VERTROUWELIJKHEID VAN VERGADERINGEN EN STUKKEN VAN PROVINCIALE STATEN VAN DRENTHE Assen, 4 juni 2012
- 2 -
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding 1.2 Recht van informatie van PS 1.3 Doel van de notitie 2 PRAKTISCHE AFSPRAKEN 3 TOEPASSELIJK WET- EN REGELGEVING 3.1 Vergaderingen 3.2 Stukken 3.2.1 Procedure geheimhouding door PS 3.2.2 Procedure voorlopige geheimhouding door GS, de commissaris of commissie 3.3 Motivering van besluiten LITERATUUR EN JURISPRUDENTIE - 3 -
1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Voor u ligt de notitie Vertrouwelijkheid van vergaderingen en stukken van Provinciale Staten van Drenthe. Deze titel licht drie zaken uit: De notitie heeft betrekking op vergaderingen én stukken; Met een (mogelijk) vertrouwelijk karakter, dat wil zeggen er is (desgewenst) een geheimhoudingsplicht 1 ; De vergaderingen en stukken zijn onderdeel van het (formele) besluitvormingsproces van Provinciale Staten. Aanleiding voor het opstellen van deze notitie is het besluitvormingsproces over de provinciale bijdrage aan DPE Next 2. Het college van Gedeputeerde Staten (hierna: GS) heeft hierbij (in twee etappes) een groot aantal stukken vertrouwelijk beschikbaar gesteld aan Provinciale Staten (hierna: PS) 3. Deze stukken heeft het college eveneens vertrouwelijk ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen. Hierop terugkijkend kan onder andere het volgende geconcludeerd worden. Er hebben veel stukken het stempel geheim gekregen. Tijdens de debatten die plaatsvonden is (onbewust) een deel van die informatie toch in de openbaarheid gebracht; Er hebben stukken het stempel geheim gekregen die dit niet hadden mogen krijgen, o.a. openbare documenten van PS; Het opleggen van vertrouwelijkheid leidt tot verschillen in geinformeerd zijn van fracties en Statenleden: sommige fracties c.q. Statenleden lezen de ter inzage gelegde stukken wel, anderen niet; Fracties gaan verschillend om met vertrouwelijkheid; Een aantal van de door het college van burgemeester en wethouders van Emmen vertrouwelijk aan GS beschikbaar gestelde documenten is door dat college in tweede instantie alsnog openbaar gemaakt. Op basis van de ervaringen rondom dit besluitvormingsproces bestaat binnen de staten de behoefte nadere afspraken te maken over het omgaan met vertrouwelijkheid. Breed gedragen uitgangspunt is om (zeer) terughoudend om te gaan met het opleggen van geheimhouding (kortweg: nee, tenzij ). De commissaris van de Koningin heeft de staten in de vergadering van 21 maart jl. een notitie hierover toegezegd. Hiervan is dit stuk het concrete resultaat. 1.2 Recht van informatie van PS Algemeen uitgangspunt bij de discussie over vertrouwelijkheid is het recht van PS op informatie. GS verstrekken PS alle inlichtingen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Hierdoor worden de staten o.a. in de gelegenheid gesteld controle uit te oefenen op het door het college gevoerde bestuur en hun rol van volksvertegenwoordiging in te vullen. Alleen als het verstrekken van 1 Hiervan is sprake indien is voldaan aan de bepalingen van art. 25 Provinciewet. 2 Statenvergaderingen 21 december 2011 en 1 februari 2012. 3 Statenstukken 2011-509 en 2012-514. - 4 -
