RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 10 maart 2009 (12.03) (OR. en) 7325/09 UEM 80 OTA van: aan: Betreft: het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland, dat op 10 maart 2009 door de Raad (ECOFIN) is aangenomen. Bijlage 7325/09 wat/pw/lv 1 DG G I L
BIJLAGE ADVIES VA DE RAAD over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van ederland voor de periode 2008-2011 DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1, en met name op artikel 5, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode 2008-2011 behandeld. (2) In 2008 is de bedrijvigheid fors teruggelopen omdat zowel de externe als de binnenlandse vraag is getroffen door de mondiale economische inzinking en de financiële crisis. De groei is op jaarbasis weliswaar nog uitgekomen op 1,9%, maar dit kwam grotendeels door een duidelijk overloopeffect van de krachtige binnenlandse vraag in de tweede helft van 2007, die het gevolg was van een hoge groei van de particuliere consumptie. Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie zal de bedrijvigheid in 2009 sterk krimpen, namelijk met 2%. De zeer open Nederlandse economie zal relatief hard worden getroffen door de verwachte daling van de wereldhandel. De beleidsmakers staan met de inzinking vooral voor de taak om iets te doen aan het zeer 1 PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7325/09 rts/ngs/dm 2
geringe vertrouwen in de financiële sector en aan de afnemende vermogenspositie van pensioenfondsen, alsook om de investeringen en het concurrentievermogen in de reële economie te bevorderen. Met de verwachte omslag van een geprognosticeerd overschot over 2008 in een tekort in 2009, dat in 2010 nog verder oploopt, zal de inzinking een duidelijke weerslag hebben op de overheidsfinanciën. Daarbij is ook rekening gehouden met de gevolgen van het steunpakket van november, met onder meer maatregelen om de particuliere investeringen te bevorderen. (3) Op 19 december 2008 heeft Nederland een addendum bij het stabiliteitsprogramma ingediend met een herstelplan en een gedeeltelijke actualisering van het macro-economische scenario. Dit addendum schetst met een groei van -¾% in 2009 en 1% in 2010 en een overheidstekort van respectievelijk 1,2% en 2,4% van het bbp een veel minder optimistisch beeld dan het programma. Toch zullen de nieuwe cijfers niet worden gebruikt als basis voor de beoordeling, omdat er geen sprake was van een volwaardig macro-economisch scenario en de gegevens over de overheidsfinanciën voor informatiedoeleinden waren bedoeld en het geen officieel door het Ministerie van Financiën bekrachtigde gegevens betrof. (4) Volgens het macro-economische scenario van het programma zal de reële bbp-groei vertragen van 2¼% in 2008 tot 1¼% in 2009 en daarna herstellen tot gemiddeld 2% gedurende de rest van de programmaperiode. Gezien de snelle versombering van de macro-economische vooruitzichten in de afgelopen maanden lijkt dit scenario van september 2 in vergelijking met de tussentijdse prognoses van januari van de diensten van de Commissie te berusten op uitgesproken optimistische groeihypothesen. Zelfs het in het addendum gepresenteerde bbpgroeicijfer voor 2009 (-¾%) is nog optimistisch in vergelijking met de prognose van de diensten van de Commissie, die een zeer snelle verslechtering van de economische vooruitzichten te zien geeft. Met name wijst de meest recente beschikbare informatie op een sterke krimp van de investeringen vanwege de strengere kredietvoorwaarden en op een scherpe daling van de uitvoer vanwege de zwakke externe vraag. In het macro-economische scenario wordt geen rekening gehouden met de (beperkte) budgettaire en economische gevolgen van het steunpakket. De programmaprojecties voor de inflatie lijken voor 2009 aan de hoge kant, maar voor de periode daarna realistisch. 2 In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen. 7325/09 rts/ngs/dm 3
