Wetsbepaling (art Wm; art en 2.31 Wabo; art. 1.2 Invoeringswet Wabo)

Transcriptie

1 Page 1 of 6 Knowledge Portal M en R 2013/37 Aflevering M en R 2013, afl. 3 Publicatiedatum Rolnummer /1/A4. Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 16 januari 2013 (Mrs. Van Kreveld, Sorgdrager, Steendijk) Annotator A. Collignon LJN BY8552 Wetsbepaling (art Wm; art en 2.31 Wabo; art. 1.2 Invoeringswet Wabo) Titel Wijziging revisievergunning hangende beroep; oude recht Wm van toepassing op wijziging, en niet de Wabo. Nu het besluit tot verlening van de revisievergunning op grond van de Wm nog niet onherroepelijk is, is de Wabo niet van toepassing en kan het besluit niet met toepassing van die wet worden gewijzigd. Een besluit tot ambtshalve wijziging van de voorschriften dient met toepassing van art Wm te geschieden, en volgens de bevoegdheidsregeling in de Wm. Samenvatting Nu het besluit tot verlening van de revisievergunning op grond van de Wm nog niet onherroepelijk is, is de Wabo niet van toepassing en kan het besluit niet met toepassing van die wet worden gewijzigd. Een besluit tot ambtshalve wijziging van de voorschriften dient met toepassing van art Wm te geschieden, en volgens de bevoegdheidsregeling in de Wm. Partijen Uitspraak in het geding tussen: 1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheidde Heus Voeders B.V., gevestigd te Utrecht, 2. de stichting Stichting Milieugroep Zuilen, gevestigd te Utrecht,appellanten, en het college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder. Tekst Procesverloop Bij besluit van 19 april 2011 heeft het college van gedeputeerde staten aan De Heus een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) verleend voor een

2 Page 2 of 6 inrichting voor de productie van diervoeders aan de Uraniumweg 61 en 63 te Utrecht. Tegen dit besluit hebben De Heus en de stichting beroep ingesteld. Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De stichting en het college van gedeputeerde staten hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht. Bij besluit van 18 juni 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht het besluit van 19 april 2011 gewijzigd. De Heus en de stichting hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2012, waar De Heus, vertegenwoordigd door mr. L.J. Wildeboer, advocaat te Utrecht, J. Peters en G.J. Schipper, de stichting, vertegenwoordigd door drs. E. Korevaar en E.H.A. Hol, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A. Avdić, ir. J.H.M. Kerp, A.J.F. Giesbers en mr. I.V.M. Damhuis, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Er zijn nog stukken ontvangen van De Heus, de stichting, het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting. ( ) Het besluit van 18 juni Bij het besluit van 18 juni 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders een aantal voorschriften van de revisievergunning gewijzigd. Bij dit besluit heeft het college tevens krachtens artikel 7.8b van de Wet milieubeheer bepaald dat het maken van een milieueffectrapport (MER) niet nodig is. Dit besluit is een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, worden de beroepen geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 juni 2012, nu dat besluit niet geheel aan de beroepen tegemoet komt. De gronden van De Heus richten zich, voor wat dit besluit betreft, tegen het daarin opgenomen nieuwe vergunningvoorschrift De gronden van de stichting richten zich, voor wat dit besluit betreft, tegen de beslissing dat geen MER nodig is Het besluit van 18 juni 2012 is gebaseerd op de artikelen 2.29 en 2.31 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, van de Wabo kan een bestuursorgaan dat bij de totstandkoming van een omgevingsvergunning bevoegd was een verklaring als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, te geven of advies uit te brengen, het bevoegd gezag verzoeken voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen. Ingevolge artikel 2.31, eerste lid en onder a, wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning ter uitvoering van een verzoek als bedoeld in artikel 2.29, eerste lid Het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders betogen dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 3.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht het ten aanzien van de inrichting

