Bestuurs(proces)recht AAK

Transcriptie

1 Katern Bestuurs(proces)recht AAK Mr. K.J. de Graaf Wetgeving De op 31 maart 2010 in werking getreden Crisis- en herstelwet (Chw) kent enkele drastische ingrepen in de regels voor bestuursrechtelijke procedures. De ingrepen betreffen het bestuursprocesrecht en gelden voor procedures over een groot aantal (aangewezen) projecten, maar ook over gebiedsontwikkelingsplannen en projectuitvoeringsbesluiten die op grond van de Chw kunnen worden genomen (zie art. 1.1 Chw). Eén van die ingrepen is de invoering van het zogenaamde relativiteitsvereiste bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit. Een bestreden besluit wordt niet vernietigd door de bestuursrechter en dus voor rechtmatig gehouden indien de geschonden rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene zich op de geschonden rechtsregel beroept (zie art. 1.9 Chw). Een andere ingreep is de regel dat een schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, waaronder niet alleen vormvoorschriften vallen zoals in het artikel 6:22 Awb dat we al kennen, niet leidt tot vernietiging van het besluit indien aannemelijk is dat de belanghebbenden door de schending niet zijn benadeeld (zie art. 1.5 Chw). De wijzigingen gelden een beperkt aantal aangewezen geschillen. De wens van de Tweede Kamer en van het (inmiddels gevallen) kabinet is echter dat de genoemde wijzigingen ook een plaats zullen krijgen in de Algemene wet bestuursrecht. Het wachten is op het wetsvoorstel dat is gebaseerd op die wens en op het Voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht, welk wetsvoorstel naar verwachting nog dit voorjaar aan de Tweede Kamer zal worden gestuurd. De meest recente wijzigingen van de Awb betreffen de Vierde Tranche (per 1 juli 2009), de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (per 1 oktober 2009), paragraaf Awb aangaande de fictieve positieve besluiten (per 28 december 2009), de Wet bestuurlijke lus (per 1 januari 2010) en de indexering van het griffierecht met 0,27 % (per 1 februari 2010). Inwerkingtreding van de zonder slag of stoot op 20 april 2010 door de Eerste Kamer aangenomen Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter (Kamerstukken ) wordt binnenkort verwacht (per 1 juli 2010?). Deze wet maakt het door middel van een nieuw artikel 8:40a Awb mogelijk om beroep elektronisch in te stellen en ook stukken gedurende de procedure elektronisch te wisselen. Met iets meer discussie heeft de Eerste Kamer eveneens op 20 april 2010 een wijziging aangenomen van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van dat instituut (Kamerstukken ). Bij die gelegenheid werden moties aangenomen die de regering enerzijds aanmoedigden om bij de verdere ontwikkeling van de eenheid van bestuursrechtspraak mogelijke institutionele aanpassingen nadrukkelijk te betrekken en anderzijds om bij die verdere organisatorische ontwikkeling als centraal uitgangspunt te nemen dat bestuursrechtspraak onafhankelijk en professioneel dient te zijn. De nu aangenomen herstructurering van de Raad van State, waardoor een afdeling voor wetgevingsadvies wordt gecreëerd naast de afdeling voor bestuursrechtspraak, moet dus in het licht van de gewenste ontwikkeling van bestuursrechtspraak niet als eindstation worden beschouwd. Jurisprudentie Jurisprudentie nieuw recht I; overgangsrecht Vierde Tranche Awb Op 1 juli 2009 is de Vierde Tranche Awb in werking getreden. Zoals de lezers van dit Katern bekend zal zijn, is de Awb aangevuld met een regeling over attributie, bestuursrechtelijke geldschulden en bestuurlijke handhaving, in het bijzonder de bestuurlijke boete. In verband met de nieuwe regeling voor geldschulden en handhaving, zijn ook belangrijke wijzigingen aangebracht