de inlichtingen in strijd is met het openbaar belang mag dit achterwege blijven (artikel 167 lid 2 en 3 Provinciewet). Het begrip openbaar belang moet hierbij beperkt worden uitgelegd: alleen als er zwaarwegende belangen aan de orde zijn, kan een college weigeren inlichtingen te verstrekken 4. De wijze waarop inlichtingen worden verstrekt, is praktisch (grotendeels) vastgelegd in het Reglement van Orde van de staten. Bij de afweging om een geheimhoudingsplicht op te leggen moet anders gezegd dus evenwicht worden gevonden tussen enerzijds de eis van openbaarheid (van het debat) en anderzijds de noodzaak om sommige informatie (toch) vertrouwelijk te houden. 1.3 Doel van de notitie Met de vaststelling van deze notitie wordt allereerst beoogd dat áls geheimhouding naar het oordeel van de staten op zijn plaats is, de hiermee samenhangende zorgvuldigheid ook door een ieder kan worden nageleefd. Tevens ontstaat een toetssteen voor het college van Gedeputeerde Staten met betrekking tot de vraag in hoeverre (en hoe) het vragen om geheimhouding aan Provinciale Staten door de staten wenselijk wordt geacht. Ten slotte is het maken van afspraken van belang met het oog op eventuele overtreding van de opgelegde geheimhouding door Statenleden. Het bestuursorgaan dat de geheimhouding oplegt, beoordeelt bij een overtreding van de geheimhoudingsplicht 5 in een concreet geval of het opleggen hiervan inhoudelijk op terechte gronden is geschied 6. Ten behoeve van de leesbaarheid en duidelijkheid presenteren wij hierna eerst een voorstel voor het maken van een aantal nadere praktische afspraken over het leggen van geheimhouding op stukken en daarna de bijbehorende wet- en regelgeving. 4 Gemeentewet Provinciewet, Wet gemeesnchappelijke regelingen, Tekst & Commentaar, T.D. Cammelbeeck en H.R.B.M. Kummeling, Deventer 2009, p. 504 5 Het schenden van een opgelegde geheimhoudingsplicht is een overtreding van artikel 272 lid 1 Wetboek van Strafrecht. 6 De strafrechter toetst marginaal, d.w.z. beoordeelt in het concrete geval uitsluitend in hoeverre de opgelegde geheimhouding in overeenstemming was met de wettelijke regeling waarop deze is gebaseerd. De verwachting is dat de bestuursrechter eveneens marginaal zal toetsen, voor zover sprake zal blijken van een voor bezwaar vatbaar besluit (ABRvS 26 oktober 2005, LJN AU5002), omdat bij de toepassing van de Wob sprake is van een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan (invulling aanwezige beleidsruimte). - 5 -
2 PRAKTISCHE AFSPRAKEN Gelet op de binnen de regelgeving aanwezige beleidsruimte wordt, uitgaande van het nee, tenzij principe een aantal praktische afspraken voorgesteld over het leggen van geheimhouding op stukken. In het hoofdstuk hierna treft u de samenvatting aan van de wet- en regelgeving die hierbij hoort. Het volgende wordt voorgesteld. 1. Stukken worden uitsluitend nog via de formele procedure 7 voor geheimhouding aan PS voorgelegd. De informele, niet-geregelde optie dat stukken door GS vertrouwelijk ter inzage worden gelegd voor Statenleden wordt niet langer toegepast. Anders gezegd: in álle gevallen besluiten PS over de (definitieve) vertrouwelijkheid van stukken (die door GS, commissaris of commissie zijn of worden voorgelegd aan PS). 2. We gaan uit van een concrete motivatieplicht. Naast de gronden uit artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) dient óók de motivering in het voorstel te worden opgenomen waarom de (specifieke) stukken dan wel onderdelen hiervan een vertrouwelijk karakter hebben. In het begeleidende voorstel moet tevens duidelijk worden gemaakt of de geheimhouding het gehele beleidsvoorstel betreft dan wel onderdelen ervan betreft en/of (specifieke) bijlagen én welke dit in dat geval zijn. Op de desbetreffende pagina s wordt het stempel geheim gezet. 