Rapport Gemeentelijke Ombudsman Klachten over klantmanagers Gemeente Amsterdam Dienst Werk en Inkomen 11 juni 2009 RA0827920 Samenvatting De ombudsman ontvangt afzonderlijk van elkaar twee vergelijkbare klachten over de bejegening door klantmanagers van de Dienst Werk en Inkomen. Uit het onderzoek door de ombudsman blijkt dat de klachten van de cliënten van de dienst lijnrecht tegenover de zienswijzen van de klantmanagers staan, zonder dat dit tot enige vorm van wederhoor aanleiding heeft gegeven. Verder blijkt dat de klachtbehandelaar de beeldopnames van een van de incidenten niet zelf heeft gezien noch de klantmanagers zelf heeft gesproken. De ombudsman oordeelt dat de vereisten van hoor en wederhoor en fair play zijn geschonden. Omdat de klachtbehandeling in deze casus op nog meer punten gebreken vertoonde dan alleen het niet horen, verbindt de ombudsman een aanbeveling aan zijn oordeel. Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk. Aanbeveling De wethouder Werk en Inkomen wordt verzocht te bevorderen dat de Dienst Werk en Inkomen klachten conform de Algemene wet bestuursrecht behandelt, zodat klagers in de gelegenheid worden gesteld op afwijkende verklaringen te reageren alvorens de klacht af te handelen en dat een onafhankelijke klachtbehandelaar van de Dienst Werk en Inkomen bij bejegeningklachten zowel de aangeklaagde (bijv. de klantmanager) als klager hoort.
Pagina : 2/5 Verzoeken Het betreft twee verzoeken tot onderzoek; deze zijn telefonisch op 15 oktober 2008 (1) en op het spreekuur op 4 juni 2008 (2) ingediend en betreffen de Dienst Werk en Inkomen, Dienstencentrum, afdeling Juridische Zaken. Het gevraagde onderzoek heeft in beide gevallen betrekking op: de behandeling van diverse klachten. Bevindingen achtergrond van het verzoek verzoek 1 Verzoekster voelt zich zeer onheus bejegend door haar klantmanager. Hij kleineert haar, onder andere door tegen haar te schreeuwen dat 'ze niets heeft te willen'. Daardoor krijgt ze psychische klachten, wat zich onder andere uit in paniekaanvallen. Op advies van haar huisarts dient ze een klacht in over haar klantmanager. Daarbij vraagt zij om toewijzing van een andere klantmanager. Uit de reactie van DWI blijkt dat de klantmanager door zijn teammanager is gehoord. Volgens de klantmanager is het contact tussen hem en verzoekster normaal. Verder blijkt uit de klachtafdoeningsbrief dat de dienst in het dossier geen bevestiging heeft kunnen vinden voor verzoeksters stelling dat de klantmanager haar kleineert en tegen haar schreeuwt. Omdat verzoekster zich hierin niet kan vinden, wendt ze zich tot de Gemeentelijke Ombudsman. verzoek 2 Na een ontruiming in februari 2008 is verzoeker dakloos geworden. Zijn huisraad is tijdelijk opgeslagen bij Westpoort. In het kader van een aanvraag bijzondere bijstand voor opslagkosten spreekt verzoeker op 30 mei 2008 met zijn klantmanager. Die geeft verzoeker eerst een getekende garantverklaring voor betaling van de opslagkosten, maar vraagt die vervolgens weer terug. Daarop vertelt de medewerker dat de dienst de garantverklaring toch niet verstrekt. Volgens de medewerker maakte verzoeker vervolgens een slaande beweging richting hem, waarna verzoeker door een beveiligingsmedewerker naar buiten wordt gebracht. Een schriftelijke waarschuwing naar aanleiding van verzoekers gedrag volgt. De gang van zaken is vastgelegd op een bewakingscamera. Op 3 juni 2008 dient verzoeker een klacht in bij de dienst. Hij voert aan dat hij niet geprobeerd heeft de klantmanager te slaan, maar alleen heeft geprobeerd de verklaring terug te pakken; dat is ook te zien op het beeldmateriaal. Bovendien heeft de klantmanager hem proberen te slaan. In het kader van de behandeling van zijn klacht vraagt verzoeker de dienst het beeldmateriaal te bewaren. Op 17 juni 2008 reageert de dienst op de klacht. In het kader van de klachtbehandeling heeft de dienst verzoeker telefonisch gehoord en de klacht ter reactie voorgelegd aan de leidinggevende van de klantmanager. De leidinggevende heeft de klantmanager gehoord. In de reactie op de klacht staat dat de medewerker een garantverklaring heeft ingevuld en dat deze tijdens het bellen met de nieuwe opslagvoorziening over en weer ging. Verderop staat echter dat de medewerker benadrukt de verklaring niet te hebben afgegeven. Met de garantverklaring in de hand vertelde de medewerker van de dienst verzoeker dat de opslagkosten van de meubels te hoog werden. Daarop heeft de medewerker de verklaring ingetrokken. Verzoe-
