R e g i s t r a t i e k a m e r..'s-gravenhage,.. Onderwerp Op verzoek van B (verder te noemen: verzoeker), heeft de Registratiekamer op de voet van artikel 26 van de Wet politieregisters (Wpolr) jo. artikel 46 van de Wet persoonsregistraties (Wpr) een onderzoek ingesteld naar de wijze waarop door de politie en justitie een integriteitsonderzoek naar verzoeker is ingesteld. Het onderzoek betrof diens plaatsing door een veiligheidsdienst als parkeercontroleur c.q. buitengewoon opsporingambtenaar (BOA) bij de gemeente C. Wettelijk kader/achtergrond In dit verband zijn met name de artikelen 15 Wet politieregisters (Wpolr), 14 Besluit politieregisters (Bpolr), 17 Besluit buitengewone opsporingsambtenaar (BBO), 10 Grondwet en 8 Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) van belang. Bij screening komt de persoonlijke levenssfeer van degene die hieraan wordt onderworpen in het geding. Dit brengt mee dat een dergelijk onderzoek moet voldoen aan de normen van artikel 8 EVRM en artikel 10 van de Grondwet. Allereerst is dus een specifieke wettelijke grondslag vereist. Voor de aan screening inherente inbreuk op de persoonlijke levenssfeer dient voorts een voldoende maatschappelijke noodzaak te bestaan en de inbreuk dient te zijn Prins Clauslaan 20 Uw brief Postbus 93374 Bijlagen 2509 AJ 's-gravenhage Contactpersoon Tel. 070-3811300 Doorkiesnummer Fax 070-3811301
Blad 2 gebaseerd op een van de gronden die artikel 8 EVRM hiervoor biedt. Daarbij dienen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht te worden genomen. Dit betekent dat het beoordelingscriterium zo gericht mogelijk moet zijn en de aard en de omvang van het onderzoek gerelateerd moeten zijn aan de kwestie waarop de screening betrekking heeft. Andere en minder ingrijpende methoden kunnen niet toereikend worden geacht. Voorts zijn passende rechtswaarborgen essentieel. Deze betreffen zowel de kwaliteit van de informatie op grond waarvan de beoordeling plaatsvindt, het gebruik dat daarvan wordt gemaakt en de rechtspositie van degenen die aan een onderzoek worden onderworpen. Zo is een essentiële waarborg de zichtbaarheid van de procedure en de uitkomst daarvan voor de betrokkene. Het sluitstuk vormt, mede gelet op artikel 13 EVRM, een adequate rechtsbescherming door het openstellen van een rechtsgang. Tegen deze achtergrond dient het onderzoek van de verzoeker te worden beoordeeld. Onderzoek Het onderzoek van de Registratiekamer betrof met name de volgende vragen: - in welke mate is verzoeker aan een integriteitsonderzoek onderworpen? - op welke rechtsgrond heeft dit onderzoek plaatsgevonden? - welke rechtswaarborgen zijn verzoeker geboden bij dit onderzoek? In dit kader van het onderzoek door de Registratiekamer werd u als korpsbeheerder verzocht op de stellingen van verzoeker te reageren. Daarbij zijn enkele specifieke vragen gesteld. Tijdens het onderzoek kregen verzoeker en u de gelegenheid op de door ieder van hen verstrekte inlichtingen te reageren. Gelet op deze reacties is de Registratiekamer van oordeel dat thans kan worden overgegaan tot de formulering van haar conclusies en vaststelling van het rapport.
Blad 3 Bevindingen Achtergrond van het geschil Verzoeker is als beveiligingsbeambte in dienst van een veiligheidsdienst. Eerder heeft de BVD in verband met de vervulling van een vertrouwensfunctie bij een bedrijf een veiligheidsonderzoek met betrekking tot verzoeker ingesteld. Bij brief van 5 november 1997 heeft de BVD verzoeker bericht dat van geen bezwaren is gebleken. Tot april 1998 is verzoeker als parkeercontroleur c.q. BOA bij de gemeente Almelo. in opdracht van een veiligheidsdienst geplaatst. Met ingang van 5 oktober 1998 is verzoeker door een veiligheidsdienst onder vergelijkbare voorwaarden naar een soortgelijke functie bij de gemeente C geplaatst. Deze overgang vond plaats nadat op 5 augustus 1998 door de burgemeester van de woonplaats van verzoeker in verband met deze functie een verklaring omtrent het gedrag (v.o.g.) is afgegeven. Tijdens laatstgenoemde functiewisseling is verzoeker voorts onderworpen aan een afzonderlijk integriteitsonderzoek. Dit onderzoek heeft buiten medeweten van een veiligheidsdienst plaatsgevonden nadat de gemeente C bij brief van 27 augustus 1998 de procureur-generaal van het parket Arnhem (PG) om opsporingsbevoegdheid voor verzoeker ten behoeve van de functie van parkeercontroleur had verzocht. Verzoeker werd op 9 oktober 1998 genoodzaakt zijn werkzaamheden als parkeercontroleur te beëindigen nadat hem zonder opgaaf van redenen door het Bureau van de Regiopolitie IJsselland de toegang tot het politiebureau was ontzegd. Na verloop van tijd is verzoeker gebleken dat de resultaten van een door het Regiokorps IJsselland naar zijn persoon ingesteld onderzoek ten grondslag lagen aan de abrupte beëindiging van voornoemde werkzaamheden.