in de bestaande regels over de last onder dwangsom en bestuursdwang. Die aanvullingen op de Awb kwamen al eerder aan de orde in dit Katern. Toen werd niet het overgangsrecht behandeld waarover recent enige ophef is ontstaan (C.J. IJdema & U.T. Hoekstra, Overgangsperikelen vierde tranche Awb bij de invordering van verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang, Gst. (2009) 7329, p ; ABRvS 16 december 2009, Gst. (2010) 7331, nr. 13 m.nt. Boesveld). De ophef maakte duidelijk dat in de praktijk reikhalzend wordt uitgekeken naar de interpretatie van het overgangsrecht door de Afdeling, in het bijzonder van de verhouding tussen artikelen III ( Op een verplichting tot betaling van een geldsom aan of door een bestuursorgaan die is vastgesteld of ontstaan voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing ) en IV ( Indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijft het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing ) van de Vierde Tranche. Zoals Michiels in zijn annotatie onder de uitspraak van de ABRvS van 13 januari 2010 (AB 2010, 77, LJN: BL4420) vaststelt, moet elke uitspraak die wordt gedaan door de voorzitters van de kamers 1, 2 en 3 van de Afdeling bestuursrechtspraak als bijzonder worden aangemerkt. Indien vervolgens bij die uitspraak een annotatie wordt ge-

2 6472 Katern 115 staats- en bestuursrecht schreven in de Administratiefrechtelijke Beslissingen (AB) door Michiels, dan kan die in dit Katern niet onvermeld blijven. De zaak waarover de Afdeling uitspraak moest doen had betrekking op een bij besluit van 26 september 2008 opgelegde last onder dwangsom wegens een overtreding die hoe kan het ook anders plaatsvond voorafgaand aan de invoering van de Vierde Tranche per 1 juli Verbeurde dwangsommen werden echter bij brieven van 30 september en 12 oktober 2009 door het bestuursorgaan ingevorderd. De Afdeling maakt aan de uitleg van artikel IV Vierde Tranche niet veel woorden vuil. Omdat invoering van die bepaling in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2003/04, , nr. 3, p. 165) werd gemotiveerd met de woorden dat het praktischer is dat in een lopend handhavingsproces het oude recht van toepassing blijft, oordeelt de Afdeling dat de artikelen 5:37, eerste lid ( een beslissing tot invordering van verbeurde dwangsommen is een beschikking in de zin van art. 1:3 Awb ) en 5:39, eerste lid, Awb ( het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op de beschikking tot invordering van de verbeurde dwangsommen ) niet van toepassing zijn (zie ook al Vz. ABRvS 18 september 2009, LJN: BJ8298, waarover J.C.A. de Poorter & J.H. Roelfsema, Bestuursprocesrecht (Kroniek), NTB 2010, 18, p. 98). Daardoor kunnen de invorderingsbrieven niet worden gezien als beschikkingen en is de burgerlijke rechter bevoegd kennis te nemen van geschillen omtrent de invordering. Met deze uitspraak is gedeeltelijk duidelijk geworden op welke wijze het overgangsrecht van de Vierde Tranche moet worden uitgelegd. Enigszins onduidelijk lijkt nog op welke wijze moet worden omgegaan met een last onder dwangsom (of bestuursdwang) die wordt opgelegd wegens overtredingen vóór en na 1 juli Annotator Michiels wijst er op dat de meest voor de hand liggende uitleg is dat het oude recht van toepassing blijft, terwijl die uitleg ongemakkelijk aanvoelt omdat het op die manier ruim uitgelegde overgangsrecht wel erg behoudend blijkt. Jurisprudentie nieuw recht II; dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. De dwangsom is geregeld in paragraaf Awb: het bestuursorgaan dat niet tijdig beslist verbeurt na verloop van twee weken na een ingebrekestelling door de aanvrager, een dwangsom die kan oplopen tot maximaal Omdat die regeling nog onvoldoende