CONFERENTIE VAN DE VERTEGENWOORDIGERS VAN DE REGERINGEN VAN DE LIDSTATEN Brussel, 25 november 2003 (26.11) (OR. fr) CIG 51/03 VERSLAG van: voorzitter van de Groep juridische deskundigen van de IGC d.d.: 25 november 2003 aan: Intergouvernementele Conferentie Betreft: IGC 2003: redactionele en juridische aanpassingen van het ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa en van de protocollen - Resultaat van de besprekingen van de Groep juridische deskundigen - doc. CIG 50/03 1. Overeenkomstige het mandaat van het voorzitterschap van de IGC 1 heeft een groep juridische deskundigen een "juridische toetsing" uitgevoerd van het door de Europese Conventie 2 opgestelde ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. De Groep werd voorgezeten door de heer Jean-Claude Piris, directeur-generaal van de Juridische dienst van de Raad en Raadsadvocaat voor de IGC en, bij diens afwezigheid, door de heer Giorgio Maganza, directeur van de Juridische dienst van de Raad. 2. De Groep heeft gewerkt op basis van een document dat het secretariaat van de IGC in samenwerking met de Juridische dienst heeft opgesteld (doc. CIG 4/03), en waarin juridische verbeteringen voor het ontwerp werden voorgesteld. Ook de voorstellen van de leden van de Groep werden besproken. De Groep heeft ook de aan de bestaande verdragen gehechte protocollen bestudeerd, op basis van documenten die het secretariaat van de IGC in samenwerking met de Commissie heeft opgesteld (respectievelijk de documenten CIG 41/03, CIG 48/03 en CIG 49/03). 1 Brief van 29 september 2003 van de heer Frattini aan de ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Europese Unie, aan de toetredende staten en de kandidaat-lidstaten alsmede aan het Europees Parlement en de Commissie. 2 Tekst die op 18 juli 2003 te Rome door de voorzitter van de Conventie na afsluiting van de werkzaamheden van de Conventie aan de voorzitter van de Europese Raad is overhandigd (doc. 850/03). CIG 51/03 smu/gra/jg 1
3. De Groep is vijftien keer bijeengekomen: op 9, 10, 15, 20, 21, 24, 29 en 31 oktober en op 5, 6, 10, 14, 18, 19 en 25 november 2003. De resultaten van die besprekingen staan in document CIG 50/03, dat het ontwerp-verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa bevat, en in addendum 1 de aan de Grondwet te hechten protocollen. Wat betreft de bepalingen aangaande de Raadsformaties (artikel I-23), de Commissie en de minister van Buitenlandse Zaken (de artikelen I-25 tot en met I-27 en III-250 tot en met III-253), het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (artikel I-39 en de artikelen III-193 tot en met III-209 en artikel III-215) en het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (artikel I-40 en de artikelen III-210 tot en met III-214), heeft de Groep juridische deskundigen, gelet op de politieke gevoeligheid ervan, zich beperkt tot minimale horizontale aanpassingen, waarbij hoofdzakelijk de redactionele reeds overeengekomen afspraken overgenomen zijn. Het geheel van deze bevindingen beoogt uitsluitend een weergave te zijn van de technischjuridische benadering de Groep juridische deskundigen en laat de mogelijkheid onverlet dat de delegaties deze of gene kwestie op politiek niveau naar voren brengen. o o o CIG 51/03 smu/gra/jg 2
4. Tijdens haar werkzaamheden is de Groep overeengekomen om de volgende juridische en technische verbeteringen voor te stellen: totstandbrenging van de juridische en redactionele samenhang tussen de verschillende delen van de ontwerp-grondwet door een betere juridische samenhang van de bepalingen (bijvoorbeeld de schrapping van verwijzingen of van nutteloze herhalingen dan wel de invoering van noodzakelijke verwijzingen, de verplaatsing van bepaalde artikelen of leden, 1 enz.) en een betere samenhang van de gebruikte terminologie (bijvoorbeeld, een geharmoniseerde methode voor de formulering van rechtsgrondslagen, dezelfde termen voor dezelfde begrippen gebruiken, enz.); het opvullen van bepaalde lacunes (bijvoorbeeld door de toevoeging van de andere gevallen waarin een instelling de wetgever een ontwerp-handeling kan voorleggen, de invoeging van een uitgebreidere definitie van het toepassingsgebied van de exceptie van onwettigheid van een handeling, de toevoeging van een wetsinstrument en van de kaderwet aan de rechtsgrond betreffende de associatie van landen en gebieden overzee en die betreffende de ultraperifere gebieden, dan wel een toevoeging van de toepasselijke stemregels in alle gevallen waarin de Europese Raad een bindende rechtshandeling vaststelt, enz.); de verbetering van juridische onnauwkeurigheden (bijvoorbeeld over de samenstelling van de Raad, over het beginsel van de "representatieve democratie", over de toetsing van de wettelijkheid van een besluit tot schorsing van bepaalde rechten die voortvloeien uit het lidmaatschap van de Unie, enz.). 