I De democratische betekenis van de ondernemingsraad en de rol van de bestuurder Frans Vink Medezeggenschap van werknemers in ondernemingsbeleid is vooral een kwestie van hoe mensen met elkaar omgaan vanuit verschillende machtsposities. Daarover kun je afspraken maken. Maar de belangrijkste voorwaarde is een democratische mentaliteit. Wetgeving is in dit soort zaken altijd een wat onbeholpen instrument. Een cirkelzaag bij schrijnwerk als het ware. Toch kan wetgeving een belangrijke functie vervullen, door in het rechtsgevoel economische democratie te ontwikkelen tot een culturele traditie. Als we zover zijn, is het niet meer: medezeggenschap moet, maar: medezeggenschap hoort. Dan is er ruimte voor duizend verschillende bloemen op dit veld. In mijn meest optimistische ogenblikken denk ik wel eens dat het hier en daar al zover is. Dit schreef ik 25 jaar geleden toen de in 1979 grondig vernieuwde Wet op de ondernemingsraden vijf jaar in werking was. Kopgroep peloton staart Inmiddels is het functioneren van de ondernemingsraad in het algemeen een moeizame zaak gebleken. Zeker, er zijn succesverhalen en volgens het gemeenschappelijk gevoelen in ondernemingsland hoort de ondernemingsraad er helemaal bij. Zie het rapport De volwassen OR (Looise, Van het Kaar 1999). Maar wie de vele onderzoeksresultaten gevolgd heeft in de afgelopen 25 jaar, is ook telkens weer geconfronteerd met het beeld van een kopgroep van ondernemingsraden (circa 20%) die effectief functioneren, met duidelijke resultaten zowel in de kwaliteit van de beleidsvorming in de onderneming als in de arbeid en arbeidsverhoudingen. Voorts is er een groot peloton van matig functionerende ondernemingsraden (circa 50%) die af en toe resultaten behalen. En ten slotte komt er een groep achteraan van ondernemingsraden (circa 30%) die in feite niet functioneren, althans te weinig (kunnen) bijdragen aan ondernemingsbeleid en personeelsbelangen. 17
de democratische betekenis van de ondernemingsraad en de rol van de bestuurder Algemene factoren? De vraag rijst hoe het mogelijk is dat dezelfde wettelijke regels in de afzonderlijke ondernemingen zo verschillend kunnen uitwerken. Welke algemene factoren beïnvloeden het effectief functioneren van de ondernemingsraad? Er kan dan gewezen worden op verschillen in het functioneren van de onderneming. Grotere ondernemingen functioneren meer bureaucratisch, kleinere ondernemingen meer flexibel. Een onderneming in de bouwsector functioneert anders dan een ziekenhuis. Multinationale ondernemingen kennen een eigen problematiek. Ook ondernemingsraden gaan niet allemaal op gelijke wijze te werk. Er zijn verschillen in samenstelling (vakbondsinvloed; hoger personeel). Sommige leggen de nadruk op een controlerende taak, andere hebben een meer participatieve werkwijze. Sommige streven naar harmonie in het overleg, andere schuwen de confrontatie niet. Het laat zich denken dat deze (combinatie van) factoren bepalend kunnen zijn voor effectieve medezeggenschap. Uit onderzoek is dit echter niet gebleken. Zowel in de kopgroep, het peloton en de staart is geen van deze factoren in overwegende mate aanwezig. Opstelling van de bestuurder Tasten we dan na 60 jaar Wet op de ondernemingsraden nog geheel in duisternis over de betekenis van de ondernemingsraad? Dat is beslist niet het geval. Reeds in 1987 concludeerde het nog steeds toonaangevende onderzoek Ondernemingsraden, bestuurders en besluitvorming (Looise, De Lange en Heijink) dat de overheersende factor met betrekking tot het functioneren van de ondernemingsraad de opstelling van de bestuurder is. Resumerend, aldus het rapport, kan dus worden gesteld, dat vooral de wederzijdse opstelling van bestuurder en or de factor is die bepaalt, welke ruimte er is voor het functioneren van de or en in welke mate