garandeert dat inderdaad snel beslist wordt en die beslissing ook bekend gemaakt wordt (en derhalve in werking treedt), is ook Afdeling 8.2.4a Awb nieuw. Daarin is bepaald dat wederom na verloop van twee weken na de ingebrekestelling rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De bestuursrechter doet ingevolge de nieuwe regeling zonder zitting en binnen 8 weken uitspraak op een dergelijk beroep. Bovendien bepaalt de rechtbank op grond van artikel 8:55d, eerste lid, Awb dat het bestuursorgaan indien ten tijde van de uitspraak nog altijd niet een besluit op de aanvraag is bekendgemaakt alsnog binnen twee weken een besluit bekendmaakt op straffe van een dwangsom. Daargelaten de overgangsperikelen (waarover W. den Ouden & J.E.M. Polak, Kroniek van het algemeen bestuursrecht, NJB 2010, p. 934 en 935), lijken de rechtbanken niet alleen wonderwel in staat om binnen 8 weken uitspraak te doen, maar zijn zij ook (vrijwel steeds) eensgezind in het opleggen van een dwangsom van 100 per dag tot een maximum van euro (zie bv. LJN: BL0269 en BK8154). Het memoreren waard is nog wel de uitspraak van de Rb. Haarlem van 4 januari 2010 (LJN: BK8420), waarin de rechtbank overweegt dat geen reden bestaat om tot een ander oordeel te komen dan expliciet is voorgeschreven in het eerste lid van artikel 8:55d Awb ( binnen twee weken alsnog een besluit bekendmaken ), maar vervolgens het bestuursorgaan opdraagt om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen. Elk begin is even wennen. Ook de Afdeling lijkt zich evenwel aan te sluiten bij de norm van 100 euro per dag tot een maximum van euro. Twee gevonden uitspraken getuigen daarvan (18 maart 2010, LJN: BL8689 en 29 maart 2010, LJN: BM0239). In de laatste zaak moest niet alleen een oordeel worden gegeven over het verstrijken van de beslistermijn, maar moest tevens worden gereageerd op het verweer dat niet de Afdeling maar een Rechtbank bevoegd zou zijn om kennis te nemen van het geschil en moest bovendien op grond van artikel 8:55d, derde lid, Awb worden beoordeeld welke passende voorziening getroffen zou moeten worden. Omdat die zaak een aanvraag betrof om een wijzigingsplan vast te stellen, achtte de Afdeling het terecht niet realistisch om verweerder, de raad van de gemeente Waterland, voor te schrijven om een dergelijk plan binnen twee weken bekend te maken (art. 8:55d, eerste lid, Awb), maar wel om te verplichten tot het ter inzage leggen van een ontwerp daarvan. Verrassend en voor verweerder ongetwijfeld welkom was dat de termijn om uitspraak te doen (8 weken) door de Afdeling in die zaak niet werd gehaald (beroep op 28 december 2009, uitspraak op 29 maart 2010). Voor de goede orde: de regeling in paragraaf en afdeling 8.2.4a Awb is niet van toepassing op termijnoverschrijdingen door de Afdeling. Jurisprudentie nieuw recht III; de bestuurlijke lus Op 1 januari 2010 zijn de Afdelingen 8.2.2a en Awb, waarin de zogenaamde bestuurlijke lus is opgenomen, in werking getreden. De rechtbank kan op grond van artikel 8:51a, eerste lid, Awb het bestuursorgaan bij tussenuitspraak (art. 8:80a Awb) in de gelegenheid stellen om geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen binnen een bepaalde termijn. De ABRvS, de CRvB en het CBB, maar niet de HR en het Gerechtshof Leeuwarden, kunnen in eerste aanleg en in hoger beroep een bestuursorgaan opdragen de gebreken te herstellen. Voor alle bestuursrechters geldt evenwel dat de regeling niet wordt toegepast indien belanghebbenden die niet als partij aan het geding deelnemen daardoor onevenredig kunnen worden benadeeld. Doordat het bestuurs-

