Het Nieuwe Procederen bij de bestuursrechter & de wijzigingen in de Awb Introductie Dit document is een bijlage bij de presentatie over Het Nieuwe Procederen bij de bestuursrechter. Hierin bespreek ik allereerst de aanleiding van Het Nieuwe Procederen. Daarna komen de juridische instrumenten uit de Awb aan de orde waarmee de bestuursrechter uitvoering geeft aan Het Nieuwe Procederen. Tenslotte komen de aanpassingen die per 1 januari 2013 van kracht zijn geworden met de inwerkingtreding van de Wab aan de orde. De Wet aanpassing bestuursprocesrecht Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) in werking getreden. De Wab concentreert het bestuursprocesrecht in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bevat maatregelen die het bestuursprocesrecht slagvaardiger maken. Waarom is de Awb aangepast? Uit klantwaarderingsonderzoeken en evaluatieonderzoeken naar de Awb bleek dat partijen niet tevreden waren over het werk van de bestuursrechter. Een uitspraak van de bestuursrechter leverde vaak niet op waar partijen behoefte aan hebben. Partijen hebben behoefte aan finaliteit. Ze willen dat de bestuursrechter een geschil de wereld uit helpt. Weten waar ze aan toe zijn. De wetgever heeft deze signalen serieus genomen. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 1
Finale geschilbeslechting Petra Vries Trainingen Dat de wetgever de signalen serieus heeft genomen komt onder andere tot uitdrukking in de werkwijze van de Nieuwe Zaaksbehandeling en de invoering van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. In de Awb is de volgende bepaling opgenomen: Artikel 8:41a: De bestuursrechter beslecht het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Opvallend is de plek in de Awb waar dit artikel is opgenomen: niet in de afdeling over de uitspraak, maar vrij vooraan in titel 8.2 Behandeling van het beroep in eerste aanleg. Dit is bedoeld om tot uitdrukking te brengen dat finaliteit geen "ding voor aan het einde is", maar de hele procedure beheerst. In de nota van toelichting staat het zo: "De bepaling wordt ingevoegd tussen artikel 8:41 over het griffierecht en de artikelen over het vooronderzoek, waarmee tot uitdrukking komt dat de bepaling een leidraad geeft voor het handelen van de bestuursrechter vanaf het moment dat hij de zaak in behandeling neemt." Drie belangen De Awb stelt verschillende instrumenten ter beschikking aan de bestuursrechter bij het behandelen van een beroepschrift tegen een besluit. De vraag is nu: Hoe kiest de rechter het juiste instrument? We zagen al dat het nieuwe artikel 8:41a bepaalt dat de rechter vanaf binnenkomst van het beroepschrift gericht moet zijn op finaliteit. Daarnaast staat in de Nota van Wijziging bij het wetsvoorstel het volgende: " Bij zijn keuze uit de hem ter beschikking staande instrumenten moet de bestuursrechter binnen zijn taak rechtsbescherming te bieden aan de burger in ieder geval drie belangen behartigen: hij moet zo finaal mogelijk beslissen (artikel 8:41a); hij moet in de verhouding bestuur rechter niet méér ingrijpen in de bestuursbevoegdheid dan nodig is; Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 2
hij moet snellere geschilbeslechting voorrang geven boven tragere (en dus moet hij niet bijvoorbeeld eerst nog een bestuurlijke lus toepassen als hij ook op dat moment al de zaak finaal kan afdoen). Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 3
