1 De beleidsopgave vanaf 1990
Kustzone Slufter in de duinenrij bij Bergen, bij (hoge) vloed kan zeewater in de eerste duinvallei binnenstromen. Dit biedt een geschikt milieu voor veel zeldzame (planten)soorten. De Nederlandse kust is een levende kust. Het nieuwe beleid staat een meer dynamische, bredere duinkust toe; er komen binnenkort meer slufters en stuivende duinrijen (zie fig. 5.7). De binnenduinrand bestaat uit oudere vastgelegde duinen. Verder landinwaarts liggen oude strandwallen en vlaktes. Deze waren al in de Romeinse tijd bewoond en zijn nu intensief in gebruik of bewoond. 64
DE BELEIDSOPGAVE VANAF 1990 1 1 DE BELEIDSOPGAVE VANAF 1990 In 1990 is in het natuurbeleid het concept van de bruto ecologische hoofdstructuur (EHS) geïntroduceerd. Deze structuur dient als zoekgebied voor of begrenzingszone van natuur in Nederland, om die natuur te beschermen. Ook dient deze bruto structuur als milieubuffer rond de (netto) EHS. Het landschapsbeleid heeft zich tot nu toe gericht op de duurzame bescherming van de esthetische en ecologische waardevolle gebieden in Nederland. Daarbij moet het landschap een goede en duurzame economisch-functionele basis vormen voor multifunctioneel grondgebruik. De overheid streeft naar duurzame instandhouding en uitbreiding van het bosareaaal, zo veel mogelijk gericht op multifunctioneel gebruik. In dit hoofdstuk worden de beleidsnota s voor natuur, landschap en bos uit de begin jaren 90 en het bijbehorende Structuurschema Groene Ruimte besproken. Deze nota s zijn uitgebreider besproken en geëvalueerd in de eerste Natuurverkenning (NVK, 1997). In de afgelopen tien jaar is het natuurbeleid erop gericht geweest de doelen te realiseren die zijn beschreven in het Natuurbeleidsplan dat het kabinet in 1990 heeft uitgebracht. De hoofddoelstelling van dit Natuurbeleidsplan is sindsdien richtinggevend geweest voor het overige natuur- en landschapsbeleid. Deze hoofddoelstelling luidde als volgt: Rekening houdend met de uiteenlopende motieven en opvattingen ten aanzien van het natuur- en landschapsbeleid [.]: duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden. (Natuurbeleidsplan, p. 33) Ecologische Hoofdstructuur In het Natuurbeleidsplan (1990) is het concept van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) geïntroduceerd. Hiermee wordt bedoeld een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden van in totaal circa 695.000 ha op het land. Dit netwerk omvat bestaande natuur, nieuw te ontwikkelen natuur en landbouwgebied waar agrarisch natuurbeheer plaatsvindt. Ook de grote zoete wateren en de Noordzee en Waddenzee zijn aangewezen als onderdeel van de EHS (6,3 mln. ha) (figuur 1.1). In het natuurbeleid is de bescherming van de bestaande natuurgebieden en de ontwikkeling van nieuwe natuur en verbindingszones centraal gesteld. Er is een tijdelijk ruimere gebiedsbegrenzing de bruto EHS aangegeven. Binnen deze ruimte wordt gezocht naar de optimale locatie voor de kerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden en verbindingzones, bij elkaar de netto EHS. In het Natuurbeleidsplan staat hierover het volgende: 65
1 DE BELEIDSOPGAVE VANAF 1990 Begrenzing bruto EHS Bruto EHS Bestaande natuur (t/m 1990) Zoekruimte nieuwe natuur (vanaf 1990) Het gehele Nederlands Continentale Plat behoort tot het kerngebied EHS Figuur 1.1 De bruto EHS. Deze tijdelijk ruimere omvang wordt gehanteerd om de nodige ruimte te hebben voor de ecologische en bestuurlijke vertaling in concrete beheersplannen (ex RBO 1988) en de uitwerking in het kader van de ruimtelijke ordening. (Natuurbeleidsplan p. 223) Landschapsbeleid Ten aanzien van de landschappelijke waarden streeft het Natuurbeleidsplan naar (duurzame) instandhouding, herstel en ontwikkeling van specifieke aardkundige en cultuurhistorische waarden en belevingswaarde. Een belangrijk deel van gebieden met zulke 66