daar gebruik van wordt gemaakt. De opstelling van de bestuurder lijkt daarbij vooral te worden beïnvloed door de opstelling ten opzichte van de or en sociale wetgeving in het algemeen alsmede door de gedachte dat het overleg met de or een bijdrage levert aan het draagvlak van de genomen besluiten. Bij de or gaat het vooral om de wens een actief gebruik te maken van de door de wet geboden mogelijkheden, zowel met het oog op de belangen van de werknemers als de algemene gang van zaken in de organisatie. Bestuurder krijgt or die hij verdient? Natuurlijk kan men zich indenken dat door moderne ontwikkelingen in managementvoering en groeiende emancipatie van de werknemers in de afgelopen decen- 18
doel en resultaten, de effectieve or nia de wederzijdse opstelling van bestuurder en ondernemingsraad in het algemeen in positieve zin is verbeterd. Maar ik heb er in recente publicaties en onderzoek weinig van teruggevonden. Het rapport Gebruik, niet-gebruik of onderbenutting (Goodijk, Van Ees, Van Beurden; 2009) legt het initiatief vooral bij de ondernemingsraad. Ook het Kabinetsstandpunt Medezeggenschap 2009 (met overigens een aantal goed doordachte voorstellen) scheert langs het probleem heen. De driedeling kopgroep, peloton en staart lijkt nog altijd van toepassing, en de slogan De bestuurder krijgt de ondernemingsraad die hij verdient is nog niet uit de lucht. Cultuuromslag Zijn er mogelijkheden om indien nodig de wederzijdse opstelling tussen bestuurder en ondernemingsraad te verbeteren? In de eerste plaats denk ik daarbij in acute situaties aan een bemiddelaar, die het vertrouwen heeft van zowel bestuurder als ondernemingsraad. In mijn ervaring wordt deze hulp echter veelal te laat ingeroepen, waardoor een conflict bijna onvermijdelijk lijkt. Op de langere termijn vergt het probleem een cultuuromslag. Zoals ik hierboven al betoogde: van medezeggenschap moet naar medezeggenschap hoort. Dit betekent dat in de opleiding van managers niet alleen aandacht besteed wordt aan instrumentele medezeggenschap (versterking van het sociaal draagvlak; beheersing van ziekteverzuim; toepassing van sociale wetgeving, arboregels e.d.), maar ook en vooral aan wezenlijke medezeggenschap (tijdige betrokkenheid van personeel bij de bedrijfsvoering; betere besluitvorming door inbreng van personeel; aandacht voor belangenbehartiging van de verschillende stakeholders). In dit verband is het interessant te refereren aan het begrip procedurele rechtvaardigheid van Leventhal (New York, 1980). Het begrip is verder uitgewerkt door Klandermans (1999). Rechtvaardige besluitvorming Werknemers blijken het heel belangrijk te vinden dat besluiten die hen aangaan op een rechtvaardige manier tot stand komen. Dit wil zeggen dat betrokkenen gehoord worden, dat er tijdig correcte informatie wordt verstrekt en dat het besluit ter discussie kan staan, waarbij alternatieven niet bij voorbaat verworpen zijn. Als de besluitvorming anders verloopt, voelen werknemers zich minder betrokken, hebben zij minder vertrouwen in de leiding van de organisatie en zijn zij geneigd de genomen besluiten minder gemakkelijk te accepteren. Toegespitst op de medezeggenschapsstructuur blijken werknemers die vinden dat het overleg met de ondernemingsraad goed functioneert, positiever te zijn over de rechtvaardigheid van de 19
