Splitsen reguleren? Notitie over de (on)mogelijkheden om woningsplitsing te reguleren, gecombineerd met aanvullingen over omzetten www.utrecht.nl Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 1
Colofon Uitgave Gemeente Utrecht StadsOntwikkeling Teksten Stadsontwikkeling, Wonen Datum Oktober 2011 Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 2
Inhoudsopgave BEGRIPPEN... 5 SAMENVATTING ENVATTING... 6 INLEIDING...10 1. SPLITSEN...12 1.1 BOUWKUNDIG SPLITSEN...12 1.2 KADASTRAAL SPLITSEN...13 1.3 REGULEREN?...13 2. OMZETTEN: BELEID, UITVOERING EN EVALUATIE...15 2.1 TOETSINGSKADERS EN HANDHAVING...15 2.2 EVALUATIE OMZETTINGSBELEID...18 2.3 AANDACHT VOOR STUDENTEN...18 3. AANBEVELINGEN...20 3.1 SPLITSEN: REGULEREN VIA BESTEMMINGSPLANNEN...20 3.2 OMZETTEN: BIJ DE LEEFBAARHEIDSTOETS VOOR DE GEHELE STAD DE WEERBAARHEID VAN EEN BUURT ALS CRITERIUM OPNEMEN, WAARMEE HET CRITERIUM KRACHTWIJK KOMT TE VERVALLEN...21 3.3 OMZETTEN: GRENS T.B.V. HET BESCHERMEN VAN DE ZELFSTANDIGE WONINGVOORRAAD VERLAGEN VAN 360.000 NAAR 280.000 (WOZ-WAARDE, PRIJSPEIL 1 JANUARI JAAR VAN VERGUNNINGAANVRAAG)...21 3.4 OMZETTEN: INTREKKINGSGROND OP BASIS VAN OVERLAST IN REGIONALE HUISVESTINGSVERORDENING BRU...22 3.5 ALGEMEEN: GEEN EISEN T.A.V. GELUIDWERENDE MAATREGELEN MOGELIJK...22 3.6 OVERIG...23 4. VERVOLG...25 4.1 COMMUNICATIE...25 4.2 VOORBEREIDINGSBESLUIT EN FACETBESTEMMINGSPLAN...25 4.3 FINANCIËLE GEVOLGEN EN RISICO'S...25 BIJLAGE 1: AANDACHTSPUNTEN BELANGHEBBENDEN...27 Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 3
BIJLAGE 2: TERUGBLIK RELEVANTE DATA OMZETTINGSBELEID...33 BIJLAGE 3: BUURTEN WAAR IN BEGINSEL GEEN OMZETTINGSVERGUNNINGEN WORDEN VERLEEND VOOR NIEUWE KAMERVERHUUR...34 BIJLAGE 4: HOSPITA EN WOONGROEP...35 BIJLAGE 5: KAARTEN MET TOEGEVOEGDE WOONRUIMTE D.M.V. BOUWKUNDIGE SPLITSING EN VERLEENDE OMZETTINGSVERGUNNINGEN IN 2007, 2008, 2009 EN 2010.36 Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 4
Begrippen Als een woning kamergewijs wordt verhuurd (vooral t.b.v. studentenhuisvesting) is sprake van omzetten. Als een woning (vaak grondig) wordt verbouwd tot meerdere appartementen die vervolgens afzonderlijk worden verhuurd of verkocht (vooral t.b.v. starters) is sprake van splitsen. De onderwerpen blijken soms lastig uit elkaar te houden. Dit is begrijpelijk, want de effecten op buurt-/straatniveau verschillen niet veel van elkaar. In deze notitie ligt de nadruk op het bouwkundig splitsen van eengezinswoningen. Om vooraf duidelijkheid te verschaffen over de fenomenen, worden in onderstaand kader de belangrijkste verschillen beschreven tussen het bouwkundig splitsen, het kadastraal splitsen van woonruimte en het omzetten van woonruimte. Splitsen (bouwkundig en/of kadastraal) Eén zelfstandige woning t.b.v. bewoning door één huishouden Meerdere zelfstandige woningen t.b.v. bewoning door meerdere huishoudens Kenmerken van splitsen* De nieuwe appartementen hebben eigen voorzieningen, d.w.z. eigen bad- of doucheruimte, toilet en keuken én een eigen huisnummer: toegekend als de woning voldoet aan de eisen die in het Bouwbesluit zijn gesteld aan woonfuncties met ontheffingsmogelijkheid tot aan het programma van eisen voor een splitsingsvergunning. Er ontstaan nieuwe woningen (één woning wordt verbouwd tot meerdere zelfstandige appartementen). Bouwkundig splitsen: als de te realiseren appartementen bestemd zijn voor verhuur, is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig (toets aan o.a. Bouwbesluit) Kadastraal splitsen: via een splitsingsvergunning o.b.v. de Regionale Huisvestingsverordening BRU ontstaan zelfstandige juridische eenheden die verkocht kunnen worden. Bij een verbouwing kan daarnaast ook een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig zijn. * De notitie gaat niet over het juridisch splitsen van bestaand bezit van corporaties of beleggers. Daarnaast richt de notitie zich vooral op het bouwkundig splitsen, aangezien het verbouwen van bestaande eengezinswoningen tot meerdere appartementen in bepaalde buurten tot problemen leidt. Omzetten Eén zelfstandige woning t.b.v. bewoning door één huishouden Onzelfstandige bewoning t.b.v. kamerbewoning Kenmerken van omzetten Kamerbewoners delen (meestal) voorzieningen als bad- of doucheruimte, toilet en keuken. Er ontstaan geen nieuwe woningen, alleen het gebruik verandert. Er is een omzettingsvergunning nodig o.b.v. de Regionale Huisvestingsverordening BRU. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 5
Samenvatting In deze beleidsnotitie wordt een voorstel gedaan voor het reguleren van het splitsen van woningen. Daarnaast wordt ook bekeken of het beleid met betrekking tot het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur) nader aangescherpt moet worden. Er is sprake van splitsen als een woning wordt verbouwd tot meerdere zelfstandige appartementen die vervolgens afzonderlijk worden verhuurd of verkocht (vooral t.b.v. starters). Tot nu toe zag het college geen aanleiding om dit fenomeen te sturen en gelden er geen beleidsregels, anders dan de wettelijke eisen. In de praktijk betekent dit dat woningen bouwkundig en eventueel kadastraal gesplitst kunnen worden, zodra voldaan wordt aan (bouwkundige) vergunningeisen. De toename van het aantal splitsingen, de gevolgen van splitsen voor de samenstelling van de woningvoorraad en met name voor de leefbaarheid in buurten, het toenemende aantal klachten vanuit de bewoners en ook de signalen vanuit een aantal wijkraden, hebben geleid tot een raadsinformatieavond en commissievergadering over dit onderwerp. Tegen deze achtergrond heeft de commissie het college gevraagd om de (on)mogelijkheden van nadere regulering van splitsen te laten onderzoeken. In dat kader is deze notitie opgesteld. Bij het onderzoeken en uitwerken van de mogelijkheden, heeft het college steeds rekening gehouden met een dilemma. Enerzijds heeft Utrecht de ambitie uitgesproken om Stad van Kennis en Cultuur te zijn met het daarbij passende aanbod van goede woonmilieus voor hoogopgeleide afgestudeerden (één- of tweepersoonshuishoudens, die een voorkeur hebben voor woonruimte in en om het centrum). Splitsen is een van de middelen om aan de vraag van deze starters te voldoen; het woningaanbod reageert via dit middel flexibel op een behoefte vanuit de markt. Anderzijds heeft het college aandacht voor de effecten van splitsen op de samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid in buurten. Cijfers van de afgelopen jaren laten zien dat splitsen nu vooral plaatsvindt in die delen van de stad met relatief kleine en betaalbare woningen (ca. 50 120 m²), zoals Zuilen, Lombok en Oudwijk. Woningen in deze buurten zijn nog aantrekkelijk voor startende gezinnen en spelen dus een rol in de wooncarrière van deze huishoudens. Zeker in een universiteitsstad als Utrecht wonen gezinnen met een voorkeur voor stedelijke woonmilieus. Het college heeft in de Woonvisie ook aangegeven dat gezinnen onder meer in de bestaande woningvoorraad een woning zouden moeten kunnen vinden. Naast effecten