De juridische instrumenten uit de Awb op een rijtje Artikel 6:22 Artikel 8:72 lid 3 onder a Artikel 8: 72 lid 3 onder b Artikel 8:51a Artikel 8:113 Artikel 8:80 a/b Passeren Rechtsgevolg in stand laten Zelf in de zaak voorzien Bestuurlijke lus Judiciële lus Opdracht nieuwe besluit Passeren gebreken Art. 6:22 Awb is verruimd. Vóór 1 januari 2013 hield het artikel in dat een besluit waarvan was komen vast te staan in bezwaar of beroep dat het een gebrek bevat omdat er sprake is geweest van een schending van een vormvoorschrift, in stand kan worden gelaten wanneer aannemelijk is geworden dat de betrokken belanghebbende door die schending niet in zijn belangen is benadeeld. De ingevoerde wijziging houdt in dat in de toekomst ook besluiten die een gebrek bevatten omdat sprake is geweest van schending van een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel (en dus niet alleen een vormvoorschrift) in stand kunnen blijven, mits daardoor niet de belangen van de betrokken belanghebbende worden geschaad. Aldus is niet meer relevant wat het gebrek precies inhoudt, maar is enkel van belang of de betrokken belanghebbende door het gebrek wordt benadeeld. Met deze nieuwe formulering kunnen onder meer bevoegdheidsgebreken en onjuiste wettelijke grondslagen worden gepasseerd. Is bijvoorbeeld het mandaatbesluit niet tijdig aangepast na een reorganisatie, en beschikt de ondertekenende ambtenaar formeel niet over een mandaat, dan kan dat mandaatgebrek worden gepasseerd als tegelijk vaststaat dat het bij de normale werkzaamheden van de ambtenaar behoort dergelijke besluiten te nemen en het besluit inhoudelijk de rechterlijke toets kan doorstaan. Het gebrek kan ook worden gepasseerd wanneer een besluit niet op de juiste manier is bekendgemaakt en belanghebbende desondanks kennis heeft genomen van het besluit en tijdig bezwaar heeft gemaakt. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 4
Rechtsgevolgen in stand laten Als het gebrek niet kan worden gepasseerd, moet de rechter het besluit (gedeeltelijk) vernietigen. De bestuursrechter kan daarbij bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven. De hoofdvoorwaarde is dat het besluit een juiste beslissing (in termen van rechtsgevolgen) heeft. Het "dictum" van het besluit deugt dus: de vergunning mocht worden verleend, de subsidie mocht worden ingetrokken en teruggevorderd, etc. Maar de weg daarnaartoe laat een of meer fouten zien. Voorbeelden zijn: (a) een geheeld formeel bevoegdheidsgebrek, (b) een hersteld motiveringsgebrek en (c) een gerepareerde feitenvaststelling. Het oude criterium, namelijk dat het alleen kan als er rechtens nog maar één beslissing mogelijk is, is verlaten. De huidige eisen waaraan moet zijn voldaan voordat de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten zijn deze: - het "dictum" van het besluit moet juist zijn en het bestuursorgaan houdt daaraan vast; - het gebrek moet zijn hersteld (procedureel en materieel) - andere partijen hebben kunnen reageren op de herstelpoging - de uitkomst daarvan kan de rechterlijke toets doorstaan. Zelf in de zaak voorzien Wanneer de bestuursrechter een besluit vernietigt kan hij daarbij bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan. De hoofdvoorwaarde hierbij is dat het dictum van besluit anders moet en dat het is duidelijk hoe dat wél moet luiden. Hoe de toepassing van deze mogelijkheid in de praktijk verrassend uit kan pakken lees je in dit artikel. De bestuurlijke lus In art. 8:51a van de Awb is sinds 1 januari 2010 de bestuurlijke lus neergelegd. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 5
De procedure is als volgt: De rechter doet een tussenuitspraak dat het bestreden besluit op één of meer punten in strijd is met het recht. Voorts vermeldt de rechter hierin hoe het gebrek kan worden hersteld en welke termijn daarvoor geldt. Het bestuursorgaan deelt mee (al of niet) gebruik te maken van bestuurlijke lus. Het bestuursorgaan bericht de andere partijen en de rechtbank zo spoedig mogelijk hoe het gebrek is hersteld. Partijen mogen binnen vier weken schriftelijke zienswijze hierover geven. De tussenuitspraak van artikel 8:80a Als de rechtbank de bestuurlijke lus toepast, doet zij een tussenuitspraak. De tussenuitspraak vermeldt zoveel mogelijk