1 De volgende bepalingen werden verplaatst: - artikel I-10, lid 1, is overgebracht naar artikel I-5 bis; - artikel I-10, lid 2, is overgebracht naar artikel I-5, lid 2; - artikel I-16, lid 3, is overgebracht naar artikel I-11, lid 5; - artikel I-24, lid 4, eerste alinea, is overgebracht naar artikel I-33, lid 4; - artikel I-24, lid 4, tweede alinea, is overgebracht naar artikel I-22, lid 4; - artikel III-64 is overgebracht naar artikel III-65 bis; - artikel III-84 is overgebracht naar artikel III-289 bis; - artikel III-85 is overgebracht naar artikel III-289 ter; - artikel III-192 is overgebracht naar artikel III-186, lid 1; - artikel III-242 is overgebracht naar artikel III-239, lid 3; - artikel III-280 is overgebracht naar artikel III-281, lid 3; - artikel III-284 is overgebracht naar artikel III-281, lid 2; - artikel IV-1 is overgebracht naar artikel I-6 bis; - artikel IV-9 is overgebracht naar artikel IV-7 bis. CIG 51/03 smu/gra/jg 3
5. De Groep is ook overeengekomen om een volledige omwerking voor te stellen voor het merendeel van de slotbepalingen in deel IV, met name voor de bepalingen naar aanleiding van de intrekking van de bestaande verdragen. Zij stelt ook het volgende voor: toevoeging, in de preambule, van een verwijzing naar de opvolging van verdragen en de rechtsopvolging van het communautair acquis; samenvoeging in één enkel protocol van de verschillende in de ontwerp-grondwet verspreide overgangsbepalingen (zoals de datum waarop een aantal regels betreffende een nieuwe samenstelling of een nieuwe stemregel voor bepaalde instellingen en organen in werking treedt, de samenstelling ervan of andere regels die tussen de datum waarop het nieuwe verdrag in werking treedt en die datum van toepassing zijn, enz.); toevoeging van overgangsbepalingen die niet door de Conventie opgesteld zijn, om de overgang van de bestaande verdragen naar het toekomstige Verdrag tot instelling van de Grondwet te waarborgen, en met name om de rechtsopvolging van bestaande instellingen, organen en organismen, van het communautair acquis, van lopende procedures, enz. te garanderen. 6. Deze verbeteringen zijn in onderlinge overeenstemming goedgekeurd conform de regel die bij het begin van de werkzaamheden van de Groep was afgesproken. Desalniettemin hebben de Spaanse en de Poolse delegatie aangegeven dat het overbrengen van diverse in de tekst van de ontwerp-grondwet verspreide overgangsbepalingen naar het "Protocol betreffende de overgangsbepalingen met betrekking tot de instellingen en organen van de Unie", voor hen vragen van politieke opportuniteit oproept. Daarom zullen zij zich alleen bij de technisch-juridische benadering van de Groep kunnen aansluiten als de vraagstukken over deze politieke opportuniteit opgelost zullen zijn. Het standpunt van beide delegaties staat in voetnoten van document CIG 50/03 en in een speciale presentatie van het protocol inzake de overgangsbepalingen in addendum 1 van dat document (de versie die tot stand is gekomen onder de verantwoordelijkheid van de Raadsadvocaat voor de IGC, die een weergave is van de technisch-juridische benadering van de Groep, wordt voorafgegaan door de versie van genoemd protocol die de Conventie voorstelt, zonder technische aanpassingen). CIG 51/03 smu/gra/jg 4
7. Op een aantal punten, waarvoor het secretariaat van de IGC juridische verbeteringen had voorgesteld, maar waarover geen gemeenschappelijke akkoord kon worden bereikt omdat een delegatie of een zeer klein aantal delegaties tegen was, is de door de Conventie voorgestelde tekst ongewijzigd gebleven; er zijn dus geen opmerkingen vermeld. De aandacht van de Conferentie wordt evenwel gevestigd op vier van die punten, aangezien de tekst die nu in de ontwerp-grondwet staat, juridisch niet correct is. 1 a) Laatste overweging van de preambule van het Handvest van de grondrechten (deel II van de ontwerp-grondwet). Om redenen van rechtszekerheid en transparantie wordt voorgesteld aan het slot van de overweging een zinsnede toe te voegen om eraan te herinneren dat de toelichtingen bij het Handvest, die opgesteld zijn door het Praesidium van de Conventie dat het Handvest heeft opgesteld, bijgewerkt zijn onder de verantwoordelijkheid van het Praesidium van de Europese Conventie; in het tegengestelde geval zou de huidige tekst niet meer exact zijn geweest. De volgende toevoeging krijgt de steun van de grote meerderheid van de delegaties (de Belgische, de Duitse, de Franse, de Luxemburgse en de Oostenrijkse zijn tegen; naar hun oordeel komen met deze tekst kwesties van politieke opportuniteit om de hoek kijken): "( ) de toelichtingen die zijn opgesteld onder de verantwoordelijkheid van het Praesidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld, en bijgewerkt onder de verantwoordelijkheid van het Praesidium van de Europese Conventie." De tekst bepaalt uitdrukkelijk het volgende: "de rechtscolleges van de Europese Unie en van haar lidstaten [zullen] bij de uitlegging van het Handvest naar behoren rekening houden met de toelichtingen die zijn opgesteld onder de verantwoordelijkheid van het Praesidium van de Conventie die het Handvest heeft opgesteld", het is daarom juridisch niet denkbaar dat de tekst van deze toelichtingen niet voor genoemde rechtscolleges en voor de burgers van de Unie beschikbaar zou zijn. Daarom wordt voorgesteld de toelichtingen voor iedereen openbaar te maken, en wel door deze bekend te maken in het Publicatieblad van de Europese Unie (C-serie). 