de Nationale ombudsman Postadres Postbus93122 2509 AC Den Haag Bezoekadres Bezuidenhoutseweg 151 2594 AG Den Haag Telefoon (070) 3 563 563 Telefax (070)3615072 E-mail stafbureau@nationaleombudsman.nl Doorkiesnummer (070)- 3 563 650 n Datum 19april2006 Ons nummer No 2006/0261 U Uw brief Provinciale Staten van Overijssel Postbus 10078 8000 GB ZWOLLE PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL R59 " r P5/ to 6/3 5 3 1 2 4 APR 2006 a.d. Uw kenmerk Bijlagen 2 Behandelend medewerker Onderwerp Verslag 2005 Routing Bijl.: Vandaag heb ik het verslag van de Nationale ombudsman over 2005 aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het is mij een genoegen u hierbij een exemplaar van het verslag aan te bieden. Het verslag met als thema De maakbare overheid is qua vorm en inhoud anders dan voorgaande jaren. Gevolg is gegeven aan de wens van veel lezers om het verslag korter en informatiever te maken. De gekozen vorm draagt naar verwachting bij tot de leesbaarheid en beoogt een vruchtbare gedachtewisseling te stimuleren over rol en betekenis van het instituut Nationale ombudsman in onze samenleving en in onze constitutionele ordening. In het bijgevoegde persbericht treft u een samenvatting aan van de belangrijkste punten. Ik hoop dat u er met interesse kennis van zult nemen. Hoogachtend, DE NATIONALE OMBUDSMAN, dr. A.F.M. Brenninkmeijer
de Nationale ombudsman PERSBERICHT Den Haag, 19 april 2006 Nationaie ombudsman presenteert Verslag 2005 BURGER IN FINANCIELE NOOD DOOR TRACE OVERHEID Mensen raken in financiele problemen omdat de overheid traag is met de behandeling van aanvragen om een uitkering, subsidie of vergunning. Vaak treft dit mensen die al in een zwakke financiele positie verkeren. De vraag is of de overheid zich hiervan wel voldoende bewust is en of uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst of het UWV wel voldoende waren voorbereid op recente veranderingen in wetgeving. Dit stelt Alex Brenninkmeijer, de Nationale ombudsman, in zijn verslag over 2005 De Maakbare Overheid dat hij vandaag heeft overhandigd aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Het aantal mensen dat contact zoekt met de Nationale ombudsman blijft stijgen. In 2005 dienden bijna 12.000 mensen een klacht in via internet of per brief. Ruim 24.000 mensen zochten telefonisch contact over hun probleem. Bij elkaar is dat bijna 10 procent meer dan in 2004. De meeste klachten gingen over het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Belastingdienst Te veel mensen in financiele nood door overheid De Nationale ombudsman vraagt in zijn jaarverslag aandacht voor de financiele nood waarin mensen raken door de trage behandeling van hun aanvragen voor een uitkering, subsidie of vergunning. Veel mensen hebben in 2005 geklaagd over de trage verlening van huursubsidie, over de toekenning van uitkeringen of het uitblijven van betalingen op grond van de Ziektewet De afgelopen tijd zijn daar klachten over de toekenning van huur- en zorgtoeslag bij gekomen. Te veel mensen komen in ernstige financiele problemen. De ombudsman wijst erop, dat de overheid er is voor de burger. Dat moet de overheid als uitgangspunt nemen bij de grote veranderingen in de wetgeving van de laatste tijd. Uitvoeringsorganisaties als de Belastingdienst en het UWV moeten meer tijd krijgen om zich voor te bereiden op nieuwe wetten en om de burger ook van dienst te kunnen blijven. Relatie burger - overheid moet gelijkwaardiger Daarnaast signaleert de Nationale ombudsman dat een groot deel van de problemen met de overheid gaan over gebrekkige communicatie. Hij behandelt veel klachten over de manier waarop de overheid met burgers omgaat: het ontbreekt bij (negatieve) beslissingen vaak aan een heldere uitleg, informatie komt niet of is onvolledig. De ombudsman pleit erypor dat de overheid de burger op een meer gelijkwaardige manier benadert. Woof voor de redactie, niet voor publicatie: Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Marjan Sieben, (070) 356 36 43 of Sandra Loois, (070) 356 36 41. Het jaarverslag met de titel De Maakbare Overheid kunt u raadplegen via www.nationaleombudsman.nl. Een gedrukte versie van het verslag (100 biz.) of een samenvatting kunt u opvragen bij de afdeling Communicatie, (070) 356 36 79.
