Aan de Minister van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag datum : 31 januari 2006 kenmerk : CR35/1034723/06/TH/TvV betreft : advies De Nieuwe Inrichting, betekenis voor de justitiële jeugdinrichtingen Mijnheer de Minister, Op 30 september 2005 heeft de Raad een advies uitgebracht over de ingrijpende wijzigingen die het project De Nieuwe Inrichting met zich mee zal brengen op het terrein van de justitiële inrichtingen 1. Het advies gaat in op de betekenis van deze plannen voor het gevangeniswezen. Het onderhavige advies is een aanvulling hierop en richt zich op eventuele gevolgen die deze plannen kunnen hebben voor de populatie in de jeugdinrichtingen. Het project De Nieuwe Inrichting roept bij de Raad vooral veel vragen op over de consequenties ervan voor minderjarigen en over de relatie tussen dit project en eerder uitgebrachte (beleids)notities. Een beschouwing hierover heeft de Raad tot het volgende standpunt gebracht. De Raad vindt de plannen voorzover deze in hun consequenties zijn te voorzien onaanvaardbaar en dringt er daarom op aan de justitiële jeugdsector niet te betrekken bij het project De Nieuwe Inrichting. In plaats daarvan dient te worden gestreefd naar daadwerkelijke aansluiting van de justitiële jeugdsector bij de niet-justitiële jeugdzorg. De Raad zet in het onderhavig advies nader uiteen hoe hij tot dit standpunt is gekomen. De Raad ontvangt graag uw reactie. Hoogachtend, namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, mr. Y.A.J.M. van Kuijck, algemeen voorzitter (wnd.) 1 advies d.d. 30 september 2005, bijgevoegd.
De Nieuwe Inrichting Betekenis voor de justitiële jeugdinrichtingen Advies d.d. 27 januari 2006 De sectie Jeugd van de RSJ stelt in haar adviezen steeds het belang van het kind centraal.
2 Samenvatting De Raad heeft dringende vragen over de realisatie van De Nieuwe Inrichting (hierna: DNI). Uitwerking op grote lijnen is (nog) erg onduidelijk en kan voor jongeren negatief uitpakken. Er bestaat een duidelijke doelstelling voor DNI en een beschrijving van doelgroepen voor wat betreft het gevangeniswezen; een doelstelling voor de justitiële jeugdinrichtingen ontbreekt echter volkomen. Functionele executie, één van de belangrijkste uitgangspunten achter DNI, behelst een nieuwe visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen, die mede ingegeven wordt door een nieuwe financiële taakstelling. Hierbij is sprake van 17% bezuinigingen op het totale budget van DJI. Eén en ander heeft consequenties voor de beveiliging, de zorg en het dagprogramma in de justitiële inrichtingen. Hoewel de nota het niet expliciet verwoordt, meent de Raad uit de thans beschikbare gegevens te moeten opmaken dat de uitgangspunten van DNI ook gelden voor de justitiële jeugdinrichtingen 2. Het valt de Raad daarom op dat in de visienota DNI en het bijbehorende actieprogramma uitgebreid doelgroepen worden beschreven, maar dat een specifieke doelstelling voor de justitiële jeugdinrichtingen (vooralsnog?) ontbreekt 3. In zijn advies van 30 september 2005 reageert de Raad op de mogelijke gevolgen van deze plannen voor het gevangeniswezen. In het gevangeniswezen wordt het DNI-concept inmiddels uitgewerkt op een manier waaraan een aantal positieve aspecten zijn te onderkennen. Nu voor de justitiële jeugdinrichtingen enig specifiek uitgangspunt ontbreekt, resteert voor deze sector alleen het aspect van de functionaliteit, van het realiseren van bezuinigingen. Het gevaar bestaat daarom dat aan essentiële rechts- en kwaliteitsbeginselen die specifiek voor jongeren gelden, wordt voorbijgegaan. De Raad besteedt in dit advies aandacht aan drie belangrijke voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen van jongeren, dit in relatie tot DNI, te weten: 1. integrale jeugdzorg, 2. kinderrechten, en 3. het behoud van kwaliteit. Deze voorwaarden hangen nauw met elkaar samen. De Raad vindt in de contouren van DNI onvoldoende aanknopingspunten om deze voor de justitiële jeugdsector noodzakelijke beginselen hierin alsnog een plaats te geven. De Raad komt tot de slotsom dat DNI zich niet leent voor toepassing in de sector van de justitiële jeugdinrichtingen. 2 In uw brief van 28 september 2004 aan de Tweede Kamer (24 587 en 28 741) merkt u op dat in de sector justitiële jeugdinrichtingen enerzijds bezuinigd moet worden, maar dat er anderzijds geld beschikbaar is voor intensivering. De bezuinigingen worden ingevuld met maatregelen die op onderdelen tot enige versobering respectievelijk differentiatie leiden, maar het pedagogische karakter van de inrichtingen intact laten. 3 Het uitvoeringsplan DNI van 14 april 2005 vermeldt ondermeer dat er wordt gewerkt aan een bredere visievorming inzake jeugdige justitiabelen, afhankelijk van de definitieve besluitvorming over de civielrechtelijk geplaatste jongeren.
