RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 10 maart 2009 (12.03) (OR. en) 7312/09 UEM 68 OTA van: aan: Betreft: het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland, dat op 10 maart 2009 door de Raad (ECOFIN) is aangenomen. Bijlage 7312/09 wat/pw/lm 1 DG G I L
BIJLAGE ADVIES VA DE RAAD over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland, voor de periode 2008-2012 DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1, en met name op artikel 9, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2008-2012 behandeld. 1 PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7312/09 hor/cle 2
(2) De Estlandse economie maakt momenteel een forse neergang door. In 2008 hebben verschillende externe factoren, met name de in hevigheid toenemende mondiale financiële crisis en de teruglopende buitenlandse vraag, enerzijds bijgedragen tot het verminderen van de externe en interne onevenwichtigheden, maar anderzijds de daling van de binnenlandse vraag in de hand gewerkt en de krimp van de economie versneld. Mede doordat de lonen veel sneller zijn gestegen dan de productiviteit, ook in de openbare sector, is het kostenconcurrentievermogen tijdens de afgelopen jaren van sterke groei verslechterd, en is de aanpassing van de arbeidsmarkt aan de economische neergang met de nodige vertraging verlopen. Sedert eind 2008 lijkt er dan echter toch sprake te zijn van loonmatiging. In het kader van de currency-board was er in 2008 sprake van een verscherping van de monetaire en kredietvoorwaarden doordat landenrisico's hoger werden ingeschat en de reële effectieve wisselkoers bleef stijgen. Na zes jaar van nominale overschotten zijn de overheidsfinanciën fors achteruitgegaan: voor 2008 wordt uitgegaan van een tekort van ongeveer 2% van het bbp en voor 2009 en 2010 wordt een verdere verslechtering verwacht. Om de onevenwichtigheden van het land te kunnen wegwerken, is een aanpassing nodig. Daarom overweegt de overheid de begroting te consolideren om de verslechtering van de begrotingssituatie tegen te gaan, het aanpassingsproces te bevorderen en ervoor te zorgen dat het marktvertrouwen behouden blijft. (3) In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat het reële bbp in 2008 met 2,2% is gedaald en in 2009 verder zal krimpen, namelijk met 3,5%. Verwacht wordt dat het bbp zich daarna herstelt en in 2010 een groei van 2,6% en in 2011 en 2012 een gemiddelde jaarlijkse groei van 4,9% vertoont. Afgaande op de thans beschikbare informatie 2 berust dit scenario op optimistische groeihypothesen voor 2009 en 2010 waarbij de groei van de exportmarkt te hoog wordt ingeschat en niet ten volle rekening wordt gehouden met recentere informatie die wijst op een verdere verslechtering van de economische en vertrouwensindicatoren. De in het programma gehanteerde inflatieprognoses lijken realistisch en de daling van de binnenlandse vraag en de ontwikkelingen op de wereldmarkt kunnen de prijzen verder doen dalen. In het programmascenario wordt een wat tragere verbetering van het externe saldo verwacht dan in de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, vanwege een optimistischer kijk op de ontwikkeling van de binnenlandse vraag en andere aannames voor buitenlandse prijzen. 2 Bij de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie en ook andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen. 7312/09 hor/cle 3
(4) In de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie wordt het overheidstekort over 2008 op 2,0% van het bbp geraamd, terwijl in de vorige actualisering van het convergentieprogramma op een overschot van 1,3% van het bbp werd gemikt. Deze achteruitgang komt vooral doordat de inkomsten aanmerkelijk lager zijn uitgevallen dan in de eerste ramingen, als gevolg van een aanzienlijk slechter macro-economisch klimaat dan in de vorige actualisering van het convergentieprogramma verwacht werd. De inkomstendaling werd in zekere mate gecompenseerd doordat de uitgaven onder het vorige streefcijfer lagen, als gevolg van een restrictieve aanvullende begroting met brede uitgavenreducties, die medio 2008 werd aangenomen. (5) Voor het overheidssaldo over 2009 wordt een tekort van 1,7% van het bbp nagestreefd, terwijl de tussentijdse