De inzet van asielzoekers op de areidsarkt In de discussieruriek dragen twee auteurs een standpunt uit over een actueel, eleidsrelevant onderwerp. De discussie estaat steeds uit een openingsartikel (1500-2000 woorden) en een repliek (ïooo woorden), et de ogelijkheid tot dupliek (500 woorden). De redactie wil auteurs uit praktijk en wetenschap uitdrukkelijk uitnodigen o zelf een discussie te starten ofte reflecteren op een lopende discussie. Hiertoe kunnen zij contact opneen et de redacteuren: M. Sie Dhian Ho (sie@wrr.nl) en R. Torenvlied (r.torenvlied@fss.uu.nl). De asielzoeker als nieuwe hulp in het huishouden van de BV Nederland? Het was een wonderlijk schouwspel edio septeer 1999: Hans de Boer, sprekend naens het Midden- en Kleinedrijf, pleit voor de inzet van asielzoekers op de areidsarkt. Daarop juicht Erry Stoové, directeur van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, dit idee toe en suggereert zelfs iets in de richting van een werkplicht (de Volkskrant, 21 septeer 1999). Fata Özgüüs, voorzitter van de Vereniging van Vluchtelingenorganisaties Nederland (v o n ), veraast zich over de haast en ondoordachtheid van deze voorstellen. Waaro wonderlijk? Odat de laatste tien jaar talloze organisaties geproeerd heen legale, erkende vluchtelingen en igranten toe te leiden naar het edrijfsleven, dat zich aar zeer ondjesaat en oeilijk liet overtuigen. Odat de politiek (en dus ook de atenarij) tot nu toe nadrukkelijk asielzoekers tijdens de procedure in quarantaine wilde houden et een werkverod. Toelating tot de areidsarkt zou iers door haar aanzuigende werking Nederland nog eer het afvoerputje van Europa (Frits Bolkesteins onsakelijk etafoor) aken dan het al was. En odat de v o n - die het werkverod in het verleden juist aanvocht, odat het niet-werken een sterk hospitaliseringseffect had op lang wachtende asielzoekers - nu ineens aan de re dacht te oeten trekken. Zijn alle oude posities nu ineens wezenlijk veranderd? O de nieuwe situatie goed te kunnen eoordelen, oeten we eerst kijken hoe die oude posities zijn ontstaan en wat ze precies inhielden. Het ontstaan van het restrictieve iigratieeleid Iigratie is in Nederland lange tijd geen onderwerp geweest van overheidseleid. Na de Tweede Wereldoorlog zag Nederland zichzelf in de eerste plaats als een eigratieland. Er waren eer handen dan de econoie aanvankelijk nodig had en en voorzag een sterkere groei van de evolking (18 iljoen in 2000: Van Rooijen 1961) dan van werkgelegenheid. De overheid stiuleerde dan ook eigratie. Tussen 1946 en 1972 vertrokken zo n half iljoen Nederlanders et overheidssteun naar klassieke eigratielanden. De wederopouw verliep echter zo voorspoedig, dat er al snel tekorten in segenten van de areidsarkt ontstonden. Het scholingsniveau van Nederlander steeg snel en onderaan de ladder ontstond 1 9 9 9. 2 6 * 4 2 287
een tekort aan ongeschoolde en geoefende areiders. Daarvoor eldden zich spontane igranten. Deels werden die door werkgevers geworven; eerst uit Zuid-Europa en later uit Turkije en Marokko. Het ging o tijdelijke areidsigratie - gastareiders - dus was er geen tegenspraak et het eleid dat erop gericht was de evolkingsgroei te eperken. Sterker nog: gastareid aakte het ogelijk de econoische voordelen te plukken en de deografische nadelen te verijden. Dat laatste leek echter een illusie. De eerste oliecrisis versnelde de herstructurering van de Nederlandse econoie van een areidsintensief productietype naar een postindustriële econoie: een afnae van de werkgelegenheid, et nae voor laaggeschoolden, was het gevolg. Vanwege de snel toeneende werkloosheid, ede van iigranten, was iigratie onwenselijk geworden. Hier lag dus de priaire reden voor een restrictief i i gratieeleid. Er kwa niet alleen een wervingsstop en een nieuwe wet die areid van vreedelingen (strenger) reguleerde, aar ook de roep o een eleid o terugkeer te stiuleren. Van die terugkeer kwa echter weinig terecht. Met nae igranten uit landen waar de kansen na terugkeer gering zouden zijn (Turkije en