op de samenstelling van de woningvoorraad, heeft splitsen ook gevolgen voor de leefbaarheid in buurten. Het aantal meldingen van bezorgde bewoners over de negatieve gevolgen die zij ervaren van splitsen, is de laatste tijd toegenomen. Meldingen komen uit de gebieden waar veel splitsingen plaatsvinden en hebben onder andere betrekking op geluidsoverlast voor directe buren, een toename van de parkeerdruk van zowel fietsen als auto's, aantasting van de privacy door op- en aanbouwen aan woningen, een afname van de sociale samenhang in buurten en een afname van beschikbare woningen voor startende gezinnen. Ook gaan veel zorgen en meldingen over het (vermeende) gebrek aan handhaving bij overlast- of illegale situaties. Er is gezocht naar een evenwicht binnen het beschreven spanningsveld. Dit heeft geleid tot het voorstel om splitsen in bepaalde delen van de stad te reguleren. Er is onder andere bekeken welke ruimte bestemmingsplannen bieden bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Ook is onderzocht of ruimtelijke en bouwkundige elementen daarbij een rol kunnen spelen. Dit heeft geleid tot het voorstel om splitsen in bepaalde delen van de stad te reguleren. Naast de mogelijkheden voor het reguleren van splitsen, is bekeken of er aanvullingen nodig en mogelijk zijn op het gebied van omzetten. Er is sprake van omzetten als een woning kamergewijs wordt verhuurd (vooral t.b.v. studentenhuisvesting). In oktober 2010 heeft een evaluatie van het omzettingsbeleid plaatsgevonden, waarin geconcludeerd werd dat er geen aanleiding is om het omzettingsbeleid ingrijpend te wijzigen. Toch blijft het onderwerp vragen en zorgen oproepen bij buurtbewoners, maar ook bij Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 6
studenten. Bewoners zijn vaak bezorgd over de leefbaarheid van hun buurt, terwijl studenten door de strengere regels een nog nijpender tekort ervaren aan studentenkamers. Bij de bespreking van de evaluatie in een raadsinformatieavond en in de raadscommissie is dan ook een aantal suggesties gedaan voor aanpassing en/of verbetering. Deze zijn nader onderzocht en in deze notitie meegenomen. Bevindingen en aanbevelingen Doel van deze notitie is het formuleren van (juridisch houdbare) voorstellen ten aanzien van het reguleren van splitsen, gecombineerd met aanvullingen op het gebied van het omzettingsbeleid. Bij het opstellen van de aanbevelingen zijn adviezen van verschillende belanghebbenden betrokken, waaronder het advies van de wijkraad West (ondersteund door de andere wijkraden). Splitsen: reguleren via bestemmingsplannen Het belangrijkste instrument om splitsingen te reguleren is het bestemmingsplan. Een bestemmingsplan legt voor een van te voren vast te stellen grondgebied de bouw- en gebruiksmogelijkheden van bouwwerken en gronden vast. Bij het vaststellen van het gebruik van gebouwen kunnen alle zaken worden geregeld die ruimtelijk planologisch relevant zijn. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening werd het ook mogelijk om regels op te nemen ter bescherming van het woon- en leefklimaat. Staat een wijk (of een deel daarvan) vanwege de vele splitsingen van eengezinswoningen onder druk, dan kan dit in het bestemmingsplan worden gereguleerd of worden tegengegaan via het opnemen van bijzondere gebruiksregels. Voor die gebieden kan het aspect leefbaarheid dus worden vertaald in het bestemmingsplan. In Utrecht is er een aantal gebieden waar de laatste vier jaar veel splitsingen en omzettingen hebben plaatsgevonden. Deze gebieden worden over het algemeen gekenmerkt door een specifieke stedenbouwkundige structuur van smalle straten en relatief kleine en betaalbare woningen. Bewoners van deze buurten maken zich in toenemende mate zorgen over aantasting van de leefbaarheid. Een verdere toename van het aantal splitsingen in die gebieden zou tot nog meer verdichting leiden. Gelet op hun (zeker in vergelijking met andere buurten) kleinschalige stedenbouwkundige opzet, kunnen die buurten dit moeilijk verdragen. Op basis van het voorgaande wordt voorgesteld om splitsen in de volgende gebieden te reguleren middels het opstellen van een facetbestemmingsplan: - Delen van Ondiep-West en Zuilen - Delen van Lombok (Schepenbuurt wordt meegenomen in lopende bestemmingsplanprocedure) - Delen van Rivierenwijk en Dichterswijk-West - Delen van Oudwijk en Watervogelbuurt (Watervogelbuurt wordt meegenomen in lopende bestemmingsplanprocedure) - Delen van Vogelenbuurt en Wittevrouwen. De doorlooptijd voor het opstellen van het facetbestemmingsplan bedraagt 9 tot 12 maanden (inclusief vaststelling door de gemeenteraad). Om te voorkomen dat in die periode zaken worden geregeld die we door de nieuwe bestemmingsplanvoorschriften juist proberen te voorkomen, kan de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit nemen. Omzetten: binnen de leefbaarheidstoets voor de gehele stad de weerbaarheid van de buurt als criterium opnemen, waarmee het criterium c Krachtwijk komt te vervallen Door voor de gehele stad de weerbaarheid van de buurt als criterium op te nemen, wordt het systeem van de omzettingsvergunning eenduidiger en de leefbaarheidstoets individueler; als alle reguliere vergunningaanvragen op dezelfde wijze worden getoetst, worden de Krachtwijken minder Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 7
gestigmatiseerd. In de beoordeling wordt voortaan ook het belang meegewogen om te voorkomen dat de situatie in een onder druk staande buurt verslechtert. Hoewel de leefbaarheidstoets dus individueler wordt, zullen de kwetsbare delen van de Krachtwijken in de praktijk beschermd blijven tegen omzetten. Omzetten: de grens t.b.v. het beschermen van de zelfstandige woningvoorraad verlagen van 360.000 naar 280.000 (WOZ-waarde, prijspeil 1 januari jaar van vergunningaanvraag) Bij het bepalen van de grens in 2009 werden woningen met een WOZ-waarde van 360.000 bereikbaar geacht voor starters en doorstromers op de Utrechtse woningmarkt. Onder de huidige economische omstandigheden (waardedaling van woningen in de afgelopen 4 jaar in Utrecht, en de aangescherpte regels t.a.v. financiering) is het realistisch deze grens te verlagen naar 280.000. Hiermee stijgt het aantal woningen dat bij een positieve leefbaarheidstoets zonder compensatie kan worden omgezet. Aangezien de meeste omzettingsvergunningen zijn verleend voor woningen met een WOZ-waarde onder de 280.000, blijft de belangenafweging t.b.v. het beschermen van de bereikbare zelfstandige voorraad, wel voldoende bestaan. Omzetten: intrekkingsgrond i op basis van structurele overlast opnemen in Regionale Huisvestingsverordening BRU Verschillende belanghebbenden hebben geadviseerd om een omzettingsvergunning tijdelijk te verlenen en de kamerverhuursituatie na een bepaalde periode weer opnieuw te beoordelen. Vanwege het feit dat handhaving en uitvoering van een dergelijke regeling zeer tijdrovend is, wordt hiervoor niet gekozen. Wel wordt geadviseerd om een intrekkingsgrond op basis van structurele overlast te bespreken met