rapport notitie Beleidsnotitie nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) 1 juli2008
inhoudsopgave Inleiding en samenvatting...4 1. Gemeentelijk instrumentarium...6 1.1 Structuurvisie...6 1.1.1 Gemeente Gouda...7 1.2 Bestemmingsplan...7 1.2.1 Geldigheidsduur bestemmingsplannen...7 1.2.2 Bestemmingsplanprocedure...8 1.2.3 Bestemmingsplannen gemeente Gouda...9 1.3 Beheersverordening...9 1.4 Projectbesluit...10 1.5 Ontheffingen...10 1.5.1 Binnenplanse ontheffing (artikel 3.6 lid 1 sub c Wro)...10 1.5.2 Tijdelijke ontheffing (artikel 3.22 Wro)...10 1.5.3 Buitenplanse ontheffing (artikel 3.23 Wro)...11 2. Keuzes RO instrumentarium...12 2.1 Structuurvisie...12 2.1 Projectbesluit versus bestemmingsplan...12 2.2 Bestemmingsplan versus beheersverordening...14 3. Grondexploitatiewet...17 3.1 Kostenverhaal...17 3.2 Binnenplanse verevening...19 3.3 Locatie-eisen...19 3.4 De plicht tot het vaststellen van exploitatieplannen...21 3.5 De koppeling van ruimtelijke plannen aan exploitatieplannen...21 3.6 Uitvoeringsregels en aanbestedingsvoorschrift...22 4. Keuzes grondexploitatiewet...23 4.1 Wanneer overeenkomst en wanneer exploitatieplan?...23 4.2 Bovenplanse verevening...24 pagina 2
4.3 Beleid berekeningsmethodiek residuele grondprijzen...25 4.4 Bepalen basiseenheden en gewichten...25 4.5 Het werken met eisen voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap...25 4.6 De verhouding actief en faciliterend grondbeleid...26 4.7 Handhavingsnota...27 4.8 De grondexploitatieverordening...27 4.8.1 Vaststellen grondexploitatieverordening wenselijk?...27 4.8.2 Toepassing bestaande exploitatieverordening en overgangsrecht; geen intrekking nodig...28 Bijlage 1 Procedure structuurvisie Bijlage 2 Procedure bestemmingsplan Bijlage 3 Procedure verlengingsbesluit bestemmingsplan Bijlage 4 Procedure wijzigingsplan en uitwerkingsplan Bijlage 5 Procedure beheersverordening Bijlage 6 Procedure projectbesluit Bijlage 7 Procedure ontheffingenbesluit en besluit nadere eisen pagina 3
Inleiding en samenvatting Per 1 juli 2008 is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De Wro brengt een wijziging in het instrumentarium waarmee de gemeente het ruimtelijk beleid kan vormgeven en uitvoeren. Maar niet alleen komt er een wijziging in de mogelijke ruimtelijke besluiten, ook de procedures en in zekere zin ook het karakter van bestaande plannen wijzigen. De belangrijke uitgangspunten van de Wro zijn: Ieder bestuurslaag volledige planvormende en uitvoerende bevoegdheden Scheiding tussen beleid en normstelling Vereenvoudiging van de procedures Bestemmingsplan weer centraal Digitaal beschikbare plannen In deze notitie wordt ingegaan om het (nieuwe) gemeentelijke instrumentarium op grond van de Wro: structuurvisie, bestemmingsplan, beheersverordening, projectbesluit en ontheffingen. Er wordt een beschrijving gegeven van de verschillende plannen en besluiten met de daarbij te volgen procedure. In het hoofdstuk Grondexploitatiewet wordt het instrument exploitatieplan uitgebreid behandeld. Het (nieuwe) instrumentarium heeft voor de gemeente gevolgen voor het maken van beleidskeuzes, bijvoorbeeld de keuze tussen een bestemmingsplan of projectbesluit, bestemmingsplan of beheersverordening en het inzetten van de mogelijkheden van kostenverhaal. In hoofdstuk 2 en 4 van de notitie staan hierover richtinggevende adviezen. Samengevat wordt de raad als volgt geadviseerd: Instrumentarium Wro: 1. ruimtelijke ontwikkelingen bij voorkeur mogelijk te maken met een bestemmingsplan (dus niet met een projectbesluit); argumenten: a. de projectbesluitprocedure is niet of nauwelijks korter dan de bestemmingsplanprocedure; b. het projectbesluit moet alsnog door middel van een bestemmingsplan of beheersverordening worden ingepast (dubbele procedures); c. de legesheffing wordt opgeschort en er is een risico dat deze vervalt; Dit betekent dat voor bouwplannen die onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) nog door het college werden afgehandeld (19.2 en gedelegeerd 19.1 WRO) in het vervolg ook de raad bevoegd zal zijn. De raad raakt dus meer betrokken raakt bij de besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen. Verder zal het aantal bestemmingsplannen met een klein plangebied toenemen. 2. in principe geen gebruik te maken van het instrument beheersverordening; argumenten: a. de inhoud van een beheersverordening is vergelijkbaar met die van een conserverend bestemmingsplan; b. door het ontbreken van rechtsbescherming is bij het vaststellen van een beheersverordening de maatschappelijke participatie afwezig; pagina 4
Grondexploitatiewet: 3. per ontwikkeling te bezien of in dit geval het verplichte kostenverhaal bij voorkeur via het aangaan van overeenkomsten of het opstellen van exploitatieplannen gebeurt; argumenten: a. een overeenkomst kan sneller zijn en in een overeenkomst is meer vrijheid om afspraken te maken; b. een exploitatieplan geeft de gemeente meer mogelijkheden tot sturing en zekerheid en is een stok achter de deur bij moeilijke onderhandelingen, bijvoorbeeld wanneer er meerdere partijen in het spel zijn; c. in tegenstelling tot een overeenkomst is een exploitatieplan een openbaar stuk met bestuursrechtelijke procedure (mogelijkheid tot indienen van zienswijzen en beroep) en de plicht tot jaarlijkse aanpassing; 4. een verkenning uit te voeren naar de mogelijkheden van bovenplans kostenverhaal via de verplichte herziening of herhaalde vaststelling van de structuurvisie; (gereed december 2008); argument: a. bepaalde mogelijkheden van bovenplans kostenverhaal kunnen niet gebruikt worden tenzij opgenomen in de structuurvisie; Om gebruik te kunnen maken van de mogelijkheden van de grondexploitatiewet worden de volgende vervolgacties voorgesteld: 5. een standaardmethode voor het berekenen van residuele grondprijzen vast te leggen; 6. een uitwerkingsvoorstel te laten maken voor het bepalen van gewichten voor uitgiftecategorieën; 7. de Nota handhaving aan te passen om de nieuwe handhavingsinstrumenten voor het afdwingen van een exploitatiebijdrage te kunnen gebruiken; 8. bij de actualisatie van de nota strategisch grondbeleid in te gaan op de mogelijkheden van de nieuwe Wro rond de inzet van actief en faciliterend grondbeleid; 9. geen nieuwe Grondexploitatieverordening vast te stellen. De nieuwe Wro voorziet in een afdoende regeling. pagina 5