Marokko), prefereerden de relatieve zekerheid van een estaan in Nederland, ook als ze werkloos waren, oven de onzekerheid in het land van herkost. De gastareiders waren peranente inwoners geworden en lieten hun gezinsleden overkoen. Het eerdere deografische arguent leidde er weliswaar toe, dat de overheid lang aarzelde o dit toe te staan, aar andere overwegingen, naelijk verworven rechten en sociale rechtvaardigheid, telden uiteindelijk zwaarder. Sindsdien is de aanwezigheid van deze i i granten en hun nakoelingen een peranente ron van overheidszorg, vanaf het egin van de jaren tachtig vorgegeven in het inderhedeneleid. De hoge werkloosheid onder deze groepen, hun relatief lage areidsarktparticipatie en achterlijvende resultaten in het onderwijs noodzaken de overheid o een actief integratieeleid te voeren. Dat kon echter alleen succesvol zijn, zo was de redenering, indien de verdere toestroo van nieuwkoers zoveel ogelijk zou worden eperkt. Hierin ligt een tweede elangrijke reden voor een restrictief iigratieeleid. Iigranten ogen in dit eleid niet zonder toesteing vooraf innenkoen voor langer verlijf o f vestiging. Uitzonderingen op die regel worden slechts geaakt op grond van internationale verplichtingen (et nae het Geneefse Vluchtelingenverdrag en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, e v r ) o f wanneer er een wezenlijk Nederlands elang in het geding is (ijvooreeld ij topvoetallers, artiesten o f anagers ij ultinationals). Tussen het idden van de jaren zeventig en 288 tachtig was dit eleid taelijk effectief; niet odat het aantal iigranten gering was, aar odat de iigratie voor het overgrote deel paste innen de kaders van het eleid. Veel iigranten waren failieleden en partners van reeds hier gevestigde vreedelingen, een igratie die ogelijk is odat het e v r het recht op gezinsleven garandeert. Na 1985 na deze vor van iigratie langzaa af: gezinnen waren herenigd en nu waren het voornaelijk huwelijkspartners die uit het land van herkost werden gehaald. Vanaf diezelfde tijd egon het aantal vreedelingen dat o toegang verzocht als asielzoeker snel te groeien (Zie Dooernik e.a. 1996 en 1997; Van Aersfoort en Dooernik 1998; Dooeik en Penninx 1998 en 1999). Deze kwaen ook uit steeds verder weg gelegen landen. Zij hadden in Nederland geen failieleden waarij ze zich konden vestigen, noch kwaen zij in aanerking voor toelating op grond van een Nederlands econoisch elang. Onder het heersende iigratieregie hadden zij geen ander alternatief dan het indienen van een asielverzoek, wat ook hun oorspronkelijke otivatie ocht zijn. Mede odat het veel oeilijker is dan soige politici enen, o vast te stellen welke asielzoeker eschering verdient en welke niet, raakte het asielsystee vanaf de vroege jaren negentig hopeloos verstopt. Al eerder - in 1997 - heen wij gesuggereerd o deze ongewenste verenging van econoische igratie en asieligratie weer te ontvlechten door een nieuw alternatief voor econoische iigratie te creëren (Dooernik e.a. 1997). Het priaire doel van het voorstel was daaree het asielrecht te redden. Dat voorstel werd vooral ekritiseerd op asis van een areidsarktarguent: nieand zat op ongevraagde nieuwkoers te wachten. Het is de econoische hoogconjunctuur en de groeiende spanning op de areidsarkt die dat laatste arguent sterk aan waarde heen doen in 1999 26 4
oeten en die nu tot de grote veranderingen in posities leiden die we aan het egin schetsten. Werkgevers heen geen kans eer o kieskeurig te zijn en willen graag asielzoekers in dienst neen, als ze iets lijken te kunnen. De directeur van de co a ziet een ogelijkheid o eindelijk van die hospitaliserende quarantaine a f te koen en ovendien de kosten van opvang te drukken door asielzoekers sterk te stiuleren werk te zoeken en te aanvaarden. De arguenten en elangen van eide organisaties zijn in de ogen van de directeur van de v o n - terecht - taelijk verdacht, odat ze niet voortkoen uit een veranderd en eter doordacht inzicht in de vraag hoe het asielprolee oet worden aangepakt, aar