Knowledge Portal M en R 2014/47 Aflevering M en R 2014, afl. 3 Publicatiedatum 22-01-2014 Rolnummer 201305129/1/A4 Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 22 januari 2014 (Van Kreveld, Pans, Hoogvliet) Annotator A. Collignon ECLI ECLI:NL:RVS:2014:139 Wetsbepaling (bijlage I, categorie 5.5 Richtlijn 2010/75/EU (Richtlijn Industriële Emissies)) Titel Wijziging IED ten opzichte van IPPC: inrichting waarin gevaarlijke stoffen worden opgeslagen in afwachting van nuttige toepassing of verwijdering met een totale capaciteit van meer dan 50 ton is sinds 7 januari 2013 een IPPC-installatie. Het bestreden besluit is na 7 januari 2013 genomen. Dit betekent dat voor de vraag of tot de inrichting gpbv-installaties behoren niet bijlage I van de IPPCrichtlijn, maar bijlage I van de IED-richtlijn bepalend is. Aan hetgeen Sita heeft aangevoerd over de... Samenvatting Het bestreden besluit is na 7 januari 2013 genomen. Dit betekent dat voor de vraag of tot de inrichting gpbv-installaties behoren niet bijlage I van de IPPC-richtlijn, maar bijlage I van de IED-richtlijn bepalend is. Aan hetgeen Sita heeft aangevoerd over de uitleg van categorie 5.1 van bijlage I van de IPPC-richtlijn wordt daarom niet toegekomen. ( ) Het college heeft in het bestreden besluit overwogen, hetgeen ook niet in geschil is, dat de inrichting onder categorie 5.5 van bijlage I van de IED-richtlijn valt, nu kort gezegd in de inrichting gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen in afwachting van nuttige toepassing of verwijdering, met een totale capaciteit van meer dan 50 ton. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort. Partijen Uitspraak in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sita Recycling Services Zuid B.V., gevestigd te Arnhem, appellante, en het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, verweerder. Tekst Procesverloop Bij besluit van 26 april 2013 heeft het college Sita een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor onder meer het op- en overslaan van afvalstoffen, gelegen aan de Sluisweg 66-70 te Waalwijk.
Tegen dit besluit heeft Sita beroep ingesteld. [ ] Overwegingen Overgangsrecht 1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd. [ ] IPPC-richtlijn 3. Sita betoogt dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag en het stellen van vergunningvoorschriften ten onrechte het uitgangspunt heeft gehanteerd dat tot de inrichting een gpbvinstallatie behoort, als bedoeld in categorie 5.1 van bijlage I van de richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: IPPC-richtlijn). 3.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder een gpbv-installatie verstaan: installatie als bedoeld in bijlage I van de IPPC-richtlijn. 3.2. Op 6 januari 2011 is de richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (hierna: IED-richtlijn) in werking getreden. De IED-richtlijn strekt tot wijziging en herschikking van onder meer de IPPC-richtlijn. In artikel 3, aanhef en derde lid, wordt het begrip installatie gedefinieerd, waarbij wordt verwezen naar de in bijlage I vermelde activiteiten en processen. Ingevolge artikel 80, eerste lid, moet de IED-richtlijn uiterlijk op 7 januari 2013 worden omgezet en toegepast. Het bestreden besluit is na 7 januari 2013 genomen. Dit betekent dat voor de vraag of tot de inrichting gpbv-installaties behoren niet bijlage I van de IPPC-richtlijn, maar bijlage I van de IED-richtlijn bepalend is. Aan hetgeen Sita heeft aangevoerd over de uitleg van categorie 5.1 van bijlage I van de IPPC-richtlijn wordt daarom niet toegekomen. 3.3 Het college heeft in het bestreden besluit overwogen, hetgeen ook niet in geschil is, dat de inrichting onder categorie 5.5 van bijlage I van de IED-richtlijn valt, nu kort gezegd in de inrichting gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen in afwachting van nuttige toepassing of verwijdering, met een totale capaciteit van meer dan 50 ton. Het college is er daarom terecht van uitgegaan dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort. De beroepsgrond faalt. BREF Afvalbehandeling / lozingsnormen 4. Voor zover Sita betoogt dat het college ten onrechte het Reference Document on Best Available Techniques for the Waste Treatments Industries (hierna: BREF Afvalbehandeling) heeft gehanteerd, omdat tot de inrichting geen gpbv-installatie behoort, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen. 5. Sita betoogt dat de beste beschikbare techniek met nummer 56 uit het BREF Afvalbehandeling (hierna: bbt 56) slechts ziet op directe lozingen en niet op een lozing op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: rwzi). Volgens Sita volgt uit paragraaf 4.7.1, onder a, van het BREF Afvalbehandeling dat een rwzi mag worden betrokken bij het behalen van de lozingsnormen. Voorts voert Sita aan dat de bbt 56 niet is bedoeld voor de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden, maar met name voor fysisch-chemische bewerking van afvalstromen. Dit heeft tot gevolg dat een aantal parameters niet relevant is. Sita verzoekt de Afdeling