1. Gemeentelijk instrumentarium 1.1 Structuurvisie Op grond van artikel 2.1 Wro is de gemeenteraad verplicht ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast te stellen. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van dat gebied, alsmede de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop de Raad zich voorstelt die voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken. De gemeenteraad kan ook voor aspecten van ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen (bijv. natuur en groen, water, verkeer, werkgelegenheid). In de Wro verandert er voor de gemeentelijke structuurvisies niet zoveel in vergelijking met de structuurplannen. De gemeentelijke structuurvisies kunnen uitsluitend een betekenis hebben als gemeentelijke beleidsregel. Het uitgangspunt van de Wro is dat de structuurvisie zoveel mogelijk vorm- en procedure vrij dient te zijn. De Code Interbestuurlijke Verhoudingen bevat de omgangsregel dat overheidsniveaus elkaar informeren over en elkaar betrekken bij nieuwe beleidsvoornemens en knelpunten die een ander overheidsniveau raken. Structuurvisies komen dus tot stand in overleg met de verschillende bestuurslagen en overheidsorganen. De wetgever heeft het dan ook niet nodig gevonden om nadere regels ten aanzien van dit overleg in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) op te nemen. Voor een goede structuurvisie en een snelle totstandkoming en uitvoering daarvan is het creëren van draagvlak essentieel. Het is dus nadrukkelijk gewenst dat burgers en maatschappelijke organisaties worden betrokken bij de totstandkoming van structuurvisies. In artikel 2.1 Bro is bepaald dat bij de structuurvisie moet worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij die totstandkoming worden betrokken. Een dergelijke bepaling doet enerzijds recht aan het principe dat de wijze waarop inspraak en participatie bij een -vorm en procedurevrijestructuurvisie wordt georganiseerd zoveel mogelijk maatwerk moet zijn en waarborgt anderzijds dat een en ander daadwerkelijk plaatsvindt. Een gemeentelijke structuurvisie kan van veel nut zijn. Het biedt de mogelijkheid om een integrale ruimtelijke visie op de leefomgeving te ontwikkelen, waarin de samenhang met andere, aanverwante beleidssectoren, waaronder het beleid voor milieu, waterhuishouding, verkeer en vervoer e.d. zichtbaar kan worden gemaakt. De visie kan de gemeente bij het opstellen van een bestemmingsplan input leveren voor het toekennen van bestemmingen en voor het gebruik van grond en bebouwing, en goed dienen als ruimtelijke onderbouwing voor het verlenen van ontheffingen. Ook kan de structuurvisie richting geven aan de wijze waarop het gemeentelijk grondbeleid wordt ontwikkeld en aan de eisen die daaraan gesteld worden. Daarbij kan in relatie tot de beoogde functies voor het gebied rekening worden gehouden met de milieubelasting ervan. Op deze wijze ingevuld, biedt een structuurvisie dan tevens een basis voor het gemeentelijk milieubeleid. pagina 6
Verhaal van bovenplanse kosten in de vorm van fondsvorming is alleen mogelijk als dit in een structuurvisie is vastgelegd. Het gaat hier dan om verhaal van kosten van bovenplanse voorzieningen. 1.1.1 Gemeente Gouda In Gouda wordt gewerkt aan verschillende ruimtelijke projecten. Goudse Poort, Spoorzone en Westergouwe zijn hier enkele voorbeelden van. Ook in de directe omgeving van Gouda vinden de komende jaren een aantal grootschalige, ruimtelijke ontwikkelingen plaats. Zoals de bouw van circa 30 duizend woningen in de Zuidplaspolder en het opwaarderen van de RijnGouwelijn. Ruimtelijk gezien moeten al deze activiteiten goed in elkaar passen, om Gouda op een verantwoorde manier te laten groeien. De gemeente brengt dit in beeld met de ruimtelijke structuurvisie. De ruimtelijke structuurvisie geeft op hoofdlijnen, voor de (middel)lange termijn, de gewenste ruimtelijke ontwikkeling van Gouda aan. In deze structuurvisie worden ondermeer op basis van een plankaart 2020 en visiekaart 2030 projecten beschreven die van cruciaal belang zijn voor de ontwikkeling van de stad. De huidige structuurvisie van de gemeente Gouda is formeel geen structuurplan, waardoor deze structuurvisie op grond van het overgangsrecht niet gelijk kan worden gesteld met een structuurvisie in de zin van de Wro. De huidige structuurvisie verliest dan ook zijn werking. Een aandachtspunt voor de gemeente Gouda is dat een op den duur voor de gehele gemeente één of meerder structuurvisies worden opgesteld. De Invoeringswet Wro bevat geen overgangsrechtelijke bepaling waarin een termijn wordt gesteld, waarbinnen gemeenten moeten voldoen aan de verplichting tot het hebben van een of meerdere structuurvisies die het gehele grondgebied van de gemeente bedekken. Het niet vaststellen van een of meerdere structuurvisies kan gevolgen hebben voor de inzet van bepaalde bevoegdheden op grond van afdeling 6.4 Grondexploitatie. 1.2 Bestemmingsplan Artikel 3.1 Wro bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één of meer bestemmingsplannen vaststelt, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Voor het gebied buiten de bebouwde kom was dit al voorgeschreven op grond van de WRO. In de praktijk hebben veel gemeenten ook voor het gebied binnen de bebouwde kom bestemmingsplannen vastgesteld. 1.2.1 Geldigheidsduur bestemmingsplannen In de Wro is een einde gemaakt aan de vrijblijvendheid van de looptijd van een bestemmingsplan. De bestemming van de gronden, met inbegrip van de met het oog daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan telkens opnieuw vastgesteld. Indien de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening kan hij besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, met tien jaar. Wanneer de gemeenteraad voor het verstrijken van de periode van tien jaar niet opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of pagina 7
vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan (vb. mogelijkheid om leges te heffen voor onder meer aanleg- en bouwvergunning). 1.2.2 Bestemmingsplanprocedure De bestemmingsplanprocedure in de Wro is verkort. Het bestemmingsplan wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. De bestemmingsplanprocedure ziet er als volgt uit: openbare kennisgeving van het ontwerpbesluit en toezending aan die diensten van Rijk en provincie die belast zijn met de behartiging van belangen die in het plan in het geding zijn, aan de betrokken waterschapsbesturen en aan de besturen van bij het plan een belang hebbende gemeenten; terinzagelegging van het ontwerp en bijbehorende stukken gedurende 6 weken; gedurende de termijn van terinzagelegging kunnen door een ieder schriftelijk of mondeling zienswijzen worden ingebracht; vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad binnen 12 weken; bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschiedt binnen 2 weken na de vaststelling. Bekendmaking van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geschiedt binnen 6 weken na de vaststelling indien door Gedeputeerde Staten of de inspecteur een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzicht van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van GS of de inspecteur. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan treedt in werking met ingang van de dag na die waarop de beroepstermijn afloopt, tenzij artikel 3.8 lid 6 Wro van toepassing is. De duur van een bestemmingsplanprocedure bedraagt in beginsel 26 weken. Het procedureschema voor het vaststellen van een bestemmingsplan is als bijlage 2 en het procedureschema voor het nemen van een verlengingsbesluit is als bijlage 3 bij deze notitie gevoegd. Een belangrijk verschil met de bestemmingsprocedure in de WRO is het wegvallen van de goedkeuringsprocedure bij GS. In het Bro is wel een verplichting tot het voeren van bestuurlijk vooroverleg opgenomen. Artikel 3.1.1 Bro bevat in de lijn van het BRO 1985 (artikel 10) de regeling dat het bestuursorgaan dat is belast met de voorbereiding van een bestemmingplan, overleg pleegt met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn. Het overleg over een ontwerpbestemmingsplan dient ertoe de gevolgen van het plan voor deze belangen te bespreken. Het Rijk of de provincie kunnen van tevoren aangeven dat onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen geen overleg is vereist met de betrokken diensten van Rijk of provincie. De Wro en Bro bevatten weinig nieuwe bepalingen als het gaat om de inhoud van een bestemmingsplan. In artikel 3.1.2 Bro is bepaald dat ten behoeve van de uitvoerbaarheid een bestemmingsplan regels kan bevatten met betrekking tot sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en particulier opdrachtgeverschap. Daarnaast kan een bestemmingsplan ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening regels bevatten met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. Op grond van artikel 3.6 Wro kan aan burgemeester en wethouders een wijzigingsbevoegdheid, uitwerkingsplicht, een ontheffingsbevoegdheid en een bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen worden gedelegeerd. Het procedureschema voor het vaststellen van een wijzigingsplan/uitwerkingsplan is als bijlage 4 bij deze notitie gevoegd. pagina 8
Op grond van de overgangsrechtelijke bepalingen van de Wro wordt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 10 WRO gelijkgesteld met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 Wro. Op een bestemmingsplan waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro, de oude WRO van toepassing blijft tot de termijn van artikel 33 WRO is verstreken. Voor gebieden binnen de bebouwde kom waar op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro nog geen bestemmingsplan van kracht is,wordt binnen 5 jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in de Wro vastgesteld. Voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat tenminste 5 jaar voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro onherroepelijk is geworden wordt binnen 5 jaar na dat tijdstip een bestemmingsplan vastgesteld. 1.2.3 Bestemmingsplannen gemeente Gouda In Gouda gelden (begin 2008) ongeveer 75 (deel)bestemmingsplannen. Een groot deel van deze bestemmingsplannen is verouderd (dat wil zeggen ouder dan 10 jaar). In het kader van het project actualisering en digitalisering bestemmingplannen is de gemeente Gouda op dit moment bezig met het herzien van alle bestemmingsplannen. Het is de bedoeling dat het bestemmingsplannenbestand wordt teruggebracht naar ca. 24 bestemmingsplannen voor het hele grondgebied van Gouda. De huidige lijn binnen de gemeente Gouda is dat alle bestemmingsplannen worden opgestuurd naar de Provincie. De afdeling GBO geeft er de voorkeur aan om deze lijn door te zetten en voorlopig alle voorontwerp bestemmingsplannen aan de provincie toe te sturen. 1.3 Beheersverordening Artikel 3.38 Wro bepaalt dat de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 Wro voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening kan vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. De regering heeft aangegeven dat onder ruimtelijke ontwikkeling moet worden verstaan geen ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden, opstellen alsmede bouwkundige wijzigingen van bouwwerken. Niet iedere ruimtelijk relevante verandering is verboden. Artikel 3.38 lid 4 Wro voorziet in een ontheffingsmogelijkheid. De gemeente kan ervoor kiezen om in een beheersverordening het feitelijk bestaande gebruik vast te leggen of het planologisch toegestane gebruik. Geldt op het moment van vaststelling van een beheersverordening voor het desbetreffende gebied geen bestemmingsplan, dan moet in de verordening het feitelijk bestaande gebruik worden vastgelegd. Geldt op het moment van vaststelling van de beheersverordening voor het desbetreffende gebied een bestemmingsplan, dan mag in de beheersverordening het door het bestemmingsplan toegelaten gebruik (inclusief daarin opgenomen bebouwingsmogelijkheden) worden vastgelegd. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat aan de beheersverordening geen onderzoek ten grondslag behoefte liggen. Er dient wel gericht een inventarisatie plaats te vinden van de bestaande situatie, zowel wat bouwwerken als gebruik betreft. De beheersverordening moet in elk geval binnen tien jaar worden herzien. De beheersverordening hoeft niet te worden voorbereid via de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het procedureschema voor de vaststelling van een beheersverordening is als bijlage 5 bij deze notitie gevoegd. pagina 9