De maakbare overheid In onze samenleving voert de overheid veel taken uit. Iedereen heeft dan ook te maken met de overheid.vaak verloopt dat contact goed, maar niet altijd. Als het is spaak gelopen, kan de burger de Nationale ombudsman inschakelen: die is onpartijdig en onafhankelijk. De Nationale ombudsman heeft een open oor voor klachten van burgers, maar luistert net zo goed naar de overheid. Zo wordt aan beide partijen recht gedaan. Daar wordt burger beter van en de overheid ook. De Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 3563 563 Fax 070 3607 572 www.nationaleombudsman.nl
De maakbare overheid 1
Inhoudsopgave Voorwoord Voorwoord 3 De maakbaarheid van de overheid 4 De Nationale ombudsman en zijn omgeving 9 Het werk van de Nationale ombudsman in cijfers 12 In een moderne samenleving is de overheid een dienstbare overheid. De Nationale ombudsman heeft tot taak om vanuit het perspectief van de samenleving, in het bijzonder vanuit het perspectief van burgers, instellingen en bedrijven, te beoordelen of en waarom de overheid in dienstbaarheid tekort schiet. In het jaarverslag met de titel De maakbare overheid vindt aan de hand van de resultaten van het werk van de Nationale ombudsman in 2005 een analyse plaats van de oorzaken van de klachten van burgers, bedrijven en instellingen over de overheid. In een democratie is het niet de overheid die de samenleving maakt, maar is het de samenleving die bepaalt hoe de overheid er uitziet. Bij de maakbaarheid van de overheid spelen vragen over de keuze door de overheid van organisatievormen voor de uitoefening van bepaalde taken, zowel op landelijk als op lokaal niveau. Als bepaalde taken niet goed blijken te zijn georganiseerd, is het zaak na te gaan wat de oorzaken hiervan zijn en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken. De moderne overheid is ook een lerende overheid. De Nationale ombudsman draagt in zijn werk zorg voor de bijzondere belangen van de burger en van de overheid. Hij daagt de overheid uit te leren van klachten en werkt aan het herstel van vertrouwen van de burger in de overheid. De visie van de Nationale ombudsman op deze beide componenten van zijn taakuitoefening komt in het verslag uitvoerig aan bod. Enerzijds aan de hand van een beeld van het functioneren van bestuursorganen, anderzijds aan de hand van illustratieve klachten van burgers over die bestuursorganen. Het verslag 2005 heeft vergeleken met voorgaande verslagen een andere opzet: het is tegelijkertijd beleidsdocument en verantwoording. Het is beknopt en pretendeert geen uitputtende opsomming te bieden van de verrichte werkzaamheden. De website van de Nationale ombudsman biedt bijvoorbeeld al inzage in alle rapporten die zijn uitgebracht naar aanleiding van klachten. Dit is een samenvatting van het verslag. Het volledige verslag is te raadplegen via www.nationaleombudsman.nl. Op 19 april 2006 heeft Alex Brenninkmeijer, de Nationale ombudsman, zijn verslag over 2005 aangeboden aan de voorzitter van de Tweede Kamer. Het instituut Nationale ombudsman bestaat sinds 1982 en is een Hoog College van Staat. Onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn daarmee gewaarborgd. De werkwijze en het werkterrein zijn vastgelegd in de wet. Het instituut heeft twee ambtsdragers: Alex Brenninkmeijer is sinds oktober 2005 de Nationale ombudsman, zijn plaatsvervanger is substituut-ombudsman Frank van Dooren. De ambtsdragers worden benoemd door de Tweede Kamer. 2 De maakbare overheid 3
De maakbaarheid van de overheid Over de verhouding overheid-burger, klachten van de burger, de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman en leren van klachten. De relatie overheid-burger Het optimisme over het met politieke middelen veranderen van de samenleving is de laatste jaren sterk afgenomen. De samenleving heeft een eigen dynamiek en het sturend vermogen van de overheid is beperkt. In het rapport Andere overheid constateert het kabinet-balkenende in 2005 dat de overmaat aan sturing door de overheid voor de samenleving nadelig is gaan werken. De overheid is weinig effectief, reageert traag op ontwikkelingen en betrekt de burgers te weinig bij de besluitvorming. De samenleving is slechts in beperkte mate maakbaar. De overheid is dat wel, in die zin dat zij inmiddels over voldoende kennis en ervaring beschikt om voor verschillende beleidsterreinen organisaties in te richten die werken. In een moderne democratische samenleving is de overheid dienstbaar en legt zij over deze dienstbaarheid verantwoording