op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. Artikel 8:80b De rechtbank kan de tussenuitspraak ook doen voordat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting van de rechtbank te verschijnen. De rechtbank kan de tussenuitspraak ook mondeling doen. De rechtbank kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. In dat geval bepaalt zij wanneer de voorlopige voorziening vervalt. De eerstelijnsrechters geven een mogelijkheid; eindrechters geven de opdracht tot herstel. Appel tegen de tussenuitspraak vindt plaats tezamen met de einduitspraak. Waarvoor de bestuurlijke lus vooral wordt ingezet zijn motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken. Bij gevallen waarin de duur van het herstel te onzeker is, complexe onderzoeken nodig zijn, beleid nog langdurig in de maak zal zijn, etc. ligt toepassing van de bestuurlijke lus niet voor de hand. Judiciële lus De hoger beroepsrechter mag bepalen dat tegen een nieuw besluit dat als gevolg van zijn uitspraak moet worden genomen, uitsluitend beroep bij hem openstaat, en dus niet meer bij de rechtbank ('sprongberoep'). Opdracht nieuw besluit Artikel 8:72 lid 4 geeft de bestuursrechter de mogelijkheid om het bestuursorgaan op te dragen een nieuw besluit te nemen. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 6
Overige wijzigingen per 1 januari 2013 Het relativiteitsvereiste De meest in het oog springende wijziging is de invoering van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a Awb. Dit vereiste was al in het kader van de Crisis- en herstelwet ingevoerd, maar gaat nu gelden voor het gehele bestuursprocesrecht. Op grond van het relativiteitsvereiste vernietigt de bestuursrechter een besluit niet indien strijd bestaat met een (on)geschreven rechtsregel maar deze rechtsregel niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene een die beroep op deze regel doet. Degene die een geschonden rechtsregel inroept, moet dus ook door die regel beschermd worden. Zo hebben omwonenden van een bouwproject geen belang bij het feit dat een trap in één van de woningen niet voldoet aan het Bouwbesluit. De rechter zal die beroepsgrond passeren op grond van het relativiteitsvereiste. Dit zal de komende jaren ongetwijfeld aanleiding zijn voor jurisprudentie, want wel bepaald moet worden wie bepaalde regels dan wèl mag inroepen. De bestuursrechter dient dit overigens ambtshalve te toetsen, maar mag er uiteraard door een partij op gewezen worden. Antwoordkaartmethode Met de invoering van de zogenoemde antwoordkaartmethode is een nieuwe mogelijkheid voor bestuursorganen geschapen om af te zien van het horen van belanghebbenden. Ingevolge artikel 7:3 aanhef en onder d. Awb is het mogelijk om tijdens de bezwaarfase van het horen af te zien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord. De meesleepregeling 6:19 Awb Veranderd is verder de meesleepregeling van artikel 6:19 Awb. De oude artikelen gaven nogal wat aanleiding tot problemen, ook bij de rechterlijke macht. De regeling is nu vereenvoudigd. Als hangende bezwaar of beroep het besluit wordt ingetrokken, gewijzigd of vervangen, geldt het bezwaar of beroep van rechtswege tegen het nieuwe besluit. Daarbij kan de rechter wel besluiten om derden in deze nieuwe procedure te betrekken of hen daarop te attenderen. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 7
Hoger beroep De laatste grote wijzigingen betreffen het procederen in hoger beroep. Er kan gebruik worden gemaakt van een grote kamer van 5 rechters, waar 3 nu het maximum is. Verder kan een onafhankelijke AG (net als in civiele zaken) een conclusie nemen. Ook net als in het civiele recht, wordt incidenteel hoger beroep mogelijk. Dat betekent dat degene die de zaak wint ook bepaalde voor hem niet gunstige beslissingen kan aanvechten als de andere partij in hoger beroep gaat. Steviginjeschoeneninderechtbank.nl Pagina 8