1.4 Projectbesluit Op grond van artikel 3.10 lid 1 Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen. Het besluit moet worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing van het project. Aan het besluit kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, welke tevens kunnen strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project, met dien verstande dat de voorschriften en beperkingen ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het projectgebied. Artikel 3.10 lid 2 Wro biedt de gemeenteraad de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit te delegeren aan burgemeester en wethouders. Het projectbesluit treedt in de plaats van de in artikel 19 lid 1 en lid 2 WRO geregelde vrijstellingsbevoegdheden. Een belangrijk verschil tussen een projectbesluit en het huidige artikel 19 WRO is de verplichting zoals verwoord in artikel 3.13 lid 1 Wro. In dit artikel is bepaald dat binnen één jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden burgemeester en wethouders een ontwerp voor een bestemmingsplan, waarin het project is ingepast ter inzage moeten hebben gelegd. Het projectbesluit moet dan ook enkel worden gezien als gefaseerde besluitvorming vooruitlopend op de vaststelling van het bestemmingsplan. In de Invoeringswet Wro is bepaald dat artikel 3.13 Wro als volgt wordt gewijzigd. Na het tweede lid, wordt een nieuw lid ingevoegd, luidende: In afwijking van het eerste lid kan de gemeenteraad binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden toepassing geven aan artikel 3.38. Dit impliceert dat een projectbesluit ook ingepast kan worden in een beheersverordening. Artikel 3.13 lid 3 Wro bevat een sanctie op het niet tijdig inpassen van het projectbesluit in het bestemmingsplan. De legesheffing van een op grond van een projectbesluit afgegeven vergunning wordt opgeschort tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan is vastgesteld waarin het project is ingepast. De bevoegdheid tot het heffen van leges vervalt indien het bestemmingsplan niet binnen zes maanden na het verstrijken van de in artikel 3.12 lid 1 Wro genoemde termijn is vastgesteld. Op de voorbereiding van een projectbesluit is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Het procedureschema voor het nemen van een projectbesluit is als bijlage 6 bij deze notitie gevoegd. 1.5 Ontheffingen 1.5.1 Binnenplanse ontheffing (artikel 3.6 lid 1 sub c Wro) Op grond van artikel 3.6 lid 1 sub c Wro kan in een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om met inachtneming van de in het plan vervatte regels ontheffing te verlenen van de regels. De binnenplanse vrijstelling, thans geregeld in artikel 15 WRO, is op deze manier als binnenplanse ontheffing in de Wro gehandhaafd. 1.5.2 Tijdelijke ontheffing (artikel 3.22 Wro) Burgemeester en wethouders kunnen met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor een bepaalde termijn ontheffing verlenen van het bestemmingsplan. De termijn bedraagt ten hoogste 5 jaar. Deze voortzetting van het oude artikel 17 WRO pagina 10
(tijdelijke vrijstelling) is nog iets stringenter geclausuleerd door de woorden met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte nu ook in de wet zelf op te nemen. Bij een bestemmingsplan kan de toepasselijkheid van artikel 3.22 Wro worden uitgesloten indien het belang ter bescherming waarvan een bepaalde bestemming in het plan is opgenomen zich niet verdraagt met een tijdelijke ontheffing. Op de voorbereiding van een besluit omtrent een tijdelijke ontheffing is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat burgemeester en wethouders binnen vier weken na afloop van de termijn van terinzagelegging beslissen. Het procedureschema voor het nemen van een ontheffingsbesluit is als bijlage 7 bij deze notitie gevoegd. 1.5.3 Buitenplanse ontheffing (artikel 3.23 Wro) Burgemeester en wethouders kunnen ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan. Volgens de memorie van toelichting ziet deze bevoegdheid op het aanwijzen van gevallen die van geringe betekenis zijn en bouwtechnisch veelal niet ingrijpend van aard en is dus vergelijkbaar met de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 19 lid 3 van de WRO. In artikel 4.1.1. Bro zijn de gevallen opgesomd die voor toepassing van artikel 3.23 Wro in aanmerking komen. Deze gevallen komen grotendeels overeen met de lijst van gevallen van artikel 20 Bro 1985. Op de voorbereiding van een besluit omtrent een buitenplanse ontheffing is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, met dien verstande dat burgemeester en wethouders binnen vier weken na afloop van de termijn van terinzagelegging beslissen. Het procedureschema voor het nemen van een ontheffingsbesluit is als bijlage 7 bij deze notitie gevoegd. pagina 11
2. Keuzes RO instrumentarium Op grond van de Wro zijn gemeenten verplicht een structuurvisie, bestemmingsplan of beheersverordening vast te stellen voor het gehele grondgebied van de gemeente. Bouwvergunningen kunnen worden verleend op grond van een bestemmingsplan, beheersverordening of projectbesluit. Een projectbesluit moet binnen een bepaalde termijn worden ingepast in een bestemmingsplan of beheersverordening. Deze drie elementen met verplichtingen en keuzemogelijkheden leiden ertoe dat de gemeente een keuze moet maken in het te gebruiken instrument. Die keuze moet in principe gemaakt worden bij een concreet project, maar het is wenselijk om na te gaan of vooraf regels kunnen worden geformuleerd voor toepassing van genoemde instrumenten. Bij de keuze van instrumentarium kan de komende jaren het overgangsrecht van belang zijn. Gemeenten krijgen vijf jaar de tijd om de bestemmingsplannen die op 1 juli 2008 vijf jaar of ouder zijn te actualiseren. 