3. In aanvulling hierop wordt voorgesteld GS c.q. de portefeuillehouder, de commissaris of de voorzitter van de desbetreffende Statencommissie in de Statencommissie die het aangaat een mondelinge toelichting te laten verzorgen op een voorstel tot (bekrachtiging van) geheimhouding op stukken. Dit biedt enerzijds de gelegenheid de motivatie van het voorstel nader toe te lichten. Anderzijds wordt hierdoor het uitgangspunt van PS ( nee, tenzij ) onder de aandacht gebracht. 4. Voorgesteld wordt in het bijbehorende voorstel ook aandacht te besteden aan de duur van de geheimhouding (beperkt óf onbeperkt). Hiermee wordt de terughoudende benadering van geheimhouding door PS benadrukt. 5. Tevens verdient het de voorkeur om als sprake is van een geheimhouding van onbeperkte duur op tijd aandacht te besteden aan de eventuele afloop van de termijn. Het initiatief hiervoor ligt bij het bestuursorgaan dat de geheimhouding (voorlopig) heeft opgelegd, bijvoorbeeld GS. Mochten de staten de geheimhouding eerder willen opheffen, dan kan het bestuursorgaan c.q. het college hierover om overleg vragen via het presidium. Ten slotte merken wij hierbij op, dat de Statengriffie bij de implementatie van de procedures en nadere afspraken rondom het opleggen van geheimhouding een ondersteunende rol vervult voor betrokkenen (GS, ambtelijke organisatie, PS, commissieleden niet Statenleden zijnde en anderen). Waar nodig zal in voorkomende gevallen overleg plaatsvinden met het Presidium. 7 Artikel 25 Provinciewet (opleggen geheimhoudingsplicht). - 6 -
3 TOEPASSELIJKE WET- EN REGELGEVING In dit hoofdstuk staan de juridische vragen rondom het opleggen van geheimhouding centraal. Dit kan enerzijds de beraadslagingen binnen een vergadering betreffen en anderszijds documenten. In het licht van deze notitie relevante vragen zijn: 1. Wat zijn de formele regels rondom het opleggen van geheimhouding? Wie mag de plicht opleggen, wie mag hem opheffen? Wie is eraan gebonden? 2. Op basis van welke gronden mag geheimhouding worden opgelegd? Hoe dient geheimhouding te worden gemotiveerd? We besteden eerst aandacht aan de vergaderingen; daarna aan de stukken. 3.1 Vergaderingen Uitgangspunt is dat de vergaderingen van PS en de Statencommissies in het openbaar worden gehouden (artikel 23 lid 1 Pw). In afwijking daarvan kan een vergadering van de staten (artikel 23 lid 3 Pw) of commissie (artikel 80 lid 5 Pw) in beslotenheid plaatsvinden. De beslotenheid van vergaderingen dient echter uitzondering te zijn en tot een minimum te worden beperkt 8. Besloten vergaderingen kunnen in ieder geval geen betrekking hebben op (artikel 24 Pw): De toelating van nieuw benoemde leden; De vaststelling en wijziging van de begroting en de vaststelling van de jaarrekening; De invoering, wijziging en afschaffing van provinciale belastingen; De benoeming en het ontslag van gedeputeerden. PS dienen bij hun besluit tot beslotenheid van de vergadering een afweging te maken of de belangen die worden beschermd door het sluiten van de deuren zo zwaarwegend zijn, dat het belang van openbaarheid van de vergadering, dat eveneens een zwaarwegend belang is, daarvoor moet wijken 9. Hierbij is er een indirecte relatie met de Wob. Het vergaderen met gesloten deuren is alleen dan effectief, als PS (artikel 25 lid 1 Pw) of Statencommissie (artikel 91 Pw) tevens geheimhouding opleggen van het behandelde. Dit vindt in dat geval plaats tijdens de vergadering. Wanneer er geen plicht tot geheimhouding wordt opgelegd, kan er na afloop van de vergadering mededeling worden gedaan van het op de vergadering behandelde. Het vergaderen met gesloten deuren verliest daarmee grotendeels zijn zin 10. De desgewenst op het behandelde gelegde geheimhoudingsplicht geldt voor iedereen die bij de behandeling in de vergadering aanwezig was, evenals iedereen die van het behandelde (of van de stukken) kennis draagt. Bijvoorbeeld deskundigen, ambtenaren, de griffier, de commissaris van de Koningin en commissieleden, niet statenleden zijnde 11. De geheimhoudingsplicht geldt tot dat PS haar opheffen. 