Pagina : 3/5 ker heeft daarna geprobeerd de verklaring uit zijn hand te grissen. De medewerker heeft dat als een slaande beweging gezien. Verder blijkt uit het beeldmateriaal dat verzoeker een beweging maakte die ook door de beveiliging is geïnterpreteerd als slaande beweging. De dienst stelt vast dat geen bevestiging is gevonden voor verzoekers klachten over de bejegening door de klantmanager. Verzoeker kan zich niet vinden in de reactie op de klacht: hij blijft er bij dat hij geen slaande beweging heeft gemaakt. Daarom wendt verzoeker zich tot de ombudsman. Op 12 juni 2008 kent de dienst alsnog bijstand voor opslagkosten toe, omdat de eerdere afwijzing niet in overeenstemming was met beleid. reactie van de Dienst Werk en Inkomen Bij bejegeningklachten worden de klantmanager en de klager apart gehoord: de klantmanager door zijn/haar leidinggevende (de teammanager) en de klager telefonisch door het klachtenteam. De klachtprocedure van de dienst voorziet niet in het bieden van wederhoor aan de klager als de zienswijze van de betreffende medewerker over de bejegening afwijkt van de zienswijze van de klant. Het is daarom geen vast onderdeel van de klachtbehandeling. Wel komt het in de praktijk voor dat de visie van de medewerker al bekend is op het moment dat de klager wordt gehoord. Dan wordt die visie tijdens het horen aan de klager voorgelegd. Dat is ook in het geval van verzoek 1 gebeurd, maar expliciet wederhoor is daarbij niet overwogen. Een van de medewerkers van het klachtenteam 1 erkent dat deze werkwijze voor verbetering vatbaar is. Diepgravender onderzoek, waarbij ook uitvoering wordt gegeven aan wederhoor, is echter onmogelijk gezien de hoeveelheid klachten in relatie tot de beschikbare capaciteit op de afdeling. Verzoeker (2) heeft de garantverklaring inderdaad in handen gehad tijdens het telefoongesprek dat de klantmanager met de nieuwe opslagvoorziening voerde. Verzoeker moest namelijk een deel van die verklaring zelf invullen. DWI had de verklaring echter nog niet ondertekend toen de klantmanager verzoeker vervolgens meldde dat hij die garantverklaring toch niet kon verstrekken. Het beeldmateriaal heeft primair een functie voor de beveiliging van de DWI gebouwen, personeel en klanten; via de beeldschermen wordt het mogelijk gemaakt de actuele gang van zaken in de publieksruimten te observeren. Beleid dat het gebruik van deze beeldopnamen voor onderzoek in het kader van klachtbehandeling regelt, is er niet. Het visueel beeldmateriaal wordt vanwege opslagcapaciteit standaard na 21 dagen gewist; dat is ook in dit geval gebeurd. Waar camera s zijn geplaatst, wordt door middel van bordjes aangegeven dat het cameratoezicht voor de veiligheid van klanten en medewerkers is. De teammanagers zijn ervan op de hoogte dat klanten inzagerecht hebben in het beeldmateriaal. Er is daarbij een uitzondering: beelden die betrekking hebben op strafbare feiten en waar meerdere mensen op staan zijn in verband met privacy van derden niet zomaar beschikbaar. Deze beeldopnames worden vijf dagen bewaard. De dienst heeft het doel van het cameratoezicht en het inzagerecht niet omschreven in een document. Zolang dat niet is gebeurd, houdt DWI zich aan de privacyregels van het College Bescherming Persoonsgegevens. 1 Het onderdeel van de afdeling Juridische Zaken dat zich bezighoudt met de klachtbehandeling
Pagina : 4/5 De dienst zag in verzoekers klacht geen aanleiding het beeldmateriaal van het incident op 30 mei 2008 op te slaan. Overigens is de klachtbehandelaar niet bekend met een verzoek van verzoeker om het beeldmateriaal in het kader van de klachtbehandeling op te slaan. In het kader van het onderzoek naar de gegrondheid van de klacht heeft de klachtbehandelaar niet zelf het beeldmateriaal bestudeerd. Hij heeft wel zoals gebruikelijk bij klachtbehandeling bij de beveiligingsmedewerkers geïnformeerd of die de lezing van de bij het incident betrokken klantmanager konden bevestigen. Dat bleek het geval. Gezien de unanieme verklaringen van de betrokken medewerkers en het feit dat er slechts een waarschuwing richting de klant is gestuurd, heeft de dienst niet overwogen om nader feitenonderzoek te doen. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekers en naar de dienst gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. Van verzoekers is geen aanvulling ontvangen, die aanleiding bood tot aanpassing van het verslag. De reactie van de dienst is verwerkt in het verslag. aanvullende informatie Ingevolge de notitie Camera s in het publieke domein: privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde 2 moet het doel van het gebruik van camerabeelden helder omschreven en precies bepaald zijn. Dat betekent dat bestuursorganen, zoals DWI, bij gebruik van cameratoezicht in een document moeten vastleggen wat het doel ervan is. Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan de vereisten van hoor en wederhoor en van fair play. Overwegingen Het vereiste van hoor en wederhoor houdt in dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een handeling of beslissing de betrokken burger in staat stelt te worden gehoord. Zo kan deze burger voor zijn belangen opkomen. De wetgever achtte dit dusdanig belangrijk dat hij het horen in het kader van de klachtbehandeling in de Algemene wet bestuursrecht heeft opgenomen: op grond van artikel 9:10 lid 1 moeten klager en beklaagde in de gelegenheid worden gesteld hun standpunten kenbaar te maken. De bedoeling van de wetgever daarbij is geweest dat klager en beklaagde op elkaars standpunten moeten kunnen reageren (wederhoor). Dit draagt bij aan de waarheidsvinding. Vast staat dat in beide zaken de visie van verzoekers over de wijze waarop zij zijn bejegend lijnrecht tegenover de visie van de klantmanager/dienst staat, zonder dat dit tot enige vorm van wederhoor aanleiding heeft gegeven. Duidelijk is dat de dienst in beide gevallen blind gevaren is op de verklaringen van de medewerkers. Deze werkwijze staat op gespannen voet met, zoal niet de tekst, dan toch wel de uitdrukkelijke bedoeling van de Awb. Met name bij bejegeningklachten is wederhoor een noodzakelijke voorwaarde om tot een evenwichtige oordeelsvorming te komen. 2 College Bescherming Persoonsgegevens, Den Haag, november 2004
Pagina : 5/5 Wederhoor kan achterwege blijven als de reactie van degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft geheel aansluit bij de klacht en de daarop gegeven toelichting 3. Dat betekent dat als de persoon over wiens gedraging wordt geklaagd een feitelijk verweer voert en een andere weergave van de feiten geeft, de klager in staat moet zijn gesteld daarop te reageren alvorens de klacht af te doen. Nu in beide situaties de lezing van verzoeker en de betrokken medewerkers uit elkaar lopen, had op voornoemde wijze wederhoor moeten worden toegepast. Deze werkwijze zal met name bij bejegeningklachten kunnen bijdragen aan het herstel van vertrouwen dat de interne klachtprocedure nastreeft. Het vereiste van fair play houdt in dat het bestuursorgaan de burgers de mogelijkheid moet geven hun procedurele kansen te benutten. Dat betekent dat van een bestuursorgaan een houding mag worden verwacht waarbij een burger de gelegenheid wordt geboden een standpunt naar voren te brengen en te verdedigen en het daaraan tegenovergestelde standpunt te bestrijden. De behandeling door een bestuursorgaan dient te getuigen van: openheid, eerlijkheid en loyaliteit. Met andere woorden: het bestuursorgaan dient open kaart te spelen en objectiviteit bij klachtbehandeling na te streven. Dat had in deze zaken betekent dat de klachtbehandelaar zelf kennis neemt van beeldopnames van het incident en niet volstaat met het inwinnen van zienswijzen van direct betrokkenen. Ook had de klachtbehandelaar de klantmanagers zelf moeten horen en niet af moeten gaan op bij derden afgelegde verklaringen door deze klantmanagers. Alleen op deze wijze kan de klachtbehandelaar de objectiviteit van de klachtbehandeling garanderen. De dienst heeft beide vereisten geschonden en daarmee onbehoorlijk jegens verzoekers gehandeld. De ombudsman ziet hierin aanleiding een aanbeveling aan zijn oordeel te verbinden. Overigens wekt de zienswijze van de dienst bevreemding dat er geen beleid is met betrekking tot het gebruik van beeldmateriaal bij klachtbehandeling. Bij gebreke daarvan is het voor de klachtbehandelaar niet mogelijk in voorkomende gevallen deze bron te raadplegen. De dienst is op grond van de privacyregelgeving gehouden het doel van het cameragebruik vast te leggen, waarbij het in de rede ligt ook het inzagerecht te regelen en het opslaan en gebruiken van beelden in het kader van het klachtonderzoek. Oordeel De onderzochte gedragingen zijn onbehoorlijk. Aanbeveling De wethouder Werk en Inkomen wordt verzocht te bevorderen dat de Dienst Werk en Inkomen klachten conform de Algemene wet bestuursrecht behandelt, zodat klagers in de gelegenheid worden gesteld op afwijkende verklaringen te reageren alvorens de klacht af te handelen en dat een onafhankelijke klachtbehandelaar van de Dienst Werk en Inkomen bij bejegeningklachten zowel de aangeklaagde (bijv. de klantmanager) als klager hoort. 3 Zie Algemene wet bestuursrecht, Tekst en Commentaar, Vijfde druk 2007, Kluwer, pagina 571 ev.
Pagina : 6/5