Blad 4 Het standpunt van verzoeker Verzoeker stelt dat voor hem niet kenbaar is geweest dat naar zijn persoon een integriteitsonderzoek zou worden ingesteld. Voorts is de uitkomst daarvan voor hem onvoldoende zichtbaar is geweest. Het regionale politiekorps IJsselland heeft hem immers de toegang tot het politiebureau ontzegd, zonder dat hem is meegedeeld wat daarvan de beweegreden is geweest. Ondanks herhaalde schriftelijke en mondelinge verzoeken van zijn kant is de politie niet overgegaan tot het doen van mededelingen over de reden die aan deze beslissing ten grondslag heeft gelegen en evenmin over de uitkomsten van het onderzoek. Pas na verloop van tijd is verzoeker op de hoogte geraakt van het feit dat hij voorwerp is geweest van een integriteitsonderzoek. Voorts ontbreekt volgens verzoeker de noodzaak voor dit onderzoek, aangezien hij in het recente verleden reeds eerder voorwerp was van meerdere betrouwbaarheidsonderzoeken. Tevens ontbrak de rechtsgrond van dit onderzoek, aangezien hij daar geen toestemming voor heeft gegeven. In dit kader wijst verzoeker op de omstandigheid dat ten onrechte de korpschef en niet de PG op basis van de resultaten van het ingesteld integriteitsonderzoek een (negatieve) beslissing over zijn betrouwbaarheid heeft genomen. Tenslotte vraagt verzoeker zich af of in het Bedrijfsprocessensysteem (BPS) opgeslagen (zachte) informatie betreffende zijn persoon, zonder verificatie bij de betrokkenen zelf als grondslag kan dienen voor het nemen van een beslissing over zijn betrouwbaarheid. Tegen deze achtergrond vraagt verzoeker zich af of de bij het onderzoek betrokken personen en instanties daarbij op zorgvuldige wijze met zijn persoonsgegevens zijn omgegaan. Het standpunt van de korpsbeheerder In zijn reactie op verzoek van de Registratiekamer bericht de korpsbeheerder bij brief van 2 juni 1999 als volgt. Naar aanleiding van een schriftelijk verzoek door de gemeente C om aanstelling als BOA van verzoeker heeft het politieregiokorps IJsselland op verzoek van de procureur-generaal te Arnhem
Blad 5 op grond van artikel 17 BBO een integriteitsonderzoek ingesteld. De verzochte informatie is op verzoek van de politieregio IJsselland, Afdeling Personeel en Organisatie door de districtschef Noord en een inspecteur van de Regionale Inlichtingendienst (RID) uit een tweetal politieregisters van voornoemd korps verkregen. De aldus verzamelde informatie is op grond van artikel 15 Wpolr aan de PG verstrekt. Aangezien verzoeker in het verleden eerder als BOA werkzaam is geweest, had hij kunnen en moeten weten dat hij op de bovenbeschreven wijze voorwerp van onderzoek zou worden. Deze procedure was met voldoende waarborgen omkleed, aangezien verzoeker middels het inzage- en correctierecht ingevolge de Wpolr eventueel onjuist geregistreerde politiële gegevens kon corrigeren. Aldus is het onderzoek op de geëigende manier tot stand gekomen en vond de verwerking van gegevens betreffende verzoeker op zorgvuldige wijze plaats. Voor zover de gemeente C verzoeker onvoldoende heeft geïnformeerd over de onderhavige procedure, valt dit buiten de verantwoordelijkheid van voornoemde politieregio en derhalve buiten die van de korpsbeheerder. Het standpunt van de gemeente C De gemeente heeft slechts met de Parkeergroep Nederland een contractuele relatie voor het inhuren van een BOA gecertificeerde parkeercontroleur. Contratueel is daarbij onder meer overeengekomen, dat de parkeercontroleur als onbezoldigd ambtenaar van de gemeente zal worden aangesteld. Om deze reden heeft de gemeente de desbetreffende aanvraag ingediend bij het parket van de procureur-generaal te Arnhem. Gelet op het feit dat zowel een veiligheidsdienst als verzoeker vanuit hun professie weten welke procedures in situaties als de onderhavige doorlopen dienen te worden, kan niet gezegd worden dat zij op dit punt onwetend zijn.
