat maakt gericht investeren in die gebieden mogelijk. 1.3.2 Maatregelen slim combineren In het nieuwe beleid blijft preventie tegen overstromingen door waterkeringen voorop staan. Het kabinet wil daarnaast mogelijk maken dat in sommige gevallen het vereiste beschermingsniveau via zogenaamde slimme combinaties in alle drie de lagen van het concept meerlaagsveiligheid (preventie, ruimtelijke inrichting en rampenbeheersing, zie figuur 2) kan worden bereikt. Dit zal op specifieke locaties zijn waar de kosten van dijkversterking zeer hoog zijn of waar andere maatschap- 14 15

pelijke overwegingen spelen zoals cultuurhistorische waarde. De inschatting is dat dit maar op een beperkt aantal plekken het geval is. Op deze locaties zullen per situatie maatwerkafspraken gemaakt worden tussen de verschillende overheidslagen en andere betrokkenen over taken en verantwoordelijkheden, borging van afspraken en bekostiging. Bij een slimme combinatie kunnen ruimtelijke maatregelen of verbeterde rampenbeheersing deels in de plaats komen van preventie. Voorbeelden van ruimtelijke maatregelen zijn een gevolgenbeperkende geluidswal of het ophogen van een bepaald gebied. Voorbeelden van verbeterde rampenbeheersing zijn het oefenen van evacueren en rampenbeheersing, en het creëren van vluchtplekken. 1.4 Rekenmethode en onzekerheden De nieuwe normen zijn gebaseerd op zowel een analyse van slachtofferrisico s als een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Hierbij is rekening gehouden met toekomstige demografische en economische ontwikkelingen, klimaatverandering en bodemdaling (tot 2050). Om de kosten en baten van de nieuwe normen te kunnen afwegen, is het nieuwe beleid vergeleken met een referentiestrategie waarin wordt uitgegaan van voortzetting van het huidige beleid. Per traject wordt door het combineren van de doelstellingen voor individuele basisveiligheid, economische waarde en beheersing van het groepsrisico de norm vastgesteld. Het analyseren van overstromingsberekeningen heeft laten zien dat de gevolgen van een overstroming afhankelijk zijn van de locatie van de dijkdoorbraak binnen een dijkring. Een goed voorbeeld is de Gelderse Vallei (Figuur 1). Door de helling van het gebied, en het verschil in het volume water dat naar binnen kan stromen, heeft een doorbraak vanuit de Nederrijn in het zuiden veel grotere gevolgen in schade en slachtoffers dan een doorbraak vanuit de randmeren in het noorden. Figuur 1. Verschil in gevolgen bij dijkring Gelderse Vallei tussen een doorbraak van de Grebbedijk in het zuiden (links) en een dijkdoorbraak bij de randmeren aan de noordzijde (rechts). 16 17

In alle stappen van de rekenmethode zitten onzekere factoren waar aannames voor zijn gedaan. De aannames zijn meestal onderbouwd in achtergrondstudies. Hieronder staan een paar voorbeelden van de onzekerheden:? Hydrologische berekeningen; de daadwerkelijke kans op de hoogwater situatie waartegen de waterkeringen bestand moeten zijn, is erg onzeker. Dat komt doordat we nog maar ~100 jaar meetgegevens hebben, en we uitspraken moeten doen over situaties die nog nooit zijn voorgekomen. De maatgevende situatie kan dus in werkelijkheid vaker, of juist minder vaak voorkomen.? Faalmechanismen van een dijk; op welk moment, bij welke waterstand en duur van hoogwater breekt de dijk.? Snelheid van de dijkdoorbraakgroei; dus de snelheid waarmee een dijkring volstroomt.? Evacuatiefractie; het percentage inwoners dat geëvacueerd kunnen worden. Er is een beleidsmatige keuze gemaakt voor een conservatieve inschatting van de fractie inwoners die bij dreigende overstroming geëvacueerd kan worden. De Veiligheidsregio s hebben aangegeven dat het op dit moment moeilijk is om te valideren of dit een realistische aanname is.? Trajectindeling; optimale differentiatie in dijktrajecten.? Potentiële schade in geval van een overstroming; waarde van vastgoed, infrastructuur, aantal slachtoffers e.d.? Berekeningen van de vervolgschade (ofwel indirecte schade); nu is een vaste fractie van de directe schade aangenomen.? Economische groei tot 2050.? Bevolkingsgroei en demografische ontwikkelingen tot 2050? Kosten van het realiseren van een hoger beschermingsniveau; versterken van dijken, kunstwerken, dijken of buitendijks ruimte maken voor water. Deze onzekerheden zijn niet zomaar weg te nemen. In sommige gevallen kunnen ze verkleind worden, bijvoorbeeld door extra onderzoek naar faalmechanismen en de samenstelling van een dijk. Het is echter belangrijk voor goede besluitvorming, bijvoorbeeld over de te nemen maatregelen, dat transparant is welke keuzen bij het omgaan met deze onzekerheden gemaakt zijn, en dat belanghebbenden en besluitvormers de onzekerheden begrijpen. Inzicht in de onzekerheden kan betekenen dat het verstandig is een bepaalde veiligheidsmarge in te bouwen bij het ontwerpen van nieuwe infrastructuur. Het kan ook betekenen dat een afgekeurd dijktraject bij nader onderzoek toch blijkt te voldoen aan de norm, na een kleine aanpassing van één van de onzekere aannames. 