voorschrift 3.4.1 zo aan te passen dat alleen de lozingsnormen voor zware metalen, onopgeloste bestanddelen en minerale olie op haar inrichting van toepassing zijn. 5.1 Ingevolge vergunningvoorschrift 3.4.1 mogen de in de tabel genoemde parameters/stoffen in enig steekmonster ter plaatse van de controlevoorziening CV1 niet meer bedragen dan de daarbij vermelde waarden. In de tabel staan onder a tot en met k voor de volgende parameters/stoffen waarden vermeld: cadmium, kwik, arseen, zware metalen, PAK, EOX, VOX, onopgeloste bestanddelen, minerale olie en BTEX. 5.2 De bbt 56 is in het BREF Afvalbehandeling vermeld bij de beste beschikbare technieken voor afvalwatermanagement. De bbt 56 houdt het volgende in: het bereiken van de in de tabel vermelde emissiewaarden voor het lozen door het toepassen van een passende combinatie van technieken zoals vermeld in de paragrafen 4.4.2.3 en 4.7. In de tabel zijn bij de verschillende parameters emissiewaarden vermeld. Anders dan Sita betoogt, blijkt hieruit niet dat de bbt 56 is beperkt tot directe lozingen dan wel tot fysisch-chemische bewerking van afvalstromen. In de bbt 56 wordt evenmin onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte lozingen. De beroepsgrond faalt in zoverre. 5.3. In de bbt 56 is vermeld dat de waarden worden bereikt door het toepassen van een passende combinatie van technieken. Eén van deze technieken is een rwzi. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat het rekening heeft gehouden met het effect van de rwzi. De rwzi is volgens het college ontworpen voor de verwijdering van CZV en BZV. Voor CZV en BZV zijn mede daarom geen lozingsnormen in de vergunning opgenomen. Verder heeft het college overwogen dat de in de bbt 56 vermelde metalen niet goed afbreekbaar zijn en dat de rwzi in zoverre niet mag worden betrokken bij het behalen van de emissiegrenswaarden voor deze parameters. Het college heeft voorts toegelicht dat een aantal parameters is opgenomen dat representatief is voor vergelijkbare op- en overslagbedrijven. Het is volgens het college derhalve waarschijnlijk dat deze in het afvalwater van Sita aantoonbaar zullen worden aangetroffen. Gelet op deze motivering ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college voor de desbetreffende parameters geen lozingsnormen mocht stellen. De beroepsgrond faalt in zoverre. Bemonsterings- en analyseverplichting 6. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.7.1 dient het via CV1 te lozen afvalwater door of vanwege vergunninghoudster door bemonstering en analyse te worden gecontroleerd. Deze controle betreft de parameters/stoffen BZV, CZV, arseen, cadmium, kwik en zware metalen, en moet één keer per maand worden uitgevoerd. 6.1. Voor zover Sita betoogt dat het college bij het stellen van dit voorschrift er ten onrechte van is uitgegaan dat tot de inrichting een gpbv-installatie behoort, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen. 6.2. Sita betoogt dat voorschrift 3.7.1 niet nodig is. Volgens haar kan met een goede monitoring en administratie van afvalstoffen worden volstaan. Verder wijst zij er op dat er geen lozingsnormen gelden voor de stoffen CZV en BZV en dat de meetverplichting uit de in 2008 verleende lozingsvergunning is komen te vervallen om administratieve lasten te verminderen. Zij ziet geen redenen voor een herinvoering van die verplichting. Voorts acht Sita de frequentie van één maand onredelijk hoog. Bij andere vestigingen geldt geen meetverplichting dan wel een veel lagere meetfrequentie, aldus Sita. 6.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste en derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage, voor zover deze documenten betrekking hebben op onderdelen van of activiteiten binnen de inrichting. 6.4. Het college heeft overwogen dat het wederom opnemen in de vergunning van een bemonsterings- en analyseverplichting verband houdt met de IPPC-richtlijn, op grond waarvan de vergunning passende eisen dient te bevatten voor de controle op lozingen. De IED-richtlijn bevat een soortgelijke bepaling.