prognoses van de Commissiediensten van januari uitgaan van een tekort van 3,2% van het bbp. Omdat de overheid zich de invoering van de euro ten doel heeft gesteld, heeft zij het begrotingsbeleid op korte termijn afgestemd op het herstellen van het marktvertrouwen en het beperken van afwijkingen ten opzichte van de referentiewaarde in het Verdrag. De verwachting was dat de uitgavenstijging in de oorspronkelijke begroting van 2009 groter zou zijn dan de nominale bbp-groei, met name vanwege een toename van de pensioenlasten als gevolg van de geldende indexatieformule. Met de aanneming van een restrictieve aanvullende begroting in februari 2009 wordt beoogd de stijging van de uitgaven in grote lijnen in de pas te laten lopen met de verwachte nominale economische groei. De begrotingsstrategie voor 2009 bevat voorts enkele inkomstenverhogende maatregelen en het uitstellen tot 2010 van eerder geplande belastingverlagingen. Afgaande op de verandering in het structurele saldo (conjunctuurgezuiverd en ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) wordt in 2009 over het geheel genomen een restrictief begrotingsbeleid verwacht, inclusief de aanvullende begroting van februari 2009 waarin volgens de ramingen van de nationale instanties het begrotingsbeleid in 2009 ten belope van meer dan 3% van het bbp wordt aangescherpt. 7312/09 hor/cle 4
(6) De budgettaire middellangetermijnstrategie van het programma is erop gericht een structureel overschot te realiseren zodat de huidige middellangetermijndoelstelling (MTD) om tot een structureel begrotingsevenwicht te komen, wordt overtroffen 3. Verwacht wordt dat het nominale overheidstekort in 2010 zal teruglopen tot 1,0% van het bbp en daarna zal omslaan in een overschot van 0,1% van het bbp in 2011 en 0,2% van het bbp in 2012. Er wordt een aanpassing aan de uitgavenzijde gepland, waarbij de uitgavenstijging (door middel van niet nader genoemde maatregelen) vanaf 2010 elk jaar kleiner zal zijn dan de nominale bbp-groei. Er wordt van uitgegaan dat de inkomstengroei zich gedeeltelijk zal herstellen zodra de economie er weer bovenop is geraakt, ondanks de belastingverlagingen voor 2010-2012 waarin reeds bij wet is voorzien. (7) Doordat het macro-economisch scenario op optimistische groeihypothesen berust, zijn de begrotingsresultaten vooral voor 2009 en 2010 aan neerwaartse risico's onderhevig. De risico's zijn echter door de recente aanneming van een restrictieve aanvullende begroting kleiner geworden. Aangezien het programma weinig informatie bevat over de maatregelen waarop de begrotingsconsolidatie aan de uitgavenzijde zal steunen, kan de geplande omslag van het overheidstekort naar een overschot vanaf 2011 ook een moeilijke opgaaf worden. (8) Het land behoort tot de EU-lidstaten waar het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting het geringst is, en volgens het programma zal dit ook zo blijven, ondanks het effect van de recente wijziging in de indexatieregeling van de pensioenen. In Estland is het huidige peil van de brutoschuld zeer laag. Indien de overheidsfinanciën overeenkomstig de begrotingsplannen voor de programmaperiode gezond worden gehouden, zou dit bijdragen tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn, die momenteel op een laag niveau staan. 3 De regering heeft aangekondigd dat het de MTD, die een structureel overschot beoogt, zal herzien en nader zal uitwerken. 7312/09 hor/cle 5
(9) Het begrotingskader is gebaseerd op de regel van een ex ante nominaal evenwicht of overschot op de overheidsbegroting. Hoewel voor deze regel geen wettelijke grondslag bestaat, is zij in de jaren voor de huidige neergang over het algemeen nageleefd. De afgelopen jaren heeft de regering de toepassing van de regel aangepast door meer rekening te houden met de conjunctuuromstandigheden, omdat sommige begrotingen op het hoogtepunt van de conjunctuurcyclus met ex-anteoverschotten zijn aangenomen. Het planningskader voor de uitgaven blijft echter zwak: de oorspronkelijke uitgavendoelstellingen zijn in aanvullende begrotingen systematisch verhoogd, wat werd vergemakkelijkt doordat in de vorige perioden van economische voorspoed de inkomsten hoger waren uitgevallen dan verwacht. In het