Gemeenschappelijke Dienst Directie Juridische Zaken AJBZ mr. P.C. Cup mr.ing. C.R. van den Berg Kamer D0353 Directoraat-Generaal Milieu Interne postcode 880 Directie Strategie en Bestuur Telefoon 070 339 1458 Fax 070-3391359 peter.cup@minvrom.nl Handhaving van normen voor inrichtingen op grond van Wm-vergunningen, artikel 8.40 en 8.44 AMvB's in relatie tot de overgang naar het Activiteitenbesluit Wet milieubeheer Datum 28 november 2007 Inleiding Op 6 november jl. is de definitieve tekst van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer gepubliceerd in het Staatsblad 2007, nr. 415 (het Activiteitenbesluit). Dit besluit en de daarop gebaseerde ministeriële regeling, de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Staatscourant 223), houden verschillende veranderingen in voor de uitvoering en handhaving van de regels in het kader van de Wet milieubeheer ten aanzien van inrichtingen. De wijziging kan gevolgen hebben voor lopende bestuursrechtelijke handhavingszaken. Naar aanleiding hiervan zijn bij het Ministerie van VROM en Infomil vragen binnengekomen over in procedure zijnde bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten. Die vragen zijn aan de afdeling Recht en Beleid voorgelegd met het verzoek om een (beleids)standpunt. In verband met de juridische aspecten hiervan, heeft u DJZ om een advies gevraagd. Middels dit memo wordt u dit gegeven. Handhaving in relatie tot overgang naar het Activiteitenbesluit In de praktijk doet zich de vraag voor of toezichtsactiviteiten en handhavingsbesluiten die verricht zijn of genomen zijn op grond van de voorschriften, zoals die tot 1 januari 2008 gelden, opnieuw verricht/genomen moeten worden of aangepast moeten worden omdat de grondslag van de handhavingsbeschikking vervalt of gewijzigd is. Voor een antwoord op die vraag is het van belang om eerst onderscheid te maken tussen A. bestuursrechtelijke handhaving van voorschriften die formeel gewijzigd zijn. Dit zijn voorschriften die tekstueel ongewijzigd zijn en zijn verplaatst naar het Activiteitenbesluit of die nog voor een bepaalde periode na 1 januari 2008 als maatwerkvoorschrift op grond van het overgangsrecht van artikel 6.1, blijven gelden en;
B. de handhaving van voorschriften die behalve dat zij formeel verplaatst zijn, ook direct per 1 januari inhoudelijk zijn gewijzigd of dat zullen worden na het verstrijken van de in artikel 6.1 genoemde periode van 6 maanden of 3 jaar, na het inwerking treden van het Activiteitenbesluit. Binnen deze twee situaties kan vervolgens onderscheid worden gemaakt in besluiten waar wel en besluiten waar geen bezwaar en beroep tegen is ingesteld. De formele rechtskracht van handhavingsbeschikkingen Alvorens hierop in te gaan, eerst iets over het voor het bestuursrecht van belang zijnde beginsel van de formele rechtskracht. Dit houdt in dat indien een beschikking eenmaal onherroepelijk is geworden (hetzij door het verstrijken van de bezwaar- of beroepstermijn of omdat de hoogste bestuursrechter hierover een uitspraak gedaan heeft) die beschikking geacht wordt rechtens juist te zijn (ook als het besluit vermoedelijk in een beroepsprocedure niet in stand was gebleven). 1 Indien een handhavingsbesluit formele rechtskracht heeft verkregen, wordt dat niet doorbroken indien de aan het dwangsombesluit ten grondslag liggende vergunningvoorschriften worden vernietigd. 