Asbest Toezicht en handhaving
Asbest Toezicht en handhaving Mr. P.A.J. Huijbregts Mr. T. Segers
Berghauser Pont Publishing Postbus 14580 1001 LB Amsterdam www.berghauserpont.nl Geautomatiseerd Zetwerk: Diskad Concepts Druk: Scan Laser BV, Zaandam 1ste druk 2013 ISBN: 978-94-91073-92-2 NUR: 823 2013 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.
Voorwoord In deze uitgave is alle nieuwe relevante jurisprudentie op het gebied van asbest verwerkt. Tevens zijn er verschillende hoofdstukken uitgebreid om zodoende een vollediger overzicht te kunnen neerzetten. Met deze publicatie spelen de auteurs in op een behoefte aan meer verdieping op het gebied van asbest en bodem, zoals zij die uit de praktijk hebben vernomen. Naast de actuele rechtspraak op dit gebied is het gehele systeem van de Wet bodembescherming onder de loep genomen. In deze nieuwe druk wordt stapsgewijs besproken welke verplichtingen er gelden indien sprake is van een nieuw of historisch geval van bodemverontreiniging met asbest en hoe deze eventueel kunnen worden gehandhaafd. Verder in deze uitgave komt het nieuwe, strengere systeem van boeteoplegging bij overtreding van de Arbo-wet uitgebreid aan de orde. Deze verdieping is zowel van belang voor het bestuursorgaan dat een boete oplegt, als voor een partij die met een boete wordt geconfronteerd. Voor beide partijen wordt duidelijk hoe het boetesysteem werkt en of de regels hieromtrent juist worden toegepast. Tot slot is er in deze uitgave een compleet nieuw hoofdstuk toegevoegd over asbest in relatie tot de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De hoofdstukken over sloop en milieu zijn tevens uitgebreid en geactualiseerd, waardoor een compleet beeld wordt gegeven van de juridische aspecten van asbest. Deze uitgebreide druk geeft een actueel en alomvattend juridisch overzicht van asbestgerelateerde wet- en regelgeving en is een onmisbare uitgave voor eenieder die zich professioneel dan wel uit interesse bezighoudt met asbest.
Inhoud Voorwoord v 1 Inleiding 11 1.1 Asbest in Nederland 11 1.2 Doel van dit boek 11 1.3 Plan van behandeling 12 1.4 Wettelijk kader 13 2 Algemene wet bestuursrecht 15 2.1 Indeling hoofdstuk 5: Algemene wet bestuursrecht 15 2.2 Handhaving algemeen 15 2.3 Spoedeisende bestuursdwang 16 2.4 Kostenverhaal 18 2.5 Beginselplicht tot handhaving 19 2.6 Beginselplicht tot invordering (van verbeurde dwangsommen) 21 2.6.1 Algemeen deel over invordering 21 2.6.2 Rb Zwolle-Lelystad 21 december 2012, Awb 12/2497 en 2498 22 2.7 Overtredersbegrip 24 3 Wet milieubeheer en asbest 27 3.1 Wet milieubeheer algemeen 27 3.1.1 Begrip "inrichting" 27 3.1.2 Begrip "afvalstoffen" 28 3.2 Artikel 10.1 Wet milieubeheer 29 3.2.1 ABRvS 23 juni 2004, nr. 200306954/1. 30 3.2.2 ABRvS 3 april 2013, nr. 201109636/1/A4 31 3.3 Artikel 10.2 Wet milieubeheer 33 3.3.1 ABRvS 23 juli 2003, nr. 200204558/1. 33 3.3.2 ABRvS 11 maart 2009, nr. 200802509/1/M1. 34 3.3.3 ABRvS 1 augustus 2012, nr. 201104775/1/A4. 35 3.4 Artikel 17.1 Wet milieubeheer 36 3.4.1 ABRvS 26 november 2003, nr. 200206163/1 37 3.4.2 ABRvS 24 december 2003, nr. 200305300/1. 38 3.4.3 ABRvS 24 maart 2004, nr. 200301578/1 en 200301674/1. 39 3.4.4 ABRvS 17 maart 2010, nr. 200904229/1/M1. 41 3.5 Artikel 1.1a Wet milieubeheer 43 3.5.1 Algemene opmerking 43 3.5.2 ABRvS 21 februari 2007, nr. 200605807/1. 44 3.5.3 ABRvS 25 november 2009, nr. 200901919/1/M2. 46 3.5.4 ABRvS 29 augustus 2012, nr. 201103560/1/A4 en 200104730/1/A4. 47