3 Katern orgaan in reactie op de tussenuitspraak de mogelijkheid heeft om door middel van nader onderzoek, een nadere motivering of een (nieuw) besluit (in de zin van art. 6:18 en 6:19 Awb) het gebrek in het besluit te herstellen, geldt de bestuurlijke lus als uitbreiding van het instrumentarium van de bestuursrechter om te komen tot finale geschilbeslechting, naast de mogelijkheden van artikel 6:22 ( passeren van de schending van vormvoorschriften ), 8:72, derde lid en vierde lid, Awb ( het in stand laten van de rechtsgevolgen respectievelijk het zelf in de zaak voorzien na vernietiging van het onrechtmatige besluit ). De vraag in welke situatie daadwerkelijk herstel met terugwerkende kracht als dat nodig is mogelijk is, is lastig te beantwoorden en hangt samen met de vraag onder welke omstandigheden het in het oorspronkelijke beroep bestreden besluit na het herstel alsnog moet worden vernietigd (zie over die vragen o.a. J.C.A. de Poorter & J.H. Roelfsema, Bestuursprocesrecht (Kroniek), NTB 2010, 18, p. 98). De nieuwe regeling van de bestuurlijke lus is niet alleen uitgebreid besproken in een eerder Katern, maar ook door R. Koenraad ( De toekomst van de bestuurlijke lus, AA 2010, p. 235 e.v., AA ), die werkzaam is bij de rechtbank Breda. Inmiddels zijn enkele tussenuitspraken door rechtbanken en door de Afdeling gedaan; mij zijn evenwel (nog) geen einduitspraken bekend naar aanleiding van de reactie van het bestuursorgaan op de tussenuitspraken. Vooral de rechtbank Breda was voortvarend met het doen van tussenuitspraken op grond van artikel 8:80a Awb (LJN: BL4288, BL1100 en BL4066). Juist omdat geen bestuurlijke lus werd toegepast, is ook interessant de uitspraak van de rechtbank Breda van 12 januari 2010 (JB 2010/76 m.nt. Bots, LJN: BL1088). Zoals gezegd heeft ook de Afdeling zich gewaagd aan het toepassen van een bestuurlijke lus. Gewezen kan worden op twee uitspraken van 17 maart 2010 (LJN: BL7777, over een onbevoegd genomen besluit en LJN: BL7778, over een besluit waaraan onvoldoende zorgvuldig onderzoek ten grondslag lag) en op een uitspraak van 14 april 2010 (LJN: BM1054, over een besluit op een verzoek tot openbaarmaking waarin ten onrechte niet was ingegaan op de invloed van de Wob). Het is afwachten op welke wijze de bestuursorganen reageren en welke einduitspraken zullen volgen. Niet verrassend is in mijn optiek in elk geval dat in eerstgenoemde tussenuitspraak de Afdeling het bestuursorgaan expliciet wijst op de mogelijkheid om in de plaats van het onbevoegd genomen besluit een ander besluit te nemen. Vernietiging van het oorspronkelijke besluit is naar mijn oordeel eigenlijk niet te vermijden. De vraag naar vernietiging van het oorspronkelijke besluit, bijvoorbeeld vanwege het belang van schadevergoeding van de belanghebbende (vgl. art. 6:19, lid 3, Awb), speelt echter ook in de andere zaken steeds een rol. Net als de vraag of het beroep ongegrond kan worden verklaard of dat de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. Maar misschien schieten de instrumenten voor finale geschilbeslechting in voorkomend geval ook nog net te kort en zal het bestuursorgaan zonder regie van de bestuursrechter opnieuw moeten beslissen. Jurisprudentie nieuw recht IV; de lex silencio positivo In een eerder Katern is ingegaan op de sinds 28 december 2009 aan de Awb toegevoegde paragraaf inzake de Positieve beslissing bij niet tijdig beslissen. Die paragraaf bevat een regeling over de zogenaamde lex silencio positivo, ook wel aangeduid de stilzwijgende toestemming of de fictieve positieve beschikking. Kort samengevat komt die regeling er op neer dat wanneer paragraaf van toepassing is verklaard (zie bijvoorbeeld art. 28 Dienstenwet en art. 3.9 van de op het moment van schrijven nog niet in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) een bestuursorgaan van rechtswege een (fictief) positief besluit