2.1 Structuurvisie Zoals in hoofdstuk 1 aangegeven voldoet de huidige Ruimtelijke structuurvisie van Gouda niet aan de eisen van de nieuwe Wro. Uit de wet volgt daarom de plicht om de structuurvisie opnieuw vast te stellen dan wel te herzien. In de Wro is hier geen termijn of sancties aan verbonden. In hoofdstuk 3 van deze notitie wordt beschreven dat de structuurvisie nieuwe stijl wel nieuwe mogelijkheden biedt voor bovenplanse verevening. In hoofdstuk 4 wordt daarom geadviseerd eerst een verkenning uit te voeren naar deze mogelijkheden. Naar aanleiding van deze verkenning kan een plan worden uitgewerkt voor het opnieuw vaststellen dan wel herzien van de structuurvisie. 2.1 Projectbesluit versus bestemmingsplan In de Wro staat het bestemmingsplan centraal. De gemeente moet voor het gehele grondgebied een of meer bestemmingsplannen vaststellen. De bestemmingsplanprocedure in de Wro is vereenvoudigd. Echter in de praktijk blijft een grote behoefte aan de mogelijkheid om een bestemmingsplanprocedure gefaseerd te doorlopen. Dit geldt vooral bij (grotere) investeringsprojecten. In deze gevallen staat dikwijls wel in hoofdlijnen vast wat het eindresultaat moet zijn en aan welke eisen het eindresultaat moet voldoen, doch de concrete uitvoering komt in een latere fase aan de orde. De figuur van het globale, door burgemeester en wethouders nog uit te werken plan (artikel 3.6 lid 1 sub b Wro) biedt in een aantal gevallen weliswaar mogelijkheden, doch staat menigmaal een gewenste spoedige realisatie in de weg: met de fysieke voorbereidingsactiviteiten en de realisatie van het project kan pas worden gestart nadat het uitgewerkte plan is vastgesteld. Er zal dan twee keer een procedure gevoerd worden, namelijk het bestemmingsplan en het uitwerkingsplan. De Wro biedt de mogelijkheid om voordat een (nieuw) bestemmingsplan wordt vastgesteld ten behoeve van de uitvoering van projecten een projectbesluit te nemen. Dit pagina 12
is uiteraard alleen noodzakelijk als een project niet in overeenstemming is met een geldend bestemmingsplan. Wanneer men het projectbesluit nader bestudeert, dan zal men tot de conclusie komen dat een projectbesluit qua inhoud en procedure niet veel verschilt van een bestemmingsplan. De ruimtelijke onderbouwing van het projectbesluit bevat nagenoeg identieke elementen als de toelichting van een bestemmingsplan. De doorlooptijd van het nemen van een projectbesluit is vrijwel identiek aan de doorlooptijd voor het vaststellen van een bestemmingsplan (in beginsel 26 weken gerekend vanaf het moment van terinzagelegging van het ontwerpbesluit). Op de voorbereiding van zowel een projectbesluit als een bestemmingsplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Een verschil tussen beide procedures is dat tegen een projectbesluit in twee instanties (rechtbank en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) in beroep kan worden gegaan. Tegen het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan kan alleen beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor beide planvormen (bestemmingsplan en projectbesluit) geldt dat bij de voorbereiding de vooroverlegpartners betrokken moeten worden. Inspraak is wettelijk niet verplicht, maar wordt in Gouda bij bestemmingsplannen standaard gedaan. Bij vrijstellingen ex artikel 19.1 en 2 WRO (die een kleiner gebied betreffen) wordt dit niet standaard gedaan, wel worden omwonenden en wijkteam altijd van te voren betrokken bij de ontwikkelingen. Deze procedure kan worden overgenomen voor projectbesluiten. Een projectbesluit moet in principe binnen één jaar worden ingepast in een bestemmingsplan of beheersverordening. Het projectbesluit levert een bouwtitel op voor bouwplannen, maar de legesheffing van een op grond van een projectbesluit afgegeven vergunning wordt opgeschort tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan of de beheersverordening is vastgesteld waarin het project is ingepast. Het moment van inning van leges kan maximaal vijf jaar later liggen dan het moment van bijvoorbeeld afgifte van een bouwvergunning. De wetgever heeft zelfs een sanctie gesteld op het niet tijdig vaststellen van een bestemmingsplan waarin het project is ingepast. Indien het bestemmingsplan niet tijdig is vastgesteld dan vervalt de bevoegdheid tot het heffen van leges. Bovenstaande heeft consequenties voor de financiële administratie van de gemeente. De begroting wordt ieder jaar vastgesteld. Vervolgens moet aan het eind van het jaar aangetoond worden dat het geld binnen is. Er wordt aan de Raad gerapporteerd op basis van de jaarcijfers, waarbij een tekort ontstaat als gevolg van uitstel van inning van de leges. Op zich is dit tekort te compenseren door erop te wijzen dat de inkomsten in latere jaren alsnog geïnd worden. De uitstel van inning van de leges is begrotingstechnisch dus wel acceptabel alleen loopt de gemeente ook een organisatorisch risico (risico op realisatie). Wanneer een project namelijk niet tijdig is ingepast in een bestemmingsplan of beheersverordening dan vervalt alsnog het recht op inning van de leges. Geadviseerd wordt daarom om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen in principe mogelijk te maken via een bestemmingsplan tenzij er doorslaggevende redenen zijn om een projectbesluit te nemen. Dit zou kunnen zijn wanneer het risico op uitstel of afstel van legesinvordering aanvaardbaar is of wegvalt tegen andere (financiële of andere) belangen en het projectgebied onderdeel is van een groter plangebied waarvoor reeds een bestemmingsplan in procedure is of op korte termijn wordt gebracht. Dit betekent dat voor bouwplannen die onder de oude WRO nog door het college werden afgehandeld (19.2 en gedelegeerd 19.1 WRO) in het vervolg ook de raad bevoegd zal zijn. De raad raakt dus meer betrokken raakt bij de besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen. Verder zal het aantal bestemmingsplannen met een klein plangebied toenemen. pagina 13