Blad 6 Het standpunt van een Veiligheidsdienst Een veiligheidsdienst heeft verkort en zakelijk weergegeven - de Registratiekamer desgevraagd bericht dat het in gevallen als de onderhavige gebruikelijk is dat de gemeente de door een veiligheidsdienst te detacheren werknemer aanstelt als onbezoldigd ambtenaar, aangezien de werkzaamheden betrekking hebben op de uitvoering van publiekrechtelijke gemeentetaken. In het geval van verzoeker heeft een veiligheidsdienst verzoeker bij een bedrijf gedetacheerd. Laatstgenoemde heeft verzoeker vervolgens bij de gemeente C gedetacheerd. Aangezien de gemeente feitelijk als werkgever van verzoeker fungeerde, lag het voor de hand dat de gemeente het verzoek tot beëdiging als BOA van verzoeker heeft ingediend. Voor zover een veiligheidsdienst bekend, is zij als particuliere instantie en arbeidsrechtelijk werkgever ook overigens niet bevoegd tot het indienen van een verzoek tot beëdiging als BOA ter uitvoering van een publiekrechtelijke taak. Ten slotte merkt een veiligheidsdienst op dat zij nimmer over de onderhavige screeningsprocedure is geïnformeerd. Het standpunt van het College van procureurs-generaal (het College) Het College stelt zich op het standpunt dat de gemeente C in de zaak van verzoeker als werkgever kan worden aangemerkt. In de praktijk worden immers als BOA door een veiligheidsdienst bij gemeenten gedetacheerde parkeercontroleurs steeds als onbezoldigd ambtenaar bij de betreffende gemeente aangesteld. Het in het kader van de benoemingsaanvraag in te stellen betrouwbaarheidsonderzoek kan ingevolge artikel 15 lid 1 Wpolr mede worden gebaseerd op informatie afkomstig uit politieregisters. Aan deze stelling legt het College ten grondslag, dat het negatieve oordeel van de PG mede gebaseerd kan worden op andere ernstige bezwaren die niet in een proces-verbaal tot uitdrukking kunnen komen. Voor zover het College niet gevolgd kan worden in dit standpunt, wordt de Registratiekamer in overweging gegeven te bewerkstelligen dat het College voor dit soort bevragingen alsnog als ontvangstgerechtigde kan worden aangemerkt.
Blad 7 Beoordeling In geschil is met name het door de politieregio IJsselland ingestelde onderzoek naar de betrouwbaarheid van verzoeker voor het als BOA uitoefenen van opsporingsbevoegdheden. De daarbij gehanteerde procedure kan in drie fasen worden onderverdeeld, te weten: 1. het verzoek van de gemeente C aan het parket van de PG te Arnhem opsporingsbevoegdheid aan verzoeker te verlenen; 2. het uit 1 volgende verzoek van het parket van de PG te Arnhem aan de politie IJsselland inlichtingen over verzoeker te verstrekken; 3. het uit 2 volgende verzoek van de politie IJsselland aan een tweetal politiefunctionarissen een onderzoek naar verzoeker uit te voeren. ad. 1: Het BBO geeft nadere regels voor de te hanteren screeningsprocedure bij BOA s. Een BOA dient ingevolge artikel 2 BBO onder meer te beschikken over betrouwbaarheid voor het uitoefenen van opsporingsbevoegdheden. Dit betekent dat deze van onbesproken gedrag dient te zijn. Artikel 9 BBO bepaalt dat de aanvraag door een werkgever tot het verlenen van de akte van opsporingsbevoegdheid aan een BOA bij het College van PG s dient te worden ingediend. De PG is belast met de uitvoering van dit onderzoek en beslist uiteindelijk of een persoon betrouwbaar is voor de toekenning en uitoefening van de opsporingsbevoegdheden (art. 17 BBO). Het komt de Registratiekamer voor dat de gemeente C, gelet op het gestelde in artikel 9 BBO, niet bevoegd was voornoemde aanvraag bij de PG in te dienen, aangezien niet zij maar een veiligheidsdienst als werkgever van verzoeker moet worden aangemerkt. Dit klemt te meer daar dit onderzoek kennelijk buiten medeweten van zowel verzoeker als een veiligheidsdienst heeft plaatsgevonden.
