Geachte mevrouw Verdonk,

Mevrouw Drs. R. Verdonk Minister van Vreemdelingenzake en Integratiebeleid Ministerie van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag datum/date vrijdag, juli 8, 2005 nummer/number 2005-016.doc/aagem/Verdonk betreft/regards Eindrapportage zeven Antillianengemeenten, 2001-2004 Geachte mevrouw Verdonk, Per heden heb ik de opdracht om het Antillianenbeleid van de zeven Antillianengemeenten te monitoren afgerond. Ik stuur u bij deze de eindrapportage. Ik heb deze tevens toegestuurd aan de Directie Coördinatie Minderhedenbeleid en de zeven Antillianengemeenten. Met deze Directie heb ik voor de uitvoering van de opdracht regelmatig overleg gevoerd, tot wederzijdse tevredenheid. Ik neem de vrijheid u bij de oplevering van de eindrapportage in kennis te stellen van enige punten die risicofactoren zijn voor de effectieve aanpak van Antilliaanse risicojongeren in Nederlandse gemeenten. Deze risicofactoren zijn in de loop van het onderzoek naar voren gekomen. Ze zijn aan te merken als latente en niet direct herkenbare mechanismen in de beleidsontwikkeling en de aanpak in de praktijk. In algemene zin willen wij u aanbevelen geëigende maatregelen en stappen te nemen om aan de risicofactoren het hoofd te bieden, met name in het kader van de aanpak in de 21 gemeenten waarmee u vorige maand een convenant hebt gesloten voor de jaren 2005 tot 2008. Ik wil u wijzen op de volgende risicofactoren: 1. De eerste risicofactor was dat gemeenten Antillianenbeleid gingen voeren zonder dat er echt sprake was van een nijpend probleem, bijvoorbeeld omdat het aantal risicojongeren relatief gezien heel beperkt was en nauwelijks groeide. De gemeente kon iets doen, omdat een subsidie beschikbaar was. De gemeente slaagde er vervolgens niet in om de beleidsurgentie intern en extern aan te tonen. Gemeentelijke diensten en uitvoerende instellingen gingen weinig voortvarend te werk en voerden een ineffectief beleid. 2. Een tweede risicofactor betrof het vinden, binden en sluitend aanpakken van de risicojongeren. Vinden lukte meestal wel, bijvoorbeeld via straathoekwerk of de politie. Binden vaak ook wel, via speciale projecten. Maar de koppeling naar een kansvol traject gericht op een gedegen beroepsopleiding en werk waarmee een behoorlijk inkomen te verdienen was bleek in de meeste gevallen te moeilijk. Enerzijds moesten wij constateren dat de muren tussen de verschillende werksoorten en de subsidiestromen van de rijksbijdrageregeling, CRIEM, SPAG, het nieuw- en oudkomersbeleid, etc. te hoog bleken te zijn. Anderzijds was er geen integrale filosofie die het belang van de sluitende aanpak als vervolg op vinden en binden benadrukte. Hiermee bleef het gewenste effect op de integratie van Antilliaanse risicojongeren uit. Op dit punt heeft zich de moeizame ketensamenwerking tussen de uitvoeringspartners gewroken. 3. De gemeenten moesten, mede op basis van de subsidievoorwaarden, over hun beleid en over de aanpak overleg voeren met de Antilliaanse gemeenschap. Niet duidelijk was echter waarom dit overleg voor de gemeenten van belang was. Het lag voor de hand dat International Project Co-ordination - Research and Advice Subsidy Finder tel (+31)(0)164686755 fax (+31)(0)164683269 mob (+31)(0)620760996 email info@docabureaus.nl site www.docabureaus.nl Kvk West-Brabant, nr. 20098051

de gemeenten in de Antilliaanse gemeenschap kennis over en ervaring met de doelgroepen onder de Antilliaanse risicojongeren konden vinden. De Antilliaanse gemeenschap was een evident informeel kenniscentrum. Wij hebben deze benadering gemist bij de gemeentelijke vertegenwoordigers in het overleg. Mede daardoor is de inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap beperkt gebleven en minder geweest dan mogelijk en wenselijk. 