de democratische betekenis van de ondernemingsraad en de rol van de bestuurder besluitvorming dan werknemers die vinden dat het overleg met de ondernemingsraad slecht functioneert. Het lijkt dus van wezenlijk belang om te zorgen dat het overleg goed functioneert en dat dit voor iedereen duidelijk is. De bestuurder mag en kan zich daarbij niet verschuilen achter de ondernemer met het argument dat hij niet bevoegd is om bepaalde informatie te verstrekken of bepaalde besluiten te nemen. De wet legt immers alle overlegverplichtingen op de ondernemer en de bestuurder is wettelijk zijn vertegenwoordiger, zijn spreekbuis, zijn uitvoerder. Als de bestuurder zich verschuilt achter de ondernemer, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de raad van bestuur, andere directieleden, de raad van commissarissen e.d., dan betekent dit in feite dat hij zelf de gevraagde actie weigert. Gelijkwaardige partijen Van ondernemerszijde kan mij worden tegengeworpen dat waar overleg gepleegd moet worden beide partijen een positieve instelling moeten laten zien. Dat is natuurlijk juist, maar dat gaat in al zijn volheid alleen maar op als er sprake is van een wezenlijke gelijkwaardigheid van partijen. Als de wolf overlegt pleegt met de schapen over een uitdunning van de kudde, dan kan men van de schapen geen positieve instelling verwachten (met excuus voor de vergelijking; ik kon haar niet weerstaan). Hoewel de wetgever de duidelijke intentie heeft uitgesproken dat het in de overlegvergadering gaat om gelijkwaardige partijen, zal men toch in de praktijk moeten toegeven dat ondanks ontslagbescherming en bepaalde faciliteiten de bestuurder het overleg ingaat met op z n minst een 1-0 voorsprong. Zijn surplus aan kennis en informatie wordt immers gesteund door het besef van de leden van de ondernemingsraad dat zij door hun arbeidscontract in een ondergeschikte positie verkeren. De verleiding van de bestuurder om hier indirect of zelfs onbewust gebruik van te maken is laten we eerlijk zijn altijd aanwezig. Ik ben dan ook van mening dat de gelijkwaardigheid van bestuurder en ondernemingsraad in het overleg wettelijk beter dient te worden ondersteund door te bepalen dat geen bestuurder wordt benoemd zonder de instemming van de ondernemingsraad. Voorts dient een bestuurder die niet langer het vertrouwen heeft van de ondernemingsraad vervangen te worden. Een dergelijke wettelijke bepaling heeft een belangrijke voorbeeldwerking en kan langdurige conflicten in de onderneming voorkómen. Regeling kan eenvoudig plaatsvinden in artikel 30, met inachtneming van artikel 23, leden 3, 4 en 5. Dit alles wil overigens niet zeggen dat de ondernemingsraad niet de plicht heeft om ook zélf zijn overlegpositie te versterken. Door scholing, raadpleging van adviseurs, een zo representatief mogelijke samenstelling van de raad en goed contact met de achterban. 20
doel en resultaten, de effectieve or Wettelijke steun in de rug Uiteraard zullen uit diverse ondernemingen stemmen klinken dat daar het medezeggenschapsoverleg in de praktijk al lang op gelijkwaardige wijze functioneert en dat er geen behoefte is aan aanvullende wettelijke regels. Ik neem onmiddellijk met veel genoegen aan dat dit juist is. Dit zijn stemmen uit de kopgroep en daar heeft men eigen afspraken en regels gemaakt die inmiddels behoren tot de ondernemingscultuur. Mijn zorg gaat echter uit naar de ondernemingsraadsleden in het grote peloton en de staart die nog altijd na 60 jaar wettelijke aansporing dagelijks moeten knokken om de erkenning dat medezeggenschapsactiviteiten op gelijkwaardige wijze bijdragen aan de kwaliteit van de onderneming. Zij verdienen een steun in de rug, met alle respect. 21
22
II Ondernemingsraad en corporate governance Pieter van Beurden & Rienk Goodijk Speelt de ondernemingsraad heden ten dage een wezenlijke rol in de strategische besluitvorming op het ondernemingsniveau? Heeft de or daadwerkelijk invloed op belangrijke ondernemingsbeslissingen? En waaruit blijkt dat dan? Het lijkt er dikwijls (zoals recentelijk bij ABN-AMRO) op, dat de or in het krachtenveld van corporate governance, met bestuurders, toezichthouders en aandeelhouders, nauwelijks een rol van betekenis speelt en dat zijn invloed op de strategie beperkt is. Toch zijn er voorbeelden