8 MvA, Kamerstukken II 19 836, nr. 9, p. 56 9 MvT, kamerstukken II 19 403, nr. 3, p. 82 10 MvA, Kamerstukken II 19 836, nr. 9, p. 56 11 Gemeentewet Provinciewet, Wet gemeenschappelijke regelingen, Tekst & Commentaar, T.D. Cammelbeeck en H.R.B.M. Kummeling, Deventer 2009, p. 357-7 -
3.2 Stukken Zowel PS als GS kunnen geheimhouding op stukken leggen. PS kunnen een direct van kracht wordende geheimhoudingsplicht opleggen, mede gelet op de beslotenheid van een vergadering (zie de voorgaande paragraaf); GS, de commissaris van de Koningin en een commissie kunnen een voorlopige geheimhoudingsplicht opleggen, die vervolgens door PS moet worden bekrachtigd om in stand te blijven. Beide procedures worden hierna besproken. 3.2.1 Procedure geheimhouding door PS PS kunnen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, geheimhouding leggen op dat wat in een besloten vergadering is behandeld en de inhoud van de daarvoor aan PS overgelegde stukken (artikel 25 lid 1 Provinciewet)(hierna: Pw). Hierbij is (dus) sprake van een mogelijkheid tot het opleggen van geheimhouding; niet van een verplichting. De opgelegde geheimhoudingsplicht geldt voor iedereen van de voorgelegde stukken kennis draagt. PS kunnen de geheimhouding ook weer opheffen. 3.2.2 Procedure voorlopige geheimhouding GS, de commissaris of commissie GS kunnen op grond van artikel 10 van de Wob voorlopig geheimhouding opleggen ten aanzien van stukken die zij aan PS of leden van PS overleggen. Dit geldt ook voor de commissaris en een commissie (artikel 25 lid 2 Pw). In deze gevallen geldt dezelfde procedure. Onder de voorlopig opgelegde geheimhouding worden de desbetreffende stukken aan de Statenleden vertrouwelijk ter inzage gelegd 12. Ter bevestiging van de voorlopige geheimhoudingsplicht tekenen de Statenleden een lijst en neemt de Statengriffie de voor geheimhouding benodigde maatregelen. De voorlopige geheimhoudingsplicht blijkt in ieder geval ondubbelzinnig uit het stempel geheim op de stukken of begeleidende brief van GS, commissaris of commissie. Deze geheimhouding moet hierna via een daartoe strekkend collegevoorstel worden bekrachtigd door PS (artikel 25 lid 3 Pw). Aan PS als hoogste bestuursorgaan wordt de beslissing overgelaten de geheimhoudingsplicht al dan niet te laten voortduren 13. De geheimhouding kan zowel voorstellen áls de onderliggende stukken betreffen. Als alleen een voorstel aan PS wordt voorgelegd maar niet de daaraan ten grondslag liggende stukken, kunnen de Statenleden die ter inzage vragen 14. Ook hierbij kan desgewenst geheimhouding worden opgelegd. 12 Gemeentewet Provinciewet, Wet gemeenschappelijke regelingen,tekst & Commentaar, T.D. Cammelbeeck en H.R.B.M. Kummeling, Deventer 2009, p. 357 13 MvT, Kamerstukken II 19 403, nr. 3, p. 83. 14 Art. 80 lid 1, 167 lid 3 en 179 lid 3 Provinciewet - 8 -