Het college heeft voorts overwogen dat de bemonstering en analyse van de stoffen CZV en BZV verband houdt met een mogelijk noodzakelijke aanpassing van de vergunning, indien die stoffen toch worden aangetroffen. De meetfrequentie van één keer per maand is volgens het college nodig om na iets meer dan een jaar een representatief beeld te krijgen van de geloosde parameters en stoffen. Het college heeft de meetfrequentie mede gebaseerd op het rapport Lozingseisen Wvo-vergunning van november 2005 (CIW.nl). Het rapport is als document opgenomen in tabel 2 van de bijlage van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, zodat het college bij het bepalen van de meetfrequentie hiermee terecht rekening heeft gehouden. Het college stelt, hetgeen niet is bestreden, dat uit het rapport kan worden afgeleid dat 15 waarnemingen nodig zijn voor het verkrijgen van een representatief beeld. Gelet op het vorenstaande kan in hetgeen Sita heeft aangevoerd geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid voorschrift 3.7.1 aan de vergunning heeft kunnen verbinden. De beroepsgrond faalt. [ ] Controlevoorschrift 10. Ingevolge vergunningvoorschrift 7.1.2 moet binnen drie maanden na het in werking treden van de vergunning aan het college een akoestisch onderzoeksrapport zijn overgelegd waarin wordt aangetoond dat aan de geluidvoorschriften 7.2.1 en 7.2.2 wordt voldaan. 11. Het college heeft zich bij het stellen van dit voorschrift gebaseerd op artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Voor zover Sita betoogt dat dit artikellid niet van toepassing is, nu er geen gpbv-installaties tot haar inrichting behoren, faalt dit betoog, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen. 12. Sita betoogt dat voorschrift 7.1.2 niet nodig is, omdat zij al bij de aanvraag een akoestisch rapport heeft overgelegd. 12.1. Het college is op grond van artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer gehouden een controlevoorschrift, zoals voorschrift 7.1.2, aan de vergunning te verbinden. Dat Sita reeds een akoestisch rapport bij de aanvraag heeft overgelegd, maakt dit niet anders. De beroepsgrond faalt. Conclusie 13. Het beroep is gegrond, voor zover het een deel van vergunningvoorschrift 1.6.1 betreft. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond. 14. Niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 26 april 2013, kenmerk 3398957, wat betreft het woord terstond in vergunningvoorschrift 1.6.1; III. bepaalt dat het woord terstond in vergunningvoorschrift 1.6.1 wordt vervangen door de zinsnede zo spoedig mogelijk ; IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 26 april 2013, voor zover dat is vernietigd; V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
[ ] Noot Noot 1. Bovenstaande uitspraak illustreert één van de effecten van de Richtlijn Industriële Emissies ( RIE, 2010/75/EU (Richtlijn 2010/75/EU), ook wel aangehaald onder de Engelse afkorting IED ), de opvolger van de IPPC-richtlijn (2008/1/EG). 2. De IPPC-richtlijn had als doel een geïntegreerde aanpak van verontreiniging door bepaalde grote industriële installaties in diverse sectoren, zoals de energiesector, de metaalindustrie, de minerale industrie, de chemische industrie en de afvalbranche. De IPPC-richtlijn introduceerde het begrip 'IPPC-installatie' (in Nederland lange tijd aangehaald als 'gpbv-installatie' omdat de Nederlandse vertaling luidt: Richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging). Deze installaties waren aangewezen in bijlage I bij de IPPC-richtlijn. De bepalingen van de IPPC-richtlijn waren van toepassing op deze installaties. De bepalingen van de IPPC-richtlijn zagen onder meer op het verplicht stellen van een vergunningenregime voor deze installaties, inclusief het toepassen van de 'beste beschikbare technieken' en het vastleggen van de beste beschikbare technieken in Europese referentiedocumenten, de 'BREF's'. 