af. Als bepaalde bestuurlijke organisaties niet goed werken of niet goed samenwerken, komt deze dienstbaarheid aan de burger in de knel. Burgers, bedrijven en instellingen vangen de klappen op. De Nationale ombudsman heeft tot taak hun klachten over concreet overheidsoptreden te beoordelen. Daarnaast kan hij zelf het initiatief tot onderzoek nemen wanneer bepaald overheidsoptreden onvoldoende via klachten onder zijn aandacht komt. De ombudsman gaat in beide gevallen onafhankelijk en onpartijdig na, of de behoorlijke verhouding tussen overheid en burger onder druk is komen te staan. Hij draagt in zijn werk zorg voor de bijzondere belangen van de burger, maar ook van de overheid. De Nationale ombudsman tracht te bewerkstelligen dat de maakbare overheid leert van klachten, zodat het vertrouwen tussen de overheid en de burger kan worden hersteld. Op deze wijze komt een meer wederkerige relatie tussen overheid en burger tot stand. Rechtmatigheid en behoorlijkheid Het is een misvatting te stellen dat burgers uitsluitend voor hen gunstige besluiten accepteren en klagen over besluiten die voor hen minder goed uitpakken. Burgers klagen vooral over de wijze waarop de overheid met hen omgaat: behoorlijk of niet. Een goed voorbeeld levert de Belastingdienst. Belasting betalen is voor de meeste burgers geen pretje. Desondanks hoeft belastingheffing niet tot klachten te leiden. Als het systeem redelijk is, de informatie toereikend en de belastingdienst zo nodig op maat gesneden informatie geeft, dan heeft de burger daar vrede mee. Als daarentegen de belastingtelefoon lastig is te bereiken of als de informatie ontoereikend is, dan klagen burgers. Als het systeem onredelijk of te ingewikkeld is, dan wordt belastingontduiking een optie. Belastingheffing moet niet alléén rechtmatig zijn, maar moet ook op een behoorlijke wijze plaatsvinden. De Nationale ombudsman beoordeelt aan de hand van zich steeds ontwikkelende, objectieve behoorlijkheidsnormen of dat laatste gebeurt. Bestuursorganen hebben dikwijls de neiging zich er op te beroepen dat wat zij van de burger verlangen in overeenstemming is met de wet en dat daarom verdere discussie niet zinvol is.vanuit het perspectief van de burger speelt echter de relationele kant, de behoorlijkheid, een vaak even grote rol. Een beeld van bestuurlijke organisaties Behoorlijk bestuur moet niet alleen omdat het netjes staat tegenover de burger. De behoorlijkheid van bestuur vormt een belangrijke legitimerende factor van de overheid. Essentieel voor een gezonde verhouding tussen burger en overheid is goede communicatie.vrijwel alle klachten over de overheid die de Nationale ombudsman bereiken vinden hun oorsprong in onvoldoende of verstoorde communicatie. Het werken met callcentres door organisaties draagt bij aan het aantal klachten dat over deze organisaties wordt ingediend. Een voorbeeld daarvan levert het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Het aantal verzoekschriften over het UWV steeg van 1.358 in 2004 naar 1.671 in 2005. Daarmee is deze organisatie koploper in het genereren van klachten bij de Nationale ombudsman. Burgers die problemen ondervinden met hun uitkering waarderen het niet dat zij slechts een met vertraging gestuurde ontvangstbevestiging van hun bezwaarschrift ontvangen, laat staan een eveneens vertraagde afhandeling van hun bezwaarschrift. Verzachtende omstandigheden voor het UWV zijn dat het een organisatie is in transitie, waarbinnen de oude uitkeringssystemen van de fusiepartners gelden en nieuwe wetgeving moet worden uitgevoerd. Daarom waardeert de Nationale ombudsman het, dat het UWV nu opmerkelijke resultaten boekt met verbeterde communicatiemethoden. Bij het binnenkomen van bezwaarschriften is gestart met het opbellen van de cliënt om erachter te komen wat de achtergronden zijn van het bezwaar. Het gevolg is dat in ruim 40% van de gevallen een oplossing gevonden kan worden, zoals een nadere uitleg of het bijstellen van het besluit. Naast verbetering van de communicatie heeft het UWV een pilot uitgevoerd met mediation als methode om juridische procedures op te lossen. De Belastingdienst heeft dat ook gedaan. Mediation kan als versterkte vorm van communicatie leiden tot het aanzienlijk terugdringen van juridisering van conflicten en tot herstel van vertrouwen tussen partijen. In dat opzicht vertoont zij nauwe relaties met de noties van behoorlijkheid die door de Nationale ombudsman zijn ontwikkeld. De ombudsman is een voorstander van het in een vroeg stadium toepassen van mediation bij de informele klachtbehandeling.voor de Nationale ombudsman zelf geldt dat hij pas wordt ingeschakeld wanneer al veel tijd is verstreken tussen het ontstaan van de klacht en de klachtbehandeling. In dat stadium is de inzet van mediation moeilijker. Dat neemt niet weg dat hij ook naar wegen zal zoeken om via mediation klachten effectief te behandelen. 4 De maakbare overheid 5