4. De toegankelijkheid van algemene instellingen was echter ook een risicofactor op zichzelf. Veel instellingen wisten eigenlijk niet hoe zij hun Antilliaanse risicojongeren moesten aanpakken. Daarom trokken zij met de subsidies tijdelijke Antilliaanse medewerkers aan die de klus wel zouden klaren. Dat was echter een nogal onzekere basis: de medewerkers bleken erg tijdelijk te zijn, mede omdat ze steeds op zoek moesten naar nieuwe klussen. Van een breed toepasbare methodiekontwikkeling was geen of hooguit met mondjesmaat sprake. Een uitzondering vormde het groots opgezette project Ruman Grandi (Grote Broer) van de GG&GD in Rotterdam-Rijnmond, waar een aantal nieuwe Antilliaanse medewerkers in de vaste staf kwam en een methodiekboek geschreven is. Onze aanbeveling was dat de leiding van algemene instellingen niet vroeg genoeg moet beginnen met brede deskundigheidsbevordering en methodiekontwikkeling voor alle medewerkers en niet alleen voor tijdelijke Antilliaanse oproepkrachten. Dit bleek echter, uitzonderingen daargelaten, niet de eerste prioriteit van de leiding van de algemene instellingen. 5. Een laatste risicofactor waarover wij gerapporteerd hebben betrof de versplintering van de kennisinfrastructuur over Antilliaanse risicojongeren in Nederland. Reeds langere tijd zijn er vele kleine bureaus en individuele onderzoekers actief op dit terrein. De kennis die zo verworven is, is niet of nauwelijks gedeeld, verspreid en gecumuleerd. Daarom was er geen en is er nog steeds geen gedegen, beleidsrelevante kennis van bijvoorbeeld de feitelijke aantallen risicojongeren of van good en bad practices, Aan te bevelen is meer coördinatie van het wetenschappelijke onderzoek, het beleidsonderzoek en de methodiekondersteuning op landelijk niveau. Het Rijk heeft in het afgelopen jaar enkele eerste initiatieven in die richting ontplooid in samenwerking met het Kennis- en Informatiecentrum Etnische Minderheden. Gaarne zal ik u en uw Directie op deze en andere punten vanuit de verworven kennis en expertise van advies dienen inzake beleid en aanpak van Antilliaanse risicojongeren in de Nederlandse gemeenten. Hoogachtend, en met vriendelijke groet, Dr. George Muskens Projectleider monitoring zeven Antillianengemeenten Bijlage/Attachment 1. Antillianenbeleid in zeven gemeenten, 2001-2004 Kopie/copy 1. De Colleges van B&W van de Antillianengemeente pagina/page II van/of 2005.016/aagem/Verdonk

Antillianenbeleid in zeven gemeenten, 2001-2004 Eindrapportage over de rijksbijdrageregeling Antillianengemeenten, opgesteld voor de Directie Coördinatie Integratie Minderheden van het Ministerie van Justitie George Muskens met medewerking van Suzanne Huender DOCA Bureaus Kerkstraat 27 Lepelstraat Juli 2005

INHOUDSOPGAVE 1 ANTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN, 2001-2004: REGELING EN RAPPORTAGE... 1 1.1 OPZET VAN DE RAPPORTAGE... 1 1.1 BELEIDSCONTEXT VAN HET ANTILLIANENBELEID IN ZEVEN GEMEENTEN... 2 1.1.1 Beleidscontext in 2001... 2 1.1.2 Nieuw beleidsperspectief... 4 1.2 LANDELIJKE EN PLAATSELIJKE OOGMERKEN VAN HET ANTILLIANENBELEID 2001-2004... 5 1.2.1 Landelijke oogmerken... 5 1.2.2 Vinden, binden en de sluitende aanpak...6 1.2.3 Plaatselijke oogmerken... 6 1.3 OMVANG VAN DE GEMEENTELIJKE DOELGROEPEN, 2001-2004... 7 1.3.1 De zeven Antillianengemeenten...7 1.3.2 Wat is een Antillianengemeente?... 8 1.4 2001-2004 EN DAARNA: ALGEMENE CONCLUSIES... 9 2 VINDEN, BINDEN EN SLUITEND AANPAKKEN... 11 2.1 VINDEN... 11 2.1.1 Gerichte voorlichting en werving... 11 2.1.2 Op straat...12 2.1.3 Aantrekkelijke activiteiten... 13 2.1.4 Nederlandse intakers...13 2.1.5 Preventieve benadering... 14 2.2 BINDEN... 14 2.2.1 Preventieprojecten...16 2.2.2 Huisvesting...17 2.2.3 Opvoedingsondersteuning... 17 2.2.4 Hulp en zorg... 18 2.2.5 Zinnige dingen doen...19 2.3 DE SLUITENDE AANPAK...20 2.3.1 Scholing en werk... 20 2.3.2 Inburgering nieuwkomers... 21 2.3.3 Oppakken en opsluiten repressie en veiligheidseffecten...22 3 DRAAGVLAK EN INBEDDING... 25 4 DE ANTILLIAANSE GEMEENSCHAP: AANDEEL EN INBRENG... 28 5 TOEGANG TOT DE INSTELLINGEN... 31 6 DE AANPAK IN DE PRAKTIJK... 35 6.1 DE GEMEENTEN EN HUN AANPAK IN DE PRAKTIJK... 35 6.1.1 Amsterdam...35 6.1.2 Den Haag / Traha Brug... 36 6.1.3 Den Helder...37 6.1.4 Dordrecht...37 6.1.5 Groningen / Ganashi...39 6.1.6 Nijmegen / Trabou tin... 40 6.1.7 Rotterdam / Lus di Trafiko... 41 6.2 GOOD PRACTICES... 43 6.2.1 Wat zijn good practices... 43 6.2.2 Good practices op onderdelen...44 7 CONCLUSIES... 46 BIJLAGE 1. TABELLEN OVER 2001 TOT 2004 BIJLAGE 2. DOELEN EN OPBRENGST PER GEMEENTE BIJLAGE 3. DOSSIER ANTILLIANEN I