3 Het (verder) integreren van justitiële en niet-justitiële jeugdzorg verdient om principiële én beleidsmatige redenen verreweg de voorkeur. 1. DNI en integrale jeugdzorg lijken haaks op elkaar te staan en dit levert spanning op. Het begrip functionele executie, zoals dit als uitgangspunt in DNI inhoud krijgt, behelst een ééndimensionale blik ten aanzien van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen, die op gespannen voet staat met de huidige beleidstendens om integrale jeugdzorg te bieden. In DNI komt op geen enkele wijze de integrale jeugdzorg-gedachte naar voren. Die gedachte gaat uit van een onlosmakelijke verbinding tussen de justitiële jeugdbescherming en de niet-justitiële jeugdzorg. Mede omdat functionele executie in DNI sterk wordt bepaald door een forse bezuinigingsdoelstelling ligt de nadruk op versobering en kale tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen, zonder dat deze tenuitvoerlegging in een voor jongeren relevante context wordt geplaatst 4. Integratie met het gevangeniswezen, zoals DNI lijkt voor te staan, snijdt niet alleen de banden door met de niet-strafrechtelijke jeugdzorg, maar voedt ook teveel de gedachte dat jongeren met gedragsproblemen later crimineel worden. In dit verband is ook het besluit van belang om jongeren die thans op civielrechtelijke titel in de jeugdinrichtingen verblijven, in de toekomst onder verantwoordelijkheid van VWS te plaatsen. Het overplaatsen van deze jongeren met een civielrechtelijke titel uit de justitiële jeugdinrichtingen, samen met de plannen voor DNI versterkt naar het oordeel van de Raad het gevaar van een verdergaande versobering voor de strafrechtelijke geplaatsten 5. De integrale benadering van de jeugdzorg van de laatste jaren is zowel in wet- en regelgeving als in visienota s van de overheid vastgelegd. In de Wet op de jeugdzorg wordt het Bureau Jeugdzorg (BJ) vormgegeven en wordt de toegang tot de civielrechtelijke plaatsingen in de justitiële jeugdinrichtingen geregeld. Onder het Bureau Jeugdzorg vallen ondermeer (gezins)voogdij en jeugdreclassering. Het BJ is ondermeer belast met de begeleiding van de scholings- en trainingsprogramma s (artikel 3 Bjj) en de begeleiding van het toezicht op het proefverlof (artikel 31 Bjj). Eén van de belangrijkste nota s van de laatste jaren is uw nota Jeugdsancties Nieuwe Stijl van 28 september 2004 6, waarin de wens tot een integraal jeugdzorgstelsel sterk naar voren komt. Als probleemstelling voor herbezinning wordt ondermeer gesignaleerd dat 4 Aan het begrip functionele executie zou ook een ruimere invulling gegeven kunnen worden dan uit de huidige plannen kan worden afgeleid, die meer recht doet aan de resocialisatie en de opvoedingsopdracht. In het Raadsadvies van 30 september 2005, over DNI en het gevangeniswezen, pagina 5, wordt gewezen op deze mogelijkheid. 5 De Raad heeft in zijn advies van 29 september 2005 kritische kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop deze plannen gestalte moeten krijgen. Er wordt een scherpe scheiding aangebracht tussen twee doelgroepen (civiel- en strafrechtelijke jongeren) die veelal een soortgelijke achtergrond hebben. Het probleem van de opvang van civielrechtelijke geplaatste jongeren dient naar het oordeel van de Raad niet geïsoleerd te worden aangepakt maar moet in samenhang worden bekeken met de problematiek waar de totale jeugdzorg mee te maken heeft. De Raad heeft daarbij opgemerkt dat een onderdeel van de problematiek ook de vraag is welke doelstellingen er voor jongeren met een pij-maatregel of met jeugddetentie dienen te worden nagestreefd. 6 De Raad heeft hierover op 15 september 2004 geadviseerd.