Blad 8 Het feit, dat in de praktijk de gemeente als werkgever optreedt - nog daargelaten de vraag van de juridische toelaatbaarheid daarvan - alsmede dat aanstelling plaatsvindt als onbezoldigd ambtenaar bij de gemeente, maakt het bovenstaande niet anders. Wellicht ten overvloede merkt de Registratiekamer het volgende op. Voor zover in de praktijk de noodzaak aanwezig is om dergelijke aanvragen via de gemeente te laten verlopen, kan de Registratiekamer zich voorstellen dat de tekst van artikel 8 Besluit buitengewone opsporingsambtenaar aanpassing op dit punt behoeft. ad. 2: Op verzoekers overgang naar de werkzaamheden ten behoeve van de gemeente C was de circulaire van de Minister van Justitie Benoemingseisen voor de buitengewoon opsporingsambtenaar van 9 december 1994 (kenmerk 471416/594/NE) toepasselijk. Hierin wordt onder meer voorgeschreven dat de PG zijn oordeel dient te baseren op een door de betrokkene te overleggen v.o.g. en de hem uit de justitiële documentatie (JD) bekend zijnde gegevens van de te onderzoeken persoon. Gelet op tekst en strekking van deze circulaire is het op zijn minst twijfelachtig of het openbaar ministerie ook voor dit doel politieregisters mag raadplegen. Dit klemt te meer daar het screenen van BOA s op de voet van artikel 14 lid 1 onder t Wpolr niet mogelijk is gemaakt (zie punt 3). De Registratiekamer kan zich voorstellen dat in situaties als de onderhavige voor het College een klemmende noodzaak aanwezig is om voor dit soort gevallen ook de politieregisters te raadplegen. In zoverre ligt het voor de hand dat het College zijn invloed aanwendt om aanpassing van wet- en regelgeving op dit punt te bewerkstelligen. ad. 3: Vaststaat dat op verzoek van de Politie IJsselland zowel een districtschef als een inspecteur van de RID van het Regiokorps IJsselland een integriteitsonderzoek naar verzoeker hebben ingesteld.
Blad 9 Teneinde de benodigde informatie over verzoeker te verzamelen zijn de politieregisters van voornoemd korps geraadpleegd. Dit politiëel onderzoek was onderdeel van een integriteitsonderzoek naar de persoon van verzoeker. Aangezien artikel 14 lid 1 onder t Bpolr niet toepasselijk is op de screening van BOA s, kunnen op deze grond voor dit doel geen gegevens verkregen worden uit politieregisters. De Registratiekamer plaatst bovendien vraagtekens bij de wijze van beoordeling van verzoeker die in het kader van het integriteitsonderzoek heeft plaatsgevonden. Al eerder had verzoeker een veiligheidsonderzoek door de BVD doorstaan. Sindsdien is niet gebleken van diens betrokkenheid bij nieuwe strafbare feiten. Voor zover de Registratiekamer bekend heeft de in politieregisters betreffende verzoeker vastgelegde informatie met name betrekking op zgn. bagatelzaken dan wel is sprake van zachte strafrechtelijke gegevens. Na bemiddeling van de Registratiekamer zijn deze gegevens bovendien grotendeels uit de desbetreffende politieregisters verwijderd. Marginaal toetsend komt de Registratiekamer tot het oordeel dat de beschikbare informatie van onvoldoende gewicht was om tot een negatief oordeel over de integriteit van verzoeker te kunnen komen. Conclusie Het komt de Registratiekamer voor dat het naar verzoeker ingestelde integriteitsonderzoek, evenals het verdere gebruik van de aldus verkregen gegevens, op een drietal onderdelen niet conform de Wpolr en de daarbij behorende uitvoeringsregelingen heeft plaatsgevonden. 1. Het onderzoek is niet door de werkgever, maar buiten medeweten van deze en van verzoeker, door de gemeente C aangevraagd.
Blad 10 2. De procureur-generaal te Arnhem heeft bij zijn onderzoek niet alleen van de gegevens uit de justitiële documentatie gebruik gemaakt, maar ook geput uit politieregisters zonder dat hiervoor een toereikende grondslag bestond. 3. De politie IJsselland heeft zonder wettelijke grondslag de politieregisters geraadpleegd en is bovendien op ontoereikende gronden tot een negatief oordeel van de integriteit van verzoeker gekomen. Met betrekking tot de rechtswaarborgen bij de diverse onderzoeken valt op dat deze tekort schieten, alleen al omdat verzoeker van de met betrekking tot hem ingestelde onderzoeken onkundig is gebleven. Gelet hierop behoeft deze kwestie geen verdere bespreking. Aangezien ten opzichte van verzoeker in strijd is gehandeld met de bij of krachtens de Wpolr gestelde voorschriften, is de houder voor eventuele schade aansprakelijk (artikel 9 Wpr jo. 8 Wpolr). Ik vertrouw erop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben. Hoogachtend, Voorzitter Registratiekamer