De gemeenteraad heeft de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit te delegeren van raad naar college. Dit in tegenstelling tot het vaststellen van een bestemmingsplan. Deze delegatiemogelijkheid komt overeen met de mogelijkheid in de WRO om de bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19 lid 1 WRO te delegeren aan het college. Wanneer hiervan gebruik wordt gemaakt is er sprake van een zekere versnelling van de procedure omdat geen raadsbehandeling nodig is. Advies Geadviseerd wordt om voor ruimtelijke ontwikkelingen die niet passen in een vigerend bestemmingsplan in principe te kiezen voor een bestemmingsplanherziening, tenzij er doorslaggevende redenen zijn om een projectbesluit te nemen. Tevens wordt geadviseerd de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit te delegeren van raad naar college. 2.2 Bestemmingsplan versus beheersverordening In deze notitie is reeds opgemerkt dat het bestemmingplan centraal staat in de Wro. Echter met de introductie van het instrument van de beheersverordening is het principe dat het bestemmingsplan centraal staat als het ware losgelaten. De keuze om een beheersverordening vast te stellen wordt door de wet op twee manieren begrensd: 1. Uit de wet kan voortvloeien dat een bestemmingsplan moet worden vastgesteld. 2. Een beheersverordening kan alleen worden vastgesteld voor die delen van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien. De structuurvisie kan een basis vormen voor de keuze tussen bestemmingsplan en beheersverordening. In de structuurvisie kan immers worden aangegeven in welke gebieden geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien. Opgemerkt moet worden dat de aard van een structuurvisie slechts indicatief is en niet juridisch bindend is. Dit betekent dat de gemeenteraad van een structuurvisie kan afwijken. Bij de afweging door de gemeente om te kiezen voor een beheersverordening in plaats van een bestemmingsplan moet de gemeente onderzoeken of in een bepaald gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Alleen in die gevallen dat in een bepaald gebied geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien komt men tot een keuzemogelijkheid. Wanneer binnen de gemeente Gouda gebieden zijn aan te wijzen waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien de komende jaren dan kan de gemeente gegronde redenen hebben om te kiezen voor een beheersverordening in plaats van een bestemmingsplan. Bijvoorbeeld bij de (verplichte) inpassing van een projectbesluit. Het risico dat de inpassingtermijn van artikel 3.13 lid 3 Wro niet wordt gehaald, is bij inpassing door middel van een beheersverordening kleiner dan bij inpassing via een bestemmingsplan. Dit heeft te maken met het feit dat aan een beheersverordening ter inpassing van een genomen projectbesluit geen enkele voorbereidingsprocedure is gekoppeld. Wanneer de gemeente in de toekomst van de beheersverordening af zou willen wijken dan biedt artikel 3.40 Wro daarvoor net zoveel mogelijkheden als bij het afwijken van een bestemmingsplan. Indien een bestemmingsplan geldt in een bepaald gebied en de gemeenteraad kiest voor de ruime invulling van het begrip bestaand gebruik (zie paragraaf 1.3), dan onderscheidt de beheersverordening zich van het bestemmingsplan in wezen alleen op het punt van het ontbreken van een voorgeschreven vaststellingsprocedure en het ontbreken van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. pagina 14
Advies Geadviseerd wordt om gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien voorlopig planologisch te regelen middels een conserverend bestemmingsplan en dus geen gebruik te maken van het instrument beheersverordening. pagina 15
pagina 16
3. Grondexploitatiewet De Grondexploitatiewet (hierna: Grexwet) is onderdeel van de nieuwe Wro en is ondergebracht in afdeling 6.4. Daarmee is aangegeven dat de Grexwet met ruimtelijke ordening te maken heeft. Doelen van de Grexwet zijn: het bieden van een sluitende mogelijkheid van het verhalen van kosten van voorzieningen van openbaar nut; het creëren van de mogelijkheid tot binnenplanse verevening en het creëerden van de mogelijkheid om locatie-eisen te stellen. Over elk van deze doelen zal in deze notitie iets worden gezegd. Daarbij zal een relatie worden gelegd met het nieuwe fenomeen van het exploitatieplan dat de Grexwet introduceert. Met de Grexwet is het exploitatieplan geïntroduceerd als een nieuw publiekrechtelijk middel dat bedoeld is om kostenverhaal af te dwingen, zonodig binnenplans kosten te verevenen en om locatie-eisen te stellen. De Grexwet laat de mogelijkheid open om deze drie elementen via (exploitatie)overeenkomsten vast te leggen. Indien het sluiten van een overeenkomst niet slaagt (of niet op tijd slaagt) is de vaststelling van een exploitatieplan verplicht. Is eenmaal een exploitatieplan vastgesteld dan is er een juridische basis gelegd voor het afdwingen van kostenverhaal via de bouwvergunning. Bij de bouwvergunning wordt dan een betalingsvoorschrift opgenomen. In beschouwingen over de Grexwet wordt vaak gezegd dat er een keuzemogelijkheid is om te kiezen voor het privaatrechtelijke spoor (de exploitatieovereenkomst) of het publiekrechtelijke spoor (het exploitatieplan). Hier valt echter wel één en ander te nuanceren, wat in deze notitie ook zal gebeuren. In het navolgende zal kort iets worden aangegeven van de bedoelingen en mogelijkheden van kostenverhaal (paragraaf 3.1), over binnenplanse verevening (paragraaf 3.2) en over locatie-eisen (paragraaf 3.3). Vervolgens zal worden ingegaan op de plicht tot het vaststellen van exploitatieplannen (paragraaf 3.4) en op de koppeling van besluiten over exploitatieplannen met ruimtelijke besluiten zoals bestemmingsplannen en projectbesluiten (paragraaf 3.5). Paragraaf 3.6 gaat in op de mogelijkheden van het stellen van uitvoeringsregels, met name op het gebied van openbare aanbestedingen van openbare werken. In hoofdstuk 4 worden de keuzes rond genoemde onderwerpen voorgelegd. Waar hierna wetsartikelen worden geciteerd zijn ze afkomstig uit de Wro, als niet anders is vermeld. 3.1 Kostenverhaal Bij kostenverhaal gaat het om de kosten van openbare voorzieningen welke worden verhaald op particuliere grondeigenaren. Vanouds wordt voor het verhalen van deze kosten gebruik gemaakt van de gemeentelijke exploitatieverordening op basis van artikel 42 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) kent geen plicht meer tot het vaststellen van een exploitatieverordening en geeft in artikel 6.23 slechts de mogelijkheid om een verordening vast te stellen. pagina 17