1.5 Proces naar wettelijke verankering Het Deltaprogramma heeft op Prinsjesdag in 2014 met de Deltabeslissing Veiligheid een voorstel gepresenteerd voor nieuwe normen voor de primaire dijken. Het kabinet heeft op dezelfde dag de voorstellen omarmd en daarmee groen licht gegeven voor een nieuw waterveiligheidsbeleid. Het rijksbeleid dat voortvloeit uit de deltabeslissingen zal worden verankerd in de opvolger van het Nationaal Waterplan (NWP2). Hierop vooruitlopend wordt het beleid al vastgelegd via een tussentijdse wijziging van het huidige Nationaal Waterplan (NWP1) in december 2014. Het ontwerpplan voor deze tussentijdse wijziging heeft van 17 september tot 28 oktober ter inzage gelegen. Deze snelle tussentijdse aanpassing van het Nationaal Waterplan biedt volgens de minister een goede basis voor een voortvarende uitwerking van de benodigde beleidsinstrumenten en voor de uitvoering van plannen waar het Rijk (mede) voor aan de lat staat. De nieuwe normen worden door een wijziging in de Waterwet wettelijk vastgelegd. Het streven van het Rijk is om deze wijziging per 1 januari 2017 in werking te laten treden, evenals een nieuw bijbehorend toetsinstrumentarium. 17 november 2014 is het Wetgevingsoverleg Water in de Tweede Kamer. Daarin wordt de begroting van het Deltafonds 2015 vastgesteld, en worden de deltabeslissingen en tussentijdse wijziging van Nationaal Waterplan besproken. De Waterwet zal opgaan in de Omgevingswet. De regering wil dat het nieuwe stelsel voor omgevingsrecht in 2018 in werking treedt. Het wetsvoorstel is afgelopen 18 19

juni aan de Tweede Kamer aangeboden en de verwachting is dat tot in de tweede helft van 2015 het debat over het wetsvoorstel gevoerd zal worden in de Tweede Kamer, waarna behandeling in de Eerste Kamer volgt. Van belang voor de nieuwe waterveiligheidsnormen is of deze in de wettekst zelf terecht komen, zoals nu het geval is in de Waterwet, of dat ze in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) als het ware onder de wet worden gehangen. 1.6 Wat verandert er voor de burger? Nederland wordt met de nieuwe normen veiliger: de kansen dat een overstroming zal optreden nemen verder af. Voor de meeste burgers verandert er in de praktijk weinig door de nieuwe waterveiligheidsnormen. De prioritering van maatregelen zoals het versterken van dijken, kunstwerken en duinen, of rivierverruiming, zal wel veranderen. Naar verwachting zal dat voor het rivierengebied een relatief grote impact hebben omdat daar de veiligheidsopgave groter blijkt dan tot nu toe werd gedacht. Omwonenden van dijken zullen daar te maken krijgen met dijkaanpassingen aan de nieuwe normen. Dit kan leiden tot ingrijpende bouwwerkzaamheden en landonteigening voor het uitvoeren van de maatregelen. Voor andere gebieden zal de impact meevallen. Het kan zelfs zijn dat dijkversterkende maatregelen die nu gepland staan pas jaren later nodig zijn, of na een nieuwe toetsronde met de nieuwe normen, helemaal niet meer. Regulier onderhoud aan waterkeringen blijft altijd nodig. Bij een overstroming moeten burgers zichzelf kunnen redden en er zullen duidelijkere handelingsperspectieven voor burgers voor tijdens overstromingen ontwikkeld en gecommuniceerd worden door de Rijksoverheid. De minister stelt voor een jaarlijkse rampendag in te voeren en heeft een app laten ontwikkelen die burgers bij een overstroming moet helpen te bepalen welke handelingsopties er in een bepaald gebied zijn (zie hoofdstuk 2.5). Het verhogen van het bewustzijn kan breder gaan dan waterveiligheid, maar over alle mogelijke crises gaan. Het is nog onduidelijk in hoeverre de ruimtelijke inrichting en het functioneren van vitale functies en infrastructuur de komende decennia minder kwetsbaar zal worden gemaakt. Over de ruimtelijke adaptatie zijn in het Deltaprogramma nog geen concrete doelen neergelegd en zijn uitsluitend procesafspraken gemaakt. In drie gebieden in Nederland Marken, Dordrecht en de IJssel-Vechtdelta worden slimme combinaties van maatregelen uit de drie meerlaagsveiligheid lagen op dit moment nader onderzocht. Dat gaat zowel om de technische aspecten, als om het samenspel tussen overheden, besluitvorming en verankering in regionaal en lokaal beleid. Dit regioproces vraagt betrokkenheid en input van burgers die het betreft. Wat voor alle burgers wel verandert, is dat door de nieuwe risicobenadering meer eigen verantwoordelijkheid wordt verwacht. De overheid garandeert een basisveiligheidsniveau, desondanks blijft de mogelijkheid op overstromingen bestaan. Dat de kans op een overstroming klein is, maar nooit nul is, zal de overheid nadrukkelijker communiceren om het risicobewustzijn bij de burger te vergroten. 20 21