de BRUgemeenten en op te nemen in de Regionale Huisvestingsverordening BRU. Bij een dergelijke regel is het van belang te benadrukken dat bij ervaren overlast het initiatief om tot een oplossing te komen in eerste instantie bij beide partijen ligt. Pas als er echt sprake is van structurele overlast, vastgelegd in een dossier (d.w.z. klachten geregistreerd over een bepaalde periode), kan worden overgegaan tot het intrekken van de vergunning. Mogelijk gevolg van een dergelijke maatregel is dat klachten over kamerbewoning toenemen en daarmee de handhaving. Omzetten: geen quota invoeren & compensatie handhaven Op het eerste gezicht lijkt het hanteren van quota een bruikbaar instrument om de toename van kamerverhuur in gebieden te reguleren. Echter, gezien de verwachte administratieve opgave, financiële en mogelijk juridische gevolgen (o.b.v. ervaringen in andere steden), blijft het advies aan het college om de individuele toetsing zoals die nu wordt uitgevoerd te handhaven; dit is het meest nauwkeurig en daarmee optimaal. De compensatieregeling is een uitwerking van het vereiste in de Huisvestingswet in het geval dat de belangenafweging in het nadeel van de aanvrager uitvalt en dient ter waarborging van één van de beleidsuitgangspunten van het omzettingsbeleid, namelijk het beschermen van de betaalbare woningvoorraad. De compensatie wordt ingezet om elders woningen toe te voegen. De enige mogelijkheid om de compensatie "af te schaffen" is door de Utrechtse beleidsdoelstelling om te draaien en het belang van de aanvrager bij omzetten zwaarder te laten wegen dan het belang van het behoud van de zelfstandige woning. Er is echter geen reden dit beleidsuitgangspunt aan te passen en dus blijft de compensatie vooralsnog gehandhaafd. Algemeen Geen eisen t.a.v. geluidwerende maatregelen mogelijk Belanghebbenden zien graag dat geluidwerende eisen als voorwaarden worden verbonden aan zowel de omgevingsvergunning t.b.v. bouwkundig splitsen als aan de omzettingsvergunning. Aan de omgevingsvergunning voor bouwkundig splitsen, de splitsings-, en de omzettingsvergunning mogen echter geen eisen of voorwaarden worden gesteld die verder gaan Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 8
dan het Bouwbesluit toestaat. Dat betekent dat geen eisen kunnen worden gesteld ter voorkoming of vermindering van geluidsoverlast voor naaste buren. De noodzaak voor het eisen van extra geluidsvoorzieningen wordt wel gedeeld door andere grote gemeenten. Het verdient dan ook aanbeveling om in het nieuwe landelijke Bouwbesluit (voor het onderdeel woningen) hiervoor aparte verbouwnormen op te nemen. Onderzocht wordt op welke wijze invloed kan worden uitgeoefend om dit voor elkaar te krijgen. Bij zowel splitsen als omzetten is het van belang om aandacht te blijven hebben voor (communicatie t.a.v.) klachtenadministratie en afhandeling, mogelijkheden voor bewoners om te reageren op een vergunningaanvraag, en handhaving. Bij zowel splitsen als omzetten zullen ontwikkelaars en verhuurders dringend worden geadviseerd, en waar mogelijk gestimuleerd, om geluidwerende maatregelen te nemen. Bij omgevingsvergunningen t.b.v. bouwkundig splitsen, wordt voortaan zeer terughoudend omgegaan met het verlenen van ontheffingen van het Bouwbesluit. De gemeente neemt het initiatief om partijen te stimuleren tot het invoeren van een Keurmerk voor kamerverhuur. Een dergelijk Keurmerk is bedoeld voor verhuurders die aan bepaalde eisen voldoen op het gebied van o.a. huurcontracten en onderhoud. Bij de uitwerking van het Keurmerk wil de gemeente kijken naar mogelijkheden voor het inbouwen van een incentive voor goedwillende verhuurders. Een koppeling met de compensatie is wettelijk gezien echter niet mogelijk en niet gewenst: een Keurmerk is gericht op het waarborgen van kwaliteit, terwijl de compensatie een volkshuisvestelijk doel dient (compensatie/bescherming van de zelfstandige woonruimte). Aandachtspunten Splitsen verschuift mogelijk naar andere wijken Het is niet uit te sluiten dat het reguleren van splitsen voor bepaalde wijken in bestemmingsplannen, leidt tot een verschuiving van het fenomeen naar andere delen van de stad. Dit effect kan ertoe leiden dat bewoners uit die delen ook vragen om splitsen middels de bestemmingsplanregeling aan banden te leggen. Dit moet dan op dat moment worden beoordeeld. Kosten en -dekking voorbereidingsbesluit en facetbestemmingsplan De kosten van het voorbereidingsbesluit en het facetbestemmingsplan waarin voor acht gebiedsdelen de bestemming Wonen wordt aangescherpt worden begroot op 40.000. De werkzaamheden voor het facetbestemmingsplan houden in het opstellen en in procedure brengen (t/m vaststelling door de raad en publicatie ten behoeve van beroep). Binnen het actualiseringsprogramma bestemmingsplannen bestaat hiervoor geen dekking, vandaar dat de kosten worden gedekt uit de exploitatie van sector Publieke Diensten. Handhaving De huidige aandacht voor de onderwerpen splitsen en omzetten kan veel klachten en meldingen genereren. In het Handhavingsprogramma 2011 voor de openbare en bebouwde ruimte zijn voor het onderwerp waarvan de omzettingsvergunning deel uitmaakt, voor wat betreft handhaving, 150 zaken opgenomen (dit is inclusief binnenkomende klachten en meldingen). Het lijkt op dit moment al niet waarschijnlijk dat het geprognotiseerde aantal van 150 voldoende is om alle zaken binnen dit programma op te pakken. Indien meer inzet nodig is voor de handhaving en aanpak van illegale onttrekkingsvergunningsituaties (o.a. kamerverhuur), is een verschuiving binnen het bestaande handhavingsprogramma of toevoegen van extra capaciteit benodigd. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 9
Inleiding Aanleiding Als een woning kamergewijs verhuurd gaat worden (vooral t.b.v. studentenhuisvesting) is sprake van omzetten (van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte). Als een woning wordt verbouwd tot meerdere appartementen die vervolgens afzonderlijk worden verhuurd of verkocht (vooral t.b.v. starters) is sprake van splitsen. Het onderwerp omzetten van woonruimte staat al langere tijd in de belangstelling. In oktober 2010 heeft een evaluatie van het omzettingsbeleid plaatsgevonden, waarin geconcludeerd werd dat er geen aanleiding is om het omzettingsbeleid ingrijpend te wijzigen. Toch blijft het onderwerp vragen en zorgen oproepen bij buurtbewoners, maar ook bij studenten. Bewoners zijn vaak bezorgd over de leefbaarheid van hun buurt, terwijl studenten door de strengere regels een nog nijpender tekort ervaren aan studentenkamers. Bij de bespreking van de evaluatie in een raadsinformatieavond en in de raadscommissie is dan ook een aantal suggesties gedaan voor aanpassing en/of verbetering van het omzettingsbeleid. Deze zijn nader onderzocht en worden in de notitie meegenomen. Met betrekking tot splitsen zag het college tot nu toe geen aanleiding om dit fenomeen te sturen en gelden er geen beleidsregels, anders dan de wettelijke eisen. De toename van het aantal splitsingen, de