Nota PS-commissie Vergaderdatum : 29 april 2005 Commissie voor : ruimtelijke ordening Agendapunt nr. : Commissienr. : Onderwerp : permanent bewonen van recreatiewoningen Opsteller/telefoon/e-mail-adres Afdeling/bureau Bijgaande stukken : P.J.P. Ruber / (023) 514 3321 / ruberp@noord holland.nl : RWB / Ruimtelijke Inrichting Noord : notitie permanent bewonen van recreatiewoningen (N.B. De rubrieken 1 t/m 4 altijd in deze volgorde uitwerken) 1. Voorstel voor behandeling Ter bespreking en opinievorming. 2. Besluit GS - De beleidsnotitie Permanente bewoning van recreatiewoningen voorlopig vast te stellen met als hoofdpunten: - In de niet-kwetsbare gebieden van Noord-Holland (de gele gebieden op het kaartje in de beleidsnotitie) in te stemmen met eventuele verzoeken van de gemeenten om de permanente bewoning te legaliseren door het wijzigen van de bestemming; - In de kwetsbare gebieden in beginsel niet over te gaan tot het legaliseren van permanente bewoning; - In bestuurlijk en ambtelijk overleg bij de gemeente aan te dringen op handhaving en samenwerking te zoeken met de VROM-inspectie die een handhavende bevoegdheid heeft - De portefeuillehouder te machtigen de notitie op enkele punten te verduidelijken - De beleidsnotitie te zenden aan PS - Gehoord de mening van de statencommissie de beleidsnotitie definitief vast te stellen en aan te bieden aan de minister van VROM en de Noord-Hollandse gemeenten. 3. Verdere procedure De beleidsnotitie permanente bewoning van recreatiewoningen zal na de bespreking door uw commissie door Gedeputeerde Staten vastgesteld worden en vervolgens worden aangeboden aan de minister van VROM en de Noord-Hollandse gemeenten. Het beleid wordt opgenomen in de Leidraad Provinciaal Omgevingsbeleid en zal vervolgens een toetsingskader zijn voor eventuele wijzigingen van bestemmingsplannen om het permanent wonen in recreatiewoningen mogelijk te maken.
Pagina 2 4. Samenvatting Bestemmingsplannen verbieden in het algemeen het permanent wonen in een recreatiewoning. Ook het vigerend beleid van de provincie is tot op heden: géén permanente bewoning van recreatiewoningen (Leidraad Provinciaal Omgevingsbeleid par. 1.3.6; streekplan Noord-Holland Zuid, par. 4.9, landelijk gebied) Toch gebeurt dit regelmatig. In Noord-Holland zijn ongeveer 15.000 recreatiewoningen, waarvan verreweg het grootste deel in de regio s Kop van Noord- Holland en Texel, Westfriesland en Noord-Kennemerland. Volgens landelijke cijfers (CBS) is ongeveer 11% permanent bewoond, dan zou het in onze provincie om ca 1600 woningen gaan. De gemeenten zijn tegen het permanent wonen in het algemeen niet of onvoldoende opgetreden. De minister van VROM wil een eind maken aan wat zij noemt het verschil tussen wet en werkelijkheid en heeft daarom de provincies en gemeenten verzocht om maatregelen te nemen. Zij wil van de provincies en de gemeenten horen wat zij gaan doen. In grote lijnen zijn er volgens de minister drie opties voor de aanpak van het permanent bewonen van recreatiewoningen: Het handhavend optreden tegen situaties van onrechtmatige bewoning; Het tijdelijk accepteren van de permanente bewoning door het verlenen van persoonsgebonden beschikkingen; Het herzien van bestemmingsplannen waarbij aan de recreatiewoningen een bestemming woondoeleinden wordt gegeven; De eerste twee maatregelen zijn uitsluitende de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur dat de bevoegdheid heeft om handhavend op te treden als de voorschriften van het bestemmingsplan overtreden worden. Overigens is het, zoals hier en daar wordt gesuggereerd, niet de bedoeling om mensen uit hun huis te zetten. Wel kunnen degenen die eventueel na een overgangstermijn blijven volharden in de onrechtmatige bewoning van een recreatiewoning, straks geconfronteerd worden met een hoge boete op basis van de Wet Economische Delicten. De derde optie is voor de provincies van belang: zij zijn immers aangewezen om eventuele gemeentelijke plannen voor het wijzigen van de bestemmingen goed te keuren. Wij hebben hierover informatie ingewonnen bij de gemeenten; het blijkt dat een minderheid overweegt om inderdaad het permanent wonen te gaan toestaan. De laatste tijd neigen echter meer gemeentebesturen gezien hun problemen met de handhavingstrajecten ertoe om wijziging van de bestemming mogelijk te maken.