De tweede organisatie waar - traditioneel - veel klachten over binnenkomen is de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). In 2005 waren dat er 1.419. De klachten betreffen ook hier de communicatie, voornamelijk verwaarlozing van de relatie.vreemdelingen die veelal toch al in een kwetsbare positie verkeren, moeten lang wachten op een beslissing op een aanvraag die voor hen van levensbelang kan zijn en krijgen vaak geen gehoor als zij informeren naar de stand van zaken in de behandeling. De ondoordringbaarheid van de organisatie is de afgelopen jaren wel verbeterd, zo constateert de Nationale ombudsman, maar de organisatie stond in 2005 niettemin ver af van een goede beheersing van het werkproces.verontrustend blijft het verschijnsel dat de IND op grote schaal rechterlijke uitspraken niet nakomt. Het UWV en de IND springen er op het punt van de behoorlijkheid negatief uit ten opzichte van de in het verslag verder beschreven organisaties die jaarlijks veel beschikkingen afgeven. Zeer in het kort valt over deze organisaties het volgende op te merken. De klachten over de Sociale verzekeringsbank betreffen voornamelijk de behandelingsduur, de dienstverlening en de klachtbehandeling. De ombudsman ontving in 2005 meer klachten over de Informatie Beheer Groep (IB-Groep) dan het jaar daarvoor, maar het zijn er relatief weinig. De klachten betreffen voornamelijk de late controle op bijverdiensten door studenten en (dwang)invordering van schulden. Het aantal klachten over de Belastingdienst neemt sinds 2003 gestaag toe. Ook hier betreffen de klachten vooral de behandelingsduur en de informatieverstrekking. Over de betrekkelijk kleine organisatie het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) is het aantal klachten relatief hoog: ouders die het LBIO in de arm hebben genomen om kinderalimentatie te innen vinden al dan niet terecht dat het bureau te weinig onderneemt om het geld te incasseren. De meeste klachten over de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI) betreffen de verlening van ontslagvergunningen, de uitkeringsintake en de arbeidsbemiddeling. Het aantal klachten over decentrale overheden is stabiel.ten aanzien van gemeenten betreffen de klachten vooral termijnoverschrijding, belastingen, en ruimtelijke ordening. In 2006 zal de Nationale ombudsman een onderzoek uit eigen beweging starten naar de afhandeling door gemeenten van correspondentie met burgers. Over de waterschappen zijn in 2005 opvallend veel verzoekschriften ontvangen over de stijging van de waterschapslasten.veel klachten over de politie vallen onder de noemer bejegening en informatieverstrekking, naast termijnoverschrijding bij de klachtbehandeling. Over het Openbaar Ministerie (OM) is het aantal binnenkomende klachten al enige jaren dalende. Het is de vraag of voldoende bekend is dat de mogelijkheid een klacht in te dienen bestaat. Het is ook de vraag of bij het OM de klachtherkenning voldoende is. De bevoegdheid van de ombudsman ten aanzien van klachten over het OM zal beter in kaart worden gebracht. Over de ministeries meldt het jaarverslag dat kritiek op zijn plaats is als het gaat om alert reageren op correspondentie van burgers. De traagheid van de overheid is het voornaamste probleem dat de burger met de overheid heeft. Erger nog is het helemaal niet ontvangen van een antwoord, omdat dit de burger machteloos maakt en ook omdat dit leidt tot onnodige juridisering. L e rende organisaties Leren de bestuursorganen van klachten en kritiek? In het verslag worden als lerende organisaties bijvoorbeeld getypeerd de SVB, de IB-Groep, de Belastingdienst en de CWI. Bij de IND is wellicht sprake van een kentering gezien de onderkenning van het belang van klachtmanagement, maar gezien de voortdurende en zich herhalende problematiek is het nog te vroeg om te stellen dat er sprake is van meer dan een incidentele luwte. Het UWV is al een aantal jaren een belangrijke klachtenleverancier van de Nationale ombudsman. In de aard van de klachten zit weinig verandering. Daaruit ontstaat niet het beeld van het UWV als lerende organisatie. De Nationale ombudsman is er wel van