gevolgen van splitsen voor de samenstelling van de woningvoorraad en met name voor de leefbaarheid in buurten, het toenemende aantal klachten vanuit de bewoners en ook de signalen vanuit een aantal wijkraden, hebben geleid tot een raadsinformatieavond en commissievergadering over dit onderwerp. Tegen deze achtergrond heeft de commissie het college gevraagd om de (on)mogelijkheden van nadere regulering van splitsen te laten onderzoeken. Het splitsen van woningen heeft positieve en minder positieve kanten. Enerzijds heeft Utrecht de ambitie uitgesproken om Stad van Kennis en Cultuur te zijn met het daarbij passende aanbod van goede woonmilieus voor hoogopgeleide afgestudeerden. Deze groep starters bestaat uit één- of tweepersoonshuishoudens, die een voorkeur hebben voor woonruimte in en om het centrum. Splitsen is een middel om aan de vraag van deze starters te voldoen; de woningvoorraad reageert daarmee flexibel op de behoefte vanuit de markt. Daar komt bij dat woningen ten behoeve van een splitsing worden opgeknapt, wat een positieve uitwerking kan hebben op de omgeving. Anderzijds geeft de gemeente in haar Woonvisie aan dat ook gezinnen in de bestaande woningvoorraad een woning moeten kunnen vinden. Zeker in een universiteitsstad als Utrecht wonen gezinnen met een voorkeur voor stedelijke woonmilieus en de gemeente wil deze groep niet uitsluiten. Ook heeft het college aandacht voor de zorgen van omwonenden over de gevolgen van splitsen voor de leefbaarheid in de wijk. Ook het omzetten van woningen kent voor- en nadelen. Door omzetten ontstaan kamers voor met name studenten. In een studentenstad als Utrecht is dat op het eerste gezicht uiteraard een gewenste ontwikkeling. Toch heeft het verschijnsel ook minder gewenste effecten. Omwonenden ervaren een toename van het aantal kamerverhuurpanden vaak als een bedreiging voor het woon- en leefgenot in hun buurt. Ook gaat het omzetten van woningen vaak ten koste van betaalbare zelfstandige woningen, een woningcategorie die het gemeentebestuur juist wil beschermen voor startende huishoudens op de Utrechtse woningmarkt. De bescherming van zowel de leefbaarheid in buurten als van betaalbare zelfstandige woningen, zijn voor het college aanleiding geweest om de toename van het aantal omzettingen in de stad af te remmen. In dat kader is het beleid voor het verkrijgen van een vergunning Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 10
om kamers te verhuren, de omzettingsvergunning, in 2007 aangepast (met aanscherpingen in 2008, 2009 en 2010). Hoewel het splitsen van een woning iets anders is dan het omzetten van een woning, ervaren buurtbewoners weinig verschil tussen de effecten van beide fenomenen. Zorgen en meldingen vanuit buurten hebben onder andere betrekking op geluidsoverlast voor directe buren, een toename van de parkeerdruk (van zowel fietsen als auto's), aantasting van de privacy als gevolg van op- en aanbouwen aan woningen, een afname van de sociale samenhang in buurten en een afname van beschikbare woningen voor startende gezinnen. Ook hebben veel zorgen en meldingen betrekking op het (vermeende) gebrek aan handhaving ten aanzien van overlastsituaties of illegale situaties. Doel van de notitie Deze notitie is opgesteld om de mogelijkheden voor regulering van splitsen te onderzoeken. Gezien de aanhoudende aandacht voor en zorgen over het omzetten van woningen, worden ook verschillende aspecten van dat beleid tegen het licht gehouden. Er wordt onder andere onderzocht of elementen uit het omzettingsbeleid, zoals de leefbaarheidstoets, gebruikt kunnen worden bij splitsen. Ook wordt bekeken welke ruimte bestemmingsplannen bieden bij de beoordeling van vergunningaanvragen, evenals de mogelijkheden om ruimtelijke en bouwkundige elementen daarbij een rol te laten spelen. Bij het opstellen van de notitie is rekening gehouden met het spanningsveld tussen enerzijds positieve en anderzijds minder positieve effecten van splitsen en omzetten op zowel de samenstelling van de woningvoorraad als de leefbaarheid in buurten. Opbouw van de notitie In het volgende hoofdstuk wordt het huidige splitsingsbeleid kort toegelicht. Ook wordt bekeken in welke buurten het vooral voorkomt, wat de gevolgen zijn en welke doelen we nastreven met regulering. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het omzettingsbeleid. De doelen van het beleid en de toetsingskaders komen aan bod. Verder wordt stilgestaan bij de resultaten van de in 2010 uitgevoerde evaluatie van het omzettingsbeleid (vastgesteld door het college op 26 oktober 2010). Aandachtspunten bij zowel splitsen als omzetten, zijn de handhaving en de manier waarop wordt omgegaan met en gecommuniceerd over meldingen en klachten van bewoners. Hoofdstuk 3 bevat de belangrijkste aanbevelingen voor het reguleren van splitsen, gecombineerd met aanvullingen op het gebied van omzetten. Tenslotte wordt in hoofdstuk 4 in beeld gebracht welke stappen ondernomen moeten worden om de aanbevelingen uit te voeren. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan de gevolgen van de extra regelgeving voor de handhaving en de daaruit voortvloeiende financiële gevolgen. Bij het opstellen van de notitie zijn verschillende belanghebbenden geraadpleegd (USF Studentenbelangen, Vereniging Vastgoedbelang en een vertegenwoordiging van de wijkraden). De aandachtspunten die daarbij aan de orde zijn gekomen, zijn meegenomen in de notitie (zie Bijlage 1 voor de beantwoording van het advies van wijkraad West en aandachtspunten van andere belanghebbenden). Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 11
1. Splitsen Er wordt onderscheid gemaakt tussen bouwkundige en kadastrale splitsingen (zie ook het begrippenkader op pag. 4). 1.1 Bouwkundig splitsen Voor het bouwkundig opsplitsen van één woning naar meerdere woningen is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op grond van de Wabo vereist (voormalige bouwvergunning). De aanvraag wordt getoetst aan: Welstand Monumenten Bouwbesluit Alle appartementen die door de verbouwing ontstaan moeten afzonderlijk voldoen aan de eisen uit deze landelijke regeling, zoals brandveiligheid en isolatie. De regels mogen niet door gemeenten worden aangevuld of gewijzigd (hierover straks meer). Bouwverordening (o.a. parkeren) In 2008 is de minimumparkeernorm voor bouwontwikkelingen < 1000m² in gefiscaliseerd gebied (= betaald parkeren) vervallen. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan: in de meeste bestemmingsplannen wordt gesproken van de bestemming Wonen: alle woonvormen (ééngezinswoningen, appartementen, kamergewijze bewoning etc.) vallen hieronder. Het bestemmingsplan biedt op deze wijze dus geen mogelijkheid om een vergunning voor bouwkundig splitsen te weigeren. Als er strijd is met het bestemmingsplan kan ontheffing worden verleend door een aanvraag te toetsen aan beleidsregels. Op dit moment is er echter geen specifiek beleid op het gebied van het bouwkundig opsplitsen van woningen. Bij een bouwkundige splitsing wordt een eigenaar ook altijd gewezen op de splitsingseisen. Als niet aan die eisen wordt voldaan, is een kadastrale splitsing (t.b.v. verkoop) daarna namelijk niet mogelijk. In de praktijk kiezen eigenaren er dan ook vaak voor om een bouwkundige splitsing te laten voldoen aan de splitsingseisen. Schematisch Omgevingsvergunning voor activiteit bouwen: op aanvraag aangegeven dat appartementen na verbouwing worden verhuurd Toets aan: - Welstand - Monumenten - Bouwbesluit - Bouwverordening (o.a. parkeren) - Bestemmingsplan Als aan (alle) bovenstaande eisen wordt voldaan, dan kan de omgevingsvergunning niet worden geweigerd. Een eigenaar wordt ook altijd gewezen op de splitsingseisen (vastgesteld programma van eisen: eisen hoger dan bouwbesluit best. bouw). Als aan de splitsingseisen wordt voldaan, kunnen de appartementen (op termijn) juridisch worden gesplitst en verkocht. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 12