DE BELEIDSOPGAVE VANAF 1990 1 waarden vertoonde een overlap met de EHS. Wel richtte het Natuurbeleidsplan zich op: het voorkomen van dissonerende ingrepen in de kenmerkende verkaveling en percelering en het kenmerkende patroon van wegen en waterlopen ( ), het instandhouden van structurerende elementen in het landschap, met name die elementen die functioneel dan wel ruimtelijk samenhangen met het omringende cultuurlandschap (terp met terpdorpenlandschap, tiendwegen in het laag-nederlandse veenontginningenlandschap, etc), en het bij (uit)bouw van woonwijken en (ver)plaatsing van boerderijen zo veel mogelijk aansluiten bij het nederzettingenpatroon van het cultuurlandschap. (Natuurbeleidsplan, p. 72) In de nota Landschap (1992), die bovenstaande doelen verder uitwerkt, staan de termen identiteit en duurzaamheid centraal. Deze termen zijn uitgewerkt in drie criteria: 1. het landschap moet esthetisch waardevol zijn (en de ontstaansgeschiedenis moet ervaren kunnen worden); 2. het landschap moet ecologisch waardevol zijn (ecologische mogelijkheden moeten worden benut en ecosystemen moeten de kans krijgen zich duurzaam te ontwikkelen); 3. het landschap moet een goede en duurzame economisch-functionele basis vormen voor een multifunctioneel grondgebruik (landbouw, wonen, verkeer en recreatie). Om deze doelen te realiseren heeft de overheid het Nationaal Landschapspatroon en Landschapverbeteringsgebieden aangewezen waarbinnen de bijzondere landschapskwaliteiten behouden moeten blijven of hersteld moeten worden (zoals de Gelderse Vallei en de Peel). De landschapsverbeteringsgebieden staan onder druk van met name verstedelijking en hebben met grote milieuproblemen te maken. Om de landschaps-kwaliteit te verbeteren stelt zij zich onder andere tot taak jaarlijks 150 ha lijnvormige landschapelementen aan te planten. Het Nationaal Landschapspatroon is een selectie van patronen en elementen die op nationale schaal de identiteit van een landschap bepalen. Bosbeleid Het Bosbeleidsplan (1993) is een bijstelling van het Meerjarenplan Bosbouw uit 1986. Het bosbeleid richt zich op een minder centrale sturing van de overheid, meer verantwoordelijkheid voor de bosbouwsector, en een meer ecologische georiënteerd bosbeheer In het Bosbeleidsplan wordt daarbij gestreefd naar: 1. Duurzame instandhouding van het bosareaal en van voor Nederland kenmerkende bosecosystemen. Dit vereist maatregelen om de kwaliteit van bodem, water en lucht te verbeteren en om verdroging tegen te gaan. Daarnaast vereist duurzame instandhouding op duurzaamheid gerichte beheersvormen, en indien bos moet wijken, compensatie naar kwaliteit en kwantiteit. 2. Optimaal vervullen van multifunctioneel gebruik van het bos, voor recreatie, houtproductie, landschap en natuur. Van het bestaande bos krijgt 60.000 tot 80.000 ha het accent natuur, evenals ruim 20% van het nieuw aan te leggen bos in de Randstadgroenstructuur. Verder wil de overheid de zelfvoorzieningsgraad voor hout ver- 67
1 DE BELEIDSOPGAVE VANAF 1990 hogen van circa 7% naar 17% in het begin van de 21e eeuw, en naar 25% halverwege de 21e eeuw. 3. Uitbreiding van het bosareaal, van 335.000 ha in 1993 naar 410.000 ha in 2018. Daarvan dient dan 15.000 ha in de Randstad en het overige stedelijk gebied te liggen, 30.000 ha op landbouwbedrijven, 15.000 ha in bestaande en nieuwe natuurgebieden en 15.000 ha elders in het landelijk gebied. Planologische aspecten van beleid De planologische (en financiële) aspecten van het natuurbeleid, het landschapsbeleid en het bosbeleid worden geregeld in het Structuurschema Groene Ruimte 1 (SGR1, 1995). In dit schema wordt ook de ruimtelijke bescherming benadrukt voor de gebieden om de EHS, maar dan voor onbepaalde duur. In het SGR1 staat hierover het volgende: Het rijksbeleid staat geen ingrepen en ontwikkeling toe in en in de onmiddellijke nabijheid van de kerngebieden als deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het kerngebied aantasten. Alleen bij zwaarwegend maatschappelijk belang kan hiervan afgeweken worden. (SGR1 p. 98; geldt ook voor natuurontwikkelingsgebieden.) Bovendien is in het SGR1 aangegeven dat het beleid streeft naar voldoende bufferzone om de netto EHS vanwege mogelijke schadelijke hydrologische en atmosferische invloeden van buitenaf (zoals verdroging en vermesting). Het beleid is gericht op het, door samenhangende structurele maatregelen in de rand van de ecologische hoofdstructuur en indien noodzakelijk daarbuiten (buffergebieden), creëren van zodanige duurzame condities dat de gewenste natuurwaarden in de ecologische hoofdstructuur kunnen worden gerealiseerd dan wel duurzaam in stand gehouden kunnen worden. (SGR1, p. 31, 32) Dit betekent dus dat binnen de bruto EHS een tijdelijke planologische reservering gold zolang de ruimtelijke optimalisatie en grondverwerving voor natuur gaande was. Deze planologische reservering gold echter ook voor de lange duur als tenminste wezenlijke waarden aangetast zouden worden. Bovendien gold nog een milieubufferzonering langs de EHS. Het beleid is gericht op het, door samenhangende structurele maatregelen in de rand van de waarden aangetast zouden worden. Bovendien gold nog een milieubufferzonering langs de EHS. 68