priair uit eigenelang. Is er dan niets positiefs te ontwaren in de recente ontwikkelingen? Tsja... ja, toch wel. Allereerst kan het initiatief o asielzoekers toegang tot de areidsarkt te verlenen vanuit het oogpunt van de asielzoekers positief eredeneerd worden. Het kan aansluiten ij de arguentatie en praktijk in soige andere landen, zoals Noorwegen, waar dit gezien wordt als een iddel o de integratie van hen die ogen lijven, te stiuleren en tegelijkertijd de terugkeer van hen die geen verlijfsvergunning krijgen, geakkelijker en rijker te aken. Anderzijds oet en zich afvragen o f het inzetten van asielzoekers niet oneigenlijk is, op een oent dat het alleen en pas dan wordt gedaan wanneer areidsarktelangen eree gediend zijn. De asielprocedure eoogt niets anders te zijn dan een voorlopige eschering van personen van wie vastgesteld oet worden o f zij vluchteling zijn volgens de definitie van het Verdrag van Genève o f anderszins onze zorg verdienen. Die taak van de asielprocedure en de uitkost ervan ehoren uitdrukkelijk los te staan van ehoeften op de areidsarkt. Een areidsplicht voor asielzoekers, zoals soigen voorstaan, past daar zeker niet ij. Indien de overheid toe wil geven aan de egrijpelijke wens van werkgevers naar additionele areidskracht, zal zij daarvoor een geëigend instruent dienen te ontwikkelen. Dat etekent een onverijdelijke reuk et het eleid van de afgelopen 25 jaar, aar doet wel recht aan de realiteit van een gegloaliseerde econoie. Tevens iedt deze trendreuk de ogelijkheid een langereterijnvisie te ontwikkelen op hoe de Nederlandse en Europese econoie zich zal gaan ontwikkelen, en op de vraag in welke relatie dat staat tot de deografische processen die zich aftekenen in vrijwel alle EU-staten: vergrijzing en ontgroening. Maar verreweg het elangrijkste potentiële voordeel van de huidige gunstige conjunctuur en de ereidheid van werkgevers o asielzoekers en vluchtelingen in dienst te neen, lijkt ons dat er nog een kans is o te doen wat eerder is nagelaten: naelijk de vraag opnieuw te stellen of het restrictieve iigratieeleid wel de vor oet lijven ehouden die het nu heeft. Zijn er ogelijkheden o de ongewenste verenging van econoische igratie en asiel weer uit elkaar te trekken? Dient het i gratieeleid niet veel inder defensief te worden (pas eginnend als ensen aan de grens staan) en te kijken o f het ook de processen daarvóór zou kunnen eïnvloeden? De tijd is rijp voor een ovattend igratieeleid. Literatuur Aersfoort, H. van en J. Dooeik (red.), 19 98, International igration: Processes and interventions. Asterda: Het Spinhuis. Dooeik, J. en R. Penninx, 19 9 8, 'Migratie en de ondiale areidsarkt. In: J.J.F. Heins en H.L.M. Cox (red.), M ensen op drift: Migratie en ontwikkeling. Asterda: Vrije Uni- versiteit. Dooeik, J. en R. Penninx, 19 9 9, Econoische groei, werkgelegenheid en iigranten: Veranderde verhoudingen? In: J. Godschalk (red.), Die tijd kot nooit eer terug: De areidsarkt aan het eind van de eeuw. Asterda: Het Spinhuis. Dooernik, J, R. Penninx en H. van Aersfoort, 19 97, M i gratieeleid voor de toekost: Mogelijkheden en eperkingen. tw c voorstudie nr. 8, i e s, Asterda: Het Spinhuis. Dooeik, J., B. Ficq en E. Mol, 19 9 9, Laat igranten het in Europa zelf uitzoeken. In: de Volkskrant (Foru), 2 7 juli, P-9 Rooijen, J.P. van, 19 6 1, Het evolkingsvraagstuk. Asterda: Meulenhoff. Rinus Penninx Instituut voor Migratie- en Etnische Studies (i e s ) Universiteit van Asterda Jeroen Dooeik Instituut voor Migratie- en Etnische Studies (i e s ) Universiteit van Asterda 1999 26 4 2 8 9