1 Antillianenbeleid in zeven gemeenten, 2001-2004: regeling en rapportage 1.1 Opzet van de rapportage Dit is het eindverslag van het Antillianenbeleid 1 in zeven gemeenten, namelijk Amsterdam, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Groningen, Nijmegen en Rotterdam. Het Antillianenbeleid is in deze gemeenten gevoerd van 2001 tot 2004. Daarvoor ontvingen de gemeenten een rijksbijdrage. In totaal stelde het Rijk ƒ 24 miljoen of 11 miljoen voor vier jaar beschikbaar, oftewelƒ 6 miljoen of 2,7 miljoen per jaar. De verdeelsleutel was als volgt: 1. Amsterdam ƒ 3,6 of 1,6 miljoen 2. Den Haag ƒ 2,5 of 1,1 miljoen 3. Den Helder ƒ 4,0 of 1,8 miljoen 4. Dordrecht ƒ 3,7 of 1,7 miljoen 5. Groningen ƒ 2,9 of 1,3 miljoen 6. Nijmegen ƒ 2,0 of 0,9 miljoen 7. Rotterdam ƒ 5,2 of 2,4 miljoen Het Rijk heeft DOCA Bureaus opdracht gegeven jaarlijks te rapporteren over het Antillianenbeleid van de zeven gemeenten en de rijksbijdrageregeling. De jaarlijkse rapportage vond plaats aan de hand van een format, dat DOCA in 2002 in overleg met de gemeenten en het Rijk heeft opgesteld. Jaarlijkse rapportages zijn gevolgd in 2002, 2003 en 2004, en nu is de eindrapportage aan de orde. Het Rijk hanteerde als ankerpunten voor het Antillianenbeleid 1. Het bereik en effect van de gemeentelijke aanpak van Antilliaanse risicojongeren 2 op individueel niveau, 2. De inbedding van het Antillianenbeleid in het reguliere beleid van de gemeente en de instellingen ter plaatse, 3. De inbreng van de Antilliaanse gemeenschap in het Antillianenbeleid, 4. De vergroting van de deskundigheid van instellingen in de gemeente en daarmee van hun toegankelijkheid. De rapportage op deze punten komt aan de orde in de hoofdstukken 2 tot 6. Hoofdstuk 2 heeft als titel vinden, binden en de sluitende aanpak en bespreekt de individuele aanpak van Antilliaanse risicojongeren. Hoofdstuk 3 ( inbedding en draagvlak ) bespreekt de genoemde inbedding, hoofdstuk 4 ( inbreng van de Antilliaanse gemeenschap) bespreekt de genoemde inbreng en hoofdstuk 5 ( toegankelijke instellingen ) bespreekt de genoemde vergroting van de deskundigheid en daarmee de toegankelijkheid van de instellingen. Hoofdstuk 6 geeft korte kenschetsen van de aanpak per gemeente. Hierbij zijn grote en opmerkelijke verschillen te constateren. De gemeenten zijn in de gelegenheid gesteld om op het concept van de rapportage te reageren. Hun reacties zijn in de definitieve versie verwerkt. 1 Waar in deze rapportage sprake is van Antillianen leze men Antillianen en Arubanen. 2 Wij hebben gekozen voor de term risicojongeren omdat de jongeren enerzijds het risico lopen te ontsporen en niet goed terecht te komen in de samenleving. Anderzijds was er volgens de gemeenten een groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolkingsgroep veroorzaakte. 1

We zullen eerst in paragraaf 1.2 de beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten in 2001 en in 2004-2005 bespreken. Daarna volgen de landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid (paragraaf 1.3), de kenschets van de doelgroepen van het gemeentelijke Antillianenbeleid (pargraaf 1.4), de jaarlijkse rapportages (paragraaf 1.5) en de samenvattende conclusies (paragraaf 1.6). 1.1 Beleidscontext van het Antillianenbeleid in zeven gemeenten 1.1.1 Beleidscontext in 2001 In mei 2001 heeft de regering een rijksbijdrageregeling ingesteld voor zeven Antillianengemeenten, die [zich] onderscheidden zich van andere gemeenten in Nederland door een grote concentratie Antillianen binnen hun grenzen en door de groeiende overlast die een relatief kleine groep kansarme jongeren uit deze bevolkingsgroep veroorzaakt (Toelichting op de Bijdrageregeling Antillianengemeenten, Staatscourant 18 mei 2001). Het geld was afkomstig van fondsen die de regering eerder gereserveerd had voor verplichte inburgering op de Antillen. Inburgeringsplichtige Antillianen en Arubanen die zich metterwoon in Nederland wilden vestigen moesten zich volgens de plannen van de Nederlandse regering op de Antillen of op Aruba laten inburgeren voordat zij de oversteek naar Nederland konden maken. Dit plan had, na een aanvankelijke overeenkomst met de Antilliaanse regering, schipbreuk geleden in