overtuigd dat het aan de wil om te verbeteren bij het UWV niet ontbreekt. Wie is de burger? De overheid is een complexe bestuurlijke organisatie. De burger die met die overheid van doen heeft, bestaat niet. Iedere burger is een uniek individu. Onderzoek naar het beeld van de burger levert een indeling op in drie soorten burgers: de bedreigde, de berustende (of bezorgde) en de bedrijvige burger. Deze indeling correspondeert grotendeels met opleiding en inkomen. In de klantenkring van de ombudsman blijkt de bedrijvige bovenlaag van de samenleving ruim vertegenwoordigd. Bij het op eigen initiatief entameren van onderzoek zal de Nationale ombudsman mede op zoek gaan naar behoorlijkheidsproblemen waar bedreigde en berustende of afzijdige burgers mee te maken hebben. P roblemen in de relatie overheid-burger Het meest in het oog springend verschil tussen overheid en burger is de uniciteit en ondeelbaarheid van de mens tegenover de complexiteit van de overheid. De overheid kan soms overkomen als een veelkoppig monster waarvan iedere bek gemeen kan bijten. Een voorbeeld Een gezin - vader, moeder en twee kinderen - leeft van een uitkering. De Belastingdienst maakt een fout bij de vaststelling van het inkomen. Als gevolg hiervan wordt de aanvraag om huursubsidie afgewezen. Zonder huursubsidie kan, onder andere, de huur niet meer worden betaald. Uiteindelijk wordt het gezin wegens betalingsachterstand uit huis gezet. Het woont noodgedwongen in een caravan. Omdat het gezin zo geen vaste woon- en verblijfplaats heeft, wordt vervolgens ook de uitkering beëindigd. De vicieuze cirkel is nu duidelijk: om in aanmerking te komen voor een woning wordt om een inkomen gevraagd en voor het aanvragen van een inkomen is een vast woonadres nodig. Het is niet eenvoudig deze gordiaanse knoop te ontwarren en de vele betrokken bestuurlijke schijven weer in het juiste spoor te krijgen. Bij de Nationale ombudsman komen tientallen zaken voor die aan dit patroon voldoen. Een tweede verschil tussen burger en overheid komt tot uiting in de kwetsbaarheid van de mens tegenover de onaantastbaarheid van de overheid. Iemand wordt in een politiecel aan handen en voeten geboeid.vervolgens worden de boeien van handen en voeten aan elkaar vastgemaakt zodat betrokkene in een vogelnestjeshouding komt te liggen.voor deze behandelingswijze is geen grondslag. In veel zaken speelt dat mensen zich niet als persoon erkend voelen, zich niet serieus genomen voelen of niet met respect behandeld zijn.voor de overheid gaat het dan vaak om een gewone kwestie, een gewoon misverstand, een gewone fout. De burger voelt zich echter persoonlijk geraakt. 6 De maakbare overheid 7
Een voorbeeld Iemand volgt tijdens een uitkering een scholing. Hij krijgt een meervoudig herseninfarct, maar wil desondanks de scholing voortzetten. Hij vraagt of hij de opleiding in alle rust en zonder tussentijdse beoordelingen mag afmaken. Hij krijgt echter geen antwoord van de overheid op zijn vraag en blijft in onzekerheid. De overige categorieën problemen kunnen als volgt worden getypeerd. De tegenstellingen zijn die van de ondeskundige burger tegenover de deskundigheid van de overheid; emotionele betrokkenheid van de burger versus zakelijke betrokkenheid of onverschilligheid van de overheid; irritatie bij de burger over tijden en termijnen tegenover een overheid die denkt in processen en procedures; aantasting van de rechtvaardigheidsgevoelens van de burger tegenover een op wet en recht georiënteerde overheid; het individuele belang van de burger tegenover het algemeen belang en de afhankelijkheid van de burger van een overheid die de procedures bepaalt. Op weg naar vertrouwensherstel Het vestigen en onderhouden van het vertrouwen van de burger in de overheid kan op de volgende drie manieren: c het goed functioneren van het primaire proces; c het interne klachtrecht; c het externe klachtrecht. Van deze drie is de eerste het belangrijkst.welke aanbevelingen voor het goed functioneren van het primaire proces kan de Nationale ombudsman vanuit zijn perspectief doen? Essentieel voor de burger is of de overheidsactie waar hij mee te maken krijgt, overeenkomt met zijn verwachtingen daarover. Een voorbeeld: veel mensen zonder werk denken dat de CWI er is om hen een baan te bezorgen. Er zouden minder klachten zijn als duidelijk wordt gemaakt dat de CWI er is om mensen te begeleiden bij het vinden van werk, niet om werk te verschaffen. Over wat de burger kan verwachten moet goed worden gecommuniceerd. Goede communicatie is de eerste