dat de or zich wel degelijk laat horen en het spel, met wisselend succes, meespeelt. Begin 2008 presenteerde de Sociaal-Economische Raad naar aanleiding van de toegenomen invloed van aandeelhouders en hedgefunds in Nederlandse ondernemingen, haar advies inzake (herstel van) evenwichtig ondernemingbestuur. In dat advies ging het met name om de vraag of, en op welke wijze, de positie van de medezeggenschap binnen grote Nederlandse ondernemingen versterkt zou moeten worden. De SER concludeerde dat het in Nederland niet zozeer aan de wetgeving, maar veeleer aan onderbenutting ligt dat de medezeggenschap vaak onvoldoende positie krijgt in de corporate governance. Gewezen werd onder andere op het onvoldoende gebruikmaken van de advies- en beroepsbevoegdheden en van het recht van aanbeveling van commissarissen door de or en van de enquêtemogelijkheden door de vakbonden. Het hebben van wettelijke mogelijkheden is blijkbaar nog geen garantie voor het gebruik ervan, nog los van de vraag of het gebruik ook daadwerkelijk tot (meetbare) invloed leidt. En omgekeerd, echt invloed hebben blijkt niet alleen van wetgeving af te hangen; daarbij spelen ook andere factoren zoals de eigen opstelling van de or, een belangrijke rol. Sprake van onderbenutting? Eind 2008 heeft het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid besloten een onderzoek in te laten stellen naar de veronderstelde onderbenutting van strategische or-bevoegdheden binnen met name de grote, private ondernemingen. Doel van het onderzoek dat aan ons (Rijksuniversiteit Groningen en GITP) is toe- 23
ondernemingsraad en corporate governance gekend, was na te gaan in hoeverre er inderdaad sprake is van onderbenutting en welke redenen daaraan ten grondslag liggen. Onderbenutting is trouwens niet per definitie hetzelfde als weinig of niet-gebruik. Een or kan bewust bepaalde bevoegdheden weinig/niet gebruiken vanwege bijvoorbeeld (betere) alternatieven die wellicht meer invloed opleveren. Van onderbenutting is volgens ons pas sprake als het wél gebruikmaken van de bevoegdheid tot een versterking van de medezeggenschap had kunnen leiden. Het gaat er dus vooral om hoe de medezeggenschap in de praktijk daadwerkelijk omgaat met de verschillende bevoegdheden en mogelijkheden en welke invloed het gebruik daarvan oplevert. In het onderzoek is niet alleen gekeken naar de belangrijkste bevoegdheden op basis van de Wet op de ondernemingsraden (de WOR), maar ook naar een aantal andere bevoegdheden en mogelijkheden van de medezeggenschap: het (versterkte) recht van aanbeveling van commissarissen (op basis van de structuurregeling, Boek 2 Burgerlijk Wetboek), het betrokken zijn bij enquêteprocedures tegen vermeend wanbeleid, de mogelijkheid van spreken en gehoord worden in de aandeelhoudersvergadering, de vormgeving van Europees overleg (op basis van de Wet op de Europese ondernemingsraden) en andere, niet wettelijk geregelde mogelijkheden op basis van de eigen positionering en opstelling van de or. Op basis van dat onderzoek zullen we nagaan hoe het op dit moment staat met de rol van de or in de (strategische) besluitvorming op ondernemingsniveau. Maar voordat we daarover conclusies (kunnen) trekken, dienen we ons af te vragen wat de oorspronkelijke doelstelling ( functie ) van het fenomeen or ook al weer was en in hoeverre die functie gaandeweg, in de wetgeving en in de beleving, is veranderd. Waartoe is de or bedoeld? Oorspronkelijk werd de or geïntroduceerd als orgaan van (en in het belang van) de onderneming om samen met de werkgever/bestuurder de onderneming te helpen ontwikkelen in al haar doelstellingen. De bestuurder was tevens voorzitter van de or. Het overleg moest een gezamenlijk belang dienen. Met name in de beginperiode, net na de Tweede Wereldoorlog, lag het accent op