het Antilliaanse parlement. De zeven gemeenten hadden er in die tijd reeds verschillende keren bij de regering op aangedrongen specifieke middelen vrij te maken voor de opvang van Antilliaanse risicojongeren in hun gemeenten. Het was een groep jongeren die voor de nodige overlast zorgde, zoals bleek uit politierapportages, perspublicaties (onder andere naar aanleiding van schietincidenten met dodelijke afloop in de zomer van 1999 in Dordrecht of over no-go area Millinxbuurt in Rotterdam), raadsnotities en enkele wetenschappelijke studies, zoals die van Wiebe de Jong c.s., Marion van San en Hans van Hulst (De Jong, Steijlen en Masson 1997; Van San 1998; Van Hulst 1993; 1997). De zeven gemeenten waren toentertijd al langer bezig met de aanpak van Antilliaanse risicojongeren, evenals andere gemeenten. Zij maakten daartoe sinds 1994 gebruik van een specifiek programma van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de scholing en arbeidsmarkttoeleiding voor Antilliaanse jongeren. 3 Het gemeentelijke Antillianenbeleid is dus niet iets dat in 2001 een zaak van publieke zorg en aandacht is geworden. De middelen die de regering toen aan de zeven gemeenten ter beschikking stelde waren te zien als een aanmerkelijke verruiming van de reeds bestaande SPAGmiddelen. Van Boxtel had echter meer te besteden, in totaal namelijk ƒ 50 miljoen of 22,5 miljoen gereserveerd. De rest van het bedrag heeft het Rijk vanaf 2002 gebruikt voor een programma 3 Dit programma kennen we als de SPAG-projecten (Stimuleringsprojecten Allochtone Groepen). Het ministerie is met deze projecten begonnen in 1994. De doelgroep bestond toen uitsluitend uit Antilliaanse jongeren. Na 1998 is dit programma tweemaal verlengd tot 2004. In 2000 is het verbreed tot alle allochtone doelgroepen. Na 2004 is het programma niet meer verlengd. Tussen 1994 en 2001 hebben 3000 Antilliaanse jongeren tussen de 18 en 30 jaar deelgenomen aan een SPAG-project; succes eenderde (Klaver 2001: 1). In 2002 namen (afgerond op tientallen)1850 Antillianen deel, waarvan 850 (ruim de helft) in Rotterdam, 200 in Nijmegen, 140 in Dordrecht, 90 in Groningen en 60 in Den Helder. Amsterdan had de deelname in 2000 beëindigd. (Schambach, Mateman en Flapper 2003: 62). De gemeenten ontvingen een X-bedrag per deelnemer. 2

voor begeleide woonprojecten van gemeenten, woningcorporaties, etc. Dit programma is onder naam DIREKSHON! uitgevoerd door de Stichting Experimenten Volkshuisvesting SEV te Rotterdam. Tussen 2002 en 2004 zijn aan negentien gemeenten en corporaties middelen toegekend voor in totaal 450 begeleide woonplekken. Basisfilosofie achter dit programma was dat veel Antilliaanse jongeren bij aankomst in Nederland kansloos zijn op de woningmarkt (alleenstaand, geen inschrijvingsjaren zie voor Tilburg bijvoorbeeld Muskens, 2002) en mede daardoor gaan zwerven, teloor gaan. Als je ze direct kunt opvangen, huisvesten en begeleiden naar bijvoorbeeld werk en scholing voorkom je veel problemen. Tussen 2002 en eind 2004 zijn 18 projecten goedgekeurd en in uitvoering genomen voor een totaalbedrag van 7,2 miljoen euro. Hierbij waren projecten in vijf van de zeven Antillianengemeenten (alle behalve Amsterdam en Nijmegen) voor een totaalbedrag van ruim 5,5 miljoen euro en 350 wooneenheden 106 in Rotterdam, 72 in Dordrecht, 25 in Den Helder en Nijmegen, 12 in Groningen en 10 in Den Haag. Verder beschikten de gemeenten over rijksmiddelen voor de inburgering, het grootstedenbeleid, het onderwijsachterstandenbeleid en de aanpak van jonge criminele allochtonen. Ze konden bepaalde bedragen reserveren voor onderdelen van hun Antillianenbeleid. Puntgewijs kunnen we de beschikbaarheid en het gebruik van deze middelen als volgt samenvatten voor de periode 2001-2004: 1. De gemeenten ontvingen voor de inburgering van het Rijk een bedrag van bijna 5000 per Antilliaanse nieuwkomer en na 2000 een X-bedrag voor een Antilliaanse oudkomer. Nieuwkomers zijn die nieuwe Antillianen die volgens het gemeentebestuur inburgeringsplichtig zijn. Met minder dan een Antilliaans MAVO-diploma was iemand voor de gemeenten meestal inburgeringsplichtig. Dit betrof ruim 3300 jonge nieuwkomers in de jaren 2001-2004, waarvan tweederde of ruim 2200 in Rotterdam, 335 in Amsterdam, 328 in Den Haag, 242 in Dordrecht, 146 in Den Helder, 133 in Nijmegen en 72 in Groningen. Oudkomers zijn diegenen die volgens de gemeente een inburgeringtraject nodig hebben, maar geen nieuwkomer zijn. Doelgroepen zijn langdurig werklozen en opvoeders met een te grote taalachterstand. Wij hebben jaarlijks gevraagd naar de voortgang van het oudkomersbeleid voor Antilliaanse risicojongeren, maar onze gegevens zijn op dit punt zeer onvolledig. Rotterdam rapporteerde voor ieder jaar ruim 3000 oudkomers in de doelgroep van de Antilliaanse risicojongeren en Dordrecht 82 à 145. 