en ook meest bepalende factor voor een gezonde verhouding tussen overheid en burger. Zoals hierboven al is vermeld over het UWV blijkt opbellen en vragen wat er exact aan de hand is bij te dragen aan oplossing van problemen en herstel van vertrouwen, evenals correcte bejegening en het nakomen van toezeggingen. In veel zaken die bij de Nationale ombudsman worden aangebracht, gaat het om geschokt vertrouwen. De inzet van de ombudsman is in bijna 90% van de zaken gericht op het realiseren van correcte bejegening van de burger in het concrete geval en op betrouwbare gevalsafhandeling en betrouwbare klachtafhandeling door het bestuursorgaan zelf. Slechts in een beperkt aantal gevallen gaat het om het vaststellen van niet behoorlijk handelen. Het onderzoek van de ombudsman, de vaststelling van de feiten, het oordeel en de eventuele aanbevelingen kunnen eveneens bijdragen tot vertrouwensherstel. Het is echter te prefereren wanneer de betreffende overheidsdienst zelf de relatie tot de burger goed weet te houden en als dat niet lukt, weet te herstellen. De interne klachtbehandeling is daarom voor het herstel van vertrouwen belangrijker dan het externe klachtrecht. De mogelijke rol van mediation in dit proces is al eerder aan de orde gekomen. De Nationale ombudsman en zijn omgeving Over relevante wet- en regelgeving,voorlichting en externe activiteiten van de Nationale ombudsman. Wetgeving Aangesloten decentrale overheden In de Aanwijzing decentrale overheden werd tot de inwerkingtreding van de Wet extern klachtrecht de bevoegdheid van de Nationale ombudsman geregeld ten aanzien van gemeenten. Het aantal bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenten bedroeg in 2005 218, met een gezamenlijk inwonertal van ruim 6,8 miljoen. Het aantal aangesloten gemeenschappelijke regelingen was in 2005 19. Alle provincies en waterschappen bleven in 2005 aangesloten. Wet extern klachtrecht De Wet extern klachtrecht werd begin 2005 van kracht. Daarmee is wettelijk geregeld dat alle bestuursorganen van een decentrale overheid ingaande 1 januari 2006 van rechtswege onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen, tenzij het vertegenwoordigend orgaan heeft besloten tot instelling van of aansluiting bij een andere ombudsvoorziening. Per 1 januari 2006 zijn 290 gemeenten bij de Nationale ombudsman aangesloten, met ruim 8.7 miljoen inwoners. Daarnaast voorziet de wet in een eenvormige regeling voor de externe klachtbehandeling door alle ombudsvoorzieningen in de publieke sector. De procedureregels van de nieuwe titel 9.2 Algemene wet bestuursrecht traden voor de Nationale ombudsman op 15 maart 2005 in werking, voor de overige ombudsvoorzieningen op 1 januari 2006. Vergoedingenbesluit Per 1 januari 2006 is een nieuw Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman in werking getreden. Provincies, gemeenten en waterschappen betalen jaarlijks een vast bedrag per inwoner dan wel ingezetene. Gemeenschappelijke regelingen betalen een vast bedrag per verzoekschrift. Voorlichting De Nationale ombudsman heeft tot taak burgers bescherming te bieden tegen onbehoorlijke overheidsgedragingen en bij te dragen aan een lerende overheid. Hij kan vanuit zijn kennis en ervaring bijdragen aan de publieke meningsvorming over de relatie tussen overheid en burger. Bij de benoeming van de nieuwe ambtsdrager in oktober 2005 heeft de Tweede Kamer benadrukt belang te hechten aan een sterkere rol van de Nationale ombudsman als deelnemer aan het publieke debat. Om deze drie functies waar te kunnen maken is het nodig dat de Nationale ombudsman als voorziening bekend is bij burgers en rechtshulpverleners, zodat zij de ombudsman kunnen vinden indien nodig en daarnaast dat hij als ambtsdrager bekend en gezaghebbend is bij de overheid, de politiek, de media en andere relevante doelgroepen. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de voorlichtingsaanpak van de Nationale ombudsman voor de komende jaren. Daarbij worden lopende activiteiten voortgezet en geïntensiveerd. 8 De maakbare overheid 9