(5) In de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie wordt voor 2008 gerekend op een overschot van 1,1% van het bbp, terwijl het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma nog uitging van een overschot van 0,5% van het bbp. De verbetering is met name te danken aan een meevallend resultaat over 2007. Voorts is de groei van de ontvangsten in 2008 iets hoger uitgevallen dan verwacht, omdat de daling van de belastingontvangsten die het gevolg was van de financiële crisis, meer dan gecompenseerd werd door de hogere gasbaten. Ook is de groei van de uitgaven in 2008 iets hoger uitgevallen. Dit kwam grotendeels door de hogere rentebetalingen en hogere uitgaven voor kinderopvang dan geraamd. (6) In de actualisering wordt voor 2009 gemikt op een begrotingsoverschot van 1,2% van het bbp, terwijl de diensten van de Commissie in hun tussentijdse prognoses uitgaan van een tekort van 1,4% van het bbp. Het structurele saldo, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma voorkomende informatie, komt in 2009 uit op plus 1%, tegen een plus van circa ¾% in 2008. Het begrotingsbeleid zoals dit uit het programma naar voren komt, kan als licht restrictief worden aangemerkt. De tussentijdse prognose van de Commissiediensten voorspelt echter een op expansie gericht begrotingsbeleid in 2009, met een verslechtering van het structureel saldo met 1% van het bbp vanwege de budgettaire gevolgen van discretionaire maatregelen waarmee wordt gereageerd op de economische vertraging (die wellicht samen goed zijn voor 0,5% van het bbp), alsmede lagere gasbaten en belastinginkomsten als gevolg van de lagere groei en hogere belastingelasticiteiten. (7) Het voornaamste doel van de begrotingsstrategie van het programma bestaat erin aan het eind van de programmaperiode een structureel overschot, ofwel een conjunctuurgezuiverd overschot, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, van 1% van het bbp te realiseren. Daarmee zou Nederland zich in de gehele programmaperiode houden aan zijn middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie, namelijk het bereiken van een structureel tekort van 0,5 tot 1% van het bbp. In het programma wordt ervan uitgegaan dat het nominale begrotingsoverschot terugloopt van 1,2% in 2009 naar 0,8% van het bbp in 2010 en daarna weer stijgt tot 1,1% van het bbp in 2011. Het primaire saldo volgt een vergelijkbaar patroon. Volgens het programma zou de bruto overheidsschuld van naar schatting 42,1% van het bbp in 2008 in de programmaperiode met 6 procentpunt dalen. Deze projecties zijn echter opgesteld vóór de kabinetsmaatregelen om de financiële markten 7325/09 rts/ngs/dm 4
te stabiliseren, en houden daar dus nog geen rekening mee. De desbetreffende maatregelen, zoals de aankoop van Fortis Bank Nederland en bankherkapitalisaties, hebben de schuldquote van 2008 ongeveer 15 procentpunten hoger doen uitkomen. Volgens de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie bedroeg de schuldquote in 2008 57,3%. Deze loopt vanwege de aflossing van een lening in 2009 terug tot 53,2% en stijgt daarna weer tot 55,2% in 2010. Blijkens het addendum van december 2008 wordt er nu van uitgegaan dat het nominale saldo in 2009 en 2010 duidelijk achterblijft bij de streefcijfers van het programma (voor deze jaren wordt namelijk een tekort van respectievelijk 1,2% en 2,4% gemeld). Daarmee kan ook het voor 2011 beoogde saldo achterhaald zijn. (8) De begrotingsresultaten zoals voorspeld in het programma zijn aan (duidelijke) neerwaartse risico's onderhevig. Met name berusten de macro-economische vooruitzichten, getuige de recente zwakke economische gegevens over bijvoorbeeld de industriële productie, op uitgesproken optimistische groeiaannames. Wat de raming van de economische groei betreft, bedraagt het verschil met de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie 3¼% van het bbp in 2009. Dit houdt in dat de