2 Dit is een vast uitgangspunt in het bestuursrecht. Alleen een blijvende, tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om aan de last te voldoen, kan een aanvaardbare reden zijn om te komen tot vermindering, opschorting of opheffing van de last. 3 Het feit dat de norm waarop de handhavingsbeschikking gebaseerd was, inmiddels is gewijzigd kan een aanvaardbare reden zijn om van de invordering of effectuering af te zien (met name als die norm is versoepeld tengevolge van inzichten omtrent aanvaardbare technieken voor het beperken van milieugevolgen van inrichtingen). De invordering wordt immers als een civiele actie gezien, 4 een bevoegdheid die ter vrijer beschikking van het bevoegd gezag staat en die bepaald wordt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht, de Awb. 5 1 In het strafrecht geldt dit beginsel overigens niet. Hier geldt het legaliteitsbeginsel wat onder meer tot gevolg heeft dat bij wijziging van een strafrechtelijke norm, de voor een verdachte gunstigste bepaling wordt toegepast. 2 H.R. 17 december 2004 Gemeentestem 2005, 55 en o.a. uitspraak Gerechtshof Arnhem 29 april 2003, Gemeentestem 7189. In dit geval was een dwangsom opgelegd op grond van een vergunningvoorschrift dat later in beroep was vernietigd. In principe kunnen dan verbeurde dwangsommen toch worden geïnd, Zie ook het artikel Invorderingsperikelen bij de bestuurlijke dwangsom van de Groote en van Bemmel in de Gemeentestem 7230 van 21 mei 2005. 3 zie HR 6 februari 1981, NJ 1982, nr. 182 en HR 2 november 1995, AB 1996, nr. 58 4 H.R. 29 maart 2007, AB 2007, 249: inning is niet punitief van aard. Zie ook de Groote en van Bemmel in de Gemeentestem 7230 van 21 mei 2005, blz. 296-297. 5 Zie als voorbeeld de uitspraak Rechtbank Leeuwarden 21 maart 2001, JB 2002: gelet op de omstandigheid dat een illegale situatie was opgeheven, was het onredelijk om nog tot invordering over te gaan, gezien de omstandigheden strijd met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, Awb. Ministerie van VROM 28 november 2007 Pagina 2/6
Met het inwerking treden van de Vierde Tranche van de Awb, zal het bevoegd gezag de invordering niet meer met een (civielrechtelijk) dwangbevel doen maar op basis van een invorderingsbesluit. Dit betekent dat hier bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen open komt te staan (bezwaar en beroep) zodat de vraag of invordering terecht of redelijk is, door de bestuursrechter (in plaats van de civiele) zal worden beoordeeld op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Uiteraard zal de bestuursrechter ook uitgaan van de formele rechtskracht van de voorafgaande vergunnings- en handhavingsbesluiten, maar de bestuursrechter kan het invorderingsbesluit straks vol toetsen en letten op alle actuele feiten en omstandigheden die een rol speelden op het moment dat de invorderingsbeschikking bekend werd gemaakt. Het feit dat de overtreden norm op dat moment gewijzigd was, zal dan een grotere rol kunnen spelen in de uitspraak dan dat het geval is in een uitspraak van de civiele rechter in een verzetsprocedure van de overtreder, omdat de bestuursrechter een invorderingsbesluit meer nog dan de civiele rechter ten opzichte van een dwangbevel doet, rechtstreeks zal toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ad A. Bestuursrechtelijke handhaving van voorschriften die niet inhoudelijk zijn gewijzigd. a. Toezicht dat voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift is verricht en op basis waarvan na die datum een handhavingsbesluit wordt genomen. In dit geval wordt het handhavingsbesluit op het Activiteitenbesluit gebaseerd. Het gegeven dat de feiten en omstandigheden door een toezichthouder zijn geconstateerd met in achtneming van de oude voorschriften en schriftelijk al vastgelegd zijn (middels een brief aan de drijver van de inrichting bijvoorbeeld), doet daar niet aan af. b. Besluiten (in primo) die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen geen bezwaar is gemaakt. Hoewel de grondslag van deze beschikkingen vervallen is, hebben deze handhavingsbeschikkingen formele rechtskracht. Het is formeel niet nodig om een nieuwe beschikking te nemen die is gebaseerd op de nieuwe norm. Bij de beslissing tot effectuering (aanmaning, dwangbevel inning dwangsommen en kostenverhaal bestuursdwang) kan het bevoegd gezag zich baseren op de nieuwe wettelijke bepalingen. De overtreder