4 de aansluiting tussen de justitiële jeugdzorg en die van andere maatschappelijke partners nog onvoldoende is. Als noodzakelijke veranderingen in het jeugdsanctiestelsel worden hierbij ondermeer genoemd: het versterken van een integrale aanpak van jeugdcriminaliteit: dat betekent voor preventie en nazorg een goede afstemming met andere departementen en maatschappelijke partners, en, voor het justitiële gedeelte, een goede afstemming tussen preventie, repressie en nazorg, het structureel betrekken van ouders/gezinnen bij het strafrechtelijke traject, hen ondersteunen/begeleiden bij het (weer) oppakken van hun verantwoordelijkheid voor de opvoeding en het vergroten van hun opvoedingsvaardigheden. Ook de Raad heeft meermalen in recente adviezen gewezen op het belang van (de versterking van) voldoende samenhang tussen de verschillende departementen, vooral bij de preventie van jeugdcriminaliteit, de bestraffing en de nazorg 7. Een andere belangrijke nota waarin de integrale jeugdzorggedachte naar voren komt is het Actieprogramma Aanpak jeugdcriminaliteit 2003-2006 Jeugd Terecht 8, waarin als uitgangspunt is vastgelegd dat bestraffing van jongeren moet zijn gericht zijn op resocialisatie en heropvoeding. Tenslotte wijst de Raad in dit verband op de brief van het kabinet van november 2004 aan de Tweede Kamer in het kader van de Operatie Jong 9 betreffende een versnelde aanpak van knelpunten in het totale jeugdbeleid. Het kabinet kondigt in deze brief aan jongeren in justitiële jeugdinrichtingen na detentie een passend nazorgtraject aan te bieden, waarbij de jongere steun krijgt bij onder andere het vinden van een werk- dan wel schoolplek, huisvesting en psychosociale hulp. De Raad zou verwachten dat de uitgangspunten van het hiervoor genoemde overheidsbeleid uitgewerkt zijn terug te vinden in DNI. Het tegenovergestelde lijkt het geval: in plaats van een integratie van justitiële en niet-justitiële jeugdzorg lijkt er bij DNI eerder sprake te zijn van een ontwikkeling naar integratie van (ondermeer) de jeugdinrichtingen en het gevangeniswezen. 2. Kinderrechten Functionele executie als uitgangspunt van DNI kan spanning opleveren met internationale (kinderrecht)verdragen en met de Bjj. De Bjj vormt de basis voor de rechtsbescherming van jongeren in justitiële jeugdinrichtingen. Bij het opstellen van de Bjj is rekening gehouden met verdragen en overige internationale regelingen die voor Nederland verbindend zijn, zoals het Internationaal Verdrag inzake de 7 Advies d.d. 22 november 2004 inzake het wetsvoorstel gedragsbeïnvloeding jeugdigen, advies d.d. 15 september 2004 inzake de nota Jeugdsancties Nieuwe Stijl, advies d.d. 30 maart 2004 over het beleidsprogramma Beter Beschermd, advies d.d. 7 februari 2003 inzake het actieprogramma aanpak jeugdcriminaliteit 2003-2006. 8 De Raad heeft hierover op 7 februari 20003 geadviseerd. 9 Hierbij zijn naast de staatssecretaris van VWS betrokken de ministers van Justitie, OC&W, Vreemdelingenbeleid en Integratie, Volkshuisvesting, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en Financiën.