PS kunnen de geheimhouding opheffen (artikel 25 lid 4 Pw). De voorlopige geheimhouding wordt niet bekrachtigd Wanneer PS tot het inzicht komen dat bekrachtiging van de geheimhouding niet wenselijk is, waardoor de plicht vervalt, is overigens niet per se aan de orde dat de informatie daarmee een openbaar karakter krijgt. Op grond van de Wob dient het bestuursorgaan dat de informatie ter beschikking heeft gesteld (desgevraagd) nog steeds te overwegen in hoeverre informatie al dan niet een openbaar karakter heeft 15. Onduidelijk is in hoeverre het de Statenleden hierna (juridisch) vrij staat de informatie openbaar te maken. Het ontstaan van een dergelijke (onduidelijke) situatie moet zoveel mogelijk worden voorkomen. 3.3 Motivering van besluiten PS kunnen dus, al dan niet op eigen initiatief, in bepaalde gevallen geheimhouding op stukken leggen. Omdat geheimhouding de vrijheid van meningsuiting (artikel 7 Grondwet) beperkt, is voor motivering van de oplegging een wettelijke bepaling vastgesteld: artikel 10 van de Wob. Binnen die bepaling moet met andere woorden de reden van de uitzondering (geheimhouding) op de regel (openbaarheid) kunnen worden gevonden. Voor PS zijn in het bijzonder de volgende bepalingen uit de Wet openbaarheid van bestuur van belang 16 : Het verstrekken van informatie blijft achterwege voor zover dit bedrijfsgegevens betreft, die door natuurlijke of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld (artikel 10, lid 1 sub c); Het verstrekken van informatie blijft eveneens achterwege indien het belang daarvan niet opweegt tegen: o De economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (lid 2 sub b); o De opsporing en vervolging van strafbare feiten (lid 2 sub c); o Inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (lid 2 sub d); o De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (lid 2 sub e); o Het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden (lid 2 sub g). Ter illustratie: Het leggen van geheimhouding op de aan het college van GS voorgelegde DPE Next stukken is door het college van Emmen gemotiveerd onder verwijzing naar artikel 10 lid 2 sub b en g Wob. Hierbij werd gewaarschuwd voor eventuele schadeclaims. Vervolgens heeft het college van GS de stukken voorgelegd aan PS, waarbij ten behoeve van het opleggen van geheimhouding is verwezen naar artikel 25 Wob. GS hebben indertijd op grond van de Wob geoordeeld dat geheimhouding aan de orde is. De Grondwet en Provinciewet schrijven dus een zorgvuldige motivering voor van het opleggen van (voorlopige) geheimhouding bij het voorleggen van stukken aan PS. Artikel 10 Wob is hierbij de richtlijn. Ieder bestuursorgaan maakt op grond van de Wob zijn eigen afweging. 15 Rb. s-hertogenbosch 28 april 2009, LJN BK2792 16 Inclusief de bijbehorende jurisprudentie. - 9 -
Aan de motivering dient in de bijbehorende voorstellen van presidium, GS, commissaris of commissie dan ook voldoende concreet aandacht te worden besteed. Bovendien kan dit het ontstaan van de situatie zoals beschreven op p. 8, bovenaan voorkomen. Verrassingen moeten worden voorkomen. Op basis van de (uitvoerige) motivering van een daartoe strekkend voorstel kunnen én moeten PS een zorgvuldige afweging maken of in het specifieke geval (de bekrachtiging van) geheimhouding wenselijk is of niet. Dit geldt ook indien stukken van een ander bestuursorgaan dat om de geheimhouding vraagt zijn ontvangen. In dat geval dient bij twijfel in ieder geval tijdig overleg plaats te vinden met het betrokken bestuursorgaan; d.i. voordat de stukken ter beschikking worden gesteld van PS. - 10 -
LITERATUUR EN JURISPRUDENTIE Literatuur Cammelbeeck T.D. & H.R.B.M. Kummeling (red.), Gemeentewet, Provinciewet, Wet gemeenschappelijke regelingen, Tekst & commentaar, Deventer (2009). Parlementaire geschiedenis MvA, Kamerstukken II 19 836, nr. 9, p. 56 MvT, kamerstukken II 19 403, nr. 3, p. 82 MvA, Kamerstukken II 19 836, nr. 9, p. 56 MvT, Kamerstukken II 19 403, nr. 3, p. 83. Jurisprudentielijst ABRvS 26 oktober 2005, LJN AU5002, Gst. 2006, 14 Rb. s-hertogenbosch 28 april 2009, LJN BK2792-11 -