kader van de huidige economische neergang wordt het dan ook van groot belang het uitgavenkader voor de middellange termijn te versterken en de uitgavenefficiëntie te verbeteren. Dit zou de effecten van lagere inkomsten op de overheidsfinanciën helpen verzachten. Volgens het convergentieprogramma is de regering voornemens een op prestaties en transacties gebaseerde begrotingsaanpak te gaan volgen, in eerste instantie in de vorm van proefprojecten, om de begrotingsprocedure voor de middellange termijn te versterken. (10) Om de financiële sector te stabiliseren, heeft de Estlandse overheid de dekking van de depositogarantieregeling verhoogd van het equivalent in kroon van 20 000 EUR tot 50 000 EUR en het depositogarantiepercentage opgetrokken tot 100, beide met ingang van 9 oktober 2008. Daarnaast is in december 2008 bij het parlement een pakket wetsvoorstellen ingediend om crisisbeheersing flexibeler te maken, onder meer door het invoeren van een versnelde procedure voor overheidsinterventie. 7312/09 hor/cle 6
(11) Conform het Europees economisch herstelplan, waarover in december 2008 door de Europese Raad overeenstemming heeft bereikt, heeft Estland, als land dat met aanzienlijke externe en interne onevenwichtigheden wordt geconfronteerd, zijn begrotingsbeleid vooral afgestemd op het verhelpen van deze onevenwichtigheden. Als er ook rekening mee wordt gehouden dat het begrotingsresultaat aan risico's onderhevig is en dat het wegens de risicoaversie van de markt moeilijk wordt nieuwe financiering tegen aanvaardbare voorwaarden aan te trekken, is het voor 2009 en 2010 geplande begrotingsbeleid een adequate respons. In het kader van het nationale hervormingsprogramma heeft de Estlandse overheid een aantal structurele hervormingen doorgevoerd die een neutraal of beperkt kortetermijneffect hebben op de begroting, met name maatregelen ter ondersteuning van de arbeidsmarkt en investeringen, terwijl minder nadruk is gelegd op maatregelen ten voordele van industriële sectoren en de koopkracht van huishoudens. Twee van deze arbeidsmarktondersteunende maatregelen zijn de goedkeuring van een gemoderniseerde arbeidswetgeving en de lopende hervorming van de wetgeving op de openbare diensten, waarbij de flexibiliteit van de markt wordt vergroot, terwijl ook de werkloosheidsuitkeringen worden opgetrokken en de categorieën van begunstigden met het oog op meer zekerheid worden uitgebreid. Deze maatregelen houden verband met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en de landenspecifieke aanbeveling die de Commissie op 28 januari 2009 in het kader van de vernieuwde Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid heeft uitgebracht. (12) Verwacht wordt dat het begrotingsbeleid in 2009-2011 restrictief zal zijn en in 2012 licht expansief zal worden. Hoewel de veiligheidsmarge tegen normale conjunctuurschommelingen vanaf 2009 elk jaar wordt nageleefd, is het vanwege de forse economische neergang toch mogelijk dat dit niet volstaat om te voorkomen dat in 2009 en 2010 de drempel van 3% wordt overschreden. De risico's voor het begrotingsresultaat zijn echter door de aanneming van de restrictieve aanvullende begroting in februari 2009 kleiner geworden. Rekening houdend met de risico's bestaat de kans dat de in het programma geplande omslag naar een overschot in 2011 evenmin wordt gerealiseerd. Bovendien moet de aanpassing door maatregelen worden ondersteund. Gelet op Estlands lidmaatschap van het WKM II en de noodzaak om het kostenconcurrentievermogen van zijn economie te verbeteren, zou een correctie van de forse loonstijgingen uit het verleden op zijn plaats zijn. 7312/09 hor/cle 7