De geschiedenis herhaalt zich Dooernik en Penninx geven in hun reactie op het voorstel van de werkgeversvereniging k o asielzoekers tegen etaling te laten werken, eerst een overzicht van de Nederlandse iigratiepolitiek na de Tweede Wereldoorlog. Zij suggereren dat de Nederlandse regering na de oorlog eigratie stiuleerde vanwege een dreigende werkloosheid. Dat is onwaar. De regering stiuleerde de eigratie, odat zij van ening was dat de oppervlakte van Nederland te klein was voor de io iljoen inwoners. Koningin Juliana sprak dat in 1950 in de troonrede onowonden uit: De sterke evolkingsgroei en de eperktheid van de eschikare grond lijven krachtige evordering der eigratie eisen. Voorstellen tot het voortzetten van landaanwinning en inpoldering zullen worden gedaan. In de troonrede van 1955 laat het kainet haar zeggen: De volkshuishouding van ons land wordt gekenerkt door een krachtige econoische expansie. Terwijl de Regering nog slechts enkele jaren geleden, in verand et de toeneende werkloosheid, de werkgelegenheidspolitiek als het centrale punt van haar econoische eleid zag, is er thans een zo ruie werkgelegenheid, dat verschillende edrijfstakken et een aanzienlijk tekort aan areidskrachten heen te kapen. Hoezeer ook deze toestand oeilijkheden eerengt, er is reden o er zich over te verheugen, dat thans vrijwel iedereen areid kan vinden, zodat ook vele oudere werkzoekenden en oeilijk plaatsaren een plaats in het areidsproces verkrijgen. De werkloosheid heeft in de eigratieperiode slechts enkele procenten van de eroepsevolking edragen en was geen reden voor de eigratie. De operking van Dooernik en Penninx dat tussen 1946 en 1972 een h alf iljoen Nederlanders vertrokken is, is ook uiterate slordig. De Nederlandse eigratiepolitiek was in 1957 feitelijk eëindigd en dat half iljoen Nederlanders was toen al vrijwel weg. Ook et etrekking tot de lijvende vestiging in Nederland van werkloze gastareiders en de gezinshereniging gaan schrijvers slordig et de feiten o. Hun stelling dat die pas in 1973 egint en dat de overheid lang aarzelde o dit toe te staan, is onjuist. Reeds in 1967 epaalde de nieuwe vreedelingenwet dat vreedelingen die vijf jaar in Nederland hadden gewoond, zich definitief in Nederland ochten vestigen, wanneer zij duurzaa over voldoende iddelen van estaan konden eschikken. En sinds 19 6 9 epaalde de nieuwe Wet Areidsvergunning Vreedelingen, dat een areidsvergunning niet geweigerd kon worden aan vreedelingen die vijf jaar in Nederland hadden gewoond. Deze eide wetten tezaen heen reeds lang voor 1973 garant gestaan voor het feit dat zich vele tienduizenden gastareiders et hun gezinsleden lijvend in Nederland vestigden. Ten overvloede epaalde het in 19 69 et Marokko gesloten wervingsverdrag, dat alle Marokkaanse gastareiders na twee jaar in Nederland gewerkt te heen hun gezinsleden naar Nederland ochten laten overkoen (deze epaling gold ook voor reeds aanwezige Marokkaanse gastareiders). Ook et etrekking tot de iigratiepolitiek na 1982 gaan de schrijvers slordig et de feiten o. Die politiek werd inderdaad ede eïnvloed door dwingende epalingen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (e v r ), aar ook door eigen initiatieven. Volgens de Vreedelingenwet werden vreedelingen slechts toegelaten indien ze over voldoende iddelen van estaan eschikten. Nederland heeft daaree willen voorkoen, dat zij gedwongen werd in het levensonderhoud van vreedelingen te voorzien. Sinds 1983 voerde de Nederlandse regering echter een versoepeld eleid et etrekking tot gastareiders. Die ochten ook wanneer zij geen iddelen van estaan hadden, een partner laten overkoen. Deze versoepeling van het eleid opende voor duizenden gastareiders die een ijstandsuitkering genoten, de ogelijkheid o hun gezin naar Nederland over te laten koen. Vervolgens zetten de schrijvers uiteen dat econoische iigranten sinds 1985 alleen door het indienen van een asielverzoek in aanerking kwaen o in Nederland toegelaten te worden. Ook dat is aar gedeeltelijk juist. Marokkanen en Turken werden al toegelaten, wanneer zij ededeelden het voorneen te heen et ieand in Nederland saen te gaan wonen. 29 0 3 1 9 9 9-2 6 * 4