3. De IPPC-richtlijn is nu opgevolgd door de RIE. De RIE had als uiterste implementatiedatum 7 januari 2013. In Nederland is de RIE geïmplementeerd door wijzigingen in de Wm en de Wabo (onder meer vervanging van de term 'gpbv-installatie' door 'IPPC-installatie'; ondanks de nieuwe naam voor de richtlijn wordt de term IPPC gehandhaafd). De implementatiewet ( Stb. 2013, 159) is op 24 mei 2013 in werking getreden ( Stb. 2013, 176). Daarnaast zijn er per 1 januari 2013 ( Stb. 2012, 642) wijzigingen aangebracht in de onderliggende regelgeving, zoals het Bor en het Activiteitenbesluit milieubeheer, waaronder de integratie van diverse AMvB s zoals het BEES A in het Activiteitenbesluit ( Stb. 2012, 552). 4. Met de RIE zijn er, zoals samengevat in de memorie van toelichting voor de implementatie van de RIE in Nederland ( Kamerstukken II 2011/12, 33 197, nr. 3, p. 3), vier belangrijke wijzigingen doorgevoerd: 1. De sectorrichtlijnen voor stookinstallaties, afvalverbranding, oplosmiddeleninstallaties en titaandioxideproductie zijn omgewerkt tot een aangescherpt en vereenvoudigd milieuvangnet. Dit vangnet stelt voor deze sectoren een harde grens voor vergunningen en algemene regels. 2. Een concretisering van de eisen aan de doorwerking van de BREF s in vergunningen en voor het actualiseren van vergunningen. 3. De introductie van programmatisch toezicht en niet-routinematige milieu-inspecties op IPPC-installaties. 4. Een uitbreiding van het aantal IPPC-installaties. 5. Het gaat in deze uitspraak om punt 4, de uitbreiding van de IPPC-installaties. Met de RIE zijn er ca. 200 extra installaties onder de reikwijdte van de RIE gebracht, waarvan driekwart afvalverwerkende bedrijven zijn ( Kamerstukken II 2011/12, 33 197, nr. 3, p. 4). Uit bovenstaande uitspraak blijkt die vergrote reikwijdte in de afvalbranche. 6. Sita heeft een revisievergunning (onder de oude Wm) aangevraagd voor een inrichting voor het onder meer op- en overslaan van afvalstoffen te Waalwijk. GS hebben bij de vergunningverlening als uitgangspunt genomen dat de inrichting onder de reikwijdte van categorie 5.1 van bijlage I van de IPPC-richtlijn valt, en daardoor een gpbv-installatie is. Categorie 5.1 ziet kort gezegd op de verwijdering of nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 10 ton per dag, voor zover het om bepaalde handelingen gaat. De inrichting van Sita ziet op het op- en overslaan van afvalstoffen. De ABRvS heeft eerder geoordeeld dat het slechts tijdelijk opslaan van gevaarlijke afvalstoffen, voordat deze afvalstoffen naar elders worden gebracht voor verwijdering of nuttige toepassing, niet onder het bereik van categorie 5.1 valt (ABRvS 30 november 2011, M en R 2012/28, m.nt. Arentz). Uit de op de website van de provincie beschikbare bestreden revisievergunning inclusief reactie op de zienswijzen, blijkt dat GS dit oordeel van de ABRvS niet volgen. GS houden vast aan de eigen interpretatie dat categorie 5.1 niet alleen ziet op be- en verwerkingscapaciteit, maar ook op de opslagcapaciteit op enig moment. Wellicht is deze interpretatie ook ingegeven door een wens uit de praktijk, om zo nadere sturing aan opslag te kunnen geven. 7. De gelet op de jurisprudentie van de ABRvS onhoudbare stelling van GS dat de inrichting van Sita onder categorie 5.1 van de IPPC-richtlijn valt is echter door de tijd ingehaald. Zoals GS reeds in de reactie op de zienswijzen hadden aangegeven, is er met de RIE een nieuwe categorie 5.5 geïntroduceerd. Op grond van deze categorie valt ook tijdelijke opslag van gevaarlijke afvalstoffen (niet zijnde tijdelijke opslag voorafgaand aan inzameling op de plaats van productie) in afwachting van bepaalde verdere behandelingen onder de reikwijdte van de RIE. Er moet dan wel sprake zijn van een totale capaciteit van meer dan 50 ton. Dat Sita onder deze categorie valt is niet bestreden. De nieuwe categorie had volgens de RIE per 7 januari 2013 omgezet moeten zijn. Nu het besluit na 7 januari 2013 is genomen, oordeelt de ABRvS dan ook dat er