begroting aan substantiële risico's onderhevig is, hetgeen ook blijkt uit de verslechtering van het overheidssaldo in het addendum. Voorts is in de begrotingsdoelstellingen van het programma nog geen rekening gehouden met de budgettaire stimuleringsmaatregelen, zij het dat deze een zeer gering effect sorteren. Naast de directe budgettaire gevolgen leveren de garantiemaatregelen een fors indirect risico op, als daarop een groot beroep wordt gedaan. Tot slot kunnen de gasbaten een risico voor de begrotingsresultaten opleveren, omdat zij in het programma berusten op een optimistischere raming van de olieprijs dan in de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie. Gezien de negatieve risico's die aan de begrotingsresultaten verbonden zijn, en de omvangrijke garanties die aan het bankwezen zijn gegeven, is het gevaar niet denkbeeldig dat de schuldquote een ongunstigere ontwikkeling zal vertonen dan in het programma wordt aangenomen. (9) Van de vergrijzing gaat in Nederland een groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is. De stijging van de overheidsuitgaven zal op lange termijn deels worden gecompenseerd door de verwachte toekomstige stijging van de belastingontvangsten als percentage van het bbp, die toe te schrijven is aan de uitgestelde belastingen op particuliere pensioenen. Met de in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008, die gunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma, kunnen de 7325/09 rts/ngs/dm 5
verwachte budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing deels worden opgevangen. Toch zullen de toekomstige uitgaven daarmee niet volledig kunnen worden gedekt. Hogere primaire overschotten op middellange termijn en/of hervormingsmaatregelen om de verwachte stijging van leeftijdsgebonden uitgaven te beteugelen, zouden de middelgrote risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verminderen. Ook de financiële crisis kan haar weerslag hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, vanwege de door Nederland getroffen stabilisatieregelingen voor de financiële sector (bijvoorbeeld herkapitalisaties, garanties), met name door het effect daarvan op de overheidsschuld, indien de kosten van de overheidssteun in de toekomst niet volledig worden terugverdiend. (10) In 1994 is in Nederland een trendmatig begrotingskader ingevoerd, dat zeer succesvol is gebleken 3. Het huidige kabinet heeft besloten dit kader te bestendigen, maar aan het begin van de kabinetsperiode in 2007 zijn er wel enkele kleine aanpassingen in aangebracht 4. Meer recentelijk, in november 2008, is de begrotingsnorm zodanig gewijzigd dat alle mogelijke uitgaven en niet-belastingontvangsten die met de interventies in de financiële sector verband houden, geen deel uitmaken van het uitgavenkader 5. Voorts zullen geen corrigerende maatregelen worden getroffen indien de signaalwaarde 6 voor het tekort - 2% van het bbp - als gevolg van deze kabinetsmaatregelen wordt bereikt. Deze aanvullende begrotingsnorm is bedoeld om de gevolgen van de in reactie op de financiële crisis genomen maatregelen voor de normale budgettaire besluitvorming tot een minimum te beperken. Er wordt niet vermeld tot wanneer deze wijziging in de regels geldt. Ook heeft het kabinet vanaf 2012 een hervorming van de methodiek voor de budgettaire behandeling van niet-fiscale gasbaten aangekondigd. Voor de periode 2008-2011 staat het maximumbedrag aan gasbaten dat voor uitgaven mag worden aangewend, vast. 3 4 5 6 Dit blijkt uit het feit dat het gemiddelde begrotingstekort sinds 1994 gemiddeld 1,1% van het bbp heeft bedragen en dus onder het gemiddelde tekort van 2,3% van het bbp in het eurogebied lag. Voorts is de begrotingsdoelstelling, zoals vermeld in de achtereenvolgende memories van toelichting op de begroting, in slechts drie jaren niet gehaald. Zie voor een beschrijving van deze maatregelen de macrobudgettaire beoordeling