De schrijvers esluiten hun historisch overzicht et de stelling dat het asielsystee sinds de vroege jaren negentig is verstopt, doordat oeilijk vastgesteld kan worden welke asielzoeker eschering verdient en welke niet. Met andere woorden: wie een vluchteling volgens het Verdrag van Genève is en wie niet. Ze verdiepen zich niet in de vraag hoe het kot dat Frankrijk die onderzoekingen in enkele aanden kan voltooien. Ook staan zij er niet ij stil dat de k l uit zuiver winstejag ontelare passagiers zonder geldige reispapieren op Schiphol dupt (zie P.T. Lakean 1999). Ten slotte zien de schrijvers vier voordelen in het werkgeversvoorstel: 1) het kan vanuit het oogpunt van asielzoekers positief eredeneerd worden; 2) het kan de integratie van hen die ogen lijven, stiuleren; 3) het kan de terugkeer van hen die geen verlijfsvergunning krijgen, geakkelijker aken; 4) het vergroot de kans dat het restrictieve iigratieeleid eëindigd wordt. Dat het voorstel vanuit het oogpunt van asielzoekers positief eredeneerd kan worden, is geheel juist. Met dat arguent illustreren de schrijvers de aanzuigende werking van het voorstel. Nadat in 19 80 57.000 Turkse asielzoekers Duitsland innenkwaen, werd voor asielzoekers een wachttijd van twee jaar voor een areidsvergunning ingesteld. De toeloop viel na deze aatregel terug tot 6.000. Het tweede voordeel, etere integratie voor hen die ogen lijven, is inderdaad voor alle partijen een voordeel. Het derde voordeel echter, dat tijdelijke tewerkstelling een latere terugkeer van hen die geen verlijfsvergunning krijgen, geakkelijker aakt, klinkt uitengewoon vreed. Het is toch al oeilijk ensen uit te zetten die enkele jaren in Nederland (in een asielzoekerscentru) heen gewoond en dat wordt alleen aar oeilijker, wanneer zich daar ook ostanders ee gaan eoeien, zoals tevreden werkgevers et goed ingewerkte areiders. Het vierde punt, eventuele eëindiging van het restrictieve iigratieeleid, zien de schrijvers zonder nadere toelichting als verreweg het grootste voordeel van het werkgeversvoorstel. O f het huidige iigratiecijfer van tussen de 50.000 en 100.000 per jaar van restrictief eleid getuigt, zal ieder voor zichzelf oeten uitaken. Ook in de jaren zestig waren het de typische werkgeverskainetten (De Quay en De Jong) die de aanloop van gastareiders toejuichten. Onder druk van de werkgevers werden zelfs wervingsverdragen gesloten. In de periode 19 6 0 tot en et 1971 heen de onderneers daardoor een iljard gulden extra winst geoekt (naar hedendaagse aatstaven vier iljard gulden). Nadat de onderneers hen ontsloegen, heeft de staat eer dan zeventig iljard gulden etaald aan opvang en onderhoud van de gastareiders en hun gezinsleden. Die historie herhaalt zich. Wanneer in de volgende fase van de conjunctuur de asielzoekers (en andere areidsiigranten) ontslagen worden, kan ook de overheid voor de verliezen opdraaien. Dat etekent dat wedero gekort zal oeten worden op uitkeringen o f atenarensalarissen. De schrijvers tonen ook weinig egrip voor de werkgevers strategie o de Nederlandse lonen te drukken door areids- en asieliigratie. Ook die arguenten worden herhaald. Reeds in de troonrede van 19 6 1 werd gezegd dat het aantrekken van uitenlandse areidskrachten werd evorderd o de loonontwikkeling innen de grenzen te houden. De schrijvers tonen ook weinig egrip voor enselijke en econoische nadelen van iigratie naar Nederland. Elke nieuwkoer rengt hogere aatschappelijke kosten et zich dan de vorige (congestieproleen). Ook staat het onderwijssystee in de grote steden door de iigratiepolitiek van de Nederlandse regering op het punt van instorten. En wanneer en het openingsartikel van de Volkskrant van 5 oktoer leest, is West-Nederland al zodanig kapot-geïigreerd dat het personeel daar niet eer wil wonen en de edrijven daaro uit de Randstad weg oeten. Wanneer et deze zelfopoffering een rationeel doel ereikt zou worden, zou dit offer lovenswaard zijn, aar het ergste van alles is dat de iigratiepolitiek zoals de schrijvers die voorstaan, zo kostaar is dat de vele iljarden waaree grote hoeveelheden vluchtelingen en échte aren geholpen zouden kunnen worden, niet eer ter eschikking staan. Literatuur Lakean, P.T., 19 9 9, Binnen zonder kloppen: Nederlandse iigratiepolitiek en de econoische gevolgen, Asterda: Meulenhoff. P.T. Lakean s o i, Nieuwersluis 1999 26 *4