1.7 Experts uit de waterwereld duiden de nieuwe normen vanuit hun perspectief De nieuwe normen 14 keer uitgelegd! (in willekeurige volgorde) voor wonen, werken, en leven op basis van risico s. Er wordt meer gekeken naar de kans maal gevolg om te komen tot het overstromingsrisico. Er wordt daardoor minder naar enkel de hoogte van een dijk gekeken. De nieuwe normen zorgen voor een grote systeembreuk met het oude beleid. Het nieuwe beleid anticipeert op 2050 bij het versterken van dijken, terwijl het huidige beleid dijken afkeurt en dan pas aanpakt. Adriaan Geuze Landschapsarchitect West8, Buitengewoon hoogleraar Wageningen UR Bijdrage Bescheiden directe bijdrage door twee keer aan een debat deel te nemen Uitleg Er is per regio gekeken wat de kansen, risico s en gevolgen zijn van overstromingen en wateroverlast. Er is veel beter gekeken naar de relatie met de economie en naar hoe snel geëvacueerd kan worden en of dat wel kan. Met die nuance is een veel helderder beeld ontstaan van de prioritering van maatregelen. Anne Loes Nillesen Directeur Stedenbouwkundig Architectenbureau Defacto, Rotterdam Onderzoeker TU Delft Bijdrage Delta Ateliers begeleid waarbij de normvoorstellen vanuit DP Veiligheid en de regio Rijnmond Drechtsteden bij elkaar gekomen zijn. Uitleg De nieuwe normen betekenen vooral een grotere versterkingsopgave. De norm beschrijft voortaan de overstromingskans in plaats van de overschrijdingskans. Op een dijkring zullen verschillende normen gelden die meer gebiedsspecifiek zijn. Willem Ligtvoet Afdelingshoofd Sector Water, Landbouw en Voedsel, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) Bijdrage Auteur van PBL uitgave Kleine kansen, grote gevolgen. Meegewerkt aan de wetenschappelijke review van het Deltaprogramma door Kennis voor Klimaat. Uitleg De afgelopen 20-30 jaar is er heel veel nieuwe kennis ontstaan over overstromingen en de kwaliteit van dijken. We weten veel beter hoe het watersysteem in elkaar zit, en wat en hoe het mis kan gaan. De sterkte van de nieuwe norm is beter afgestemd op de daadwerkelijke risico s. Per dijktraject heb je nu beter zich op wat er moet gebeuren. Daarmee zijn investeringen ook effectiever. Door de individuele basisveiligheid krijgt iedereen een bepaalde bescherming. Hetty Klavers Dijkgraaf Waterschap Zuiderzeeland Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg De nieuwe normering is een zakelijke afweging waarbij wordt gestreefd naar zoveel mogelijk veiligheid voor onze Euro s. Het is een mooie nieuwe aanpak Bas Kolen Adviseur waterveiligheid en crisisbeheersing, HKV Lijn in water Bijdrage Betrokken bij afleiden evacuatiefracties en afleiden normen, samen met Deltares. MLV pilots uitgewerkt. Uitleg Nederland ligt in een delta en daardoor is er een kans op overstroming. Daarom zijn er waterkeringen die een basisveiligheid bieden gericht op slachtoffers en daarbij ons vermogen beschermen. De nieuwe normering maakt gebruik van overstromingskansen. Dit is in theorie wel nieuw, maar de vraag is of de beeldvorming wel anders is, de meeste bestuurders en burgers dachten namelijk al dat de huidige overschrijdingskans een overstromingskans is. Mensen moeten zich realiseren dat het altijd mis kan gaan en beseffen dat ze in die gevallen op zichzelf zijn aangewezen. Trudes Heems Postdoc multifunctionele waterkeringen TU Delft, Adviseur Waterworks Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg Het nieuwe beleid gaat uit van een risicobenadering; kans maal gevolg. Dat is niet zo nieuw als het lijkt, ook de eerste Deltacommissie hanteerde een risicobenadering. Maar de manier waarop het nu beleidsmatig wordt 22 23

vertaald is wel anders. Tot nu toe lag het accent op preventie en werd er nauwelijks aandacht besteed aan het gevolgen deel. Maar na orkaan Katrina, en andere rampen, kwam het besef dat ook over de gevolgen van een mogelijke overstromingsramp moet worden nagedacht. Dat is lastig, omdat het niet past bij de werkwijze van de afgelopen decennia. Deze is namelijk gebaseerd op een belofte van droge voeten door verantwoordelijke overheden. Bas Jonkman Hoogleraar waterbouw TU Delft Bijdrage Deelprogramma Veiligheid geadviseerd als lid van het Expertise Netwerk Waterveiligheid. Uitleg De nieuwe normering is een belangrijke stap, waarbij het waterveiligheidsbeleid een systeemsprong maakt. Een derde van de dijken is nu afgekeurd, straks worden het er nog meer. Tegelijkertijd zijn de gevolgen en risico s van overstromingen tegen het licht gehouden. Waar in het land lopen we de grootste risico s, ook als we aan de huidige normen voldoen? Bij de hoge risico s zullen we wat moeten doen. Uiteindelijk is dat een politiek-maatschappelijke keuze over welk risico wij als Nederland aanvaardbaar vinden. Pier Vellinga Hoogleraar klimaatverandering en water Wageningen UR Voorzitter van de Raad van Bestuur, Onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat (KvK) Bijdrage Wetenschappelijke review van het Deltaprogramma begeleid. Uitleg We gaan straks uit van de