zal in een verzetsprocedure in de meeste gevallen niet in redelijkheid kunnen stellen dat het onzorgvuldig of onevenredig is van het bestuursorgaan om tot effectuering over te gaan, omdat het bevoegd gezag bij het dwangbevel kan stellen dat de overgang naar het Activiteitenbesluit geen wijziging brengt in de voorheen geldende voorschriften. Een nieuw besluit is in de regel niet nodig. c. Besluiten (in primo) die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen bezwaar is gemaakt. Wat betreft besluiten waartegen bezwaar is aangetekend kan het besluit op bezwaar (bob) tot de overgangsdatum op grond van de oude norm genomen worden. Na die datum kan dat op het nieuwe recht. Het besluit moet immers steeds gebaseerd zijn op geldend recht. Het is formeel niet mogelijk Ministerie van VROM 28 november 2007 Pagina 3/6
een besluit te nemen waarbij zowel de oorspronkelijke grondslag als de nieuwe grondslag van het Activiteitenbesluit als grondslag wordt gekozen omdat beide wettelijke systemen niet tegelijkertijd van kracht zijn. Het is uiteraard wel mogelijk om in de overwegingen van het besluit aan te geven dat de overtreding is geconstateerd op basis van de geldende norm en met in achtneming van de binnen afzienbare termijn van kracht zijnde norm, v.v. Indien het bob na de overgangsdatum naar het nieuwe voorschrift wordt genomen, kan de beslissing aan de nieuwe bepalingen worden getoetst (zie artikel 7:11 Awb). 6 Een nieuw besluit is dan niet nodig. d. Besluiten op bezwaar die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen geen beroep is ingesteld. Handhavingsbesluiten waar geen beroep tegen is ingesteld en die gebaseerd zijn op de oude voorschriften, kunnen worden gehandhaafd. Een nieuw besluit is niet nodig. Zie hiervoor onder b. e. Besluiten op bezwaar die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen wel beroep is ingesteld. De rechter (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) toetst ex tunc, uitgaande van de feiten en omstandigheden en het wettelijk kader ten tijde van het nemen van het besluit. 7 Indien de rechter het besluit in stand laat (een ingesteld beroep is ongegrond), verkrijgt dat besluit formele rechtskracht 8 en dat betekent dat het geëffectueerd kan worden door het bestuursorgaan. Een nieuw besluit is ook in deze situatie niet nodig. Zie hiervoor onder b. Ad B. Bestuursrechtelijke handhaving van voorschriften die inhoudelijk zijn gewijzigd a. Toezicht dat voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift is verricht en op basis waarvan na die datum een handhavingsbesluit wordt genomen. Afhankelijk van de feiten en omstandigheden, moeten bewijsmiddelen van de toezichthouder, aangevuld worden met bewijzen die aansluiten bij de nieuwe (maatwerk) voorschriften, alvorens een handhavingsbesluit kan worden genomen. b. Besluiten (in primo) die voor het in werking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen geen bezwaar is gemaakt. Deze hebben formele rechtskracht maar het kan onredelijk zijn die beschikking te effectueren omdat er sprake is van gewijzigde voorschriften inzake de technische eisen aan de inrichting (het voorschrift is anders van aard, een versoepeling ten opzichte van het oude of een verzwaring ten opzichte van het 6 Bij deze ex nunc toetsing worden alle feiten en omstandigheden betrokken, behalve het feit dat de overtreding, de illegale situatie, inmiddels door de overtreder ongedaan is gemaakt, omdat dan anders de overtreding tot kort voor het nemen van het besluit ongedaan kan worden gemaakt, zonder dat dat nadelige rechtsgevolgen heeft voor de overtreder; zie bijvoorbeeld ABRvs 28 december 1999, AB 2000, 107, en de Groot en van Bemmel in de Gemeentestem, t.a.p. blz. 297. 7 Zie o.a. ABRvS 11 november 1999, AB 2000, 77. 8 zie voetnoot 1. Ministerie van VROM 28 november 2007 Pagina 4/6