1.2 Kadastraal splitsen Voor het kadastraal splitsen (t.b.v. het vormen van juridische eenheden die verkocht kunnen worden) is een splitsingsvergunning op basis van de Regionale Huisvestingsverordening BRU vereist. Wanneer een woning eerst nog wordt verbouwd, is de kadastrale splitsing ook een bouwkundige splitsing. Voor een kadastrale splitsing gelden wel aanvullende bouwkundige eisen, vastgelegd in het programma van voorzieningen bij kadastraal splitsen. Deze voorzieningen worden geëist op basis van de Huisvestingswet en liggen tussen het niveau van Bouwbesluit bestaande bouw en Bouwbesluit nieuwbouw. In de praktijk blijken de meeste appartementen die ontstaan door een bouwkundige splitsing na realisatie ook te worden verkocht; in de meeste gevallen is een splitsing dus getoetst aan de splitsingseisen. Schematisch Omgevingsvergunning voor activiteit bouwen: op aanvraag aangegeven dat appartementen na verbouwing worden verkocht Dan ook splitsingsvergunning nodig Toets aan: - Welstand - Monumenten - Bouwverordening (o.a parkeren, zie hierboven) - Bestemmingsplan - Bouwbesluit - Splitsingseisen (vastgesteld programma van eisen: eisen iets hoger dan bouwbesluit best. bouw). Wanneer niet aan de splitsingseisen wordt voldaan, wordt geen splitsingsvergunning verleend. De eigenaar kan er dan voor kiezen de appartementen te verhuren i.p.v. verkopen. Deze notitie richt zich met name op het bouwkundig splitsen. Juist het verbouwen van bestaande eengezinswoningen tot meerdere appartementen leidt in bepaalde buurten tot problemen, los van het feit of deze appartementen vervolgens verhuurd of verkocht worden (kadastraal splitsen). 1.3 Reguleren? Naast meldingen in het kader van de omzettingsvergunning krijgt de gemeente veel klachten over ontwikkelaars/aannemers die onder het mom van vergunningsvrij bouwen alvast starten met het verbouwen van een woning; zonder omgevingsvergunning wordt een woning bijvoorbeeld maximaal uitgebouwd om hem vervolgens bouwkundig te splitsen. Als de gemeente iets dergelijks constateert, wordt een bouwstop opgelegd (inclusief dwangsom). Achteraf kan het merendeel van deze zaken echter vaak met een omgevingsvergunning worden gelegaliseerd. Voor omwonenden kan dit moeilijk te verkroppen zijn; zij vinden een toename van het aantal splitsingen (en daarmee woningen) een ongewenste ontwikkeling. Anders dan bij omzetten, kan in geval van een illegale splitsing geen bestuurlijke boete worden opgelegd. Om een goed beeld te krijgen waar in Utrecht de laatste 4 jaar de meeste omzettingen en splitsingen hebben plaatsgevonden, zijn deze zaken op wijkkaarten afgebeeld (zie kaarten in Bijlage 5). Naast de meldingen geeft dit een goed beeld van de gebieden waar regulering mogelijk gewenst is, dan wel effect kan hebben. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 13
Uit gegevens van het CBS blijkt dat jaarlijks ca. 250 woningen door splitsen aan de Utrechtse voorraad worden toegevoegd. Binnen de stad lijkt een verschuiving zichtbaar; in 2008 gebeurde het vooral in de Binnenstad, een jaar later vooral in Noordoost (met name in Wittevrouwen) en in 2010 bleken Noordwest (Zuilen-West en delen van Ondiep) en West (Lombok) het meest aantrekkelijk om woningen te splitsen. Opvallend is dat de splitsingen in Zuilen en Ondiep in dezelfde gebieden plaatsvinden als waar een groot deel van de omzettingen heeft plaatsgevonden (zijstraten van de Amsterdamsestraatweg). Ook de wijk West verdient op dit punt aandacht. In 2010 lag het aantal splitsingen daar opvallend hoog, met name in Nieuw-Engeland en Lombok. Net als in Zuilen en Ondiep zijn hier ook veel woningen omgezet. De genoemde gebieden worden onderscheiden door een stedenbouwkundige opzet van smalle straten en relatief kleine, betaalbare woningen die kennelijk financieel en technisch eenvoudig te splitsen zijn. Doel reguleren In bepaalde delen van de stad heeft splitsen nadelige gevolgen voor de samenstelling van de woningvooraad en de leefbaarheid (o.a. verdichting, geluidsoverlast bij directe buren a.g.v. bouwtechnische staat, veranderde bevolkingssamenstelling, minder beschikbaar voor startende gezinnen). Hierover ontvangt het college in toenemende mate meldingen van bezorgde buurtbewoners. Voor die gebieden wil het college over middelen beschikken om de leefbaarheid te kunnen beschermen. Doel van het reguleren is dus niet om het opsplitsen van woningen in de hele stad onmogelijk te maken. Eerder is bijvoorbeeld al aangegeven dat naast de minder positieve effecten van splitsen, het fenomeen ook positieve kanten kent (o.a. woonruimte voor starters, doorstroming vanuit kamers). In die zin past splitsen dan ook binnen het beleid in Utrecht waarin het huisvesten van starters een belangrijk onderdeel vormt (o.a. Woonvisie). Appartementen die ontstaan door splitsing moeten echter meer worden gezien als aanvulling op het reguliere aanbod voor starters en de diverse nieuwbouwprojecten en -plannen (o.a. 1000 zelfstandige starters- en studenteneenheden in Citycampus MAX, 40 startersappartementen aan de Opaalweg, 260 startersappartementen op locatie de DeBoo op Rotsoord). Samengevat In bepaalde delen van de stad heeft de toename van het aantal woningsplitsingen ongewenste gevolgen voor de samenstelling van de woningvoorraad en voor de leefbaarheid. Deze gebieden worden gekenmerkt door de specifieke stedenbouwkundige opzet (relatief kleine, betaalbare woningen en smalle straten).op dit moment bestaan er echter geen regels om deze ontwikkeling te sturen. In deze notitie wordt onderzocht welke sturingsinstrumenten ingezet kunnen worden om een verdere toename van het aantal splitsingen in bepaalde gebieden te reguleren. Gezien het spanningsveld tussen enerzijds de gevolgen voor de leefbaarheid in buurten en anderzijds de grote behoefte aan kleine appartementen en de wens om meer deregulering, zal splitsen in een aantal wijken gereguleerd worden. Het is zeker niet de bedoeling het splitsen van woningen in de hele stad onmogelijk te maken. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 14