2. Alle Antillianengemeenten behalve Den Helder (geen grote stad) ontvingen in het voor ons relevante tijdsbestek 2001-2004 doeluitkeringen van het Rijk voor hun grootstedenbeleid. 3. Alle gemeenten ontvingen ook middelen ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Middelen hieruit hebben ze ingezet voor de aanpak van Antilliaanse risicojongeren. 4. Ten slotte waren er enkele gemeenten, zoals Den Helder en Den Haag die sinds het eind van de jaren negentig rijksmiddelen voor de specifieke Antillianenaanpak kregen uit de zg. CRIEM en CRIEM-ITB-gelden. Dordrecht heeft een verbinding gelegd met het justitieprogramma s zoals Justitie in Buurt voor de financiering van het veiligheidsbeleid in de wijk Oud-Krispijn. Het betreft verschillende rijksfondsen voor de aanpak van met name licht-criminele allochtone jongeren of jongeren die via de reclassering teruggeleid moeten worden naar de samenleving. 5. Alle genoemde rijksprogramma s en hun doelgroepen overlappen met de Antilliaanse doelgroepen van de rijksbijdrageregeling voor de zeven Antillianengemeenten en waren 3

te gebruiken als (aanvullende) financieringsbronnen. Gezamenlijk vormen ze een rijksbeleidskader voor lokaal Antillianenbeleid. 1.1.1 Nieuw beleidsperspectief Het was in 2001 niet de bedoeling dat er nog rijksmiddelen beschikbaar zouden zijn voor specifiek Antillianenbeleid na 2005. De verschillende specifieke programma s en regelingen hadden een doorlooptijd die voordien afliep: SPAG per einde 2003, nieuwe DIREKSHON!- projecten in 2004 en de rijksbijdrageregeling per einde 2004. Hooguit incidenteel zou het rijk nog kunnen bijspringen, bijvoorbeeld via een programma als CRIEM. Daarnaast zou specifiek beleid mogelijk kunnen zijn met bijvoorbeeld Europese ESF-subsidies of de middelen van het grotestedenbeleid. Verder zouden beleid en aanpak onderdeel moeten zijn van de bredere aanpak van inburgering, actief arbeidsmarktbeleid, veiligheidsbeleid (repressie en preventie), huisvestingsbeleid, jeugdzorg, maatschappelijk ondersteuning, etc. Op dit punt verwachtte het Rijk dat de gemeenten hun specifieke beleid zouden inbedden in algemene kaders op basis van de ervaring en deskundigheid inzake de aanpak van Antilliaanse risicojongeren die verworven zou zijn in de periode 2001-2004. Om verschillende redenen zijn de regering en de gemeenten tot de conclusie gekomen dat ook voor de periode na 2004 specifiek en mede door het Rijk gefinancierd Antillianenbeleid in Antillianengemeenten wenselijk is Niet in het minst vanwege bijzonder gewelddadige incidenten in de zomer van 2003 4 hebben in september 2003 de burgemeesters van 19 gemeenten zich gepresenteerd als de 18 Antillianengemeenten. 5 Zij drongen aan op nieuwe rijksmiddelen voor de aanpak van hun Antilliaanse risicojongeren, waarbij meer dan tot dan toe het geval was geweest aandacht zou moeten worden gegeven aan repressieve maatregelen tegen jonge Antilliaanse criminelen en overlastgevers en een verdere aanpak die moet leiden tot een aantoonbare vermindering van criminaliteit en overlast. 