afgeeft wanneer de beslistermijn voor een aanvraag is verstreken. Een dergelijk fictief positief besluit treedt in werking drie dagen na afloop van de beslistermijn, ook als dat besluit niet bekend is gemaakt. Over de toepassing van deze regeling is mij geen jurisprudentie bekend. Het doel van de regeling is echter duidelijk. Ten eerste moet het bestuursorgaan tijdig beslissen op een aanvraag, maar ten tweede verdient de aanvrager na de beslistermijn zekerheid omtrent zijn aanvraag. Hoewel het ook in het algemeen de vraag is of voldoende zekerheid kan worden ontleend aan een van rechtswege verleende vergunning, moet in het licht van een recente uitspraak van de Afdeling worden geconstateerd dat ook juridisch die zekerheid niet altijd gegarandeerd is. Zo kan voor de juridische consequenties van een van rechtswege verleende vergunning te rade worden gegaan bij de jurisprudentie aangaande de van rechtswege verleende bouwvergunning op grond van de Woningwet (art. 46 Won.w.), welke regeling al geruime tijd geldt. In vaste jurisprudentie van de Afdeling is bepaald dat een bestuursorgaan dat de termijn om te beslissen omtrent een bouwvergunning ongebruikt heeft laten verstrijken en daardoor een fictieve vergunning doet ontstaan, daarna niet langer bevoegd is om een reëel besluit te nemen (ABRvS 30 augustus 1999, AB 2000, 16). Bovendien werd algemeen aangenomen dat de Afdeling hoe opmerkelijk ook steeds zal oordelen dat reële besluiten die na een fatale beslistermijn worden genomen, nietig zijn (ABRvS 7 februari 1997, AB 1997, 154), en dus niet vernietigbaar zoals de meeste besluiten in het bestuursrecht. Kortom, na de beslistermijn beschikt de aanvrager over zijn positieve beslissing. Eventueel zou een van rechtswege verleende bouwvergunning gezien de limitatief opgesomde gronden in artikel 59 Won.w. kunnen worden ingetrokken. Paragraaf van de Awb kent in artikel 4:20f Awb zelfs een specifiek voor de van rechtswege verleende beschikking geschreven bevoegdheid om alsnog voorschriften te verbinden aan de beschikking of om die zelfs geheel in te trekken. Het besluit om dat te doen, dient echter binnen 6 weken na afloop van de beslistermijn te worden genomen en mag alleen worden genomen ter voorkoming van ernstige gevolgen voor het algemeen belang. Neemt het bestuursorgaan niet een dergelijk besluit, dan wordt aangenomen dat het reële besluit dat genomen wordt na het ontstaan van het van rechtswege verleende besluit, nietig is. De memorie van toelichting bij die bepaling (Kamerstukken II 2007/08, , nr. 3, p. 51) stelt

4 6474 Katern 115 staats- en bestuursrecht die opvatting buiten twijfel: Een dergelijk besluit dient te worden beschouwd als een reëel doch nietig besluit omdat het nemen van reële besluiten na het verstreken zijn van de beslistermijn, niet meer is toegestaan (zie bijv. ABRvS 13 april 2004, JB 2005, 167, m.nt. RvD, ABRvS 4 maart 1996, AB 1996, 320, m.nt. PvB, ABRvS 7 februari 1997, AB 1997, 154, m.nt. PvB). Dat lijkt helder. Maar een uitspraak van de Afdeling van 18 november 2009 (een maand en 10 dagen voorafgaand aan de invoering van de nieuwe regeling in de Awb) wekt verbazing (ABRvS 18 november 2009, AB 2010, 51 m.nt. T. Lam). Na de (mogelijke) verlening van een bouwvergunning van rechtswege wordt een reëel afwijzend besluit genomen dat door de aanvrager niet in rechte is bestreden. De Afdeling oordeelt namelijk dat in weerwil van de leer dat het reële besluit nietig is het reële besluit vernietigd had kunnen worden indien de belanghebbende daartegen rechtsmiddelen had aangewend. Evenzeer opmerkelijk is vervolgens de vaststelling dat het reële besluit formele rechtskracht heeft verkregen en dat het reële besluit voor het (mogelijk) van rechtswege verleende besluit in de plaats is getreden. Een dergelijk oordeel van de Afdeling aan de vooravond van de invoering van de Lex silencio positivo in de Awb lijkt noch de rechtszekerheid van de aanvrager van de beschikking te dienen, noch het streven van de wetgever om bestuursorganen te bewegen tijdig te beslissen. Annotator Lam vraagt zich dan ook terecht af (en maar naar mijn mening eigenlijk nog te voorzichtig) of de Afdeling zich voldoende bewust is geweest van het principiële karakter van de (enkelvoudige) uitspraak. Literatuur Oud recht in een nieuw jasje I; comparitie en regie in de bestuursrechtspraak De invoering van de Wet bestuurlijke lus en het feit dat de ziekte finalitis ( een te ver doorgeschoten drang om het voorgelegde geschil finaal te beslechten ) door een enkele auteur bij de Afdeling is geconstateerd (zie L.J.A Damen, Lijdt de bestuursrechter aan finalitis?, AA 2010, p. 271 e.v., AA ), is geenszins aanleiding voor de conclusie dat verbeteringen in het proces waarmee de rechtbanken bestuursrechtelijke zaken afhandelen, niet mogelijk zouden zijn. Sterker, de bestuursrechtsectoren van de rechtbanken hebben in 2008 en 2009 een project opgezet om te komen tot differentiatie van werkstromen, waardoor zaken die snel zouden kunnen worden afgedaan, snel worden afgedaan, en zaken die van de bestuursrechter meer aandacht zouden moeten krijgen, meer aandacht krijgen. Die aandacht zou dan vooral moeten bestaan uit het gebruik van de mogelijkheden van het vooronderzoek en de zitting of de comparitie in de zin van artikel 8:44 Awb om het geschil tussen partijen op een bevredigende manier te beslechten. Zonder af te doen aan de wettelijke bepalingen van de Awb, is gewerkt met een gedifferentieerde organisatie van bestuursrechtelijke afdoening bij de rechtbanken. Het project heeft gespeeld bij de rechtbanken in Dordrecht en Roermond, maar ook in Leeuwarden en Utrecht. In de eerste twee gerechten werd in alle zaken zo spoedig mogelijk een comparitie gelast waarvoor alle partijen opgeroepen werden, waardoor zij verplicht waren te verschijnen. In de twee andere rechtbanken hield het project in dat zaken zo spoedig mogelijk op een zitting werden behandeld en afgedaan, tenzij het vooronderzoek diende te worden heropend (Leeuwarden) en dat een selectie van zaken op een zogenaamde regiezitting werden behandeld om met partijen te bespreken op welke wijze de zaak verder behandeld zou kunnen worden (Utrecht). Het gaat hier te ver om alle resultaten van het project weer te geven. De evaluatie van het project heeft geleid tot zeer lezenswaardige publicaties (zie A.T. Marseille, Comparitie en regie in de bestuursrechtspraak, Groningen: vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde 2010; A.T. Marseille, Comparitie en regie als panacee voor het bestuursrechtelijke beroep?, Trema 2010, p ). Dat het proces voor erg veel zaken sneller kan, is bewezen door de rechtbank Leeuwarden. Een andere conclusie is dat het houden van een tweede zitting in veel gevallen door partijen overbodig werd geacht, waardoor het niet voor de hand ligt om de eerste bijeenkomst formeel een comparitie in de zin van artikel 8:44 Awb te laten zijn, omdat in dat geval nog een zitting moet volgen indien artikel 8:57 Awb niet kan worden toegepast. Voor de verworvenheden, de defecten, de gevaren en de kansen die het project aan het licht heeft gebracht, verwijs ik graag naar de beide genoemde publicaties. Naar verwachting zullen de rechtbanken profiteren van het project en de evaluatie daarvan. Oud recht in een nieuw jasje II; ambtshalve toetsing en aanvullen van rechtsgronden Sinds het jaar 1838, waarin het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in werking trad, kent elk wettelijk geregeld procesrecht de verplichting voor de rechter om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen. Zo ook het algemene bestuursprocesrecht vanaf 1994, waarin die verplichting is opgenomen in artikel 8:69, tweede lid, Awb. Veronderstelling is dat die verplichting geldt voor de door partijen aangedragen feiten ter onderbouwing van het gevorderde; in het bestuursrecht is die vordering de vernietiging van het bestreden besluit en is dat uitgangspunt neergelegd in artikel 8:69, eerste lid, Awb. Gezien het rijke verleden van de verplichting om de rechtsgronden aan te vullen, die bovendien voor elke rechter de kern weergeeft van zijn taak, zou het als opmerkelijk kunnen worden beschouwd dat daarover in het bestuursprocesrecht nog altijd geen volstrekte helderheid lijkt te bestaan. Dat is echter minder verrassend als in ogenschouw wordt genomen dat de bestuursrechter ook steeds verplicht is om het bestreden besluit ambtshalve aan rechtsregels die van openbare orde zijn, te toetsen. Die zogenaamde ambtshalve toetsing is evenwel niet gecodificeerd in de Awb. De onduidelijkheid bestaat dan ook vooral over de verhouding tussen beide verplichtingen. Over die verhouding, maar toch eigenlijk voornamelijk over de ambtshalve toetsing, is recent een bijdrage verschenen (R.J. Jue, Een sleutel voor ambtshalve toetsing aan de bestuursbevoegdheid, RMThemis 2010,

5 Katern p ). Centraal in die bijdrage staat het uitgangspunt dat de bestuursrechter steeds dient na te gaan of een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft of had om het in de procedure bestreden besluit te nemen. De sleutel waar de titel van het stuk naar verwijst, ligt volgens de auteur in elk geval in de natuurlijke noodzaak om aan drie elementaire geldigheidsvoorwaarden voor een besluit ambtshalve te toetsen. Die drie elementen betreffen het wettelijk voorschrift ( is dat verbindend?), het subject ( wie is bevoegd het besluit te nemen? ) en het object ( tot het nemen van welk besluit bestaat de bevoegdheid? ) van de bevoegdheid. Met die sleutel in de hand beziet Jue voor een aantal besluiten of de jurisprudentie over de reikwijdte van de ambtshalve toetsing door de bestuursrechter kan worden verklaard. Dat lukt voor een groot deel, maar niet altijd kan even goed worden voorspeld wanneer een nadere invulling van de elementaire geldigheidsvoorwaarden ( subject en object ) daadwerkelijk leidt tot ambtshalve toetsing, terwijl de sleutel dat wel steeds vereist. Is de sleutel niet helemaal perfect, of is de jurisprudentie niet over het gehele bestuursrecht consistent? Wat daar ook van zij, het artikel dat veel inzichtelijk maakt, maar toch ook weer aanleiding is voor vragen, sluit af met de constatering dat de eiser steeds een beroep moet doen op andere dan de elementaire geldigheidsvoorwaarden, indien hij wenst dat de bestuursrechter daarover een oordeel geeft (vgl. art. 8:69, eerste lid, Awb). Overig literatuur W.A.E. Brüheim, De belangengroep als belanghebbende, JBplus 2010, p ; F.T. Groenewegen, Rechterlijke toets van de interpretatie van beleidsregels, NTB 2010, p ; C.N.J. Kortmann, De toren van Babel, RMThemis 2010, p ; M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, Wet openbaarheid van bestuur in de praktijk, Gst. (2010) 7333, p ; M.G.J. Maas-Cooymans & C.N. van der Sluis, Wet openbaarheid van bestuur: Jurisprudentie 2009 tot begin 2010 inzake de weigeringsgronden en beperkingen, Gst. (2010) 7334, p ; R. Stijnen, Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (I), NJB 2010, p ; R. Stijnen, Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (II), NJB 2010, p ); J.C.R. Tieman & H.H.L. Krans, Nogmaals nadeelcompensatie. Het voorontwerp nadeelcompensatie bezien vanuit overheidsperspectief, NTB 2010, p