2. Omzetten: beleid, uitvoering en evaluatie Om grip te krijgen op de toename van kamerverhuur in zelfstandige woningen, besloot het college in januari 2007 het beleid ten aanzien van de omzettingsvergunning te wijzigen. Het doel was (en is) tweeledig: Het beschermen van de betaalbare woningvoorraad voor starters en doorstromers, en Het beschermen van de leefbaarheid in buurten. Vanaf 28 januari 2007 geldt het beleidsuitgangspunt dat het behoud van zelfstandige woonruimte in beginsel prioriteit heeft boven het realiseren van onzelfstandige woonruimte. Dat betekent dat een omzettingsvergunning vanaf dat moment, anders dan daarvoor het geval was, niet meer automatisch wordt verleend. 2.1 Toetsingskaders en handhaving Na januari 2007 is het omzettingsbeleid verschillende keren aangepast en aangescherpt (Bijlage 2 bevat een overzicht van relevante beslismomenten t.a.v. het beleid). Bij iedere aanvraag om omzettingsvergunning vindt een individuele belangenafweging plaats. Het college wordt hierin geadviseerd door een ambtelijke werkgroep, de onttrekkingscommissie. Bij de belangenafweging wordt het belang van de aanvrager afgewogen tegen het belang bij het behoud van de woning als zelfstandige woonruimte (volkshuisvestelijke toets). Ook de leefbaarheid in de straat en buurt wordt betrokken bij de afweging (leefbaarheidstoets). Op basis van de uitkomst van de belangenafweging wordt een omzettingsvergunning geweigerd of verleend (met of zonder voorwaarde van compensatie). In deze paragraaf wordt de huidige werkwijze bij aanvragen om omzettingsvergunning kort uitgewerkt. Juridisch getoetst Het huidige omzettingsbeleid is in juridische procedures al een aantal keer door de rechter getoetst en positief beoordeeld. De rechter is van mening dat per vergunningaanvraag maatwerk wordt geleverd, waarbij alle belangen (aanvrager, woningvoorraad en leefbaarheid) zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Individuele belangenafweging Leefbaarheidstoets wel of geen vergunning Bij de leefbaarheidstoets spelen onder andere het onderhoudsniveau van het pand en de situatie in de straat (straatbeeld) een rol. Ook wordt bekeken of er sprake is van een nieuwe of een bestaande 1 situatie van kamerverhuur. Eigenaren van bestaande kamerverhuurpanden waarvoor nog geen vergunning is verleend, kunnen die alsnog aanvragen. De situatie kan dan worden gelegaliseerd, tenzij er sprake is van een exces (bijvoorbeeld in de vorm van een klachtenpatroon). Verder worden specifieke klachten of meldingen over het pand en eventuele reacties van belanghebbenden op de gepubliceerde vergunningaanvraag meegenomen bij de belangenafweging. Als de onttrekkingscommissie daar aanleiding toe ziet, wordt de verhuurder geconfronteerd met de 1 Er is sprake van bestaande kamerverhuur als de situatie is ontstaan voor 2 april 2008 (toen het beleid werd aangescherpt en in principe geen nieuwe kamerverhuur meer werd toegestaan in de aandachtswijken). Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 15
meldingen en in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Ook kan het wijkbureau, de wijkagent, of welzijnsorganisatie Portes om advies of informatie worden gevraagd over een adres. Andere aspecten die bij de leefbaarheidstoets worden betrokken zijn het Algemeen Buurtoordeel uit de Utrechtse Wijkenmonitor en de vraag of de vergunningaanvraag betrekking heeft op een Krachtwijk. Utrecht kent de volgende Krachtwijken: Overvecht, Ondiep, Zuilen, Kanaleneiland en Hoograven (zie kaart in Bijlage 3). Op basis van de genoemde criteria ontstaat een compleet beeld van de situatie waarop de onttrekkingscommissie haar advies aan het college kan baseren. Wanneer de belangenafweging op grond van de leefbaarheidstoets negatief uitvalt, volgt op basis van de Regionale Huisvestingsverordening een weigering van de omzettingsvergunning. Volkshuisvestelijke toets vergunning met of zonder compensatie Als de leefbaarheidstoets positief uitvalt, volgt de volkshuisvestelijke toets. De onttrekkingscommissie stelt een advies op waarbij het belang van de aanvrager bij de omzetting is afgewogen tegen het belang van het behoud van de woningvoorraad. In de Utrechtse Woonvisie is vastgelegd dat woningen in de categorie die nog bereikbaar is voor doorstromers op de woningmarkt (WOZ-waarde tot 360.000, prijspeil 2009) beschermd zouden moeten worden tegen omzetten in onzelfstandige woonruimte. Heeft een aanvraag betrekking op een woning die behoort tot genoemde categorie, en weegt het belang van de aanvrager minder zwaar, dan wordt een omzettingsvergunning alleen verleend wanneer de aanvrager bereid is compensatie te bieden. Dat kan via financiële compensatie ( 223,00 per vierkante meter gebruiksoppervlak van de woonruimte die verloren gaat), óf via 'reële' compensatie (nieuwe, gelijkwaardige woonruimte in de stad aanbieden). In geval van financiële compensatie wordt het bedrag gestort in het woonruimteonttrekkingsgfonds. Uit dit fonds worden bijdragen verstrekt voor bijvoorbeeld het realiseren van nieuwe woonruimte boven winkels of in voormalige bedrijfspanden. Zo wordt woonruimte die verloren gaat, elders in de stad weer toegevoegd aan de woningvoorraad. De gemeente hecht dus veel belang aan het behoud van woningen onder een bepaalde WOZwaarde. Echter, wanneer de omzetting een specifiek maatschappelijk belang of ander zwaarwegend belang dient, kan de onttrekkingscommissie adviseren het belang van de aanvrager zwaarder te laten wegen dan het behoud van de zelfstandige woning (bijvoorbeeld bij een vergunningaanvraag t.b.v. een begeleid wonen project, of het huisvesten van buitenlandse operatie-verpleegkundigen bij een groot tekort aan dergelijk personeel). In de praktijk blijken de meeste vergunningen te worden verleend onder voorwaarde van financiële compensatie. Bij slechts een klein deel van de vergunningaanvragen valt de volkshuisvestelijke toets uit in het voordeel van de aanvrager en hoeft geen compensatie te worden geboden; dit geldt voor aanvragen voor panden uit de 'dure' categorie en voor situaties waarbij de omzetting een specifiek maatschappelijk belang dient dat zwaarder weegt dan het belang van het behoud van de zelfstandige woning. Ouder-kind constructie tijdelijke vergunning zonder compensatie De ouder-kind constructie vormt een aparte categorie binnen het omzettingsbeleid. Van een ouder-kind constructie is sprake als een ouder of verzorger een woning koopt en deze verhuurt aan zoon of dochter (ingeschreven bij een Utrechtse onderwijsinstelling voor MBO, HBO of Universiteit) plus een aantal medestudenten. Op basis van de regeling komt een aanvrager in Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 16