De term kosten van openbare voorzieningen heeft een brede invulling. Hieronder vallen kosten van wegen, voet- en fietspaden, bruggen, riolen, groenvoorzieningen, waterpartijen, maar ook kosten van bodemonderzoek en sanering, de kosten van het gemeentelijk apparaat bij het meewerken aan de exploitatie van gronden. De nieuwe wet legt de verhaalbare kostensoorten vast in het Besluit op de ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en wel in artikel 6.2.4. Doel van de wet is om hiermee naar particuliere eigenaren en overheden meer duidelijkheid te geven over de kostensoorten die verhaalbaar zijn. De kostensoortenlijst uit het Bro is limitatief en bevat ten opzichte van het oude stelsel ook uitsluitsel over situaties waarover in het oude stelsel onduidelijkheden bestaan. Kosten van archeologisch en cultuurhistorisch onderzoek, van het beperken van milieuhygiënische contouren (zoals bijvoorbeeld opheffen van stankcirkels) zijn expliciet opgenomen. Hetzelfde geldt voor de kosten van compensatie van natuurwaarden, groenen watervoorzieningen die in het exploitatiegebied verloren gaan. De wet onderkent drie criteria voor kostenverhaal via bouwvergunningen. Artikel 6.13 lid 6 bepaalt dat kostenverhaal namelijk alleen mogelijk is als er sprake is van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Profijt betekent dat het exploitatiegebied profijt moet hebben van de werken, werkzaamheden en maatregelen welke op grond van een exploitatieplan worden gerealiseerd. Proportionaliteit betekent dat de kosten van deze werken, werkzaamheden en maatregelen alleen naar evenredigheid mogen worden opgenomen in de exploitatieopzet bij het exploitatieplan. Toerekenbaarheid betekent dat er een causaal verband moet zijn tussen de ontwikkeling van het plangebied en de kosten. De werken, maatregelen en voorzieningen zouden niet aan de orde zijn zonder de ontwikkeling of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van de ontwikkeling. Deze criteria gelden niet voor overeenkomsten die tot stand zijn gekomen voordat een exploitatieplan in werking treedt. Voor overeenkomsten die daarna tot stand zijn gekomen gelden ze wel. Met het aanbieden van exploitatieovereenkomsten aan particulieren (die óf grond exploiteren óf baat hebben bij gemeentelijke aanleg van openbare voorzieningen) wordt gepoogd gemeentelijke kosten te verhalen. In het oude recht geldt dat, indien dit niet slaagt, de gemeente kan terugvallen op het nemen van een bekostigingsbesluit en vervolgens het vaststellen van een verordening op de baatbelasting. Met het opleggen van een baatbelasting wordt het kostenverhaal afgedwongen. Via de baatbelasting kwamen echter niet alle kosten voor verhaal in aanmerking en ook leverde de positionering in het belastingrecht problemen op. Met het introduceren van het nieuwe publiekrechtelijke middel van het exploitatieplan is het dwangmiddel qua kostensoorten verruimd en is het tevens uit de sfeer van het belastingrecht gehaald. Dit dwangmiddel geldt voor die soorten bouwplannen waarvan het Besluit op de ruimtelijke ordening een exploitatieplan verplicht stelt. Praktisch geldt dit voor de meeste bouwplannen. De bouw van één enkele woning valt hier bijvoorbeeld al onder. Zaken die niet bouwvergunningplichtig zijn vallen hier niet onder. Het middel van de baatbelasting blijft overigens wel bestaan voor situaties waarin, als gevolg van aanleg van openbare voorzieningen door de gemeente, wel eigenaren worden gebaat, maar geen ontwikkelingen worden voorzien voor bouwplannen waar een exploitatieplan aan gekoppeld kan worden. Voor zaken die niet bouwvergunningplichtig zijn en die geen baat opleveren voor bestaande en nieuwe bebouwing zal kostenverhaal niet altijd mogelijk zijn. Te denken valt aan op zichzelf staande ruimtelijke ontwikkelingen als het aanleggen van een waterbergingsgebied of een gebied voor natuurontwikkeling. Dergelijke elementen kunnen wel ondergebracht worden in een structuurvisie als zogenoemde bovenplanse elementen. Op indirecte wijze is kostenverhaal dan soms wel mogelijk. Daarover meer in paragraaf 4.2. pagina 18
3.2 Binnenplanse verevening De term binnenplanse verevening komt in de wet niet expliciet voor. De zaak zelf komt impliciet voor in artikel 6.18 lid 3. Waar gaat het om? Binnenplanse verevening wil zeggen dat het verhaal van kosten van openbare voorzieningen zwaarder drukt op percelen met een hoge opbrengstwaarde en minder zwaar op percelen met een lage opbrengstwaarde. Deze kosten drukken bijvoorbeeld zwaarder op kavels voor vrijstaande woningen dan op gestapelde woningen in de sociale sector. Kavels voor vrijstaande woningen dragen daardoor, voor wat betreft de kosten van openbare voorzieningen, naar verhouding meer bij dan kavels voor sociale woningbouw. Dit is overigens een aanpak die thans via exploitatieovereenkomsten ook wordt gebruikt. De nieuwe wet biedt echter deze mogelijkheid ook in exploitatieplannen. Het effect wordt daarmee afdwingbaar. Dit effect wordt bereikt door toepassing van artikel 6.18 lid 3. Op grond van dit artikellid worden gewichten vastgesteld per uitgiftecategorie. De categorie vrijstaande woning krijgt bijvoorbeeld een factor die zes of acht keer zo zwaar is als de categorie sociale woning.1 Door rekenoefeningen uit te voeren kan worden bezien welke programma s van uitgiftecategorieën tot financieel haalbare plannen leiden. Zo kunnen diverse scenario s worden berekend en kunnen keuzemogelijkheden inzichtelijk worden gemaakt. 