Uit de campagnes die de afgelopen jaren zijn gevoerd - met als laatste de landelijke Postbus 51 campagne in oktober 2005 - is gebleken dat inzet van multimediale voorlichtingsmiddelen essentieel is voor de vindbaarheid en de bekendheid van de Nationale ombudsman bij het grote publiek. Tijdens campagneperioden zoeken aanzienlijk meer - 2,5 keer zoveel als gemiddeld - mensen met overheidsgerelateerde problemen, vooral telefonisch, contact. Externe activiteiten Het project Uitdragen normen heeft tot doel bij bestuursorganen de deskundigheid te bevorderen op het gebied van de behoorlijkheidsnormen, de criteria waaraan de Nationale ombudsman gedragingen van de overheid toetst. Het project is op 1 december 2003 van start gegaan. In 2004 en 2005 zijn verschillende cursussen gegeven aan en/of workshops gehouden bij de regiopolitie Haaglanden, het Politie Instituut voor Openbare orde en Geweldstoepassing (onder meer ten behoeve van Arrestatieteams en de Mobiele Eenheid), de Nederlandse Politie Academie, de Belastingdienst, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de IND. Klachten over de Nationale ombudsman In 2005 zijn 27 klachten ontvangen (2004: 11). Zeventien daarvan zijn ontvankelijk verklaard. Hiervan hadden er elf betrekking op onvoldoende voortvarendheid bij de behandeling van het verzoekschrift, in één geval gecombineerd met het niet nakomen van toezeggingen.tien van de elf klachten zijn gegrond bevonden. De andere klachten hadden betrekking op administratieve nauwkeurigheid, het niet tijdig of adequaat verstrekken van informatie, de wijze waarop een verzoekschrift was behandeld en de wijze van bejegening. Klachten over een onderzoeksbeslissing of een oordeel van de Nationale ombudsman worden niet volgens de interne klachtenregeling behandeld, maar als een verzoek om herziening. In beginsel treedt de Nationale ombudsman niet in discussie over de juistheid van zijn standpunten. Alleen als er nieuwe feiten of omstandigheden naar voren worden gebracht die tot een ander oordeel zouden hebben geleid, kan er sprake zijn van herziening. In 2005 ontving de Nationale ombudsman 123 verzoeken om herziening (2004: 63). In zes gevallen leidde dit tot een herzien rapport. In april 2005 is op initiatief van de toenmalig ambtsdrager Roel Fernhout de Vereniging voor Klachtrecht in de publieke sector opgericht. De vereniging heeft tot doel de interne en externe klachtbehandeling verder te professionaliseren en te verbeteren en daarmee bij te dragen aan een goed functionerende overheid. De eerste ledenvergadering vond plaats op 1 juni 2005, gecombineerd met een studiemiddag over de hoorplicht in het interne klachtrecht. Op 31 december 2005 telde de vereniging 220 leden, afkomstig uit een veelheid aan bestuursorganen en andere maatschappelijke organisaties. In samenwerking met de auteurs van het boek Ombudsprudentie is een cursus voor ombudsvoorzieningen in de publieke sector opgezet. De cursus is in 2005 twee maal gegeven. Sinds 2002 stelt de Nationale ombudsman zijn kennis en ervaring beschikbaar aan ombudsman- en vergelijkbare instituten in Midden- en Oost Europa, de Balkan, het Koninkrijk en gebieden waar Nederland een historische band mee heeft. In 2005 is het project met de Tsjechische ombudsman afgesloten. Het project met de Roemeense ombudsman verliep volgens schema. Een onderzoeker van het Bureau van de Nationale ombudsman neemt deel aan een project van het Nederlands Helsinki Comité ter versterking van ombudsvoorzieningen in de Russische Federatie. In 2005 zijn voorbereidingen getroffen voor een projectvoorstel ter versterking van het ombudsmaninstituut op Curaçao. De Nationale ombudsman heeft in samenwerking met de Europese Ombudsman in 2005 het seminar voor de nationale ombudsmannen van de Europese Unie georganiseerd. Het thema van de conferentie was ombudsmannen en de toepassing van het recht van de Europese Unie. 10 De maakbare overheid 11
Het werk van de Nationale ombudsman in cijfers Over het aantal klachten, de instanties waarover wordt geklaagd, de aard van de klachten, de beoordeling en het onderzoek. De Nationale ombudsman ontving in 2005 11.852 klachten, een stijging van 6% vergeleken met 2004 (11.156). Het afgelopen jaar zochten 24.407 burgers telefonisch contact met het Bureau Nationale ombudsman (2004: 21.636). Aantal verzoekschriften 2006 2005 2004 In behandeling per 1 januari 2.003 1.602 1.809 Ontvangen - + 11.852 + 11.156 Totaal te behandelen - 13.454 12.965 Ontvangen verzoekschriften De Nationale ombudsman ontving 4.736 klachten over ministeries en hun onderdelen (zoals de Belastingsdienst en de IND), 3.248 over andere bestuursorganen (zoals UWV en de IBG), 930 over de politie en 1.292 over gemeenten, provincies en waterschappen. Het meest werd er geklaagd over het terrein sociale zaken en werkgelegenheid (21%). De belangrijkste oorzaak hiervan was het aantal klachten over het UWV. De meest klachten ontving de Nationale ombudsman over: c het UWV (1.671, 16% van alle klachten); c de IND (1.419, 14%); c financiën, vooral de Belastingdienst (1.130, 13%). Ontvangen verzoekschriften per gebied 2005 2004 Gebied Aantal % Aantal % Ministeries: 0 375 750 1.125 1.500 1.875 2.250 Algemene Zaken 23 0,2 10 0,1 Buitenlandse Zaken 380 3,7 411 4,4 Justitie 875 8,6 766 8,1 Vreemdelingenzaken en Integratie 1.419 13,9 177 18,8 Binnenlandse Zaken en 49 0,5 41 0,4 Koninkrijkrelaties Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 317 3,1 232 2,5 Financiën 1.332 13,0 1.047 11,1 Defensie 55 0,5 56 0,6 Volkshuisvesting, Ruimtelijke 717 7,0 651 7,0 Ordening en Milieubeheer Verkeer en Waterstaat 185 1,8 172 1,8 Economische Zaken 32 0,3 32 0,3 Landbouw, Natuur en 46 0,5 56 0,6 Voedselkwaliteit Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2.129 20,8 1.792 18.9 Volksgezondheid,Welzijn en 410 4,0 333 3,5 Sport Bestuurlijke Vernieuwing en - - 2 0,1 Koninkrijkrelaties Ontwikkelingssamenwerking 2 0,1 - - Politie 930 9,1 843 8,9 P u bliekrechtelijke 6 0,1 7 0,1 bedrijfsorganisatie Decentrale overheden: Burgemeesters 7 0,1 7 0,1 Waterschappen 141 1,4 143 1,5 Gemeenten 1.093 10,7 992 10,5 Provincies 49 0,5 56 0,6 Gemeenschappelijke Regelingen 9 0,1 13 0,1 Totaal 10.206 100 9.437 100 2005 2004 De aantallen zijn inclusief de verzoekschriften over andere bestuursorganen van het betreffende gebied, bijvoorbeeld zelfstandige bestuursorganen. 12 De maakbare overheid 13
A f gedane verzoekschriften In 2005 zijn 11.451 klachten afgehandeld. Daarvan werd ruim 14% afgedaan omdat de betreffende verzoeken niet binnen het werkterrein van de Nationale ombudsman vielen. Bijvoorbeeld omdat een klacht niet ging over een overheidsinstantie. Daarnaast kwam 58% van de verzoekschriften niet in aanmerking voor onderzoek, ook al betroffen zij de overheid. Een reden daarvoor kan zijn dat de klacht niet eerst is voorgelegd aan de overheidsinstantie zelf of omdat de burger bezwaar of beroep kon aantekenen. Ruim 27% van de verzoeken (3.133) is daadwerkelijk in behandeling genomen. Er is bij deze zaken vervolgens sprake van globaal drie vormen van behandeling: c de meeste zaken (bijna 60%) zijn via interventie opgelost.via bemiddeling door de Nationale ombudsman kan alsnog een concrete oplossing voor de verzoeker worden bereikt; c in ruim een kwart van de zaken hebben bestuursorganen de klacht niet herkend. De Nationale ombudsman streeft er dan naar dat het betrokken bestuursorgaan alsnog de klacht behandelt (de zogenoemde herkansing). c in 13,5% van de zaken heeft de Nationale ombudsman een rapport uitgebracht (417 rapporten; 2004: 504). R apporten en oordelen van de Nationale ombudsman In 2005 zijn 417 rapporten uitgebracht. De meeste rapporten (114) hadden betrekking op de politie. Dit zijn vaak de meest complexe klachten, omdat het bijvoorbeeld over fysiek optreden gaat. Bij het uitspreken van een oordeel in rapporten toetst de Nationale ombudsman aan zijn behoorlijkheidsnormen. Uit de verdeling van de oordelen blijkt dat actieve en adequate informatieverstrekking en tijdigheid van besluitvorming de belangrijkste problemen van burgers vormden. De beoordeling van de klachten door de Nationale ombudsman is stabiel: 77% van de klachten was in 2005 (deels) gegrond, net als in 2004. Vormen van behandeling verzoekschriften 2005 2004 863 27,5% 421 1) 13,5% 925 30,3% 506 2) 16,5% 1.849 59,0% 1.631 53,3% 3.133 3.062 Verzoek met rapport Verzoeken opgelost via interventie Verzoeken alsnog door het bestuursorgaan zelf opgelost 1) Uitgebracht zijn 417 rapporten, waarvan 2 rapporten betrekking hebben op meer dan één verzoekschrift. 2) Uitgebracht zijn 504 rapporten, waarvan 1 rapport betrekking heeft op meer dan één verzoekschrift. 14 De maakbare overheid 15
Colofon Op de voorkant van de omslag ziet u een foto van Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer. Foto voorkant: Eric de Vries, Den Haag Vormgeving: Zwart op Wit, Delft Drukwerk: DeltaHage bv, Den Haag Den Haag, april 2006
De maakbare overheid In onze samenleving voert de overheid veel taken uit. Iedereen heeft dan ook te maken met de overheid.vaak verloopt dat contact goed, maar niet altijd. Als het is spaak gelopen, kan de burger de Nationale ombudsman inschakelen: die is onpartijdig en onafhankelijk. De Nationale ombudsman heeft een open oor voor klachten van burgers, maar luistert net zo goed naar de overheid. Zo wordt aan beide partijen recht gedaan. Daar wordt burger beter van en de overheid ook. De Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 3563 563 Fax 070 3607 572 www.nationaleombudsman.nl