samenwerking tot wederopbouw. In de jaren zestig en zeventig nam de polarisatie (en de erkenning van mogelijke belangentegenstellingen) toe, werden de formele bevoegdheden van de or versterkt en trad de verzelfstandiging van de or op. De bestuurder maakte niet langer deel uit van de or. Wel werd de or geacht nog steeds rekening te houden met het ondernemingsbelang. De laatste decennia, met name vanaf de jaren negentig, laten een andere dynamiek zien: de internationalisering en de complexiteit van ondernemingsstructuren nemen toe, de medezeggenschap wordt zakelijker (functioneler) en de behoefte 24
doel en resultaten, de effectieve or aan maatwerk en de belangstelling voor andere, meer directe vormen van participatie groeien (vergelijk o.a. ons onderzoek in 2005 en 2007). Vanuit werknemershoek overheersten aanvankelijk sterk ideologisch gekleurde motieven. De medezeggenschap werd beschouwd als een bijdrage aan de oplossing van het machtsvraagstuk binnen ondernemingen. Naast en tegenover het bedrijfsbelang, konden via de or de werknemersbelangen beter worden ingebracht. En de or kreeg een belangrijke emancipatiefunctie: werknemers werden via het or-werk mondiger, ontwikkelden zich en konden steeds beter hun zegje doen. Hoewel deze aspecten nog steeds hun waarde hebben, is de doelstelling/functie van de or geleidelijk aan wel wat veranderd. In de wetgeving is de dualistische taakstelling van de or en zijn de opsommingen van de formele bevoegdheden en de procedures gehandhaafd, maar is geleidelijk aan meer aandacht gekomen voor de procesbetrokkenheid van de or (bijvoorbeeld in art. 24, WOR) en maatwerkoplossingen (art. 32, WOR). Hoewel het omzetten van de WOR in een meer flexibele Wet medezeggenschap werknemers enkele jaren geleden nog een brug te ver bleek. De overlegpartners (bestuurder en or) hechten tegenwoordig meer waarde aan de rol van de or in het proces dan aan een procedurele medezeggenschap op basis van de WOR. Er wordt, ook door de werknemers zelf, steeds minder over democratische rechten en herstel van machtsevenwicht gesproken en meer over (functionele) betrokkenheid en invloed. De medezeggenschap moet bovendien iets opleveren, toegevoegde waarde hebben voor het personeel en de organisatie, en mag daarop beoordeeld worden. Maar ook betrokkenheid en invloed veronderstellen natuurlijk een zekere macht, macht op basis van wettelijke regelingen, eigen positie en deskundigheid van de or et cetera. Aan tafel komen Ondanks de verandering in opvattingen over (de functie van) medezeggenschap, naar een grotere en meer functionele procesbetrokkenheid, blijft de or volgens ons toch vooral een orgaan dat de opvattingen en belangen van de werknemers dient in te brengen, een verantwoorde belangenafweging moet maken (vanwege de dualistische taak in de WOR) en de (ook maatschappelijke) functie heeft om een bijdrage te leveren aan evenwichtig ondernemingsbestuur. Werknemers hebben, als belangrijkste stakeholder binnen de onderneming, recht op invloed op (een wezenlijke stem in) de (strategische) besluitvorming en kunnen daarmee gestalte geven aan hun verantwoordelijkheid voor rechtvaardige ( evenwichtige ) verhoudingen. Daarmee kan de or een belangrijke rol spelen in de democratische bewaking van de besturing van de onderneming, een countervailing power in corporate governance. 25
ondernemingsraad en corporate governance Figuur 1. Vanuit zijn verantwoordelijkheid weegt de or de werknemersbelangen af tegen het bedrijfsbelang en andere maatschappelijke belangen. Daarbij heeft de or o.i. ook een maatschappelijke taak die verder reikt dan de belangenbehartiging binnen de onderneming (vergelijk art. 28 WOR). Over het algemeen, zo is gebleken, houdt de or terdege rekening met het bedrijfsbelang. Maatschappelijke vraagstukken echter, en maatschappelijk verantwoord ondernemen, krijgen nog weinig aandacht binnen de or (vergelijk ook Goodijk, 1995). Op het ondernemingsniveau en bij corporate governance gaat het o.i. vooral, en steeds meer, om een bijdrage van de medezeggenschap aan goede checks and balances. Daarom dient de or zich zodanig te positioneren in het krachtenveld (van aandeelhouders en stakeholders), te kunnen meebewegen met de veranderingen en aan tafel te komen dat de opvattingen en belangen van de werknemers evenwichtig worden meegewogen in de (strategische) besluitvorming op het ondernemingsniveau. Dat veronderstelt naast een wettelijke basis en voldoende overlegruimte van de bestuurder, een eigen actieve opstelling van de or en het werken aan kwaliteit(sverbetering). Schematisch: De positionering en het daadwerkelijk aan tafel komen worden volgens ons belangrijker dan de formele bevoegdheden. En leiden eerder tot bijstellingen in de bestuursbesluiten. Het onderzoek naar de onderbenutting van or-bevoegdheden binnen grote ondernemingen lijkt deze nieuwe (?) functie van de or te bevestigen. 26
doel en resultaten, de effectieve or Mogelijkheden op basis van de WOR De WOR speelt nog steeds een belangrijke rol als het gaat om de beïnvloeding van het beleid, maar de daadwerkelijke invloed hangt vooral af van de invulling ervan in de praktijk, via een vroegtijdige procesbetrokkenheid, aanvullende afspraken, maatwerkoplossingen en het benutten van netwerken. Het onderzoek naar de (onder)benutting wijst in de eerste plaats uit dat or s van grote ondernemingen over het algemeen (redelijk) veel gebruikmaken van het adviesrecht (artikel 25 WOR). In de besluitvorming in het internationale krachtenveld blijkt het adviesrecht van de or over het algemeen echter van beperkte waarde. De daadwerkelijke invloed hangt wel sterk af van het moment en de wijze van betrokkenheid bij de voorbereiding van het voorgenomen besluit. Een vroegtijdige en gefaseerde betrokkenheid, met ook tussentijdse informele contacten, geeft meer houvast en mogelijkheden tot inhoudelijke beïnvloeding. Een uitsluitend formeel gebruik van het adviesrecht leidt er toe dat de or tamelijk laat aan tafel komt, op het moment dat de besluitvorming nagenoeg is afgerond en zijn invloed beperkt is. Van het beroepsrecht (artikel 26 WOR) wordt weinig gebruikgemaakt, maar dat wordt over het algemeen ook niet zo nodig geacht: de overlegpartijen komen er vaak zelf wel uit en zetten de onderlinge verhoudingen liever niet op scherp. Het beroepsrecht blijkt als het erom gaat vaak toch wel preventief te werken: onder druk van de beroepsmogelijkheid wordt alsnog een compromis gevonden. Ondanks het zeer beperkte gebruik van het beroepsrecht, lijkt op dit gebied eerder sprake van bewust niet-gebruik dan van onderbenutting. Wel toont het onderzoek onderbenutting aan bij andere mogelijkheden van de WOR, zoals het inhuren van externe deskundigen (artikel 16 WOR), de halfjaarlijkse beleidsbesprekingen in aanwezigheid van commissarissen (de zogeheten verschijnplicht, artikel 24 WOR) of het maken van afspraken over extra or-bevoegdheden middels de ondernemingsovereenkomst (artikel 32 WOR). Terwijl bijvoorbeeld de halfjaarlijkse bespreking van de gang van zaken (inclusief de te verwachten advies- en instemmingsaangelegenheden) mits goed voorbereid, juist een belangrijk instrument kan zijn om vroegtijdig aan tafel te komen. De relatie met de commissarissen Naast de WOR die de verschijnplicht van commissarissen in overlegvergaderingen regelt, voorziet de wettelijke regeling inzake de structuurvennootschappen (de structuurregeling) de or van een gewoon recht van aanbeveling van commissarissen en sinds 2004 van een versterkt aanbevelingsrecht voor een derde van de raad van commissarissen (artikel 158/268 lid 5-6, Boek 2 BW). 27