3.3 Locatie-eisen Bij locatie-eisen wordt veelal gedacht aan de mogelijkheid om in exploitatieplannen eisen te stellen aan woningbouwcategorieën als sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Het begrip is echter breder. Te denken valt ook aan het opnemen van eisen voor de inrichting van de openbare ruimte en aan eisen voor fasering. Ook de grondgebruikkaart biedt mogelijkheden om een aantal zaken vast te leggen. Bij locatieeisen gaat het om alle onderdelen van artikel 6.13 lid 2, ook wel bekend als de onverplichte onderdelen van een exploitatieplan. In deze notitie moeten wij ons beperken. We lichten daarom enkele elementen eruit die politiek interessant kunnen zijn. In feite gaat het bij locatie-eisen om zaken waar de gemeente programmatisch op kan sturen. Het Bro geeft een uitwerking op de mogelijkheden om eisen te stellen voor de bouw van sociale huur- en koopwoningen en voor de uitgifte van kavels in particulier opdrachtgeverschap (individueel of collectief). In hoofdlijn komt het erop neer dat, als in het bestemmingsplan of projectbesluit percentages voor deze categorieën worden opgenomen, in het exploitatieplan aantal en situering kan worden vastgelegd. Dat betekent dat deze categorieën tot op kavelniveau kunnen worden vastgelegd. Het Bro regelt in artikel 6.2.11 dat regels voor particulier opdrachtgeverschap in een exploitatieplan mede betrekking kunnen hebben op: - categorieën woningzoekenden die voor een kavel in aanmerking komen (dit gaat praktisch gezien om de sociale koopsector, omdat de prijsgrenzen van de Huisvestingswet gelden); - de methode van toewijzing van kavels; 1 Artikel 6.18 ro regelt hoe exploitatiebijdragen worden vastgesteld. Daarbij worden uitgiftecategorieën vastgesteld (bijvoorbeeld: rijtjeswoningen, halfvrijstaande woningen, winkels,kantoren, bedrijven). Vervolgens worden per categorie basiseenheden vastgesteld (bijvoorbeeld alle typen woningen worden uitgedrukt in aantallen woningen, waarbij één woning de basiseenheid is; bij kantoren is dit bijvoorbeeld 100 m2 bvo). Daarna wordt elke basiseenheid vermenigvuldigd met een gewichtsfactor die per categorie afzonderlijk wordt vastgesteld (bijvoorbeeld: een grondgebonden woning in het middensegment krijgt een factor 1, een grondgebonden woning in de vrije sector een factor 2 en een gestapelde sociale woning een factor 0,2). Met deze vermenigvuldiging wordt een gewogen basiseenheid verkregen. pagina 19
- de prijsvorming van kavels, waarbij voor kavels in de vrije sector wordt uitgegaan van een onafhankelijke taxatie, die is aanvaard door de gemeente en de verkoper, of van een veiling onder toezicht van een notaris; - het sluiten van een overeenkomst tot vervreemding van een kavel en de overdracht van de voor de kavel verstrekte bouwvergunning tot aan het moment van voltooiing van de bouw van de woning. Hetzelfde artikel bepaalt dat voor sociale woningbouw in een exploitatieplan mede regels gesteld kunnen worden betreffende het tegengaan van speculatie met betrekking tot sociale koopwoningen ingeval de woningen bij oplevering onder de marktprijs worden verkocht. De wet laat, in artikel 6.13 lid 2d, dergelijke categorieën vallen onder een uitwerking van regels voor de uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen en projectbesluiten. Zoals gezegd kunnen locatie-eisen ook in breder opzicht worden gesteld. Er kunnen eisen worden gesteld voor werken en werkzaamheden op het gebied van bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte. Te denken valt aan het uitvoeren van watergangen met natuurvriendelijke oevers en het opnemen van waterberging in een exploitatiegebied, aan eisen voor de situering en diepte van kabels en leidingen2. Ook kunnen regels worden gesteld aan de uitvoering van zulke werken en werkzaamheden. Te denken valt aan de regel dat niet met de bouw van fase 2 mag worden gestart, voordat fase 1 is afgerond. Of aan de regel dat een deel van een woonwijk pas mag worden gebouwd als de bodemsanering in het aangrenzende deel is afgerond. In het bijzonder valt te overwegen om een regel op te nemen dat de werken voor openbare voorzieningen openbaar moeten worden aanbesteed. Dit in verband met regels van Europees recht of eigen gemeentelijke aanbestedingsbeleid. De mogelijkheid voor het stellen van dergelijke eisen en regels is vastgelegd in artikel 6.13 lid 2b en c. De mogelijkheid om op dit soort elementen te sturen via het exploitatieplan leidt ertoe dat gemeenten een sterkere positie hebben in onderhandelingen met particuliere grondeigenaren/-exploitanten. Gemeenten zijn minder afhankelijk van particulieren omdat dergelijke eisen vast te leggen zijn in een exploitatieplan. Gaan particulieren niet over tot het indienen van aanvragen tot een bouwvergunning, dan kan de gemeente overwegen gebruik te maken van het middel van onteigening3. Problemen ten aanzien van verliezen op de grondexploitatie behoeven voor particulieren in principe niet aan de orde te zijn. Toepassing van de wet leidt er namelijk toe dat particulieren dan recht hebben op een gemeentelijke bijdrage in het tekort. Voor het opnemen van regels voor sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap is deze positie interessant. Dit zijn immers geen categorieën die marktpartijen vanuit hun financiële belangen gezien graag realiseren. Op de grondexploitatie voor sociale woningbouw lijden zij meestal alleen verliezen en voor de vastgoedexploitatie van kavels voor particulier opdrachtgeverschap verdienen zij niets verdiend omdat deze marge rechtstreeks aan de burger ten goede komt. Afdwingen via een exploitatieplan kan dus van belang zijn om het gemeentelijk beleid te realiseren. 2 In principe zouden ook eisen gesteld kunnen worden als het toepassen van stadsverwarming of warmte/koude-opslag. De vraag is echter of een particuliere eigenaar het in zijn macht heeft om dit bij nutsbedrijven af te dwingen. Er zal onderhandeld moeten worden met nuts- en/of energiebedrijven. Slagen die onderhandelingen niet, dan zit de eigenaar klem: hij kan niet voldoen aan het exploitatieplan. 3 Indien eigenaren mogelijkheden hebben tot zelfrealisatie en zich daar ook op beroepen kan de gemeente niet onteigenen. Echter, dan moet de eigenaar wel voldoen aan de vorm waarin de gemeente het plan gerealiseerd wil zien. Indien een eigenaar geen bouwvergunning aanvraagt (of niet aanvraagt binnen het tijdvak dat voor zijn eigendom in het exploitatieplan is opgenomen) kan de gemeente stellen dat de eigenaar niet bereid is zelf te realiseren en dus tot onteigening overgaan. pagina 20