Conclusies getrokken door de Stichting van de Arbeid en het kabinet op grond van de evaluatie van het Convenant inzake arbeidspensioenen 1. Inleiding en samenvatting Op 9 december 1997 hebben de Stichting van de Arbeid en het toenmalige kabinet het Convenant inzake arbeidspensioenen, over kostenbeheersing, modernisering en toegankelijkheid van pensioenregelingen, afgesloten. Op basis van de onlangs gereedgekomen evaluatieonderzoeken stellen beide convenantspartijen naar genoegen vast dat de doelstellingen van het convenant gehaald zijn. Eén van de afspraken uit het convenant is dat de stijging van de structurele lasten als gevolg van modernisering van de pensioenregelingen binnen de regeling gecompenseerd moet worden, zodanig dat (ten aanzien van vijf nader genoemde factoren) op macroniveau ten hoogste van gelijkblijvende lasten sprake is. Uit het in opdracht van de partijen door de Pensioen- en Verzekeringskamer uitgevoerde onderzoek naar deze afspraak is gebleken dat de structurele lasten tijdens de looptijd van het convenant licht zijn gedaald. Bij de 102 bij de evaluatie betrokken pensioenfondsen is sprake van een daling van de structurele lasten van 0,24 procentpunt van de totale salarissom van alle bij de meting betrokken pensioenfondsen. Daarmee is de mogelijkheid die het kabinet op grond van het convenant had om eventueel bij een gebleken lastenstijging de fiscale behandeling van pensioenen terug te brengen naar middelloonregelingen komen te vervallen. Ook ten aanzien van de meer kwalitatieve doelstellingen stellen de convenantspartijen vast dat decentrale partijen betrokken bij pensioenregelingen gehoor hebben gegeven aan de oproep tot modernisering, kostenbeheersing en het vergroten van de toegankelijkheid van pensioenregelingen zoals verwoord in het convenant. In het convenant is vastgelegd dat de partijen naar aanleiding van het convenant met elkaar in overleg treden om te bezien of hernieuwde afspraken op het terrein van arbeidspensioenen wenselijk zijn. De Stichting van de Arbeid en het kabinet stellen evenwel vast dat de vraag of hernieuwde afspraken wenselijk zijn, op dit moment nog niet beantwoord kan worden. Daarvoor is het wenselijk dat de Sociaal-Economische Raad (SER) zijn advies aan het kabinet over de nieuwe Pensioenwet afgerond heeft en er zicht is op de wijze waarop het kabinet omgaat met dit advies. Daarnaast is van belang dat de Stichting van de Arbeid op dit moment hernieuwde aanbevelingen voorbereidt op het terrein van de arbeidspensioenen. Ook deze aanbevelingen en de wijze waarop het kabinet reageert op deze aanbevelingen zijn van belang bij de overweging al dan niet een nieuw convenant te sluiten. Partijen stellen voor deze ontwikkelingen af te wachten alvorens met elkaar in overleg te treden. In het hierna volgende deel zullen aan de hand van de indeling van de afspraken in het convenant bij elk onderdeel conclusies worden getrokken. 2. Financiering oudedagsvoorziening In paragraaf 2 van het convenant verplicht de overheid zich tot het voeren van een beleid gericht op het behoud van een volwaardig AOW-basispensioen. Dit beleid moet er mede toe 1
leiden dat in de toekomst de koppeling van de AOW aan de lonen conform de WKA mogelijk blijft. Partijen constateren dat gedurende de looptijd van het convenant de AOW volledig op basis van de WKA gekoppeld is geweest aan de lonen. Partijen stellen daarnaast vast dat met de door het kabinet genomen maatregelen ten aanzien van het financieringssysteem van de AOW en de voorgestelde beleidsinzet ten aanzien van arbeidsparticipatie, met name van ouderen, een volwaardig basispensioen ook in de toekomst in voldoende mate gewaarborgd is. Voor zover het de financiering van de AOW betreft, gaat het hierbij om reeds