wel sprake is van een IPPC-inrichting (vanwege het van toepassing zijnde oude recht van de Wm wordt de oude term 'gpbv-installatie' nog gebruikt: de aangehaalde implementatiewet heeft alleen in de Wabo het begrip gpbv-installatie vervangen door IPPC-installatie, en niet ook in de reeds vervallen bepalingen van de Wm). 8. Dat het vallen onder de reikwijdte van de RIE verplichtingen met zich brengt, blijkt onder meer uit de verdere overwegingen van de besproken uitspraak. Bij diverse onderdelen (r.o. 4, 6.4 en 11) wordt gerefereerd aan het oordeel dat er sprake is van een IPPC-installatie, en dat daarom aan bepaalde voorwaarden dient te worden voldaan. 9. Ik merk op dat de ABRvS niet ingaat op het overgangsrecht in artikel 82 RIE. In de eerder aangehaalde uitspraak van 30 november 2011 werd dit overgangsrecht nog aangehaald om te duiden dat er met categorie 5.5 sprake was van een nieuwe categorie installaties ten opzichte van de IPPC-richtlijn (r.o. 2.2.5). In dit artikel 82 RIE is, in aanvulling op de algemene implementatiedatum van 7 januari 2013 in artikel 80 RIE, in lid 1 overgangsrecht geregeld voor gevallen waarin het bereik van een bestaande categorie installaties is uitgebreid, en in lid 2 voor gevallen waarin het gaat om een nieuwe categorie installaties. Categorie 5.5 van bijlage I RIE valt onder artikel 82 lid 2 RIE. Hierin staat: "Wat betreft de installaties die activiteiten verrichten als bedoeld in bijlage I, ( ) punt 5.5 en 5.6, ( ) voor activiteiten die niet onder Richtlijn 2008/1/EG vallen ( ) passen de Lidstaten vanaf 7 januari 2013 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe die zijn vastgesteld overeenkomstig deze richtlijn vanaf 7 juli 2015 met uitzondering van de hoofdstukken III en IV en de bijlagen V en VI." 10. Het is mij uit de tekst van het artikellid niet duidelijk of nieuwe categorie installaties nu per 7 januari 2013 of per 7 juli 2015 dient te worden voldaan aan de bepalingen in de RIE. In de memorie van toelichting voor de implementatie van de RIE in Nederland ( Kamerstukken II 2011/12, 33 197, nr. 3, p. 3) staat in de transponeringstabel bij artikel 82 lid 2 Behoeft geen implementatie [toelichting:] Nederland voldoet al, geen extra overgangstermijn nodig. Uiteraard kunnen Lidstaten kiezen voor een snellere implementatie. In de Wabo staat thans zonder beperkingen een verwijzing naar de volledige bijlage I RIE. In artikel 1.1 lid 1 Wabo staat namelijk: "IPPC-installatie: installatie voor industriële activiteiten als bedoeld in bijlage I van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334)." De implementatie in de Wabo is voor wat betreft de verwijzing naar bijlage I RIE in plaats van bijlage I IPPC-richtlijn, echter pas op 24 mei 2013 aangepast. Of het nog uitmaakt dat dit moment lag na het besluit tot vergunningverlening aan Sita, en hoe artikel 82 lid 2 RIE moet worden gelezen, wordt in de uitspraak niet helder. 11. Gelet op het feit dat er kennelijk is beoogd specifiek overgangsrecht op te nemen voor de onder de nieuwe categorie 5.5 vallende installaties ga ik ervan uit dat de tekst van artikel 82 lid 2 RIE moet worden uitgelegd dat er pas vanaf 7 juli 2015 een verplichting bestaat. De Nederlandse wetgever heeft die verplichting al eerder laten ingaan, maar pas per 24 mei 2013. Dat had voor Sita kunnen betekenen dat zij ten tijde van de besluitvorming nog niet over een IPPC-installatie beschikte. Dat zou echter voor korte duur zijn geweest, dus in dat opzicht leidt de uitspraak van de ABRvS niet tot een opvallende conclusie. A. Collignon copyright Kluwer last update: 2014-04-03