van het stabiliteitsprogramma van Nederland (actualisering van november 2007), punt 6. In Nederland bestaan uitgavenkaders uit uitgaven en niet-fiscale ontvangsten. De signaalwaarde voor het overheidssaldo moet voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het bbp wordt overschreden. Als verwacht wordt dat het begrotingstekort deze waarde overschrijdt, moeten corrigerende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat een buitensporig tekort ontstaat. De signaalwaarde is in 2004 ingevoerd na het buitensporige tekort van 2003 en was oorspronkelijk vastgesteld op een tekort van 2,5% van het bbp, maar is in 2007 aangescherpt tot 2,0% van het bbp. 7325/09 rts/ngs/dm 6
(11) Om de financiële sector te stabiliseren, heeft het Nederlandse kabinet een reeks maatregelen getroffen. Ten eerste is het bedrag dat onder het depositogarantiestelsel valt, opgetrokken tot 100 000 EUR. Ten tweede is een kredietgarantieregeling van 200 miljard EUR (33% van het bbp) voor middellang schuldpapier van banken ingevoerd. De regeling is bedoeld om hun toegang tot financiering te verbeteren. Ten derde is een fonds van 20 miljard EUR (3,3% van het bbp) opgezet voor de herkapitalisatie van financiële instellingen. Tot slot heeft het kabinet een grote bank genationaliseerd en een back-upfaciliteit beschikbaar gesteld aan een grote financiële instelling. (12) Conform het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december overeenstemming heeft bereikt, is Nederland gekomen met maatregelen die zijn gericht op het bevorderen van de particuliere investeringen met belastingverlagingen en kredietgaranties, op het beschermen van de werkgelegenheid doordat de werktijd tijdelijk kan worden verkort, en op het verbeteren van de kredietverlening door middel van garanties en verlaging van de sociale bijdragen. Deze maatregelen zijn goed getimed en doelgericht, in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan, en zijn deels van tijdelijke aard. Daarom zullen ze waarschijnlijk geen grote gevolgen hebben voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. In het licht van de omvangrijke verplichtingen die in het kader van de financiële reddingspakketten zijn aangegaan, de gunstige uitgangspositie waarin het overheidssaldo en de overheidsschuld verkeren en het feit dat er wordt gerekend op een diepe inzinking, is de omvang van het begrotingssteunpakket bescheiden (0,5% van het bbp). De actualisering van het stabiliteitsprogramma bevat tevens een reeks structurele maatregelen om de vraag aan te wakkeren, die echter tevens stroken met de agenda voor beleidshervormingen op langere termijn. De verlaging van de sociale premies is bedoeld om de vraag te stimuleren en tegelijk het arbeidsaanbod te vergroten. Voorts worden mobiliteitscentra op basis van publiek-private samenwerkingsvormen opgezet om gedwongen ontslagen zoveel mogelijk te voorkomen en de overgang van de ene naar de andere baan te vergemakkelijken. De maatregelen stroken met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en met de landenspecifieke aanbeveling van de Commissie van 28 januari 2009 in het kader van de Lissabonagenda voor groei en werkgelegenheid. 7325/09 rts/ngs/dm 7
(13) In 2009 is er, afgaande op de verandering van het structurele saldo en gezien de risico's voor de begrotingsprognoses, sprake van een expansief begrotingsbeleid. Dit strookt in grote lijnen met het stabiliteits- en groeipact, dat voorschrijft dat in goede economische tijden een grotere aanpassing moet worden bewerkstelligd, terwijl in slechte economische tijden een minder zware inspanning toelaatbaar is. Gezien de forse risico's voor de ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld kan de verslechtering van de overheidsfinanciën echter ongunstig uitpakken voor de houdbaarheid ervan op lange termijn. Daar staat tegenover dat de houdbaarheid op lange termijn naar verwachting enigszins gunstig