3 Page 3 of 6 bevoegde gezag is. Daarbij wijzen de colleges erop dat het ontwerpbesluit na de inwerkingtreding van de Wabo is bekendgemaakt, zodat artikel 1.2 van de Invoeringswet Wabo niet van toepassing is Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, beslissen burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in de hier niet aan de orde zijnde gevallen als bedoeld in het tweede tot en met het vijfde lid. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, onder e, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer die vóór 1 oktober 2010 van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit. Ingevolge het tweede lid, aanhef, onder a, blijft het recht dat gold vóór 1 oktober 2010 van toepassing op de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in het eerste lid, indien voor dat tijdstip een aanvraag is ingediend. Ingevolge het bepaalde in die aanhef en onder b, blijft het recht dat gold vóór 1 oktober 2010 van toepassing op de voorbereiding en vaststelling van een ambtshalve te nemen beschikking tot wijziging van een vergunning als bedoeld in het eerste lid, indien voor dat tijdstip een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd De bij besluit van 19 april 2011 verleende vergunning is een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (oud). Deze vergunning was op 18 juni 2012 echter niet onherroepelijk, zodat deze niet kon worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Dit betekent dat het college van burgemeester en wethouders zijn bevoegdheid om die vergunning te wijzigen niet aan artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo kon ontlenen. Evenmin bood enige andere bepaling bij of krachtens de Wabo gesteld, grondslag voor die bevoegdheid. Nu het gaat om een wijziging van een Wet milieubeheer-vergunning, die niet kan worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning, blijft ten aanzien van de totstandkoming daarvan en de regeling van bezwaar en beroep daartegen het recht zoals gold vóór 1 oktober 2010 van toepassing. Dat artikel 1.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Invoeringswet Wabo hier niet van toepassing is, maakt dit niet anders. Gelet op het vorenstaande was niet het college van burgemeester en wethouders maar het college van gedeputeerde staten op 18 juni 2012 bevoegd de vergunning te wijzigen Het college van burgemeester en wethouders heeft het besluit van 18 juni 2012 genomen ter inwilliging van een krachtens artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo gedaan verzoek van het college van gedeputeerde staten. Het college van gedeputeerde staten heeft na heropening van het onderzoek bij brief van 18 oktober 2012 de Afdeling meegedeeld dat het achter het besluit van 18 juni 2012 staat en een inhoudelijk gelijkluidend besluit zou hebben genomen als het had onderkend dat het zelf bevoegd was. De Afdeling leidt hieruit af dat het college van gedeputeerde staten het besluit van 18 juni 2012 heeft bekrachtigd en het geheel voor zijn rekening neemt. Gelet hierop ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding het besluit van 18 juni 2012 in zoverre te vernietigen. ( ) Conclusie 23. Het beroep van de stichting is ongegrond. Het beroep van De Heus is, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 19 april 2011 moet worden vernietigd voor zover daarbij een maximale, met de productie van geperst diervoeder