oude). De reeds bekendgemaakte handhavingsbeschikking kan dan, indien de drijver van de inrichting weigert om maatregelen te nemen die leiden tot naleving van de voorschriften in kwestie, het beste worden ingetrokken en er kan een nieuwe beschikking bekend worden gemaakt op basis van de nieuwe voorschriften. 9 c. Besluiten (in primo) die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen bezwaar is gemaakt. De besluiten op bezwaar worden ex nunc genomen, 10 dit betekent dat de nieuwe voorschriften (of het feit dat die gemaakt zullen worden) onderdeel kunnen zijn van de heroverweging. Een nieuw handhavingsbesluit is dan niet nodig. Het is ook mogelijk dat toepassing wordt gegeven aan de artikelen 6:18 en 6:19 Awb: indien er sprake is van een gewijzigde voorschriften met betrekking tot de eisen aan de inrichting, kan het bevoegd gezag op grond van artikel 6:18 het besluit in primo intrekken of dat wijzigen, terwijl er bezwaar aanhangig is. Artikel 6:19 bepaalt dan dat wanneer een bestuursorgaan van deze mogelijkheid gebruik maakt het bezwaar geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar geheel tegemoet komt. Het gevolg van deze artikelen is dat de grondslag van een handhavingsbesluit en de feiten en omstandigheden in het nieuwe besluit kunnen worden omgezet, zonder dat dat ten koste gaat van de rechtsbescherming van de overtreder (het is niet nodig om apart bezwaar in te stellen tegen de gewijzigde beschikking) en is er geen sprake van tijdverlies voor het heroverwegende bestuursorgaan. d. Besluiten op bezwaar die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen geen beroep is ingesteld. Deze handhavingbesluiten hebben formele rechtskracht. Net als onder b gesteld, kan het onder omstandigheden onredelijk zijn die beschikking toch te effectueren. Het is dan het beste om de beschikking in te trekken en een nieuwe beschikking bekend te maken met de nieuwe norm als grondslag. e. Besluiten op bezwaar die voor het inwerking treden van het nieuwe voorschrift zijn genomen en waartegen wel beroep is ingesteld. De rechter (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) toetst ex tunc, uitgaande van de feiten en omstandigheden en het wettelijk kader ten tijde van het nemen van het besluit. 11 9 Onder omstandigheden kan het onevenredig zijn om door te gaan met inning van dwangsommen of verhaal van bestuursdwangkosten; er bestaat immers geen plicht om verbeurde dwangsommen te innen of bestuursdwangkosten te verhalen. Inning kan in strijd komen met de evenredigheidsnorm van artikel 3:4, tweede lid, Awb, bijvoorbeeld omdat er inmiddels geen sprake meer is van een overtreding. 10 Behalve voorzover het gaat om de constatering van de situatie van de overtreding op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar, zie hierover de Groot en van Bemmel in de Gemeentestem, t.a.p. blz. 297. 11 Zie o.a. ABRvS 11 november 1999, AB 2000, 77. Ministerie van VROM 28 november 2007 Pagina 5/6
Wat betreft besluiten waartegen beroep is aangetekend kan weer verwezen worden naar de artikelen 6:18 en 6:19 Awb. Indien er sprake is van een gewijzigd voorschrift met betrekking tot de eisen aan het bedrijf, kan het bevoegd gezag op grond van artikel 6:18 het besluit in primo intrekken of dat wijzigen, terwijl er beroep aanhangig is. Artikel 6:19 bepaalt dan dat wanneer een bestuursorgaan van deze mogelijkheid gebruik maakt, het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan de beroepsgronden tegemoet komt. De grondslag van een handhavingsbesluit, bijvoorbeeld een nieuw maatwerkvoorschrift en andere de feiten en omstandigheden kunnen in het nieuwe besluit aangepast en meegenomen worden, zonder dat dat ten koste gaat van de rechtsbescherming van de overtreder (het is niet nodig om apart bezwaar of beroep in te stellen tegen de gewijzigde beschikking). Er is evenmin sprake van tijdverlies voor het bestuursorgaan. Ministerie van VROM 28 november 2007 Pagina 6/6