(13) Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens 4. De algemene conclusie luidt dat Estland weliswaar een zware economische neergang doormaakt na jaren een economische groei te hebben gekend die het potentieel oversteeg, maar voor 2009-2010 een restrictief begrotingsbeleid plant dat gezien de bestaande onevenwichtigheden een passende respons is. De mondiale financiële crisis en de matige buitenlandse vraag dragen aan die economische neergang bij. Met name doordat de lonen lang sneller zijn gestegen dan de productiviteit is het kostenconcurrentievermogen verzwakt. Dit maakt het ook moeilijker om de weg naar duurzame groei terug te vinden. Na zes jaar van overschotten is het algemene overheidssaldo in 2008 aanmerkelijk verslechterd en in een tekort omgeslagen. Volgens het programma zal er in 2009 en 2010 een overheidstekort blijven bestaan, dat daarna geleidelijk aan zal afnemen. Gelet op de macro-economische risico's en het gebrek aan informatie over de consolidatie aan de uitgavenzijde in 2010, zijn de begrotingsresultaten aan neerwaartse risico's onderhevig en is het mogelijk dat het nominale tekort in 2009 en 2010 boven de drempel van 3% uitkomt. De risico's voor het begrotingsresultaat zijn echter door de aanneming van de restrictieve aanvullende begroting in februari 2009 kleiner geworden. In het licht van de bovenstaande beoordeling en ook gezien de noodzaak een duurzame convergentie en een probleemloze deelname aan het WKM II te waarborgen, wordt Estland verzocht: (i) (ii) (iii) de overheidsfinanciën op korte termijn te consolideren, het algemene overheidstekort onder de 3% van het bbp te houden en de noodzakelijke maatregelen te nemen ter ondersteuning van de consolidatie op middellange termijn; een voorzichtig loonbeleid voor de openbare sector te voeren om de aanpassing van de economie te bevorderen en het concurrentievermogen te versterken; het begrotingskader voor de middellange termijn te versterken, met name door de planning en de efficiëntie van de uitgaven te verbeteren. 4 Met name de hypothesen voor de nominale effectieve wisselkoers ontbreken. Voorts wordt gebruik gemaakt van de aannames voor de rentetarieven in het eurogebied, al kan dit worden gerechtvaardigd door het feit dat geen voldoende representatieve EEK-rente-indicatoren 7312/09 hor/cle 8
Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses Reëel bbp (verandering in %) HICP-inflatie (%) Output gap 1 (% van het potentiële bbp) Netto financieringsoverschot/ -tekort t.o.v. het buitenland (% van het bbp) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 CP nov 2008 6,3-2,2-3,5 2,6 4,8 5,0 COM jan 2009 6,3-2,4-4,7 1,2 n.b. n.b. CP nov 2007 7,4 5,2 6,1 6,7 7,0 n.b. CP nov 2008 6,7 10,6 4,2 2,8 3,0 3,2 COM jan 2009 6,7 10,6 3,2 2,7 n.b. n.b. CP nov 2007 6,6 8,6 5,6 3,6 3.5 n.b. CP nov 2008 8,0 0,9-5,7-5,9-3,9-1,7 COM jan 2009 2 9,0 2,1-5,4-6,4 n.b. n.b. CP nov 2007 2,7 0,1-1,2-1,5-1,3 n.b. CP nov 2008-16,9-10,5-5,1-5,0-4,7-4,7 COM jan 2009-17,1-8,8-4,2-2,6 n.b. n.b. CP nov 2007-14,0-9,9-8,2-7,8-7,4 n.b. CP nov 2008 38,2 36,2 38,9 37,8 36,5 35,2 Overheidsontvangsten COM jan 2009 38,2 36,5 38,2 38,4 n.b. n.b. (% van het bbp) CP nov 2007 37,2 38,2 38,2 37,4 36,3 n.b. CP nov 2008 35,5 38,2 40,6 38,8 36,4 35,0 Overheidsuitgaven (% COM jan 2009 35,5 38,5 41,4 41,6 n.b. n.b. van het bbp) CP nov 2007 34,6 36,9 37,2 36,5 35,5 n.b. CP nov 2008 2,7-1,9-1,7-1,0 0,1 0,2 Overheidssaldo (% van COM jan 2009 2,7-2,0-3,2-3,2 n.b. n.b. het bbp) CP nov 2007 2,6 1,3 1,0 0,9 0,8 n.b. CP nov 2008 2,9-1,8-1,5-0,8 0,3 0,4 Primair saldo (% van COM jan 2009 2,9-1,8-3,0-2,9 n.b. n.b. het bbp) CP nov 2007 2,7 1,4 1,1 1,0 0,8 n.b. CP nov 2008 0,3-2,2 0,0 0,8 1,3 0,7 Conjunctuurgezuiverd COM jan 2009-0,1-2,6-1,6-1,3 n.b. n.b. saldo 1 (% van het bbp) CP nov 2007 1,8 1,3 1,4 1,3 1,2 n.b. CP nov 2008-0,1-2,4-0,1 0,4 1,2 0,7 Structureel saldo 3 (% COM jan 2009-0,4-2,8-1,6-1,3 n.b. n.b. van het bbp) CP nov 2007 1,2 0,8 1,4 1,3 1,2 n.b. CP nov 2008 3,5 3,7 3,7 3,5 3,0 2,8 Bruto overheidsschuld COM jan 2009 3,5 4,3 6,1 7,6 n.b. n.b. (% van het bbp) CP nov 2007 2,7 2,3 2,0 1,8 1,6 n.b. Noten: 1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 4,6%, 4,1%, 3,7% en 3,5%, in de periode 2007-2010. 3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Volgens het recentste programma vertegenwoordigen de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen 0,4% van het bbp in 2007, 0,2% in 2008, 0,1% in 2009, 0,4% in 2010 en 0,1% in 2011 (alle met tekortverminderend effect). In de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie worden de eenmalige maatregelen voor de periode 2009-2011 niet als eenmalig beschouwd. beschikbaar zijn. 7312/09 hor/cle 9
Bronnen: Convergentieprogramma (CP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. 7312/09 hor/cle 10