4 Wet bodembescherming en asbest 51 4.1 Wet bodembescherming algemeen 51 4.2 Historische en nieuwe gevallen van bodemverontreiniging 51 4.2.1 Vaststellen historisch of nieuw geval van bodemverontreiniging 51 4.2.2 Historische gevallen van bodemverontreiniging met asbest 52 4.2.3 Nieuwe gevallen van bodemverontreiniging met asbest 59 4.3 Protocollen voor (water)bodemonderzoek 61 4.4 Hergebruik van asbesthoudende grond, baggerspecie en bouwstoffen 61 4.5 Artikel 13 Wet bodembescherming 62 4.5.1 ABRvS 5 juni 2002, nr. 200104666/1. 62 4.5.2 ABRvS 27 oktober 2004, nr. 200403478/1. 64 4.5.3 ABRvS 8 december 2004, nr. 200401808/1. 65 4.5.4 ABRvS 4 april 2007, nr. 200601715/1. 66 4.5.5 ABRvS 17 september 2008, nr. 200708636/1. 68 4.5.6 ABRvS 15 augustus 2012, nr. 201109468/1/A5 69 4.5.7 ABRvS 10 oktober 2012, nr. 201104073/1/A4 71 4.5.8 ABRvS 18 januari 2013, nr. 201211651/1/A4. 72 5 Woningwet, Bouwbesluit 2012 en asbest 75 5.1 Woningwet algemeen 75 5.1.1 Artikel 1a Woningwet 76 5.1.2 Artikel 17 Woningwet 79 5.2 Bouwbesluit 2012 algemeen 82 5.2.1 Hoofdstuk 1 Bouwbesluit 2012 84 5.2.2 Hoofdstuk 7 Bouwbesluit 2012 87 5.2.3 Artikel 7.22 Bouwbesluit 2012 (voorheen artikel 7b Woningwet jo. artikel 7.3.2 model- Bouwverordening) 88 6 Arbo en asbest 97 6.1 Arbo-wetgeving algemeen 97 6.2 Arbo-wet algemeen 98 6.3 Arbobesluit 98 6.4 Certificering 100 6.4.1 Certificering algemeen 100 6.4.2 Handhaving door Certificeringsinstellingen (CKI s) 100 6.4.3 Toezicht op Certificeringsinstellingen (CKI s) 104 6.4.4 Handhaving door SZW 105 6.4.5 Artikel 4.45 Arbobesluit 111 6.4.6 Artikel 4.50, 4.46 en 48a Arbobesluit 112 6.4.7 Artikel 28 Arbobesluit 113
7 Wabo 119 7.1 Wabo algemeen 119 7.2 ABRvS 1 mei 2013, nr. 201210771/1/A1 120 7.3 Rechtbank Midden-Nederland 4 februari 2013, nr. SBR 12/4699 122 8 Asbestverwijderingsbesluit 2005 127 8.1 Asbestverwijderingsbesluit algemeen 127 8.1.1 ABRvS 28 september 2011, nr. 201101453/1/H1 129 9 Productenbesluit asbest 131 9.1 Productenbesluit asbest algemeen 131 9.2 ABRvS 11 maart 2009, nr. 200802509/1/M1 132 9.3 ABRvS 11 januari 2012, nr. 201105726/2/H4 133 10 Afronding 137 11 Relevante wetgeving 139 Algemene wet bestuursrecht 139 Wet milieubeheer 153 Wet bodembescherming 161 Woningwet 171 Bouwbesluit 2012 177 Arbeidsomstandighedenwet 183 Arbeidsomstandighedenbesluit 195 Beleidsregel boeteoplegging 231 Productenbesluit asbest 279 Asbestverwijderingbesluit 2005 287 Register 291
x ASBEST TOEZICHT EN HANDHAVING
Asbest in Nederland 1 Inleiding 1.1 Asbest in Nederland Asbest is een verzamelbegrip voor een zestal vezelachtige silicaten met bijzondere eigenschappen zoals thermische stabiliteit, grote chemische resistentie, isolerend karakter en grote treksterkte. Het woord asbest is dan ook afgeleid van het Griekse asbestos wat zoveel als onverwoestbaar betekent. De populariteit van asbest is dan ook makkelijk verklaarbaar. Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw werden asbest en asbesthoudende materialen in Nederland op grote schaal toegepast. In de periode na de Tweede Wereldoorlog tot de jaren zeventig breidde dit gebruik zich uit, totdat de regering in 1993 een wettelijk verbod invoerde. Tussen omstreeks 1940 en 1993 is tachtig procent van alle asbest in Nederland toegepast in de bouw. 1 Zo is asbest toegepast in producten als asbestcement, onderlagen van vloerbedekking, kitten, betonlijmen, verven en dakbedekkingsbitumen. Het is bovendien veel gebruikt voor brandisolatie en ter bescherming tegen hitte, met name in de vorm van asbestspuitlagen. Daarnaast is asbest veelvuldig toegepast in apparaten, transportmiddelen, constructies en installaties. Hierbij kan worden gedacht aan broodroosters, schepen, personenauto's, vrachtwagens, treinstellen, wegen en liftinstallaties. Verder wordt asbest regelmatig aangetroffen in de bodem en in afgegraven grond, opgeslagen puin en (oud) puingranulaat. Het gebruik van asbest brengt grote risico's met zich, in het bijzonder voor mens en milieu. De gevaren van asbest worden sinds 1970 steeds meer onderkend, vooral als gevolg van een betere kennis door onderzoek naar de effecten van asbest. Het is onomstreden dat asbest een kankerverwekkende stof is. Blootstelling aan asbest kan asbestose, longkanker en mesothelioom (buik- of longvlieskanker) veroorzaken. Wat de juridische gevolgen hiervan zijn, is uitvoerig omschreven in het lezenswaardige proefschrift van Ruers, genaamd Macht en tegenmacht in de Nederlandse asbestregulering. 2 Voornoemde dissertatie richt zich met name op letselschade als gevolg van asbest en de daarmee samenhangende civielrechtelijke aspecten. 1.2 Doel van dit boek In dit boek wordt de nadruk gelegd op het toezicht en de handhaving van de wet- en regelgeving met betrekking tot asbest vanuit bestuursrechtelijk perspectief. Hoewel Nederland al twintig jaar een verbod op het gebruik van asbest kent, zit in ongeveer zeventig procent van alle voor 1993 opgerichte gebouwen nog asbest. Nu dit asbest grote 1 Nota van Toelichting bij het Productenbesluit Asbest 2005, Stb. 2005, 6. 2 R.F. Ruers, Macht en tegenmacht in de Nederlandse asbestregulering (diss. Erasmus Universiteit Rotterdam), Boom Juridische uitgevers 2012. ASBEST TOEZICHT EN HANDHAVING 11
Inleiding gevolgen kan hebben voor het milieu en de volksgezondheid, is er van overheidswege enorm veel wet- en regelgeving opgesteld om het gevaar als gevolg van asbest te verminderen door middel van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving. Het onderwerp asbest is daardoor gejuridiseerd. Zonder enige kennis van de juridische aspecten van toezicht en handhaving is het voor betrokkenen praktisch onmogelijk om door de bomen nog het bos te zien. Om degenen die zich professioneel of uit interesse bezighouden met asbest van dienst te zijn, hebben wij met dit boek geprobeerd een helder en praktisch overzicht te geven van het bestuursrechtelijke kader van asbest. 1.3 Plan van behandeling De omvang van dit boek is deels bepaald door de grote hoeveelheid wet- en regelgeving die van toepassing is op het toezicht en de handhaving van zaken waarin asbest een rol speelt. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het algemeen leerstuk van handhaving. Speciale aandacht verdienen het spoedeisende bestuursdwangbesluit, kostenverhaal, de beginselplicht tot handhaving respectievelijk invordering alsmede het overtredersbegrip. Een kort overzicht van het wettelijk kader en de jurisprudentie geeft een compleet beeld van de huidige stand van zaken. In hoofdstuk 3 wordt de milieurechtelijke wet- en regelgeving met betrekking tot asbest besproken en de jurisprudentie die daaruit is voortgevloeid. Naast specifieke milieurechtelijke voorschriften, wordt uitgebreid stilgestaan bij de zogenaamde algemene zorgplicht om voldoende zorg in acht te nemen voor het milieu. Als handhavend optreden op grond van één van de specifieke wettelijke bepalingen uit de Wet milieubeheer niet mogelijk is, kan namelijk op dit algemene en zeer ruim geformuleerde artikel worden teruggevallen. Zodoende is er een sluitend systeem ontstaan om in alle gevallen op te kunnen treden tegen overtredingen waarbij asbest het milieu in het gedrang is. In hoofdstuk 4 komt de relatie tussen asbest en de bodem aan bod. Hierbij wordt zowel ingegaan op zogenaamde historische gevallen als op nieuwe gevallen van bodemverontreiniging met asbest. In het kader van een nieuw geval van bodemverontreiniging, bijvoorbeeld ontstaan na een brand waarbij er asbest is vrijgekomen, biedt de Wet bodembescherming een basis om handhavend op te treden. Deze mogelijkheid bestaat als er verboden handelingen worden verricht die gevolgen kunnen hebben voor de bodem. Hierbij gaat het onder meer om handelingen, het uitvoeren of gebruik maken van werken of het transporteren van stoffen die de bodem kunnen verontreinigen of aantasten. Als door dergelijk handelen verontreiniging van de bodem ontstaat of kan ontstaan, biedt artikel 13 van de Wet bodembescherming een basis om hiertegen op te treden. 12 ASBEST TOEZICHT EN HANDHAVING
Wettelijk kader In hoofdstuk 5 wordt stilgestaan bij het juridisch kader van slopen. Uiteraard blijft het Bouwbesluit 2012 niet onbesproken. Hierbij komt onder meer de verschuiving van bepaalde voorschriften van de gemeentelijke bouwverordeningen naar het Bouwbesluit 2012 ter sprake. Hoewel dit inhoudelijk niet altijd veranderingen met zich meebrengt, is het wel van belang om te weten waar de oude bepalingen uit de bouwverordeningen kunnen worden teruggevonden in het nieuwe Bouwbesluit 2012. In hoofdstuk 6 komt de Arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving met betrekking tot asbest aan de orde. Na een samenvatting van het wettelijk regime, passeert de belangrijkste arbo-jurisprudentie de revue. In hoofdstuk 7 bespreken wij de relatie tussen de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en asbest en de relevante jurisprudentie ter zake. In de hoofdstukken 8 en 9 wordt er aandacht besteed aan het Asbestverwijderingsbesluit 2005 respectievelijk het Productenbesluit asbest en de op deze besluiten gebaseerde jurisprudentie. In hoofdstuk 10 sluiten wij af met een aantal afrondende beschouwingen. 