wordt beïnvloed door de beoogde maatregelen om de arbeidsparticipatie te verhogen, zoals de uitfasering van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting en de invoering van een inkomensafhankelijke heffingskorting om arbeid lonend te maken voor laaggekwalificeerden. Als ten slotte met de bovenvermelde risico's voor de schuldprognoses rekening wordt gehouden, is het niet uitgesloten dat de schuldquote tijdens de programmaperiode niet onder de referentiewaarde blijft. (14) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, worden alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens in het programma vermeld. De algehele conclusie is dat de Nederlandse begrotingssituatie solide is. Het overheidsoverschot van de afgelopen jaren slaat door de verwachte diepe economische inzinking waarschijnlijk weer om in een tekort. De overheidsschuldquote is door maatregelen ter ondersteuning van de financiële sector fors gestegen. Vanaf 2009 zijn de begrotingsdoelstellingen in het programma aan aanzienlijke neerwaartse risico's onderhevig, hetgeen grotendeels komt door het onderliggende economische scenario dat, zoals al blijkt uit recente gegevens 7, uitgesproken optimistisch is. Gelet op de bovenstaande beoordeling wordt Nederland verzocht het begrotingsbeleid voor 2009 uit te voeren zoals gepland, conform het Europees economisch herstelplan en binnen het kader van het stabiliteits- en groeipact, het risico van een aanzienlijke verdere verslechtering van het begrotingssaldo in 2010 ten opzichte van de recentste ramingen te beperken, en vervolgens vanaf 2011 zijn middellangetermijndoel te naderen. 7 Het Centraal Planbureau (CPB) heeft op 17 februari 2009 een nieuwe prognose uitgebracht waarin wordt uitgegaan van een daling van de economische groei tot -3,5% in 2009, en -0,25% in 2010 en van het overheidssaldo tot -2,9% van het bbp in 2009 en -5,4% van het bbp in 2010. 7325/09 rts/ngs/dm 8
Vergelijking van de voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses Reëel bbp (verandering in %) HICP-inflatie (%) Output gap 1 (% van het potentiële bbp) 2007 2008 2009 2010 2011 SP dec 2008 3,5 2¼ 1¼ 2 2 COM jan 2009 3,5 1,9-2,0 0,2 n.b. SP nov 2007 2¾ 2½ 1¾ 1¾ n.b. SP dec 2008 1,6 2½ 3¼ 2 2 COM jan 2009 1,6 2,2 1,9 1,8 n.b. SP nov 2007 1½ 2¼ 2 2 n.b. SP dec 2008 0,9 0,7-0,1-0,5-0,6 COM jan 2009 2 2,1 2,1-1,2-2,2 n.b. SP nov 2007 1,6 2,3 2,7 n.b. n.b. SP dec 2008 9,5 8,5 9,5 7,5 8,0 COM jan 2009 9,4 7,7 5,9 5,4 n.b. Netto financieringsoverschot/ -tekort t.o.v. het buitenland SP nov 2007 6,6 6,5 7,2 7,5 n.b. SP dec 2008 45,6 46,6 46,3 46,1 46,3 Overheidsontvangsten COM jan 2009 45,6 46,8 46,1 45,6 n.b. Overheidsuitgaven Overheidssaldo Primair saldo Conjunctuurgezuiverd saldo 1 (% van het bbp) Structureel saldo 3 Bruto overheidsschuld SP nov 2007 45,9 46,9 46,9 47,2 n.b. SP dec 2008 45,3 45,4 45,1 45,3 45,2 COM jan 2009 45,3 45,7 47,4 48,3 n.b. SP nov 2007 46,3 46,4 46,3 46,5 n.b. SP dec 2008 0,3 1,2 1,2 0,8 1,1 COM jan 2009 0,3 1,1-1,4-2,7 n.b. SP nov 2007-0,4 0,5 0,6 0,7 n.b. SP dec 2008 2,6 3,4 3,30 2,9 3,1 COM jan 2009 2,6 3,5 1,2-0,2 n.b. SP nov 2007 1,8 2,7 2,7 2,7 n.b. SP dec 2008-0,1 0,8 1,3 1,1 1,5 COM jan 2009-0,8 0,0-0,7-1,5 n.b. SP nov 2007-0,2 0,5 1,1 n.b. n.b. SP dec 2008-0,1 0,8 1,0 1,1 1,5 COM jan 2009-0,8 0,0-1,0-1.5 n.b. SP nov 2007-0,2 0,5 0,7 n.b. n.b. SP dec 2008 45,7 42,1 39,6 38,0 36,2 COM jan 2009 45,7 57,3 53,2 55,2 n.b. SP nov 2007 46,8 45 43 41,2 n.b. Noten: 1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 1,2%, 1,3%, 1,7% en 1,8% in de periode 2007-2010. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het meest recente programma en de tussentijdse prognoses van januari van de diensten van de Commissie hebben de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen een tekortverlagend effect van 0,3 % van het bbp in 2009. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. 7325/09 rts/ngs/dm 9