6 De regering heeft in het najaar van 2004 een beleidsnotitie gepubliceerd over de wenselijke aanpak, met als een van de punten een nieuw fonds van 20 miljoen voor de Antillianengemeenten (Notitie Antilliaanse risicojongeren, oktober 2004) Op deze notitie is in mei 2005 4 De meeste aandacht trok de zinloze roofmoord op Bas Raaijmakers in Tilburg. Hij werd door een groep van vier daders gepakt en vermoord omdat de groep wat geld wilde voor een feestje. De groep werd aanvankelijk geïdentificeerd als een Antilliaanse dadergroep. Hoewel later bleek dat de groep zwart maar gemengd was, is de beeldvorming van een Antilliaanse dadergroep onder andere door de Tilburgse autoriteiten in stand gehouden, althans niet afgezwakt. Andere incidenten betroffen een vechtpartij tussen Somaliërs en Antillianen in Tilburg-Noord met de Antillianen als dadergroep en de Somaliërs als rustige quatkauwers, en de moord op een Antilliaanse jongen door een Antilliaanse jongen in Den Helder (een jaar later opnieuw). Andere, vergelijkbare incidenten, zoals in Leeuwarden, trokken minder landelijke belangstelling, mede vanwege terughoudende gemeentelijke publiciteit. 5 Namelijk 18 plus Rotterdam. De 18+1 zijn Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Tilburg, Groningen, Almere, Dordrecht, Arnhem, Eindhoven, Nijmegen, Breda, Schiedam, Zoetermeer, Capelle aan de IJssel, Vlaardingen, Amersfoort, Den Helder, Lelystad en Zwolle. Inmiddels behoren er 22 gemeenten tot de 18, namelijk ook nog Leeuwarden, Delfzijl en Vlissingen. Wij rekenen twee gemeenten tot de Antillianengemeenten, omdat ze of een tamelijk grote groep Antillianen huisvesten (Utrecht, Leiden), en twee omdat ze een SPAG-project voor Antillianen hebben uitgevoerd (Hoorn) of een DIREKSHON!-project doen (Terneuzen). Later in dit hoofdstuk zullen we hun gewicht als Antillianengemeente bespreken. 6 Dit was weliswaar een centrale doelstelling geweest in de plannen van aanpak voor de rijksbijdrageregeling van alle gemeenten. Echter, in de praktijk hebben de verschillende gemeenten zich niet of weinig nadrukkelijk op dit punt aan hun doelstellingen gehouden. 4

aan aanvullende beleidsbrief gevolgd en een algemeen overleg met de Tweede Kamer. 7 Voor de Antillianengemeenten houdt het nieuwe beleidskader is dat zij in de zomer van 2005 een co-financieringsconvenant met het Rijk afsluiten voor de jaren 2005-2009 voor drie met name genoemde doelstellingen, zijnde: 1. De vermindering van de schooluitval onder Antilliaanse jongeren met 50%, 2. De vermindering van hun aandeel in de totale jeugdcriminaliteit met 30%, 3. De vermindering van hun aandeel in jeugdwerkeloosheid met 30%. Hiertoe zullen 22 gemeenten uitgenodigd om een nieuw plan van aanpak voor hun Antilliaanse risicojongeren te maken en in uitvoering te nemen. Voor de onderhavige rapportage hebben wij de gemeenten gevraagd wat op de verschillende punten hun voornemens zijn voor na 2005, anticiperend op het convenant dat zij met de regering voorbereiden. Hierop gaan we nader in in de komende paragrafen en hoofdstukken. 1.2 Landelijke en plaatselijke oogmerken van het Antillianenbeleid 2001-2004 1.1.1 Landelijke oogmerken Landelijk beleidsoogmerk was de aanpak van moeilijke en uiterst moeilijke risicojongeren. Het gaat om enkele duizenden jongeren in Nederland die (in verschillende combinaties) 8 met de volgende risicofactoren geconfronteerd worden: 1. Geen startkwalificatie voor de Nederlandse en de Europese arbeidsmarkt, dus onvoldoende opleiding en zeer slechte perspectieven op onderwijs en werk mede vanwege een onvoldoende beheersing van het Nederlands; 2. Slechte en weinig honkvaste huisvesting; 3. Eenmoedergezin dat reeds op jonge leeftijd gevormd wordt; 4. Geen of weinig reguliere inkomsten, hoge uitgaven en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten; 5. Levend in of in de buurt van criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal); 6. Een luidruchtigere straat- en nachtcultuur dan die van de Nederlandse slaapsteden en woonwijken met de overlastproblemen van dien. De landelijke oogmerken van het Antillianenbeleid waren niet erg specifiek, mede omdat het uitgangspunt was dat de gemeenten primair verantwoordelijk waren voor de oplossing van de problemen, vooral in de preventieve sfeer, ter verbetering van de positie van de kansarme Antilliaanse jongeren in de samenleving, waarbij specifieke knelpunten op het gebied van opvang, begeleiding en scholing zouden moeten worden aangepakt (Staatscourant 18 mei 2001, pag. 8). De regeling vroeg van de gemeenten een grondig onderbouwd plan van aanpak, inclusief een financieringsvoorstel waarin de rijksbijdrage een aanvullende rol moest hebben. 