aanmerking voor een tijdelijke omzettingsvergunning voor een periode van maximaal vijf jaar. Aangezien het om een tijdelijke situatie gaat en de woning in principe na vijf jaar weer als zelfstandige woonruimte wordt teruggebracht, hoeft geen compensatie te worden geboden. De evaluatie van het omzettingsbeleid (okt. 2010) heeft ertoe geleid dat sinds 4 januari 2011 ook bij vergunningaanvragen voor nieuwe ouder-kind constructies een reguliere leefbaarheidstoets wordt uitgevoerd. Voorheen was dat niet het geval. In de volgende paragraaf volgt meer informatie over de beleidsevaluatie. Hospita en woongroep geen omzettingsvergunning Hospita-situaties en woongroepen zijn bijzondere vormen van zelfstandige bewoning. In die gevallen is geen omzettingsvergunning nodig (bijlage 4 bevat een omschrijving van de begrippen). Doordat de gemeente verschillende signalen ontving over mogelijk misbruik van de hospitaregeling (verhuurders proberen via de regeling het aanvragen van een omzettingsvergunning en het betalen van compensatie te omzeilen), is de definitie van een hospitasituatie nu aangepast. Daarnaast is een verscherpte bewijsvoering ingevoerd, waarbij de verhuurder (hoofdhuurder) naast huurovereenkomst(en) een verklaring moet overleggen dat er daadwerkelijk sprake is van een hospitasituatie conform de regels in de Regionale Huisvestingsverordening. Daarbij wordt nadrukkelijk gewezen op de bestuurlijke boete als bij controle blijkt dat deze verklaring valselijk is afgegeven. Handhaving (behandeling ( meldingen, bestuurlijke boete) Zoals aangegeven worden klachten en meldingen van bewoners betrokken bij de leefbaarheidstoets. Daarnaast worden bewoners opgeroepen om met vragen, meldingen of klachten over panden contact op te nemen met de gemeente. Op die manier kunnen mogelijk illegale situaties aan het licht komen en worden onderzocht. De werkwijze van de gemeente met betrekking tot klachten en meldingen van bewoners gaf vorig jaar aanleiding tot ontevredenheid. Oorzaak van deze onvrede was een achterstand in de afhandeling van meldingen, die in 2010 was ontstaan. Dit kwam door het extreem hoge aantal aanvragen voor een omzettingsvergunning of gedoogverklaring 2 (respectievelijk ca. 350 en ca. 430) dat in de tweede helft van 2009 was ingediend. Het eerste halfjaar van 2010 was nodig om dit grote aantal aanvragen te behandelen. Om de ontevredenheid zoveel mogelijk weg te nemen, zijn alle nog openstaande meldingen (ca 200) eind 2010 opgepakt en alsnog in behandeling genomen. Inmiddels hebben alle melders een terugmelding ontvangen en is een flink deel van de adressen in procedure genomen. Daarnaast worden alle meldingen sinds januari 2011 opgenomen in een nieuw geautomatiseerd systeem, waarbij de melder binnen 3 dagen een ontvangstbevestiging ontvangt en binnen 2 weken een tussenbericht. Met deze werkwijze is er meer lijn gekomen in de afhandeling en behandeling van meldingen en klachten. Ook wordt zo beter gestuurd op het voorkomen van nieuwe achterstanden. Als n.a.v. een melding of klacht sprake blijkt te zijn van een illegale situatie en legaliseren niet tot de mogelijkheden behoort, volgt handhaving. Hierbij heeft de gemeente de mogelijkheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Op 15 februari 2011 heeft het college besloten tot invoering van de deze bestuurlijke boete voor een aantal overtredingen van de Huisvestingswet en de Regionale Huisvestingsverordening BRU. Hieronder valt ook het zonder vergunning omzetten van 2 De gedoogregeling, waarbij de situatie van kamerbewoning werd gedoogd als de eigenaar kon aantonen dat de situatie is ontstaan voor 1 oktober 1990, stopte per 1 september 2009. Deze deadline heeft geleid tot een hoos aan aanvragen om gedoogverklaring. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 17
zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. De boete wordt ingezet naast de al bestaande dwangsom of bestuursdwang en kan oplopen tot 18.500,00. In de praktijk wordt na controle echter vaak geconstateerd dat het gaat om te legaliseren of inmiddels legale kamerverhuur. Voor de verhuurder is dat een positief resultaat, maar voor omwonenden is dat niet altijd de oplossing voor hun probleem. Wanneer een omzettingsvergunning eenmaal is verleend, bestaat op dit moment geen mogelijkheid om deze in te trekken op basis van overlast. 2.2 Evaluatie omzettingsbeleid Om te bekijken of het omzettingsbeleid tot de gewenste effecten heeft geleid en of het beleid eenvoudiger en effectiever kon worden, is in oktober 2010 een evaluatie opgesteld 3. Belangrijkste conclusie van de evaluatie was dat de doelstellingen ten aanzien van het beschermen van de betaalbare zelfstandige woningvoorraad en het beschermen van de leefbaarheid zijn behaald. Dat blijkt onder andere uit het feit dat er nauwelijks vergunningen zijn aangevraagd voor nieuwe situaties van kamerbewoning. Tussen april 2008 en juni 2010 zijn 344 reguliere omzettingsvergunningen verleend. 4 Het grootste deel daarvan (98%) had betrekking op het legaliseren van bestaande kamerverhuur. Er zijn acht vergunningen verleend voor nieuwe situaties van kamerbewoning, alle acht in een niet-krachtwijk. In totaal zijn er 23 vergunningen geweigerd, waarvan 19 in een Krachtwijk. Verder blijkt dat de meeste vergunningen (exclusief de tijdelijke vergunningen op basis van de ouder-kind constructie) zijn verleend in Zuilen (69 in totaal), waarvan 54 in Zuilen West. Gezien het geringe aantal aanvragen voor nieuwe kamerverhuur zag het college op dat moment geen aanleiding om het beleid ingrijpend te wijzigen; zowel inhoudelijk als juridisch waren daarvoor geen overwegende redenen. Wel is besloten om bij de ouder-kind constructie voortaan de reguliere leefbaarheidstoets uit te voeren. Voorheen gebeurde dat niet, omdat een tijdelijke omzetting in het algemeen niet leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op de leefbaarheid. Door bij de ouder-kind constructie voortaan de reguliere leefbaarheidstoets uit te voeren is het beleid op dat toetsingsonderdeel eenduidiger geworden. Gevolg is dat dergelijke aanvragen, anders dan voorheen, voortaan ook geweigerd kunnen worden op basis van het leefbaarheidscriterium. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de zorgen van buurtbewoners, met name de bewoners uit de Krachtwijken. Zij hadden bezwaren tegen deze bijzondere vorm van omzetten, alhoewel het aantal verleende tijdelijke vergunningen daar niet heel hoog was 5. 2.3 Aandacht voor studenten Het feit dat het college de voorraad betaalbare woningen wil beschermen (door middel van een aangescherpt omzettingsbeleid en het reguleren van het splitsen van woningen) betekent niet dat het 3 T.b.v. de evaluatie is o.a. een analyse gemaakt van aantal en soort behandelde vergunningaanvragen. Daarvoor is de periode gebruikt april 2008 (moment waarop in beginsel geen omzettingsvergunningen meer werden verleend voor nieuwe kamerverhuur, én de ouder-kind constructie werd geïntroduceerd) en juni 2010. 4 Dit aantal verwijst naar de verleende omzettingsvergunningen en verschilt dus van het aantal in paragraaf 1.2 genoemde 780 aangevraagde omzettingsvergunningen en gedoogverklaringen. 5 Uit de evaluatie bleek dat t/m juni 2010, 59 tijdelijke vergunningen zijn verleend o.b.v. de ouder-kind constructie (zowel t.b.v. legaliseren van bestaande situaties als nieuwe situaties van kamerbewoning). Een derde van die tijdelijke vergunningen is verleend in een Krachtwijk, met name in Ondiep (6 stuks). Buiten de Krachtwijken zijn de meeste tijdelijke vergunningen verleend in Lombok (7 stuks). Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 18