1.4 Wettelijk kader Zoals bij alle gevaarlijke stoffen gelden ook voor het omgaan met asbest specifieke wettelijke regels. Welke regels van toepassing zijn, hangt af van het kader waarin iemand met asbest omgaat. Zo is voor werkgevers, werknemers en voor zelfstandige beroepsuitoefenaars altijd de Arbowet- en regelgeving van toepassing. Particulieren die asbestbevattend materiaal willen verwijderen krijgen te maken met het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en het Bouwbesluit 2012. Bedrijven, instellingen en zelfstandig werkenden die asbest willen (laten) verwijderen uit een bouwwerk of object, moeten rekening houden met zowel laatstgenoemde besluiten als met de Arbowet- en regelgeving. Daarnaast is nog andere regelgeving relevant zoals het Productenbesluit asbest. Naast de hieronder weergegeven wet- en regelgeving die specifiek van toepassing is op asbest, zijn ook de Wet milieubeheer (Wm), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van belang voor een goed begrip van het juridisch kader van asbest. ASBEST TOEZICHT EN HANDHAVING 13
Inleiding Naam Vindplaats staatsbladversie Asbestverwijderingsbesluit 2005 Besluit asbestwegen Milieubeheer Regeling nadere voorschriften asbestwegen Milieubeheer Staatsblad 2005 nr. 704 Staatsblad 2000 nr. 374 Staatscourant 2000 nr. 190 Productenbesluit asbest Staatsblad 2005 nr. 6 Productenregeling asbest Wijziging AOR in verband met de stelselwijziging 8 maart 2005 Het Productenbesluit bevat het verbod op het in de handel brengen en gebruiken van asbest. Dit verbod geldt zowel voor bedrijven als particulieren. Arbeidsomstandighedenwet Arbeidsomstandighedenbesluit Arbeidsomstandighedenregeling Asbestverwijderingsbesluit 2005 SC 510, 520, 530 en SC540 Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen Staatscourant 2005 nr. 40 Staatsblad 2006 nr. 675 Staatsblad 1997 nr. 263 Staatscourant 1997 nr. 63 Staatscourant 2011 nr. 18269 Staatsblad 2007 nr. 704 Staatsblad 2004 nr. 522 Bouwbesluit 2012 Staatsblad 2011 nr. 416 Wijzigingsbesluit op bouwbesluit 2012 Regeling Bouwbesluit 2012 Staatsblad 2011 nr. 676 Staatscourant 2011 nr. 23914 Datum inwerkingtreding en korte inhoud 1 maart 2006 Het asbestverwijderingsbesluit bevat regels voor het inventariseren en verwijderen van asbest. 25 oktober 2000 Het Besluit asbestwegen bevat regels over maatregelen die eigenaren van asbestbevattende wegen moeten treffen. 24 oktober 2000 Deze Regeling bevat nadere voorschriften over de toepassing van de NEN 5897 en bepalingen wanneer een asbestbevattende weg toch voorhanden mag worden gehouden. 8 maart 2005 De Productenregeling bevat regels over de normen waarmee de concentratie asbest in producten moet worden bepaald. 1 januari 2007 De raamwet Arbeidsomstandigheden 1 juli 1997 Bevat met name in hoofdstuk 4 vanaf paragraaf 5 voorschriften over asbest. 12 maart 1997 Het wijzigingsbesluit i.v.m. de stelselwijziging per 1 februari2012. 1 maart 2006 Deze wijziging van het besluit bevat regels voor het inventariseren en verwijderen van asbest. Dit zijn de certificatieschema's op de website van Ascert. 1 januari 2005 Volgens dit besluit moet asbest worden afgevoerd met een begeleidingsbrief. De ontvanger van het asbest moet de ontvangst melden bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA). 1 april 2012 Het nieuwe Bouwbesluit. 1 april 2012 Dit veegbesluit bevat de wijzigingen naar aanleiding van de inspraak. Met name relevant voor de Nota van Toelichting 1 april 2012 De nieuwe Regeling Bouwbesluit. 14 ASBEST TOEZICHT EN HANDHAVING