7 Een ander onderdeel van haar beleidsvoornemens betrof migratieregulerende maatregelen, zijnde een punt waartegen de Antilliaanse regering zich altijd en met succes verzet heeft. In aansluiting op de publicatie van de notitie heeft een Koninkrijkscommissie zich gebogen over mogelijkheden tot migratieregulering. Ook deze commissie is er niet in geslaagd maatregelen te vinden die de instemming van alle delen van het Koninkrijk hebben. De commissie heeft daarom haar mandaat in november 2004 neergelegd (NRC Handelsblad, 12 november 2004). Uit een recent interview met de heer Ys, ministerpresident van de Nederlandse Antillen, blijkt dat migratieregulerende maatregelen nog steeds onderwerp van bespreking zijn op Koninkrijksniveau (NRC Handelsblad 28-04-05). 8 Een typische Antilliaanse risicojongere bestaat alleen in de verbeelding. Men mag Antilliaanse jongeren tot de risicogroepen rekenen indien zij een of meer kenmerken hebben zoals die welke we hier noemen. Wij zijn van mening dan vrijwel iedere jongere die geen startkwalificatie heeft voor de arbeidsmarkt of langdurig werkloos is een risicojongere is, los van de andere genoemde risicofactoren. 5

1.2.1 Vinden, binden en de sluitende aanpak De gemeenten staan in theorie een sluitende aanpak voor van hun Antilliaanse risicojongeren. Dit is een methodisch concept. Het gaat om individuele trajectbegeleiding op maat met de hulp van een leidende en sturende hand. De methodiek komt uit het actieve arbeidsmarktbeleid en is ontwikkeld voor de toeleiding naar scholing, startkwalificatie en werk voor moeilijke gevallen of casussen of dossiers, dat wil zeggen individuen die als zij heel goed hun best doen nog altijd een jaar of meer nodig hebben om aan het werk te kunnen gaan en niet meer afhankelijk te zijn van een uitkering en maatschappelijke ondersteuning. Dit was precies wat met de SPAG-projecten sinds 1994 werd beoogd en waarmee sindsdien ervaring is opgedaan voor de Antilliaanse doelgroepen. Daarbij was gebleken dat deze sluitende aanpak werkt (kan werken) vanaf het moment dat een risicojongere in beeld is bij de instanties en gemotiveerd is om mee te werken aan zijn of haar traject. Tegelijk was gebleken dat de instanties grote aantallen Antilliaanse risicojongeren niet kunnen bereiken en ze evenmin kunnen vasthouden voor de totale duur van hun traject. Een extra inspanning was (en is) op zijn plaats om de risicojongeren te vinden en te binden aan de sluitende aanpak. Het geld voor het Antillianebeleid in de zeven gemeenten was vooral bedoeld voor deze extra inspanning. De gemeenten hebben in eerste instantie hun lokale plannen deze richting uitgestuurd: hoe krijgen we het onzichtbare deel van de doelgroepen in beeld, hoe houden we ze in beeld, bijvoorbeeld door slimme administratie, hoe komen we met de betrokken individuen in gesprek, hoe continueren we het eerste gesprek en hoe zetten we de contacten om in een voorbeeldige medewerking aan de sluitende aanpak. De rijksmiddelen waren vooral toe te passen om te vinden en te binden. Wij leggen hierom grote nadruk op vinden, binden en de sluitende aanpak. Wij hebben de gemeenten jaarlijks met nadruk gevraagd: 1. met hoeveel Antilliaanse risicojongeren zij in contact zijn gekomen via onder andere reclasseringsprojecten, preventieprojecten, straathoekwerk, ander open jeugd- en jongerenwerk of speciale intakes, 2. met hoeveel risicojongeren een duurzaam contact is gelegd, 3. hoe velen van hen zijn doorgeleid naar inburgering, scholing en werktrajecten. In de praktijk waren hele ketens van samenwerkende instanties en instellingen nodig om de individuele risicojongeren te vinden, te binden en sluitend aan te pakken. Een deel van deze ketens begint doorgaans in de justitiële omgeving van de criminaliteitspreventie, de reclassering of de (jeugd)detentie. De andere ketens beginnen ergens in de burgermaatschappij van de scholen, de woningbouwcorporaties, de schuldsanering, het open jeugd- en jongerenwerk, de speciale sportinstuiven en feesten voor Antilliaanse jongeren, en het straathoekwerk onder Antilliaanse hangjongeren. De samenwerking in ketens als deze is, naast de inzet en de trajecttrouw van de individuele risicojongeren, heel lastig en stokte dus ook maar al te vaak. Het is een punt van grote zorg. Nadere bespreking volgt in hoofdstuk 5. 1.2.2 Plaatselijke oogmerken De gemeenten hebben in 2001 hun plannen van aanpak gemaakt en zijn met het ministerie vervolgens overeenkomsten aangegaan. Deze plannen van aanpak zijn onderling zeer verschillend. Tevens zijn ze in de loop van de tijd, soms zeer vergaand, aangepast aan voortschrijdend inzicht of veranderde plaatselijke opvattingen en omstandigheden. Hieronder volgt een overzicht van de oorspronkelijke plannen. We vermelden hieronder de hoofdpunten. Een 6