college geen aandacht heeft voor het kamertekort onder studenten. Utrecht is immers een studentenstad en wil dat ook graag blijven. Voldoende aanbod van kamers voor deze studenten is dan ook van groot belang. Het collegeprogramma bevat de volgende maatregelen op dit terrein: Op de Uithof is nog ruimte voor 500 kamers (op te leveren voor 2014), met een uitloop naar 2200 eenheden op de Uithof in de periode daarna. Transformeren van leegstaande kantoren tot (tijdelijke) kamers. Daarnaast worden onderstaande instrumenten ingezet: Tijdelijke verhuur in woningen die op de nominatie staan voor sloop. Geschikt maken van voormalige kantoor- of winkelpanden door de SSH voor het huisvesten van studenten of net-afgestudeerden (bijv. in het Broekmanpand aan de Amsterdamsestraatweg). Doorstroming vanuit kamers stimuleren d.m.v. - Campuscontracten - Starterslening: stap naar een koopwoning wordt makkelijker - 40% sociale huur- en koopwoningen als uitgangspunt bij nieuwbouw - Woonvisie: aandacht voor het realiseren van startersappartementen rond het centrum Ook de kwaliteit van kamerverhuur staat op de politieke agenda. Sinds 1 september 2010 is in Utrecht een Huurteam actief. Kamerhuurders worden actief benaderd en geïnformeerd over hun rechten met betrekking tot de hoogte van de huur en het onderhoud van de woning. Zij kunnen begeleiding krijgen bij een eventuele gang naar de huurcommissie. Het doel is om de kamermarkt t.a.v. huur en onderhoud rechtvaardiger te maken. Daarnaast wordt sinds 2008 subsidie verleend aan USF Studentenbelangen voor de website www.normalehuur.nl. Ook daarop kunnen kamerbewoners informatie vinden over het huren van een kamer, zoals over de hoogte van de huur. In het kader van het Dynamisch Stedelijk Masterplan is gekeken naar transformatielocaties die geschikt zijn voor binnenstedelijk bouwen, waaronder studentenhuisvesting. Dit blijkt op een aantal locaties nadrukkelijk het geval, bij de ontwikkeling ervan zullen studenteneenheden worden opgenomen in de programmering. Samengevat Met het omzettingsbeleid wil het college de betaalbare zelfstandige woningvoorraad én de leefbaarheid in wijken beschermen. Als gevolg van juridische uitspraken is het beleid de laatste jaren verschillende keren aangescherpt. Dat heeft onder andere geleid tot het huidige toetsingskader, waarbij per vergunningaanvraag de belangen van de aanvrager worden afgewogen tegen de volkshuisvestelijke belangen en de leefbaarheid. De evaluatie van het omzettingsbeleid (oktober 2010) laat zien dat de toename van het aantal omzettingen inderdaad is afgeremd; tussen april 2008 en juni 2010 zijn nauwelijks vergunningen aangevraagd voor nieuwe situaties van kamerbewoning. In die zin zag het college dan ook weinig aanleiding om het beleid ingrijpend aan te passen. Wel is ervoor gekozen om de toetsing eenduidiger te maken door vanaf 4 januari 2011 bij de ouder-kind contructie ook een leefbaarheidstoets uit te voeren. Daarnaast is extra inzet gepleegd op het inlopen van de ontstane achterstand ten aanzien van bewonersmeldingen en zijn stappen gezet in het structureren van de afhandeling ervan. Ook kan de gemeente bij illegale omzettingen sinds kort gebruik maken van de bestuurlijke boete. Ondanks de resultaten van de evaluatie blijft het onderwerp vragen en zorgen oproepen bij betrokkenen. Dit is onder andere gebleken uit een advies van de wijkraden. In dat kader wordt in deze notitie een aantal aspecten van het omzettingsbeleid tegen het licht gehouden. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 19
3. Aanbevelingen Doel van deze notitie is het formuleren van (juridisch houdbare) voorstellen ten aanzien van het reguleren van splitsen en het aanscherpen van het bestaande omzettingsbeleid. Deze voorstellen zijn hieronder weergegeven in de vorm van aanbevelingen. Er is onder andere onderzocht of elementen uit het omzettingsbeleid, zoals de leefbaarheidstoets, gebruikt kunnen worden bij splitsen. Ook is gekeken naar de ruimte die bestemmingsplannen bieden en naar de mogelijkheden om ruimtelijke en bouwkundige elementen een rol te laten spelen bij de beoordeling van een vergunningaanvraag. Bij het opstellen van de aanbevelingen hebben adviezen van verschillende belanghebbenden een rol gespeeld, waaronder een advies van de wijkraad West (ondersteund door de andere wijkraden). Bijlage 1 bevat de aandachtspunten die door verschillende partijen zijn genoemd. 3.1 Splitsen: reguleren via bestemmingsplannen Het belangrijkste instrument om splitsingen te reguleren is het bestemmingsplan. Een bestemmingsplan legt voor een van te voren vast te stellen grondgebied de bouw- en gebruiksmogelijkheden van bouwwerken en gronden vast. Bij het vaststellen van het gebruik van gebouwen kunnen alle zaken worden geregeld die ruimtelijk planologisch relevant zijn. Met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is het ook mogelijk om regels op te nemen ter bescherming van het woon- en leefklimaat. Staat een wijk (of een deel daarvan) vanwege de vele splitsingen van eengezinswoningen onder druk, dan kan dit in het bestemmingsplan worden gereguleerd of worden tegengegaan via het opnemen van bijzondere gebruiksregels. Voor die gebieden kan het aspect leefbaarheid dus worden vertaald in het bestemmingsplan. Welke gebieden? Op basis van wijkkaarten waarop de omzettingen en splitsingen van de laatste vier jaar zijn aangegeven (zie Bijlage 5), het aantal meldingen van buurtbewoners, en de stedenbouwkundige opzet van deze gebieden, kunnen in Utrecht (delen van) buurten worden aangewezen waar regulering van splitsen gewenst is. Kenmerkend voor deze buurten (in vergelijking met andere Utrechtse buurten) is de kleinschalige stedenbouwkundige opzet, met smalle straten en relatief kleine en betaalbare woningen. Een verdere toename van het aantal woningsplitsingen in deze gebieden zou tot nog meer verdichting leiden, wat juist de bewuste buurten, gezien hun specifieke ruimtelijke kenmerken, niet kunnen verdragen. Het gaat om de volgende gebieden: Delen van Ondiep-West en Zuilen Delen van Lombok (Schepenbuurt wordt meegenomen in lopende bestemmingsplan procedure) Delen van Rivierenwijk en Dichterswijk-West Delen van Oudwijk en Watervogelbuurt (Watervogelbuurt wordt meegenomen in lopende bestemmingsplan procedure) Delen van Vogelenbuurt en Wittevrouwen. Splitsen komt voor op verschillende plekken in Utrecht. Regulering kan plaatsvinden via lopende bestemmingsplanprocedures of door middel van een facetbestemmingsplan. Een facetbestemmingsplan wordt over bestaande bestemmingsplannen gelegd, waarmee voor alle bestaande bestemmingsplannen hetzelfde onderwerp wordt gewijzigd. In verschillende andere steden is dit al gedaan. Notitie splitsen en omzetten, oktober 2011 20