5 Rechten van het Kind (IVRK) 10. De Bjj gaat uit van een vierledige doelstelling waar tijdens het verblijf in de justitiële jeugdinrichting aan dient te worden gewerkt: beveiliging, opvoeding en resocialisatie, en, indien relevant, behandeling 11. De opvoeding neemt tijdens het verblijf in de jeugdinrichting een centrale plaats in. Volgens het actieprogramma DNI 12 zal op kortere termijn worden gekeken naar de interpretatie van de Penitentiaire beginselenwet, in het licht van de invulling van het begrip functionele executie. De Raad wijst op het gevaar dat wijzigingen in de Bjj die louter worden ingegeven door het begrip functionele executie en vooral door bezuinigingen, in sterke mate afbreuk doen aan de kwaliteit van de jeugdinrichtingen en de belangrijkste doelstellingen van de Bjj, te weten opvoeding en resocialisatie. De Raad verwijst hierbij naar zijn advies van 30 september 2005 13, waarin wordt gesteld dat een te dominante rol van de begrippen effectieve en efficiënte tenuitvoerlegging een bedreiging kan vormen voor de rechtswaarborgen. Een kritisch bezien van de Bjj dient naar het oordeel van de Raad slechts plaats te vinden vanuit de vraag of de regelgeving in de Bjj (te veel) in de weg staat aan verwezenlijking van de pedagogische doelstellingen van de jeugdinrichtingen. Volgens de plannen met betrekking tot DNI zullen de drie Beginselenwetten, waaronder de Bjj 14, opnieuw worden bezien. In een recent stuk 15 wordt aangekondigd dat DJI de mogelijkheid onderzoekt om tot één DJI-brede Beginselenwet te komen, die geldt voor zowel gedetineerden, tbs-gestelden als minderjarigen. Het ligt voor de hand dat, gelet op hetgeen hiervoor is uiteengezet, de Raad de plannen om te komen tot één Beginselenwet absoluut onaanvaardbaar vindt, omdat een dergelijke opzet geen recht doet aan de beginselen die speciaal voor minderjarigen gelden. De Raad vindt dat het uitgangspunt in het visiedocument DNI 16 dat wie niet mee wil werken zijn straf of maatregel ondergaat in een verantwoorde en humane, maar sobere voorziening niet strookt met de beginselen voor justitiële jeugdzorg. De Raad is van mening dat er in jongeren steeds geïnvesteerd dient te blijven worden, ongeacht of ze willen meewerken, of op welke titel en hoe lang zij in een jeugdinrichting verblijven. Juist jongeren zullen vaak aangeven dat zij niet willen meewerken, maar dit betekent niet dat zij bij voorbaat kunnen worden afgeschreven. Volgens het actieprogramma DNI 17 zullen sommige doelgroepen uit de totale DJI-populatie, zoals jongere justitiabelen, ze- 10 Daarnaast aan het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de European Prison Rules, de United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (Beijing Rules) en de United Nations Rules for the Protection of Juveniles Deprived of their Liberty (Havana Rules). 11 Artikel 2 lid 2 Bjj. 12 Actieprogramma, pagina 28. 13 Advies RSJ over De Nieuwe Inrichting. 14 Het betreft de Bjj, de Pbw en de Bvt. 15 Stand van zaken 25 november 2005, 13 thema s inzake DNI, thema 5: herijking beginselenwetten. 16 Visiedocument 2003, pagina 9. 17 Actieprogramma pagina 11 bovenaan.
6 ker binnen bepaalde regio s, te klein worden voor een eigen niveau van beveiliging en zorg. De vraag of deze passage betrekking heeft op het gevangeniswezen of (ook) op de justitiële jeugdinrichtingen behoeft dringend opheldering. Ook het zodanig inrichten van een regime voor preventief gehechten dat beschikbaarheid voor de rechtsgang en een ongestoord verloop ervan steeds voorop staan 18 strookt niet met de bedoelingen van een integrale jeugdzorg en is in strijd met artikel 2 lid 2 van de Bjj. Hetzelfde geldt voor het mogelijk maken van een minder uitgebreid regime voor preventief gehechten (ook minderjarigen?). Basis voor het verblijf van minderjarigen dient te zijn de pedagogische benadering en het verblijf in groepen 19. Alle minderjarigen die in jeugdinrichtingen verblijven moeten in de gelegenheid zijn én blijven om aan het dagprogramma deel te nemen (conform artikel 22 Bjj, verblijf in de groep en gemeenschappelijke activiteiten). Vooral bij die jongeren die kort in de inrichting verblijven, dient het accent te liggen op een actieve investering in hun terugkeer in de maatschappij, conform de Bjj, artikel 2 lid 2 20. Dit zou meer in overleg en samenwerking met de jeugdreclassering moeten gebeuren dan op dit moment het geval is. Het actieprogramma DNI 21 stelt speciale aandacht voor illegale vreemdelingen van onder de achttien jaar voor: bezien zal worden of voor deze groep een meer functionele bewaring mogelijk is, bijvoorbeeld een aparte voorziening binnen een jeugdinrichting. De Raad wijst erop dat illegale minderjarige vreemdelingen, conform internationale verdragen, recht hebben op dezelfde bejegening als andere jongeren in justitiële jeugdinrichtingen. Wel zou bij illegale minderjarige vreemdelingen meer nadruk kunnen liggen op het aanleren van sociale vaardigheden en dergelijke. 3. Kwaliteit: functionele executie, in combinatie met de bezuinigingsdoelstelling, doet in ernstige mate afbreuk aan de kwaliteit van de ten uitvoerlegging van straffen en maatregelen van jongeren. De Raad is van mening dat, in plaats van ver doorgevoerde bezuinigingen in de sector justitiële jeugdinrichtingen 22 juist dient te worden geinvesteerd in de kwaliteit van de bejegening en behandeling van jongeren: investeren in jeugd (ook financieel) is investeren in de toekomst. Realisering van DNI, met inbegrip van ingrijpende bezuinigingen, zal ernstige nadelige consequenties in de toekomst hebben, namelijk een verdere stijging van het huidige hoge recidivepercentage 18 Actieprogramma pagina 6 onderaan, pagina 7 bovenaan. 19 In zijn advies van 15 september 2004 over de nota Jeugdsancties nieuwe stijl pleit de Raad voor het behoud van de pedagogische doelstelling als leidend beginsel in het jeugdrecht in alle gevallen: juist dit pedagogische beginsel is de factor die het jeugd(straf)recht onderscheidt van het volwassenen(straf)recht. 20 Zie ook voetnoot 15. 21 Actieprogramma pagina 18. 22 De vraag is in hoeverre de jeugdsector bij de bezuinigingsopdracht van 17% DJI-breed wordt ontzien in het belang van jongeren.