nadere specificatie van de doelstellingen volgt in hoofdstuk 6 als onderdeel van de plaatselijke kenschetsen, en in bijlage 2 inzake de plaatselijke plannen van aanpak en de plaatselijke opbrengsten. Wij willen de oorspronkelijke plannen in enkele steekwoorden als volgt karakteriseren: 2. Amsterdam: extra steun voor jonge inburgeraars (werving en begeleiding) en de geïnstitutionaliseerde inbreng vanuit de Antilliaanse gemeenschap in beleid en aanpak. 3. Dordrecht: leefbaarheid in de wijken (Oud-Krispijn), aanpak harde criminele kern, begeleid wonen in een foyer, en vele andere gerichte projecten. 4. Den Haag: project Traha Brug, gericht op begeleiding van de inburgering, toeleiding naar werk en scholing, toegankelijkheid van algemene instellingen, justitiële ketenaanpak en projecten op scholen. 5. Den Helder: projecten in de wijk Nieuw Den Helder door de organisatie Triton: tienermoeders, begeleid wonen, zinvolle dagbesteding, werk en scholing. Daarnaast was er in 2003 bijzondere aandacht voor de toerusting van de Antilliaanse gemeenschap en zijn inbreng. 6. Groningen: samenwerking van gemeente, justitie en politie in project Ganashi, begeleid wonen, toerusting en aansturing algemene instellingen. 7. Nijmegen: project Trabou Tin, gericht op de repressieve aanpak van overlast en criminaliteit, preventie om afglijden van risicojongeren te voorkomen, toeleiding naar werk en scholing en hun onderlinge afstemming. 8. Rotterdam: programma Lus di Trafiko, gericht op opvoedingsondersteuning, vinden en motiveren van langdurig werkloze jongeren, aanpak criminele groepen, huisvestingsprojecten, voorlichting via papiamentotalige media, projecten in de deelgemeenten. George Muskens! 5/18/04 10:39 AM Formatted: Bullets and Numbering 1.3 Omvang van de gemeentelijke doelgroepen, 2001-2004 1.3.1 De zeven Antillianengemeenten Op 1 januari 2001, dus bij het begin van de regeling, woonden in Amsterdam 2050 Antilliaanse jongeren, in Dordrecht 660, in Den Haag 1890, in Den Helder 260, in Groningen 850, in Nijmegen 450 en in Rotterdam 3840. De aantallen groeiden op dat moment erg snel, met indices ten opzichte van 1996 van boven de 200 voor Dordrecht, van 150 à 160 voor Rotterdam, Den Haag en Groningen. De groei-indices voor Den Helder, Amsterdam en Nijmegen waren respectievelijk 124, 123 en 107. De aantallen zijn na 2001 verder toegenomen, zij het niet in alle gemeenten in gelijke mate. 9 De aantallen lijken zich sinds 2004 te stabiliseren of zelfs te dalen, mede door vervolgmigratie naar gemeenten als Almere, Lelystad, Zoetermeer, Vlaardingen, Schiedam en Capelle aan de IJssel, waar grote groepen jonge volwassenen uit de Randstad zich zijn vestigen, Antillianen niet uitgesloten (zie tabel 2-4 in bijlage 1). De omvang van de doelgroep bleek per gemeente moeilijk te bepalen te zijn, mede vanwege intensief en ongeregistreerd verhuisgedrag onder Antilliaanse jongeren. 10 Op basis van een 9 Gegevens CBS, jongeren 16-25 jaar, afgerond in tientallen. Dit zijn de geregistreerde jongeren. Mede door de hoge mobiliteit van jonge Antillianen kunnen de feitelijke aantallen anders zijn. Er kunnen een groot aantal ongeregistreerde jongeren korter of langer in de gemeente verblijven. Wij nemen aan dat het netto-effect op dit punt gering is: tegenover het aantal ongeregistreerd aanwezigen zal een ongeveer gelijk aantal geregistreerde afwezigen staan. 10 Landelijke en regionaal uitgesplitste doelgroepdata betreffende Antilliaanse jongeren zijn tot op zekere hoogte beschikbaar uit de periodieke SPVA-enquêtes van ISEO en de jaarlijkse Minderhedenmonitor van het SCP, waarin de SPVA-enquêtes zijn samengevat. 7