4 Page 4 of 6 evenredige, uurgemiddelde emissie van 1386 MouE/uur wordt toegestaan, de productie van varkensvoeders met eiwitgehalten boven 17 procent wordt geweigerd en voor zover het de zinsnede per perslijn in vergunningvoorschrift en de vergunningvoorschriften en betreft. Het besluit van 18 juni 2012 moet worden vernietigd voor zover daarbij vergunningvoorschrift is gewijzigd. 24. Het college van gedeputeerde staten dient ten aanzien van De Heus op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van de stichting bestaan geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin: I. verklaart het beroep van de Stichting Milieugroep Zuilen ongegrond; II. verklaart het beroep van De Heus Voeders B.V. niet-ontvankelijk voor zover het de vergunningvoorschriften 1.1.1, 1.5.1, 7.2.1, 7.2.2, en betreft; III. verklaart het beroep De Heus Voeders B.V. gedeeltelijk gegrond; IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 19 april 2011, kenmerk 808F5790, voor zover daarbij een maximale, met de productie van geperst diervoeder evenredige, uurgemiddelde emissie van 1386 MouE/uur wordt toegestaan, de productie van varkensvoeders met eiwitgehalten boven 17 procent wordt geweigerd en voor zover het de zinsnede per perslijn in vergunningvoorschrift en de vergunningvoorschriften en betreft; V. vernietigt het door het college van gedeputeerde staten van Utrecht bekrachtigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 18 juni 2012, kenmerk Hz-WGB , voor zover daarbij vergunningvoorschrift is gewijzigd; VI. verklaart het beroep van De Heus Voeders B.V. voor het overige ongegrond; VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij De Heus Voeders B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 1.416,00 (zegge: veertienhonderdzestien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan De Heus Voeders B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt. Noot Noot 1. De hiervoor opgenomen uitspraak is het sluitstuk van een bijna twee jaar lang lopende procedure bij de ABRvS. De Heus Voeders B.V. (vergunninghouder) en de Stichting Milieugroep Zuilen hebben beroep ingesteld tegen de door GS van Utrecht verleende milieuvergunning. In deze noot zal ik ingaan op de verduidelijking die de ABRvS biedt over het overgangsrecht van de Wabo bij wijzigingsbesluiten van een vergunning. Voor de overwegingen over onder meer de goede procesorde en de geurnormen uit de bijzondere regeling A3-Diervoederindustrie van de NeR bij cumulatie verwijs ik naar de overwegingen in de online gepubliceerde uitspraak. 2. De bestreden revisievergunning is op 19 april 2011 verleend door GS, op basis van het oude recht van de Wm omdat de aanvraag voor de vergunning voor inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. Nadat de StAB in het kader van de beroepsprocedure bij de ABRvS een deskundigenbericht heeft uitgebracht, zijn onder meer enkele voorschriften van de vergunning ambtshalve gewijzigd bij besluit van 18 juni De beroepen van appellanten worden op grond van art. 6:18 en 6:19 Awb geacht mede te zijn gericht tegen dit wijzigingsbesluit. Dit laatste sluit aan bij vaste jurisprudentie van de ABRvS dat een ambtshalve wijziging van vergunningvoorschriften (o.a. ABRvS 9 juni 2010, M en R 2010/91, m.nt. Arentz) of een wijziging van de voorschriften op verzoek (ABRvS 18 november 2009, nr /1) worden gezien als een wijzigingsbesluit in de zin van art. 6:18 Awb. In art. 6:18 Awb staat dat het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering brengt in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande

5 Page 5 of 6 bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit. Ingevolge art. 6:19 Awb wordt het aanhangige bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoetkomt. 3. Tot zover niets nieuws. Het besluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften is echter niet door GS genomen, maar door B&W van de gemeente Utrecht. GS hebben B&W verzocht de vergunning te wijzigen, en B&W heeft het besluit vervolgens gebaseerd op art en 2.31 Wabo. De gedachtegang van de bestuursorganen kan kort gezegd als volgt worden weergegeven: 1. er is sprake van een wijzigingsbesluit waarvan het ontwerpbesluit na de inwerkingtreding van de Wabo ter inzage is gelegd; 2. ingevolge het overgangsrecht van de Wabo (art. 1.2 lid 2 aanhef en onder b Invoeringswet Wabo) is op een dergelijk wijzigingsbesluit het nieuwe recht van toepassing; 3. op grond van de Wabo is B&W het bevoegde gezag voor de inrichting geworden (art. 2.4 Wabo jo. art. 3.3 Bor, zie uitgebreider over de bevoegdheidsverdeling in de Wabo de noot van Van den Broek bij Rb. s-hertogenbosch 25 augustus 2011, M en R 2012/65 ). 4. Voorgaande klinkt op het eerste gezicht niet onlogisch. Echter, het besluit tot verlening van de revisievergunning werd nog door GS afgehandeld onder het oude recht van de Wm, omdat de aanvraag voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. Pas als de vergunning onherroepelijk is geworden, wordt de Wm-vergunning gelijkgesteld aan een vergunning op grond van de Wabo (art. 1.2 lid 3Invoeringswet Wabo). Dit is waar de ABRvS naar verwijst. De ABRvS oordeelt dat nu op de revisievergunning nog het oude recht van toepassing is, ook ten aanzien van een wijziging van die vergunning het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober De ABRvS heeft dat in deze uitspraak voor het eerst uitgesproken. Op dezelfde dag heeft de ABRvS dit nogmaals uitgesproken (ABRvS 16 januari 2013, nr /1). In die uitspraak overweegt de ABRvS onomwonden: Nu het besluit van 29 maart 2011 nog niet onherroepelijk is, is de Wabo niet van toepassing en kan het besluit niet met toepassing van die wet worden gewijzigd. Het besluit van 4 januari 2011 betreft een besluit in de zin van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. 5. Hadden GS en B&W kunnen weten dat de ABRvS tot dit oordeel zou komen? Dat antwoord is niet eenvoudig te geven. Ik meen dat het overgangsrecht van de Wabo op dit punt niet helder is. De situatie van een wijziging van een vergunning hangende beroep wordt noch in de overgangsbepalingen noch in de wetsgeschiedenis expliciet behandeld. De uitleg die de ABRvS aan de overgangsbepalingen geeft is helder, maar gaat er wel van uit dat het gehele oude recht van toepassing is op een nog niet onherroepelijke Wm-revisievergunning. In art. 1.2 lid 2 onder a Invoeringswet Wabo zoals door de ABRvS wordt aangehaald, staat echter slechts dat het oude recht van toepassing is op de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag om een vergunning. Een wijziging van een vergunning valt hier mijns inziens niet onder. In hetzelfde art. 1.2 lid 2 onder a Invoeringswet Wabo is door de wetgever nog de toevoeging gegeven of een aanvraag om een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan. Deze laatste zinsnede heeft de ABRvS niet geciteerd in de weergave van het wettelijk kader, mogelijk om verwarring te voorkomen en om duidelijk te maken dat zij zich niet op deze zinsnede heeft gebaseerd. Ik deel de visie van GS en B&W dat art. 1.2 lid 2 onder b Invoeringswet Wabo bovendien tot verwarring leidt. Op grond van dat artikellid blijft het oude recht van toepassing op een ambtshalve wijziging van een vergunning als voor de inwerkingtreding van de Wabo een ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Dit artikellid lijkt bij uitstek geschreven voor de onderhavige situatie. De ABRvS oordeelt echter dat aan dit artikellid geen betekenis toekomt omdat reeds uit de overige artikelleden volgt dat de vergunning zelf nog valt onder het oude recht. 6. Ik vraag me dan ook af of de wetgever de interpretatie van de ABRvS van het overgangsrecht heeft bedoeld. De uitleg van de ABRvS lijkt me niet nodig om pragmatische procestechnische redenen. Als de Wabo op de wijziging van toepassing zou zijn, zou dat in beginsel betekenen dat beroep in twee instanties is voorgeschreven, maar vanwege de doorzendplicht in art. 6:19 lid 4 Awb naar het orgaan dat het aanhangige beroep behandeld is dit feitelijk geen probleem. 