7 (70%) 23, ondanks de fraaie doelstellingen in de beleidsnota s van de laatste jaren 24. DNI streeft naar een afname van het aantal personeelsformatieplaatsen en naar het werken met medewerkers die op elk moment beschikbaar en flexibel inzetbaar zijn. Daarbij is sprake van grotere groepen (van twaalf in plaats van tien jongeren) onder een gelijkblijvend aantal groepsleiders en van het plaatsen van meer jongeren op één kamer. De Raad constateert tijdens zijn toezichtbezoeken aan justitiële jeugdinrichtingen dat de situatie ten aanzien van voldoende en goed geschoold personeel al enige jaren verontrustend is. Zo is er sprake van een gering aantal vaste groepsleiders op de groepen, wat zijn weerslag heeft op de bejegening van jongeren. Het accent dreigt daarbij te gaan liggen op beheersing van de situatie op de afdeling in plaats van op de bejegening en behandeling van de individuele jongeren. Daarnaast is er een toename van het aantal kamerplaatsingen van jongeren wegens onvoldoende personele bezetting 25. De plannen om groepen uit te breiden van tien naar twaalf jongeren, met hetzelfde aantal groepsleiders, beperken niet alleen de mogelijkheden voor een effectieve bejegening en behandeling, maar zullen ook leiden tot voor jongeren en personeel onaanvaardbaar grote veiligheidsrisico s 26. Dit laatste geldt ook voor plannen om meer jongeren op één kamer te plaatsen 27. De Raad merkt op dat in de justitiële jeugdinrichtingen voldoende pedagogisch geschoold personeel werkzaam behoort te zijn, met als belangrijkste taak het realiseren van de doelstelling zoals opgenomen in artikel 2 lid 2 Bjj. Het vereiste van voldoende scholing geldt vooral voor personeel dat zich bezighoudt met de bejegening van de jongeren. Inzet van niet-pedagogisch geschoold personeel is slechts acceptabel in het kader van de gebouwelijke beveiliging en in functies die geen omgang met de jeugdige meebrengen (bijvoorbeeld bij de uitvoering van nachtdetentie, in de nachtelijke uren tussen 12.00 en 6.00 uur en uiteraard ook dan met behoud van pedagogische waarborgen). 4. Conclusie De Raad is van oordeel dat aan de plannen met betrekking tot het project DNI voor minderjarigen zulke grote bezwaren kleven dat de justitiële jeugdsector hierbij niet dient te worden betrokken. In plaats daarvan dient te worden gestreefd naar meer aansluiting van de justitiële jeugdsector bij de niet-justitiële jeugdzorg. 23 Wartna, B.S., S. el Harbachi en A.M. van der Laan 2005: Jong vast een cijfermatig overzicht van de strafrechtelijke recidive van ex-pupillen van Justitiële Jeugdinrichtingen Boom Juridische Uitgeverij WODC, rapport no. 229. 24 Zie ondermeer noot 7 en 8. 25 De Raad heeft dit in een advies van 21 december 2001 reeds naar voren gebracht. 26 In de machtsverhoudingen op groepen zullen gevaarlijke tendensen ontstaan, waar bijvoorbeeld oudere jongeren hun macht kunnen botvieren op de jongsten (leeftijden variëren van 12 tot 18 jaar en ouder). 27 De Raad verwijst naar zijn adviezen van 13 september en 7december 2004 over de plannen voor meerpersoonskamergebruik in justitiële jeugdinrichtingen.