bij het afsluiten van het convenant voorgenomen maatregelen ten behoeve van het vergroten van het draagvlak door maximering van de AOW-premie en de vorming van het Spaarfonds AOW, welke inmiddels hun beslag in wetgeving hebben gekregen. Voor zover het de arbeidsparticipatie betreft, kan gewezen worden op het Kabinetsstandpunt Bevordering Arbeidsdeelname Oudere Werknemers en de Aanbevelingen en suggesties uit het SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen van de Stichting van de Arbeid, beide uit 2000. In paragraaf 6, participatiebevorderend ouderenbeleid, zal hier nader op worden ingegaan. Hoewel de arbeidsparticipatie van ouderen stijgend is, realiseren de convenantspartijen zich dat, om dit nog verder te verbeteren, hier blijvend aandacht voor nodig is. 3. Beheersing van de lasten van de aanvullende pensioenregelingen. In het Convenant inzake arbeidspensioenen verplichten sociale partners zich om de ontwikkeling van de totale pensioenlasten te beheersen. Naast exogene factoren, zoals de ontwikkeling van de inflatie, de rendementen van geïnvesteerde premies, en vergrijzing en het langlevenrisico, onderkennen partijen meer beleidsmatige, endogene factoren die de pensioenlasten kunnen doen stijgen, zoals wijzigingen van de pensioenregelingen met het oog op modernisering. Exogene factoren Ten aanzien van de exogene factoren is afgesproken dat sociale partners er zorg voor dragen dat eventuele institutionele belemmeringen om tot noodzakelijke beleidsaanpassingen te komen, worden verwijderd. Hierbij is verwezen naar aanbeveling 19 van de Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid van mei 1997. In aanbeveling 19 wordt gepleit voor: integratie van besluitvorming over de loonontwikkeling en over de inhoud van pensioenregelingen; het ontdoen van de pensioenregelingen van automatismen ter zaken van de zogeheten backservice, zoals het niet meenemen van alle individuele salarisstijgingen, het ontdoen van de regeling van onvoorwaardelijke toezeggingen terzake indexatie- of toeslagbeleid en het niet langer automatisch volgen van de AOW bij de franchise; het hanteren van een expliciete kostendoelstelling bij de vernieuwing van pensioenregelingen; het vergroten van de inspanningen om met deskundige hulp het beleggingsbeleid te optimaliseren; 2
het door partijen aan besturen van pensioenfondsen opdragen van het regelmatig (bijvoorbeeld eens in de vijf jaar) uitvoeren van een grondige verkenning van de kostenontwikkeling uit hoofde van de pensioenregeling. Ten aanzien van het ontdoen van automatismen terzake van de zogeheten backservice merken partijen op dat op het einde van de evaluatieperiode blijkt dat slechts een klein deel van de actieve deelnemers valt onder een eindloonregeling die geen enkele beperking kent en dus een zuivere eindloonregeling is: 6%. Ten opzichte van de start van het convenant is dit percentage licht gedaald: op 1-1-1998 was dit 8%. Deze ontwikkeling beoordelen de convenantspartijen als positief en in lijn met het convenant. Partijen constateren voorts naar tevredenheid dat het aantal regelingen met een onvoorwaardelijke toezegging ten aanzien indexatie of toeslagverlening van opgebouwde aanspraken of ingegane pensioenen erg laag is en tijdens de looptijd van het convenant verder is gedaald. Per 1-1-1998 kenden 1,4% van de gepensioneerden een onvoorwaardelijk geïndexeerd pensioen, per 1-1-2001 is dit nog slechts 0,9%. Ook het aantal actieve deelnemers met een middelloonregeling met een onvoorwaardelijke indexatie van de opgebouwde aanspraken, is gedurende de looptijd van het convenant gedaald van ruim 11% per 1-1-1998 naar ruim 9% per 1-1-2000. Ook het aantal actieve deelnemers dat valt onder een regeling waarbij de franchise (via een bepaalde formule) gebaseerd is op de AOW en de stijging van de AOW ook automatisch wordt gevolgd, is gedaald van ruim 45% op 1-1-1998 naar een kleine 39% per 1-1-2001. Naast franchises die gebaseerd worden op de AOW en de ontwikkeling van de AOW ook automatisch volgen, zijn er beleidsmatige vastgestelde franchises. Het aantal beleidsmatige vastgestelde franchises dat bij de indexatie de ontwikkeling van de AOW volgt, is ook afgenomen, van bijna 27% van de actieve deelnemers in 1998 naar 23% van de actieve deelnemers per 1-1-2001. Convenantspartijen stellen vast dat daarmee de beleidsruimte voor fondsen in de convenantspartijen in lijn met de afspraken is toegenomen. Uit de evaluatieonderzoeken blijkt dat het aantal pensioenfondsen dat deskundige hulp gebruikt bij het beleggingsbeleid in de convenantsperiode is gestegen. Bij de 102 bij de Meetwijzer onderzochte fondsen is het aantal ALM-studies in de convenantsperiode sterk gestegen. Bezien over een periode van 5 jaar is het aantal ALM-studies door fondsen uitgevoerd fors toegenomen. Van in 1996 17, tot in 2000 40. Gedurende het totaal van deze jaren heeft bovendien ruim 86% van de onderzochte fondsen één of meer ALM-studies uitgevoerd. Partijen concluderen op basis van bovenstaande dat de doelstelling van het convenant ten aanzien van de exogene factoren er zorg voor dragen dat eventuele institutionele belemmeringen om tot noodzakelijke beleidsaanpassingen te komen, worden verwijderd, in voldoende mate bereikt is. Endogene factoren Ten aanzien van de beheersing van de lastenontwikkeling als gevolg van de endogene factoren is afgesproken dat de sociale partners er zorg voor dragen dat ten aanzien van de met vijf specifiek genoemde factoren samenhangende lastenontwikkeling binnen de regeling wordt opgevangen. Dit moet zodanig plaatsvinden dat er per saldo sprake is van ten hoogste gelijkblijvende pensioenlasten op macro niveau. 3
Partijen constateren naar tevredenheid dat uit het door de Pensioen- en Verzekeringskamer in opdracht van de convenantspartijen uitgevoerde evaluatieonderzoek blijkt dat deze doelstelling gehaald is. Uit de kostenmeting bij de 102 grootste pensioenfondsen blijkt dat sprake is van een structurele daling van 0,24 procentpunt van de totale salarissom van alle bij de meting betrokken pensioenfondsen. Daarmee is de structurele lastenontwikkeling gebleven binnen de afspraak om de lasten ten aanzien van de vijf factoren op macroniveau ten hoogste gelijk te laten blijven. De mogelijkheid die het kabinet op grond van het convenant had om eventueel bij een gebleken lastenstijging de fiscale behandeling van pensioenen terug te brengen naar middelloonregelingen, is op grond van deze ontwikkeling komen te vervallen. 4. Betere toegang tot de aanvullende pensioenregelingen In het convenant doen het kabinet en de Stichting van de Arbeid een beroep op werkgevers en werknemers om daar waar nog geen sprake is van een aanvullende pensioenregeling of toegangsdrempels in de regeling zijn opgenomen, tot afspraken te komen over het slechten van deze drempels en het totstandkomen van aanvullende pensioenregelingen. Daarbij wordt verwezen naar aanbeveling 9 en 10 van de Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid. Daarin wordt opgeroepen om zoveel mogelijk flexibele werknemers met een flexibel contract en eventuele uitgesloten specifieke beroepsgroepen tot de regeling toe te laten. Ook wordt in overweging gegeven minimumleeftijdsgrenzen met betrekking tot deelname aan de regeling af te schaffen. Uit de evaluatie van de SER blijkt dat het aantal actieve deelnemers dat valt onder een regeling waarbij geen enkele specifieke groep wordt uitgesloten, onveranderd hoog is gebleven (per 1-1-1998 gold dit voor 93,8%, per 1-1-2001 voor 93,9%). Het aantal fondsen met een wachttijd is laag, en is tijdens de looptijd van het convenant licht gedaald. Bestond er per 1-1-1998 voor 3,7% van de actieve deelnemers een wachttijd, per 1-1- 2001 is dit gedaald tot 3,3%. Ten opzichte van 1998 is het aantal actieve deelnemers voor wie geen toetredingsleeftijd geldt, aanzienlijk toegenomen. Van 31% per 1-1-1998 naar 54% per 1-1-2001. De convenantspartijen concluderen dat de oproep in het convenant in belangrijke mate opgevolgd is. 5. Privatisering van het FVP In het convenant heeft het kabinet zich tot een inspanning verplicht om de aan het parlement voorgelegde privatisering van het FVP te volbrengen. In 1998 is het FVP aan de sociale partners overgedragen. Partijen stellen vast dat het kabinet daarmee zijn verplichting uit het convenant heeft volbracht. 6. Participatie bevorderend ouderenbeleid In het convenant hebben partijen vastgelegd groot belang te hechten aan een beleid gericht op het bevorderen van de participatie van ouderen. De aandacht is nogmaals gevestigd op de aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid over een participatie bevorderend ouderenbeleid. 4
Voorts schrijven partijen ernaar te streven eventuele knelpunten wat betreft arbeidspensioenen in relatie tot participatie van ouderen, uit de weg te ruimen. In dit kader kan gewezen worden op het in 2000 vastgestelde kabinetsstandpunt ten aanzien van de arbeidsparticipatie van ouderen Bevordering Arbeidsdeelname Oudere Werknemers. In deze beleidsnotitie wijst het kabinet op de noodzaak om de arbeidsparticipatie van oudere werknemers te laten stijgen, onder andere om voldoende financieel draagvlak voor de sociale zekerheid en de te verwachten oplopende kosten in de zorg te kunnen behouden. Vastgelegd is dat een jaarlijkse stijging van de arbeidsparticipatie van de groep 55-65- jarigen van 0,75 procentpunt per jaar zal worden nagestreefd. Daartoe zijn op vele fronten veranderingen nodig, zowel op decentraal niveau in de bedrijfsorganisaties, als in de regelingen via welke de oudere werknemers de arbeidsmarkt verlaten. Naast zaken als het geven van financiële stimulansen voor werkgevers en het herzien van de arbeidsverplichtingen voor oudere werklozen noemt het kabinet specifiek op het terrein van pensioenen een drietal doelstellingen: Als werknemers een stap terug willen doen in hun loopbaan, mogen bij een eindloonregeling pensioenrechten over de verstreken periode niet verloren gaan. Door een recht te creëren op een zogenaamde knipbepaling, die overigens al in veel pensioenregelingen is ingevoerd, kan dit worden gerealiseerd. Het kabinet wil dat op termijn alle VUT-regelingen omgezet worden in meer actuarieel neutrale prepensioenregelingen. Daardoor worden de kosten voor het vervroegd uittreden meer bij het individu gelegd en wordt het aantrekkelijker om langer te blijven doorwerken. Om die reden zullen VUT-regelingen vanaf 2009 alleen nog fiscaal gefacilieerd worden voorzover het om regelingen gaat ter begeleiding van een overgang van VUT naar prepensioen. Vanaf 2022 zouden ook deze regelingen niet langer fiscaal gefacilieerd worden. Voorts roept het kabinet sociale partners op de pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid dusdanig aan te passen, dat reïntegratie niet ontmoedigd wordt omdat pensioenopbouw daarbij verslechterd. In 2000 heeft Stichting van de Arbeid Aanbevelingen en suggesties uit het SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen het licht doen zien. Hierin wordt de noodzaak van verhoging van de arbeidsparticipatie van ouderen onderstreept. Beleid dient gericht te zijn op normalisering van de arbeidsmarktpositie van ouderen. Daartoe worden twee hoofdsporen van beleid onderscheiden. Ten eerste voortzetting en ontwikkeling van een adequaat leeftijdsbewust personeelsbeleid binnen ondernemingen. Ten tweede verbetering van de incentivestructuur van arbeidsvoorwaardelijke- en uittredingsregelingen. In dat kader is omzetting van VUT-regelingen in flexibele pensioenregelingen van groot belang. Partijen constateren dat het proces van omzetting van VUT in prepensioenregelingen inmiddels in gang is gezet op decentraal niveau. Ook kan worden vastgesteld dat de sociale partners zich geschaard hebben achter de oproep van het kabinet reïntegratiebelemmerende aspecten uit pensioenregelingen te halen. Onlangs hebben zij deze oproep aan hun achterban verscherpt herhaald. Deze oproep zal vóór 2002 geëvalueerd worden. Partijen concluderen dat er ten aanzien van de arbeidsparticipatie van ouderen veel in gang gezet is, maar realiseren zich dat op dit punt nog veel bereikt moet worden. 7. De Verplichtstelling 5
Het door het kabinet in de nota Flexibilisering en verplichtstelling in de pensioensector vastgelegde uitgangspunt om de verplichtstelling te handhaven, is in het convenant door partijen bevestigd. Dit uitgangspunt is inmiddels ook vastgelegd in een herziene Wet verplichte deelneming in een bedrijftakpensioenfonds (Wet Bpf). Tevens zijn in 1998 een aantal nieuwe vrijstellingsgronden geïntroduceerd, zoals vrijstelling in verband met concernvorming, in verband met een eigen cao, en in verband met onvoldoende beleggingsrendement. Bij deze laatste vrijstelling gaat het alleen om vrijstelling van de verplichte uitvoering van de regeling bij het fonds, de regeling zelf blijft verplicht gelden. Partijen stellen vast dat het kabinet hiermee de inzet van het convenant waargemaakt heeft. 8. Afbakening werkterrein pensioenfondsen en verzekeraars. In het convenant constateren partijen dat er steeds meer individuele keuzes binnen pensioenregelingen komen. Dat maakt een heldere taakafbakening tussen de diverse pensioenuitvoerders noodzakelijk. Uitgangspunt daarbij is dat pensioenfondsen zich beperken tot producten waarbij sprake is van collectieve elementen en daarmee verbonden solidariteit. Inmiddels heeft het parlement de mede op basis van advisering van de Stichting van de Arbeid uit 1999 vormgegeven Regeling taakafbakening pensioenfondsen vastgesteld. Hierin zijn regels ten aanzien van vrijwillige voortzetting van pensioenopbouw na ontslag, en ten aanzien van vrijwillige voorzieningen vastgelegd. Vrijwillige voortzetting is gemaximeerd in duur. Vrijwillige voorzieningen zijn alleen mogelijk als aan één of meerdere van een aantal in de regeling genoemde solidariteitscriteria wordt voldaan. Voorts is in dit kader in de Wet Bpf de verplichting tot het hanteren van een doorsneepremie ingevoerd. In de nieuwe Pensioenwet zullen nog enkele overige punten geregeld worden. Partijen stellen vast dat het kabinet hiermee in voldoende mate heeft voldaan aan de toezegging deze afbakening met behulp van wetgeving te regelen. 9. Modernisering pensioenregelingen In de inleiding van het convenant stellen partijen vast dat modernisering van de pensioenregelingen met het oog op veranderingen in de samenleving zoals het tweeverdienerschap, het toenemend aantal alleenstaanden en de veranderende arbeidspatronen, één van de redenen voor het sluiten van het convenant is. Ten aanzien van afspraken hierover wordt in paragraaf 9.3 verwezen naar de aanbevelingen 7 tot en met 19 uit de Aanbevelingen gericht op vernieuwing van pensioenregelingen van de Stichting van de Arbeid uit 1997. In het onderzoek zoals uitgevoerd door de SER-pensioencommissie worden deze afspraken geëvalueerd. Uit deze evaluatie blijkt dat de franchise in de convenantsperiode in structurele zin voor de 102 onderzochte fondsen uit de Pensioenmeetwijzer gemiddeld met 1300 gulden is gedaald. Indien alleen rekening wordt gehouden met de 33 fondsen die de franchise structureel verlaagd hebben, dan bedraagt de gemiddelde daling zelfs circa 5200 gulden. Bij deze 33 fondsen is ongeveer een kwart van het aantal actieven aangesloten. Partijen constateren dat bij regelingen die hun franchise hebben aangepast, deze fors verlaagd is. In hoeverre bij de fondsen die geen structurele wijziging in hun franchise hebben aangebracht, sprake is van een relatief hoge of 6
lage franchise kan op grond van deze gegevens niet vastgesteld worden. De convenantspartijen achten het zinvol hier een nader onderzoek naar uit te voeren. Het aantal regelingen met een flexibele pensioenleeftijd is aanzienlijk toegenomen. In 1998 gold voor ruim 54% van de actieve deelnemers de mogelijkheid eerder of later met pensioen te gaan. Per 1-1-2001 is dit opgelopen tot iets meer dan 81%. Deze wijziging is in lijn met de aanbevelingen uit het convenant. Ook stellen partijen vast dat tijdens de looptijd van het convenant het aantal CAO s met afspraken over omzetting van VUT in prepensioen gestegen is van 15% in 1997 naar 66% in 1998, hoewel uit het onderzoek niet afgeleid kan worden of het om studie-afspraken gaat of om concrete afspraken die uitgewerkt zijn of die nog uitgewerkt moeten worden. Wel is bekend dat actuariële neutraliteit (de uitkering is afhankelijk van de mate van vervroeging of uitstel) bij de afspraken een grote rol speelt. De partijen vinden deze ontwikkeling in lijn met de afspraak in het convenant, maar constateren tegelijkertijd dat er nog veel gebeuren moet. Het aantal regelingen waarbij toeslagen of andere flexibele beloningselementen worden meegenomen is, conform de oproep in de aanbevelingen van de sociale partners waar in het convenant naar verwezen is, gestegen. Partijen vinden dit, gegeven de toenemende flexibilisering van beloning een gewenste ontwikkeling. Partijen stellen vast dat de mogelijkheden om op vrijwillige basis de risicodekking van nabestaandenpensioen, invaliditeitspensioen en opbouw van ouderdomspensioen voort te zetten, ruim zijn. Dat geldt voor vrijwel alle actieve deelnemers ingeval van ouderschapsverlof. Maar ook bij andere vormen van verlof kunnen de mogelijkheden voor vrijwillige voortzetting gunstig genoemd worden. Zo is bij onbetaald verlof voor driekwart van de deelnemers voortzetting mogelijk ten aanzien van risicodekking van nabestaandenpensioen, invaliditeitspensioen en het ouderdomspensioen. Hoewel de onderzoeksgegevens een vergelijking tussen het begin van het convenant en het einde niet mogelijk maken, concluderen de convenantspartijen dat in belangrijke mate voldaan is aan de doelstelling die afgesproken is in het convenant. In de periode 1998-2001 heeft een forse herbezinning op het nabestaandenpensioen plaatsgehad. Met name het aantal deelnemers dat valt onder een regeling met een nabestaandenpensioen op opbouwbasis (waarbij ontslagaanspraken worden meegegeven), is fors afgenomen, van 95% naar ruim 64%. Het aantal regelingen dat in het geheel geen nabestaandenpensioen kent is gestegen van 4% naar 8%. Het aantal deelnemers dat valt onder een vrijwillige regeling, ten opzichte van het aantal verplichte regelingen, is gestegen van ruim 3% naar ruim 5%. Het aantal deelnemers dat valt onder een regeling waarbij het nabestaandenpensioen conform artikel 2b PSW omgeruild kan worden in een ouderdomspensioen is tijdens de convenantsperiode gestegen van 22% naar 43%. Ook hier concluderen partijen dat de afspraken uit het convenant in belangrijke mate gerealiseerd zijn. Partijen stellen op basis van bovenstaande vast dat de pensioenregelingen gedurende de looptijd in belangrijke mate vernieuwd en gemoderniseerd zijn. 1 juni 2001 7