1 Die punten worden behandeld in een voetnoot in document CIG 50/03 (zie de bladzijden 68, 125, 182 en 224). CIG 51/03 smu/gra/jg 5
b) Artikel III-88, lid 1 (rechtsgrondslag om specifieke maatregelen voor de eurozone te kunnen aannemen). Het lijkt vanuit juridisch oogpunt niet correct om niet uitdrukkelijk de instelling te vermelden die de maatregelen moet vaststellen, namelijk de Raad, en evenmin de procedures die hij per geval, naar gelang de inhoud van de vast te stellen maatregel, zal moeten toepassen. De volgende toevoeging krijgt de steun van een grote meerderheid van de delegaties. "1. Om bij te dragen tot de goede werking van de economische en monetaire unie, en overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de Grondwet, stelt de Raad, conform één van de in artikelen III-71 en III-76 bedoelde procedures terzake, worden voor de lidstaten die deel uitmaken van de eurozone de euro als munteenheid hebben maatregelen vastgesteld: (...)". Alleen de Britse en de Zweedse delegatie zijn daar tegen en stellen een andere formulering voor. c) Artikel III-209 (wederzijds onaantastbaarheidsvoorschrift voor de procedures van het GBVB en die van andere beleidsonderdelen). Deze alinea, waarover er voor de delegaties geen enkele inhoudelijke moeilijkheid is, moet nauwkeuriger en juridisch beter geformuleerd worden. Het doel ervan is het voorschrift op te nemen waarmee wordt vermeden dat de Raad in het kader van zijn bevoegdheden op het gebied van het GBVB, handelingen vaststelt die de andere werkterreinen van de Unie bestrijken. Met de verdwijning van de pijlerstructuur zijn alle bevoegdheden die de Raad tot handelen machtigt, zonder uitzondering bevoegdheden van de Unie. Derhalve gaat het niet om de bescherming van bevoegdheden, maar om de bescherming van de procedures en de bevoegdheden van de instellingen die een onderscheid blijven maken tussen het GBVB en de overige beleidsterreinen (meer bevoegdheden voor het Europees Parlement, de Commissie en het Hof van Justitie). De volgende formulering wordt nagenoeg unaniem door de delegaties gesteund (alleen de Spaanse delegatie is tegen). De uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid laat de toepassing van de procedures en de omvang van de respectieve bevoegdheden van de instellingen waarin de Grondwet voorziet voor de uitoefening van de in de artikelen I-12 tot en met I-14, en I-16 genoemde bevoegdheden van de Unie, onverlet. Evenzo laat de uitvoering van de in deze artikelen genoemde beleidsonderdelen onverlet de toepassing van de procedures waarin de Grondwet voorziet voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie op grond van dit hoofdstuk de in de artikel I-15 bedoelde bevoegdheid." CIG 51/03 smu/gra/jg 6
d) Artikel III-305, lid 1 (inzage in documenten van de EIB). Voor zover in het door de Conventie opgestelde ontwerp is bepaald dat wat de ECB betreft, de inzage van het publiek in deze documenten slechts geldt voor de administratieve activiteiten en niet voor de bankactiviteiten, dient zulks ook voor de Europese Investeringsbank te gelden. Een dergelijke formulering wordt nagenoeg unaniem door de delegaties gesteund (alleen de Zweedse delegatie is tegen). 8. Tot slot wordt voorgesteld dat de Conferentie zich buigt over de methode van nummering van de artikelen in het ontwerp. Het systeem dat door de Conventie is vastgesteld (vóór de Arabische cijfers van elk artikelnummer staat in Romeinse cijfers het nummer van het desbetreffende deel, waardoor de nummering met de Arabische cijfers in elk deel opnieuw begint) schept inderdaad veel verwarring, met name wanneer een getal wordt opgelezen en naar verschillende talen wordt getolkt ("I-10" en 110" of "III-142" en "342". Omwille van rechtszekerheid, transparantie, eenvoud en gebruiksgemak kan voor de hele tekst van de Grondwet beter een doorlopende nummering in Arabische cijfers gebruikt worden (1 t/m 465). Een grote meerderheid van de delegaties steunt het voorstel voor de doorlopende nummering, mits die wordt voorafgegaan door het Romeinse cijfer van de respectieve delen, waardoor het onderscheid tussen de vier verschillende delen van de Grondwet behouden blijft. CIG 51/03 smu/gra/jg 7