Pagina 3 De minister heeft in de Nota Ruimte aangegeven dat legalisering van permanent wonen in recreatiewoningen in elk geval niet zou kunnen in gebieden die als kwetsbaar zijn aangeduid. Als kwetsbare gebieden worden in beginsel beschouwd: de Vogelrichtlijngebieden, Habitatrichtlijngebieden, Natuurbeschermingswetgebieden, Nationale Landschappen en de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur (PEHS). Het is aan de provincies om deze beleidslijn uit te werken; dit gebeurt in bijgaande notitie waarin is aangegeven wanneer en onder welke voorwaarden de provincie mee wil werken aan het wijzigen van de bestemming verblijfsrecreatie in de bestemming woondoeleinden. Indien legalisering van permanente bewoning niet mogelijk is zal de gemeente moeten handhaven of formeel gedogen door middel van een persoonsgebonden beschikking. De verhouding tussen handhaving, persoonsgebonden beschikking en wijzigen van de bestemming is aangegeven in het stroomschema in de notitie. Deze (concept) beleidsnotitie is opgesteld in overleg met de provincie Utrecht. De Vereniging Noordhollandse Gemeenten heeft laten weten dat zij met het voorgenomen beleid van de provincie in kunnen stemmen. In december 2004 is een concept notitie reeds in uw commissie besproken. Er is toen door verschillende commissieleden een aantal vragen gesteld; in de bijlage is hierop ingegaan. Het is nu van belang om spoedig over te gaan tot vaststelling van een provinciaal beleid over het permanent wonen. Noord Holland is een van de weinige provincies die nog niet heeft voldaan aan het verzoek van de minister van VROM aan de provincies om vóór 1-1-2005 een beleid uit te werken met betrekking tot de permanente bewoning van recreatiewoningen. Daarnaast moet de provincie een toetsingskader hebben voor gemeentelijke aanvragen voor het omzetten van de bestemming verblijfsrecreatie in de bestemming wonen. Op dit moment is dit onderwerp van discussie in de gemeenten Harenkarspel, Stede Broec, Venhuizen (De Witte Hoeve),Noorder-Koggenland (Twisk en Park de Kogge), Wervershoof (de Vlietlanden), Obdam (de Leijen), Opmeer (de Perelaar), Niedorp (Greco Marina), Zijpe (Vogelvrij en Zomervreugd) en Amsterdam-Noord (Kinselmeer) In het streekplan Noord-Holland Noord staat nu geen beleid over permanent wonen; in het streekplan Noord-Holland Zuid is de omzetting naar een woonfunctie in het buitengebied (buiten de rode contouren) verboden.