7. In een eerdere uitspraak van 8 augustus 2012 heeft de ABRvS geen aandacht besteed aan de vraag of een besluit tot wijziging van een Wm-revisievergunning hangende beroep wel op grond van de Wabo had kunnen worden genomen. In die zaak was de revisievergunning hangende beroep gedeeltelijk ingetrokken en er waren voorschriften gewijzigd met toepassing van art en 2.33 Wabo (ABRvS 8 augustus 2012, nr /1). Mogelijk hebben GS en B&W in de hier geannoteerde zaak zich hierop verlaten. De vraag is of de ABRvS in die zaak wel hebben getoetst of de vergunning op grond van de Wabo kon worden gewijzigd. Uit de uitspraak volgt niet dat partijen deze kwestie in beroepsgronden hebben aangevoerd. De

6 Page 6 of 6 vraag of een bestuursorgaan bevoegd is het bestreden besluit te nemen heeft volgens vaste jurisprudentie in ieder geval wel betrekking op een aspect dat de ABRvS ambtshalve bij haar beoordeling moet betrekken (zie o.a. ABRvS 26 november 2003, JB 2004/46). Dat ziet op de vraag of het betreffende bestuursorgaan bevoegd is. In de hier geannoteerde uitspraak is B&W niet bevoegd, omdat de bevoegdheid aan GS toekomt. In de uitspraak van 8 augustus 2012 zal de bevoegdheid echter, of er nu sprake was van een wijziging op grond van de Wm of op grond van de Wabo, bij B&W hebben gelegen. Gaat de ambtshalve toetsing van de ABRvS ook zo ver dat moet worden gekeken of de aangehaalde wettelijke grondslag voor de uitgeoefende bevoegdheid juist is? Ik vermoed van wel. Ik baseer me daarbij op ABRvS 11 maart 1999, JB 1999/46 waarbij de ABRvS ambtshalve toetst of er een wettelijke grondslag is voor de uitgeoefende bevoegdheid. In dat licht bezien had de ABRvS in de uitspraak van 8 augustus 2012 wellicht ook moeten beoordelen of het besluit op grond van de juiste wettelijke grondslag was genomen. In die uitspraak kwam de ABRvS er om een andere reden vermoedelijk niet aan toe; het wijzigingsbesluit kwam geheel aan het beroep appellanten tegemoet waardoor het aanhangige beroep op grond van art. 6:19 Awb niet geacht werd mede gericht te zijn tegen het wijzigingsbesluit. De ABRvS behoefde het wijzigingsbesluit dan ook niet te toetsen. 8. De uitspraak van 16 januari 2013 behelst nog een ander opmerkelijk element. Nu niet B&W maar GS bevoegd waren tot het wijzigen van de vergunning, is het wijzigingsbesluit van 18 juni 2012 onbevoegd genomen. GS hebben het besluit van B&W bekrachtigd overigens pas na de mondelinge behandeling van de zaak waardoor de ABRvS het onderzoek heeft heropenend na het sluiten van het onderzoek ter zitting. Het bekrachtigen van een onbevoegd genomen besluit is geen ongebruikelijke gang van zaken (zie o.a. ABRvS 24 oktober 2001, M en R 2002/5K ). Wel heb ik tot nu toe in soortgelijke gevallen gezien dat de ABRvS het onbevoegd genomen besluit vernietigd maar de rechtsgevolgen in stand laat (zie recent ABRvS 31 oktober 2012, nr /1). Dat doet de ABRvS in de hier geannoteerde zaak niet. Het besluit wordt niet vernietigd vanwege het bevoegdheidsgebrek. Deze mogelijke koerswijziging van de ABRvS lijkt mij niet in lijn met het recht; het beroep zou toch vanwege het gebrek gegrond moeten worden verklaard. Praktisch is er weinig verschil tussen een ongegrondverklaring van een beroep en een gegrondverklaring met instandlating van de rechtsgevolgen, met uitzondering van een voor veel appellanten toch niet onbelangrijk punt: de automatische terugbetaling van griffierechten (art. 8:74 Awb) en in de regel een proceskostenveroordeling (art. 8:75 Awb, zie uitgebreider S. Polleunis & D.W.M. Wenders, Artikel 6:22 Awb en artikel 8:72, derde lid, Awb vergeleken: één pot nat of twee bevoegdheden met zelfstandig bestaansrecht?, << JBPlus>> 2011, p ). A. Collignon copyright Kluwer last update: