Model Inkoopbeleid voor de (semi)overheid

Model Inkoopbeleid voor de (semi)overheid

Model Inkoopbeleid voor de (semi)overheid Mr. drs. T.H.G. Robbe

model inkoopbeleid voor de (semi)overheid Berghauser Pont Publishing Postbus 14580 1001 LB Amsterdam www.berghauserpont.nl Grafisch vormgeving: ZEDline Druk: Scan Laser BV, Zaandam 1ste druk 2010 ISBN: 978-94-91073-04-5 NUR: 820 2010 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het makan van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publisher s prior written pemission.

INHOUD Inhoud Voorwoord ix Deel I: Overwegingen bij het model 1 1 Visie op inkoop 3 1.1 Inkoop en New Public Management 3 1.2 Fundamentele verschillen tussen inkoop in de private en de publieke sector 5 1.2.1 Verschillende omgevingen 5 1.2.2 Verschillend handelen in die omgevingen 6 2 Visie op beleid 8 3 Samenvatting 10 Deel 2: Model inkoopbeleid voor de (semi)overheid 11 1 Begripsbepalingen 13 2 Inleiding 16 3 Doelstellingen 17 3.1 Inleiding 17 3.2 Beleidsdoelstelling 1: Rechtmatigheid 18 3.3 Beleidsdoelstelling 2: Integriteit 19 3.4 Beleidsdoelstelling 3: Vrijheid en veiligheid 20 3.5 Beleidsdoelstelling 4: Billijkheid 21 3.6 Beleidsdoelstelling 5: Efficiëntie 23 3.7 Samenvatting 25 v

INHOUD 4 Strategieën en bestuursstijlen 27 4.1 Inleiding 27 4.2 De Basis: Kraljic matrix 28 4.3 Uitwerking: Kraljic voor de (semi)overheidsinkooppraktijk 30 4.4 Inkoopstrategie en bestuursstijl 34 4.4.1 Inleiding 34 4.4.2 Strategische inkoopbehoefte 34 4.4.3 Knelpunt inkoopbehoefte 35 4.4.4 Hefboom inkoopbehoefte 37 4.4.5 Routine inkoopbehoefte 39 4.5 Samenvatting 41 5 Juridisch kader 43 5.1 Inleiding 43 5.2 Aanbestedingsrecht 43 5.2.1 Inleiding 43 5.2.2 Verdrag betreffende de werking van de EU 44 5.2.3 Aanbestedingswetgeving 47 5.2.4 Rechtsbeschermingswetgeving 48 5.3 Bestuursrecht 50 5.4 Privaatrecht 51 5.5 Samenvatting 51 6 Procedures en criteria 53 6.1 Inleiding 53 6.2 Mogelijke procedures 53 6.2.1 Onderhands enkelvoudig 54 6.2.2 Onderhands meervoudig 54 6.2.3 Nationaal 55 6.2.4 Europees 56 6.2.5 Uitzonderingsprocedures 57 6.3 Criteria 59 6.3.1 Uitsluitingscriteria 59 6.3.2 Financiële en technische geschiktheidcriteria 61 6.3.3 Gunningscriteria 62 vi

INHOUD 6.3.4 Bijzondere uitvoeringsvoorwaarden 64 6.3.5 Samenvatting 65 7 Controle en evaluatie 66 Literatuur 68 Trefwoordenregister 69 Figuren Figuur 1 Kosten van een inkoopprocedure 23 Figuur 2 Directe en maatschappelijke efficiëntie 24 Figuur 3 Inkoopbeleid 26 Figuur 4 Kraljic matrix 29 Figuur 5 Inkoopbehoefte en strategie 29 Figuur 6 Strategische inkoopbehoefte 34 Figuur 7 Strategische inkoopbehoefte, strategie en bestuursstijl 35 Figuur 8 Knelpunt inkoopbehoefte 35 Figuur 9 Knelpunt inkoopbehoefte, strategie en bestuursstijl 36 Figuur 10 Hefboom inkoopbehoefte 37 Figuur 11 Hefboom inkoopbehoefte, strategie en bestuursstijl 38 Figuur 12 Routine inkoopbehoefte 39 Figuur 13 Routine inkoopbehoefte, strategie en bestuursstijl 40 Figuur 14 Inkoopbehoeften, strategieën en bestuursstijlen 42 Figuur 15 Juridisch kader overheidsinkoop en aanbesteding 44 Figuur 16 Europese drempelwaarden 47 Figuur 17 Juridisch kader 52 Figuur 18 Juridisch kader, Inkoopbehoefte en strategie, procedure 58 Figuur 19 Inkoopbehoefte en gunningscriteria 64 Figuur 20 Evalueren resultaat 66 vii

INHOUD viii

VOORWOORD Voorwoord Publicatie van dit boek vindt plaats eind 2010. Dat lijkt precies op tijd. Er worden namelijk volgend jaar belangrijke ontwikkelingen verwacht op het terrein van overheidsinkoop. Zo komt er eindelijk duidelijkheid over het wel of niet doorgaan van een Nederlandse Aanbestedingswet. Een wet die de Eerste Kamer al eerder tegenhield en waarvan op het moment van het schrijven van dit voorwoord niet zeker is dat zij deze keer wel doorgang vindt. Spannend dus. De tekst van de concept Aanbestedingswet, hoewel nog steeds niet loepzuiver, bevat in ieder geval niet de fout die de afgewezen concepttekst wel bevatte. Die fout bestond uit het opnemen van allerlei regels voor overheidsopdrachten onder de drempelwaarde en bij 2B diensten (zie Deel 2, hoofdstuk 1: Begripsbepalingen). De huidige tekst volgt gelukkig de laatste (Europese) jurisprudentie. Niettemin zullen juristen en inkopers een nieuwe wet zeker aangrijpen om verder grip te krijgen op het (juridisch) kader waarbinnen overheidsinkoop moet plaatsvinden. Het ministerie van EZ en de VNG besloten hen daarbij vast een handje te helpen. Zij tekenden al een convenant met elkaar dat de VNG bij aanname van de Aanbestedingswet modellen zal ontwikkelen die gemeenten kunnen implementeren om toch ook vooral uniform te handelen onder de drempelwaarde en bij 2B diensten! Waar de Aanbestedingswet dus beleidsvrijheid laat, zolang aanbestedende diensten die maar uitvoeren in lijn met (Europese) jurisprudentie, gaan het ministerie van EZ en de VNG via de achterdeur proberen die beleidsvrijheid te minimaliseren. De ontwikkelingen die ons volgend jaar staan te wachten, hebben mij ertoe aangezet een alternatief aan te bieden. Een model inkoopbeleid, daadwerkelijk geschreven voor de (semi)overheid. Daarin staat niet inkoop, aanbesteden of het recht centraal, maar de (semi)overheid als uitvoerder van wetgeving op basis van politieke besluitvorming. ix

VOORWOORD Een model dat ruimte laat voor beleidsvrijheid waar mogelijk en dat juridisch correct is. Dat inkoop ziet als een faciliterend proces en aanbesteden als een van vele mogelijke manieren van inkoop. En dat recht doet aan de complexiteit van diverse maatschappelijke belangen waarmee (semi)overheden zich geconfronteerd zien. Want aan het dienen van die belangen ontleent de (semi)overheid uiteindelijk haar bestaansrecht! Dit boek gaat overigens niet in op het inrichten van de inkoopfunctie binnen een (semi)overheidsorganisatie. Of een organisatie haar inkoop centraal, decentraal of coördinerend wil inrichten vind ik juist weer een keuze die de organisatie zelf moet maken. Het boek legt zich dus alleen toe op de inhoud van het inkoopbeleid. Graag wil ik op deze plek nog twee personen bedanken. Dat zijn Maurice van Melis van de gemeente Wassenaar en Annette Reijtenbagh van de gemeente Voorschoten. Zij vertrouwden mij het toe voor hen een inkoopbeleid te schrijven op basis waarvan uiteindelijk dit boekwerkje tot stand kon komen. Ik wens de lezer veel leesplezier en hoop dat deze in de prakijk ook wat aan het model heeft. Reacties ter verbetering zijn altijd welkom. November 2010 Tim Robbe x