Pagina 4 5. Vragen naar aanleiding van de behandeling in het college en in uw commissie dd 23 december 2004: In uw Statencommissie ROV van 23 december 2004 zijn de volgende vragen gesteld: 1. Onderzocht moet worden of recreatiewoningen op dezelfde wijze kunnen worden gerealiseerd als gewone woningen. Dit in verband met de aantasting van het landschap. Mogelijk is hier sprake van een misverstand: het gaat namelijk niet om de bouw van nieuwe (recreatie)woningen. De beleidsnotitie heeft uitsluitend betrekking op bestaande permanent bewoonde recreatiewoningen. De tekst van de beleidsnotitie zal op dit punt verduidelijkt worden. Voor de bouw van nieuwe recreatiewoningen geldt gewoon het ruimtelijke beleid zoals dat is vastgelegd in de beide streekplannen. 2. Moeten alle woningen aan het bouwbesluit voldoen? De minister van VROM eist inderdaad dat alle als zodanig gebruikte woningen voldoen aan het bouwbesluit (qua isolatie, brandveiligheid enzovoorts). Als dat niet mogelijk is dan kan de recreatiewoning niet als gewone woning in gebruik worden genomen. 3. Kunnen er nieuwe milieuproblemen ontstaan? Nee; in het beoordelingsschema (blz 4 van de beleidsnotitie) is aangegeven dat omzetting naar woondoeleinden alleen mag plaatsvinden als wordt voldaan aan de relevante milieuregelgeving. 4. Waarom vijf verschillende kaartjes? De vijf deelkaartjes zijn de basiskaarten (onderlagen) voor de grote kaart met de gele en groene gebieden. De groene gebieden worden als kwetsbaar beschouwd vanwege de aanwezigheid van PEHS, Vogelrichtlijngebieden, Natuurreservaten etc. 5. Problemen met handhaving mag geen reden zijn om permanent wonen toe te staan. Volgens constante jurisprudentie is het niet meer mogelijk om te handhaven als het bevoegd gezag gedurende lange tijd bekend was met een illegale situatie, maar daartegen niet is opgetreden. Vandaar dat de minister ook de peildatum van 31-10-2003 heeft vastgelegd (deze is ook in de beleidsnotitie overgenomen) waarop duidelijk naar een ieder is gecommuniceerd dat permanente bewoning niet langer meer geaccepteerd zal worden. Tegen permanente bewoning van vóór die datum kan moeilijk opgetreden worden; voor deze situaties zal óf een persoonsgebonden (gedoog)beschikking afgegeven moeten worden, of de bestemming moet omgezet worden in woondoeleinden. 6. Hoeveel vragen om legalisatie zijn er in kwetsbare en niet-kwetsbare gebieden? Op basis van landelijke cijfers schatten wij dat er ca. 1600 recreatiewoningen illegaal permanent bewoond worden. Voor zo ver nu bekend hebben de meeste aanvragen van gemeenten voor omzetting in woondoeleinden betrekking op recreatiewoningen in de nietkwetsbare gebieden.
Pagina 5 7. In de beleidsnotitie staat: in kwetsbare gebieden in beginsel niet over te gaan tot het legaliseren van permanente woningen. De woorden in beginsel zouden geschrapt moeten worden. Geadviseerd wordt om deze woorden niet te schrappen. Het is de bedoeling om hiermee een soort hardheidsclausule te introduceren voor bijzondere gevallen. Zo is er in een enkel geval (Camping Kinselmeer; in kwetsbaar gebied) in het verleden al een bestuurlijke toezegging tot legalisatie gedaan die nagekomen moet worden. 8. Hoe is de situatie in Europa? Het Nederlandse ruimtelijk beleid is op dit punt inderdaad een Europees buitenbeentje. De meeste Europese landen kennen geen verbod op het permanent verblijven in een recreatiewoning. Alleen Denemarken kent een soortgelijke regeling: daar is permanent bewonen voor bewoners die jonger zijn dan 55 jaar verboden. 9. Het is beter voor de huizen en de omgeving als men permanent woont. Huizen worden meestal beter onderhouden door permanente bewoners. Voor de omgeving is permanente bewoning meestal minder gunstig. Zoals bijvoorbeeld op Texel, is een periode van enkele maanden in de winter dat de recreatiewoningen niet bewoond worden, gunstig voor het herstel van flora en fauna in de onmiddellijke omgeving.!0. De recreatieve bestemming is gunstig voor de economie. Dit is ten dele waar. Voor de toeristische sector is het goed als er een ruim en gedifferentieerd aanbod van recreatiewoningen is. Anderzijds is uit onderzoeken bekend, dat permanente bewoners gemiddeld méér besteden bij plaatselijke middenstand dan Recreanten. 11. Kan er fondsvorming plaatsvinden? Willen Gedeputeerde Staten de commissie informeren bij toelating van permanent wonen in kwetsbare gebieden? Fondsvorming voor landschapsontwikkeling is moeilijk aangezien het, zoals gezegd, niet gaat om de bouw van nieuwe woningen. Bij de realisatie van nieuwe recreatiecomplexen kan wél gezorgd worden voor een rood-voor-groen benadering. In kwetsbare gebieden wordt permanent wonen in principe niet toegestaan. Uitzondering hierop kunnen alleen met een streekplanafwijking dus met inschakeling van uw commissie.
Pagina 6 Tijdens de behandeling van de beleidsnotitie in Gedeputeerde Staten zijn nog de volgende vragen aan de orde geweest: 12, Onderzocht moet worden welke concrete middelen de provincie heeft om te bewerkstelligen dat gemeenten het beleid ten aanzien van recreatiewoningen daadwerkelijk handhaven. De provincie kan de handhaving van een bestemmingsplan niet afdwingen. Dit is het door juristen zo genoemde gat van Weerselo waar de Raad van State een beroep van de provincie Overijssel niet ontvankelijk verklaarde omdat de provincie gezien de huidige wettekst geen belanghebbende is bij het handhaven van een bestemmingsplan. Het tweedelijns toezicht op de uitvoering van de VROM wet en regelgeving berust bij de VROM inspectie (IRO). In de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening krijgt de provincie mogelijk ook de bevoegdheid tot tweede lijnstoezicht bij de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Dan zouden wij wanneer provinciale belangen in het geding zijn de handhaving kunnen afdwingen. Dit is echter nog een punt van discussie in de Tweede Kamer. Het is natuurlijk een politiek / bestuurlijke vraag of tweede lijnstoezicht op dit moment past bij de provinciale rolopvatting (regisserend, initiërend). Indien u een provinciale taak op dit punt ziet, dan kunnen op dit moment (binnen de huidige wet) de volgende akties worden ondernomen: 1. De VROM inspectie onderzoekt in een vierjarige cyclus alle gemeenten naar het uitvoeringsniveau van de VROM wet en regelgeving; van dit onderzoek wordt een verslag opgesteld. De inspectie onderzoekt hierbij ook het niveau van de handhaving. Er wordt ook gekeken naar (illegale) permanente bewoning. Zo is in het inspectie verslag over Den Helder (1 maart 2005) bijvoorbeeld gewezen op vermoedelijke permanente bewoning in een recreatiepark in Julianadorp. 2. Wij kunnen bij de gemeenten periodiek inventariseren hoe de stand van zaken is met de handhaving van de bestemmingsplannen op dit punt (analoog aan het overzicht actualisatie van bestemmingsplannen ) en dit jaarlijks rapporteren aan Provinciale Staten en aan de VROM inspectie. 3. Wij kunnen in bestuurlijk en ambtelijk overleg bij de gemeenten aandringen op handhaving én wij kunnen samenwerking zoeken met de VROM inspectie die wél een handhavende bevoegdheid heeft.
Pagina 7 4. Indien dit ambtelijk en bestuurlijk overleg geen resultaat heeft kunnen wij vervolgens de VROM inspectie verzoeken om de gemeente aan te schrijven om tot handhaving over te gaan. VROM kan via de rechter de handhaving van het bestemmingsplan afdwingen. 13:Welke garantie is er dat gemeenten na deze sanering wel over zullen gaan tot handhaving? Een echte garantie is er niet, maar de handhaving wordt wel eenvoudiger en door een aantal wettelijke maatregelen ook effectiever: 1. De sanering vermindert de handhavingslast voor de gemeenten want er ontstaat een duidelijke verdeling in drie situaties: Recreatiewoningen waarvan de bestemming omgezet wordt in woondoeleinden (geen handhaving meer nodig) Recreatiewoningen waarvoor een persoonsgebonden beschikking is afgegeven omdat het permanente bewonen al lange tijd is gedoogd. Bij afloop hiervan door overlijden of verhuizen van de bewoner is het vervolgens ook juridisch gemakkelijker om de recreatieve bestemming te handhaven. Recreatiewoningen die na 31 oktober 2003 permanent bewoond worden: Hier zullen de gemeenten moeten handhaven. 2. Doordat de Wet Economische Delicten van toepassing wordt verklaard op bestemmingsplannen kunnen aanzienlijk hogere boetes worden geeist. 3. De bewijslast wordt straks omgedraaid: d.w.z. de eigenaar van de recreatiewoning moet bewijzen dat hij elders een hoofdadres heeft. 4. De belastingdienst geeft inzage in hypotheekgegevens: het toepassen van de hypotheekrenteaftrek kan aangevoerd worden als bewijs voor het permanent wonen (voor tweede woningen kun je immers geen hypotheekrente aftrekken). Zoals hierboven beschreven kan de provincie de handhaving alleen indirect bewerkstelligen omdat we afhankelijk zijn van de medewerking van de VROM inspectie. 14: bij instemming met permanente bewoning moet er in ieder geval sprake zijn van een tijdelijke persoonsgebonden beschikking. Iedereen die in de toekomst permanent woont in een woning die de bestemming recreatiewoning heeft moet straks inderdaad in het bezit zijn van een persoonsgebonden beschikking. Dit geldt natuurlijk niet bij gelegaliseerde bestemmingen
Pagina 8 15: zijn er nog meer gevallen waarover bestuurlijke afspraken zijn gemaakt dan Kinselmeer? Er is wel overleg geweest over andere gevallen maar over het Kinselmeer is als enige bestuurlijk overleg geweest. Er is de mogelijkheid van permanent wonen geopperd ook omdat dit het wellicht (financieel) makkelijker maakt om een rioleringssysteem aan te leggen.de Stadsdeelraad noch GS hebben hierover echter een definitief besluit genomen. Het lijkt daarom beter om in de beleidsnotitie de termen zoals bijvoorbeeld. te schrappen omdat dit suggereert dat het om meer gevallen gaat. 16: woningen die permanent bewoond zijn moeten aangeslagen worden voor de kosten van nutsvoorzieningen. Geeft de provincie selectief een aantal gemeenten ruimte en andere niet? De woningen moeten aangeslagen worden voor deze kosten; dit is echter geheel een gemeentelijke aangelegenheid. Verder is het niet zo dat wij bewust een aantal gemeenten selectief de ruimte geven en andere niet. Wij maken geen onderscheid tussen gemeenten: alleen in niet kwetsbare gebieden, dat zijn in grote lijnen de gebieden waar ook gewone woningen gebouwd zouden mogen worden (zoekgebieden in streekplan NHN), is het omzetten van de bestemming recreatiewoningen in de bestemming gewone woning toegestaan. Sommige gemeenten hebben inderdaad de pech dat grote delen van hun grondgebied als kwetsbaar (c.q. uitsluitingsgebied in streekplan NHN ) is aangeduid. Het Rijk heeft in de Nota Ruimte aangegeven wat wij tenminste als kwetsbaar gebied moeten aangeven zodat wij daarin ook niet veel keus hebben. Titel:Nota PS-cie. ROV, agendapunt 7-1a. (permanent bewonen van recreatiewoningen) Datum:29-04-2005 Nummer:7-1a