kans dat jij en ik overstromen. Bij de oude normen werd alleen gekeken naar de sterkte van een dijk, en niet wat er gebeurt als een dijk doorbreekt het restrisico. Door de nieuwe normen wordt ook voor het waterveiligheidsbeleid gekeken naar de gevolgen die een overstroming met zich meebrengt. Voor die situatie worden maatregelen getroffen. De nieuwe normen volgen uit een rationaliseringsslag. Bij andere externe veiligheidrisico s (zoals chemische rampen) worden de effecten van als het toch fout gaat al meegenomen. Toch verbaast het mij dat we, zonder uitgebreide discussie, ten aanzien van slachtoffers als gevolg van een overstroming grotere kansen accepteren dan bij andere bedreigingen zoals chemische rampen. Marleen van Rijswick Hoogleraar Europees en nationaal waterrecht Universiteit Utrecht (UU) Bijdrage Geen directe bijdrage. Uitleg De nieuwe normen geven blijk van de nieuwe inzichten omtrent kansen én gevolgen van overstromingen en sluiten daarom ook beter aan bij de benadering die de Europese richtlijn overstromingsrisicobeheer stelt. Formeel is er een groot verschil met de huidige normering, maar feitelijk zal het verschil minder groot zijn. Ook nu wordt al rekening gehouden met de gevolgen van overstromingen in een bepaald gebied of dijkring. De kansen worden wel uitgebreid omdat ook beter rekening kan worden gehouden met andere faalmechanismen. Het is dus een realistischer benadering. Neelke Doorn Universitair docent ethiek en water governance, TU Delft Bijdrage Geen directe bijdrage Uitleg De nieuwe normering vormt een balans tussen efficiëntie en eerlijkheid. De eerlijkheid zit verwerkt in het slachtofferrisico. Voor iedereen geldt een minimaal beschermingsniveau. Tegelijkertijd is een efficiëntieslag gemaakt. Tegenwoordig is er meer kennis over hoe het mis kan gaan, over klimaatverandering en de bezwijkmechanismen van dijken. Op basis van deze kennis zal op bepaalde locaties een hoger beschermingsniveau worden geboden. Frans Klijn Senior specialist flood risk management, Deltares Bijdrage Reviewer van project WV21 (Waterveiligheid in de 21e eeuw), voorloper van het Deltaprogramma. Enkele Deltares collega s waren intensief betrokken bij de MKBA. Uitleg Het is een enorme stap voorwaarts! De nieuwe normen zijn deels een gedetailleerde uitwerking van de gedachte van de eerste Deltacommissie in de jaren 60 een kosten-batenanalyse op grond waarvan je kunt vaststellen wat de economisch meest efficiënte norm is. Wat daar nu aan is toegevoegd is aandacht voor slachtoffers, onder meer door een basisveiligheidsniveau te bieden. De nieuwe normen hebben nu ook betrekking op doorbraakkansen in plaats van op overschrijding van waterstanden. 24 25

Tjalle de Haan Zelfstandig adviseur, voormalig topadviseur hoogwaterbescherming Rijkswaterstaat Bijdrage Meegewerkt aan de wetenschappelijke review van het Deltaprogramma door Kennis voor Klimaat. Uitleg Het verschil tussen de oude en nieuwe normen is uit te leggen met het volgende voorbeeld: bij een emmer vol regen werd voorheen door middel van een duimstok de waterhoogte gemeten, en vanaf nu wordt met een litermaat naar het volume aan water in de emmer gekeken. Dezelfde plons water meet je op 2 manieren en dus komen er 2 verschillende getallen uit. Ook wordt bij de nieuwe normen gerekend met allerlei (faal)factoren die samen de overstromingskans bepalen. Bovendien kunnen de gevolgen van een overstroming beter worden geschat. De nieuwe normen zijn een uitwerking van de intuïtieve risicobenadering waarop de normen van de 1e Deltacommissie in de jaren 60 al waren gebaseerd. Peter Zwaneveld Programmaleider fysieke omgeving, Centraal Planbureau (CPB) Bijdrage Het CPB heeft de economische rekenmethode voor de nieuwe normen uitgedacht. Peter heeft een second opinion gegeven op de MKBA. Uitleg Ik zie het als een update van de huidige normen. De huidige normen uit de jaren 60 hadden ook als doel om de overstromingskans als uitgangspunt te nemen. En nu wordt dat vastgelegd. De politiek heeft een keus gemaakt over de minimale individuele veiligheid. Deze keus bepaalt voor ongeveer 25% van de waterkeringen de norm. 70% heeft een strengere norm die is bepaald door de MKBA. 5% komt door andere overwegingen. Hans Oosters Dijkgraaf Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (HHSK), Bestuurslid Unie van Waterschappen (UvW) Bijdrage Betrokken bij het bestuurlijke regioproces namens de Unie van Waterschappen Uitleg De nieuwe normering houdt rekening met niet alleen de kans op een overstroming, maar ook met de gevolgen daarvan. Daarnaast is er een ondergrens, een gegarandeerde basisveiligheid voor iedere Nederlander. De nieuwe normering is slimmer, effectiever en op onderdelen ook goedkoper om eenzelfde of betere veiligheid te garanderen dan de huidige normering. 26 27

Een breder dan parlementair debat met de maatschappij over het nieuwe waterveiligheidsbeleid is belangrijk omdat de bescherming tegen het water een maatschappelijk vraagstuk is. Bovendien kan het helpen bewustwording en draagvlak binnen de maatschappij te vergroten. Het nieuwe waterveiligheidsbeleid gaat over belangrijke en strategische vragen en over welke soort risico s burgers willen accepteren. Zoals: Hoeveel is een mensenleven waard? Hoeveel willen burgers voor bescherming tegen overstroming betalen? Wat is het acceptabele risico dat we als samenleving willen dragen? (Zie ik ook de vragen in hoofdstuk 1.1) Al gaat het proces naar wettelijke verankering snel, het breder voeren van maatschappelijk debat kan nog steeds. Bovendien is debat met lokale bestuurders en burgers noodzakelijk wanneer maatregelen geprogrammeerd en geprioriteerd worden, en in de planvormingsfase richting uitvoering komen. Dit hoofdstuk geeft een weergave van het debat dat tot op heden over het nieuwe waterveiligheidsbeleid gevoerd is tussen experts, in het regioproces binnen het Deltaprogramma, de Tweede Kamer, en met maatschappelijke organisaties. Het hoofdstuk sluit af met een reflectie op communicatie over de nieuwe normen en bewustwording van waterveiligheid. 2. Debat over de nieuwe normen Het debat over de nieuwe normen is vooral gevoerd tussen waterexperts en bestuurders onderling. Daarnaast is het debat globaal gevoerd op politiek niveau in de Tweede Kamer, waarbij burgers tot op heden niet zijn betrokken. Een deel van lokale bestuurders zijn betrokken door regiobijeenkomsten als onderdeel van het Deltaprogramma. Een debat over de essentie en onderliggende waarden en principes van de nieuwe normen lijkt al tijdens de expertfase te zijn afgesloten en ideeën vanuit de maatschappij hierover zijn hierdoor nog niet meegenomen. 28 29

Marleen van Rijswick, UU: Als je democratie serieus neemt, is de behandeling van de nieuwe veiligheidsnormen in de Tweede Kamer de plaats om te discussiëren over de nieuwe normering en een goed moment is aan te sluiten bij de behandeling van het ontwerp van de omgevingswet. De nieuwe normering is een maatschappelijk vraagstuk dat breed bediscussieerd moet worden door de volksvertegenwoordiging en je wilt niet dat het alleen een discussie is van specialisten. Het is van wezenlijk belang dat je in de Tweede Kamer bediscussieert wat de achterliggende waarden zijn die aan het veiligheidsbeleid ten grondslag liggen, en te motiveren hoe de keuzes zijn gemaakt en welke afwegingen een rol hebben gespeeld. Daarbij dient ook uitgelegd te worden waarom deze en niet andere keuzes zijn gemaakt. Nu zijn de veiligheidsnormen in de Waterwet zelf opgenomen, maar het ziet er naar uit dat de nieuwe waterveiligheidsnormen niet meer in de wettekst zelf terecht komen, maar in een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Dat lijkt mij niet goed, omdat een aanpassing van de wet een grotere betrokkenheid van het parlement garandeert dan het aanpassen van een AMvB. Een sterke betrokkenheid van het parlement vind ik belangrijk voor een maatschappelijk belangrijk onderwerp als waterveiligheid. Willem Ligtvoet, PBL: Het debat met de maatschappij zal in de implementatiefase van het Deltaprogramma moeten gaan over de verdere invulling van de beleidskeuzen. Welke opties zijn er in een gebied in termen van preventie en het beperken van de mogelijke gevolgen. Waar liggen uw voorkeuren en bent u ook bereid daarvoor te betalen? De veiligheidsregio s moeten meer meegenomen worden in het besluitvormingsproces omdat zij een belangrijke rol hebben bij rampenbeheersing. Neelke Doorn, TU Delft: De gemeenten staan al erg onder druk door onder andere decentralisatie van zorgtaken. De vraag is of zij prioriteit aan waterveiligheid gaan geven. Anne Loes Nillesen, Defacto, TU Delft: De beslissing voor de nieuwe normen is op landelijk niveau genomen. Lokale overheden zijn betrokken in het proces, maar de consequenties van het nieuwe waterveiligheidsbeleid zijn nog abstract. De daadwerkelijke lokale ruimtelijke consequenties van de nieuwe normen worden pas inzichtelijk wanneer het beleid verder uitgewerkt wordt. 30 31

Bas Jonkman, TU Delft: Wat de nieuwe normering voor de lokale en regionale bestuurders betekent wordt pas duidelijk als het over concrete maatregelen gaat. Het is belangrijk om in beeld te brengen wat de daadwerkelijke ingrepen gaan betekenen, dat is nu nog onvoldoende gedaan. Bas Kolen, HKV: Hetty Klavers, Waterschap Zuiderzeeland: De morele discussie is mijn inziens in stukken verdeeld. De redeneerlijn is beschreven door de minister in de brieven van april 2013 en juni 2014 en beide keren omarmd door de Tweede Kamer. Daarmee is de discussie in de Tweede Kamer over de uitgangspunten al gevoerd. Het gaat in de Tweede Kamer nu hooguit nog over het tempo waarin we willen voldoen aan de nieuwe normen. De nieuwe normering is belangrijk en vereist investeringen en tijdige implementatie. Hiervoor zijn (politieke) resultaatsafspraken en wet- en regelgeving nodig. Dat zou ook moeten gelden voor rampenbestrijding, waarin we duidelijk maken wat wel en niet van de overheid kan worden verwacht. 2.1 Experts De nieuwe normen zijn uitvoerig besproken en getoetst door specialisten op expertbijeenkomsten en in wetenschappelijke publicaties en vakbladen. In 2008 adviseerde de commissie Veerman om de waterveiligheidsnormen aan te scherpen door de schade en het slachtofferrisico mee te wegen. Drie jaar later adviseerden de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur aan staatssecretaris Atsma dat hoogwaterbescherming in Nederland veel meer vanuit de risicobenadering moest worden bekeken. Veel experts, ook de mensen die voor dit boekje zijn geïnterviewd, steunen de voorgenomen beleidsverandering van overschrijdingskans naar overstromingskans. De meest gebruikte argumenten zijn dat overstromingskansen en risico s meer inzicht bieden in de daadwerkelijke veiligheid en dat de beschikbare middelen voor waterveiligheid in het nieuwe beleid efficiënter besteed kunnen worden. Waar experts van mening verschillen, en waar het debat tussen hen tot op heden voornamelijk over ging, is welke doelstelling centraal staat en het type maatregelen waarmee overstromingsrisico s het beste beheerst kunnen worden. Zo zijn er voorstanders en tegenstanders van het concept meerlaagsveiligheid. Er bestaan verschillende inzichten over nut en noodzaak van het realiseren van doorbraakbestendiger dijken (ook wel deltadijk genoemd). In hoofdstuk 3 gaan we in op verschillende inzichten van experts en de dilemma s die dat oplevert, die uit de interviews naar voren zijn gekomen. 2.2 Regioproces binnen het Deltaprogramma Er is een directe interactie geweest tussen de gebiedsgerichte deelprogramma s binnen het Deltaprogramma en het Deelprogramma Veiligheid. Daarbij is aan de regio gevraagd om met normvoorstellen te komen en om de rol van meerlaagsveiligheid in hun regionale strategie te bepalen. Daarnaast hebben de provincies regioprocessen georganiseerd voor regio s waar de Deltabeslissingen impact zullen hebben. Een dergelijk proces bestond uit een reeks regionale bestuurlijke overleggen, waarin naast de provincie waterschappen en gemeenten vertegenwoordigd waren, en resulteerde in adviezen aan het Deltaprogramma. Op deze manier is lokale kennis en kunde ingebracht en is gewerkt aan regionaal bestuurlijk draagvlak. De uiteindelijke besluitvorming vindt plaats in de Tweede Kamer. 32 33

Op Prinsjesdag in 2014 heeft het Ministerie van Infrastructuur en Milieu met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een Bestuursovereenkomst Deltaprogramma getekend, waarin wordt bekrachtigd dat alle overheden de voorstellen in DP2015 ondersteunen en dat de koepels zullen bevorderen dat hun leden de voorstellen ook in hun eigen beleidsplannen verankeren. Hans Oosters, HHSK, UvW: We hebben afspraken gemaakt tussen de Unie van Waterschappen en de Minister over de financiering van hoogwaterbescherming vanaf 2017 tot en met 2028. De afspraak is de bestaande 50/50 verdeling tussen Rijksoverheid (het Ministerie Infrastructuur en Milieu) en de Waterschappen tot aan dat moment te handhaven. Bij het programmeren van maatregelen wordt geprioriteerd naar het hoogste risico. In het regioproces van afgelopen jaar, met de Deltacommissaris en regionale bestuurders, zijn we erin geslaagd om het eens te worden over de nieuwe normering. Er was grote bestuurlijke betrokkenheid van waterschappen, provincies en gemeenten, daardoor is er draagvlak voor deze normering. Het Deltaprogramma kwam met een normvoorstel naar de regionale bestuurders en zij hebben het voorstel regionaal beoordeeld. Op enkele plekken is de norm vervolgens aangepast. Dus de nieuwe normering is niet alleen uitkomst van een computerberekening, maar ook een resultaat van een confrontatie met de praktijk. Het is bijzonder dat er door alle betrokkenen consensus is bereikt De vraag is nu of de politiek en de wetenschap dat enthousiasme voor de nieuwe normering in dezelfde mate delen. 2.3 Tweede Kamer 2012 Op 4 april 2012 heeft staatssecretaris Atsma aan de Tweede Kamer een voorstel voor nieuw veiligheidsbeleid gepresenteerd. Dit beleidsvoorstel richtte zich zowel op overstromingskans als de gevolgen van een overstroming, en had dus de risicobenadering als basis. De Tweede Kamerleden schaarden zich in meerderheid achter het voorstel van staatssecretaris Atsma. Tijdens dit overleg gaf de Kamer aan door middel van een maatschappelijke kosten-batenanalyse te willen bepalen of extra investeringen in waterveiligheid gerechtvaardigd zijn. Door een aangenomen motie van VVD en D66 werd een basisveiligheidsniveau slachtofferrisico van 1 op 100.000 per jaar (10-5 ) voor heel Nederland als voorwaarde voor het nieuwe waterveiligheidsbeleid toegevoegd aan het voorstel van Atsma. 2013 Met de brief van 26 april 2013 heeft minister Schultz van Haegen de Tweede Kamer geïnformeerd over het proces om te komen tot de nieuwe waterveiligheidsnormen. Zij legt in die brief haar visie op het waterbeleid uit, en schrijft dat ze voorstander is van de risicobenadering. Daarnaast worden de drie veiligheidsprincipes zoals beschreven in hoofdstuk 1.3.1 toegelicht, en hoe het Deelprogramma Veiligheid invulling geeft aan deze principes. In het Algemeen Overleg Waterbeleid van 13 juni 2013 wordt onder andere deze brief besproken. Aanwezig zijn zeven leden van de Tweede Kamer, en minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu met enkele ambtenaren van haar ministerie. In het debat dat volgt wordt de risicobenadering gesteund door de Kamerleden. Het debat is op een moment dat er in grote delen van Centraal 34 31 35

Europa, Duitsland, Oostenrijk en Tsjechië overstromingen plaatsvinden waarbij er ook slachtoffers te betreuren zijn. Dat verklaart wellicht waarom Kamerleden vooral vragen stellen over de individuele veiligheid van burgers. Ze maken zich zorgen dat de veiligheid in sommige veilige gebieden lager wordt als gevolg van de nieuwe uniforme basisveiligheidsnorm. De Kamerleden vragen zich daarnaast af of er wel genoeg geld voor waterveiligheid naar het Deltafonds gaat. Er worden ook vragen gesteld over meerlaagsveiligheid, en de verhouding tussen maatregelen in de lagen. De minister antwoordt dat er geen verdelingspercentage wordt afgesproken, maar dat meerlaagsveiligheid voorkomt dat mensen op voorhand met één oplossing opgezadeld worden. Ze verwacht dat het vaak voornamelijk op een preventieve aanpak neer komt, en minder op evacuatie maatregelen, en dat per project bekeken zal worden wat verstandig is. Het valt op dat een aantal dingen niet ter discussie wordt gesteld. Er zijn geen vragen over de hoogte van de norm voor individueel slachtofferrisico van 10-5 per jaar. Er is geen aandacht voor de kans op grote aantallen slachtoffers in een keer, in geval van een overstroming. Het debat is niet gevoerd over de andere doelstelling van de nieuwe normering: namelijk de economisch optimale overstromingskansen, voortkomend uit de MKBA. De combinatie van het individueel risico, de MKBA en extra bescherming van vitale en kwetsbare infrastructuur bepaalt de nieuwe ontwerpnorm van primaire waterkeringen, maar de ontwerpnorm zelf en de ruimtelijke differentiatie van de norm wordt helemaal niet besproken. Ook is niet gesproken over hoe zwaar verschillende doelstellingen moeten wegen, en of er nog doelstellingen ontbreken. 2014 De brief van minister Schultz van Haegen van 2 juni 2014, is het vervolg op de april brief van 2013 en informeert de Kamer over de stand van zaken van het nieuwe waterveiligheidsbeleid en de manier waarop de minister de transitie naar het nieuwe beleid vorm wil geven. Het woord meerlaagsveiligheid wordt in deze brief niet meer gebruikt. Het lijkt alsof meerlaagsveiligheid niet meer de basis is van het nieuwe waterveiligheidsbeleid, maar dat dat concept helemaal is verschoven naar het Deelprogramma Nieuwbouw en Herstructurering. Stelliger dan het jaar daarvoor schrijft de minister: De preventieve aanpak [ ] is en blijft de basis van het waterveiligheidsbeleid. Dat betekent dat de aanpak via dijkversterkingen of het bieden van meer ruimte voor de rivier voorop blijft staan. Dit zal in het merendeel van de gevallen de meest doelmatige aanpak zijn. Door slimme combinaties van maatregelen aan de primaire waterkering, in het ruimtelijk domein en/of in de rampenbeheersing, die adequaat worden geborgd en hetzelfde beschermingsniveau bieden, kan in bepaalde gevallen worden afgeweken van de norm voor de primaire waterkering. Dit is met name interessant voor gebieden waar de kosten voor dijkversterking heel hoog uitpakken, of waar zwaarwegende maatschappelijke overwegingen om andere oplossingen vragen. Daarnaast komen nog drie onderwerpen aan bod die relevant zijn voor het nieuwe waterveiligheidsbeleid. Financiering De kostenverdeling op basis van het Bestuursakkoord Water is 50% Rijk, 40% solidariteitsdeel waterschappen, en 10% projectgebonden aandeel voor het waterschap dat de maatregelen moet uitvoeren. Dit geldt voor het huidige hoogwaterbeschermingsprogramma en blijft gelden voor de nieuwe normering. Risicobewustzijn Zie hoofdstuk 2.5. Verkleinen risico op grote groepen slachtoffers Hier reageert de minister op het recent verschenen rapport van PBL over de nieuwe normering Kleine kansen, grote gevolgen, waarin het begrip maatschappelijk ontwrichting wordt uitgewerkt. De minister is het eens met de adviezen over evacuatie en het in stand houden van vitale functie (elektriciteit, watervoorziening, ICT netwerken) tijdens en na overstromingen, om de weerbaarheid van de samenleving te versterken. Tot slot geeft het PBL in haar rapport aan, dat als het waterveiligheidsbeleid het beperken van het groepsrisico als uitgangspunt kiest, er meer mogelijkheden zijn om grote aantallen slachtoffers te voorkomen, dan nu worden voorgesteld in het 36 37

nieuwe beleid. Bijvoorbeeld door de inzet van doorbraakbestendiger dijken. Deze dijken voorkomen verassingen als gevolg van onverwacht falen van de dijk en zorgen daardoor voor minder gevaar en meer reactietijd voor de burger. De minister stelt dat met de brede doelstelling van het nieuwe beleid, en de hotspots met hogere normen op locaties waar het groepsrisico hoog is, het groepsrisico voldoende beperkt wordt. Echter, zij reageert niet op het advies over doorbraakbestendiger dijken. We gaan verder in op de maatregel doorbraakbestendiger dijken in hoofdstuk 3.2. In het Algemeen Overleg Waterbeleid van 19 juni 2014 wordt onder andere deze brief besproken. Aanwezig zijn acht leden van de Tweede Kamer, en minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu met enkele ambtenaren van haar ministerie. Er is brede steun voor de invoering van de nieuwe normen. Nu worden er wel vragen gesteld over de hoogte van de norm voor individueel slachtofferrisico van 10-5 per jaar. De minister legt de onderbouwing uit (zie hoofdstuk 1.3.1). Ook worden er zorgen geuit over de uitlegbaarheid van de nieuwe norm en het individuele risico. De minister geeft aan dat de rijksoverheid waterschappen, gemeenten, provincies en haar eigen mensen in de regio zal helpen om het verhaal goed en consistent te vertellen. Ze geeft niet aan uit hoe die hulp eruit zal zien. Er zijn zorgen dat de overheid meekoppelkansen van natuur, ruimtelijke kwaliteit en bouwprojecten laat liggen wanneer de sobere houding voor dijkversterkingmaatregelen wordt doorgevoerd. De minister geeft aan dat de regio altijd betrokken wordt, omdat dat beter en sneller werkt. In de nieuwe omgevingswet zal de watertoets opgenomen worden, waarbij bij het vaststellen van een omgevingsplan rekening kan worden gehouden met alle bij het watersysteem betrokken belangen, ook de meekoppelkansen. De kosten voor het waterschap mogen echter nooit hoger worden dan de kosten voor een sobere en doelmatige dijkversterking. Voor meerkosten voor bijvoorbeeld rivierverruiming verwacht de minister soms een bijdrage uit de regio. Weer valt op dat een aantal dingen niet ter discussie wordt gesteld, zoals het groepsrisico en welke doelstelling centraal staat bij het vaststellen van de norm en het selecteren van maatregelen. Ook heeft de minister niet alle vragen van de Kamerleden beantwoord. Zo is er een opmerking over grote waterveiligheidsopgaven in bepaalde regio s, zoals Rijnmond-Drechtsteden, waarbij de betreffende waterschappen hebben gewaarschuwd dat de lasten lokaal sterk kunnen stijgen. Er wordt tevergeefs aan de minister gevraagd welke lastenstijging voor de burger zij acceptabel vindt. Dit raakt aan onderliggende afspraken die we met elkaar hebben gemaakt in Nederland, namelijk het solidariteitsbeginsel voor waterveiligheid. Het is belangrijk om een politiek debat te hebben over tot hoever dit beginsel houdbaar is. Solidariteitsbeginsel, draagkrachtbeginsel en profijtbeginsel In het huidige beleid draagt iedereen via landelijke belastingen en waterschapsbelastingen bij aan het waterveiligheidsbeleid. Daardoor betaalt elke Nederland, of ze nou hoog en droog wonen, of in lage, kwetsbare gebieden, mee aan waterveiligheid: het solidariteitsbeginsel. De gedachte daarachter is dat een veilige delta een collectief maatschappelijk belang is, waarvoor de overheid verantwoordelijkheid neemt. De landelijke belastingen worden betaald naar draagkracht: hogere inkomens betalen hogere belastingen dan lagere inkomens. De waterschapsbelasting voor waterveiligheid (onderdeel van de watersysteemheffing) verschilt enigszins per waterschap. Door het solidariteitsbeginsel is er geen economische prikkel om minder in onveilige gebieden te investeren, en geen stimulans om in hoge en droge gebieden te gaan wonen en werken. Haaks op het solidariteitsbeginsel staat het profijtbeginsel. Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van de door de overheid betaalde voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben. Een voorbeeld van een belasting die hierop gebaseerd is, is de brandstofaccijns: je betaalt alleen als je tankt om te kunnen rijden. Vertaald naar waterveiligheid zouden burgers per dijkring of waterschap de kosten voor de bescherming tegen het water moeten betalen (waterkeringen op orde en bemaling). In een dergelijke situatie zouden er ook burgers en bedrijven op veilige locaties zijn die niet hoeven te betalen voor waterveiligheid. In de nieuwe afspraken rond de financiering van waterveiligheid, dragen zowel Rijkswaterstaat als alle waterschappen bij aan het hele investeringsprogramma. Van het deel dat de waterschappen bijdragen, wordt 4/5 verevend en 1/5 deel komt te liggen bij het waterschap dat de hoogwaterbeschermingsmaatregelen moet uitvoeren. Een eerste stap terug richting profijtbeginsel? 38 39