Inspectierapport Verificatie van het nalevingonderzoek Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij (LOTV) 2005 door waterschappen en Algemene Inspectie Dienst
Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 1 2 Werkwijze en uitgangspunten 7 2.1 Aanleiding voor de verificatie 7 2.2 Onderzoeksvragen en afbakening 8 2.3 Uitvoering van de verificatie 9 3 Bevindingen en conclusies 11 3.1 Projectorganisatie nalevingonderzoek 11 3.2 Uitvoering van de nalevingcontrole 14 3.3 Nalevingrapportage 20 3.4 Handhaafbaarheid en naleefbaarheid 22 Bijlage 1 25 Referenties en toetskader 25 Bijlage 2 27 Reacties niet bezochte waterschappen 27
1 1 Managementsamenvatting De (Inspectie V&W) heeft in de periode juni tot en met oktober 2005 een verificatie uitgevoerd op het nalevingonderzoek Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij (LOTV). Het nalevingonderzoek is uitgevoerd door de waterschappen en de Algemene Inspectie Dienst (AID). Het doel van het LOTV is het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater. In het LOTV zijn maatregelen verplicht gesteld om de emissie naar het oppervlaktewater door landbouwactiviteiten te verminderen. De waterkwaliteitsbeheerder en de AID zijn beide belast met de handhaving van het LOTV. In 2003 en 2004 hebben de waterschappen en de AID evaluaties van het LOTV uitgevoerd. Naar aanleiding hiervan heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat op 21 januari 2005 aan de Staten-Generaal aangegeven dat de handhaving van het LOTV als volgt kan worden omschreven: a) Goed, daar waar het maatregelen betreft die continue zichtbaar zijn. Met name de bestuurlijke handhaving van de teeltvrije zone is bijzonder succesvol geweest; b) Moeizaam, daar waar het handhaving betreft van maatregelen waarvan overtredingen alleen op heterdaad kunnen worden vastgesteld. Het gaat hier met name om voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben daarom de waterschappen respectievelijk de AID verzocht in 2005 de nadruk te leggen op de handhaving van de voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren, en over de resultaten van dit nalevingonderzoek zo mogelijk gezamenlijk te rapporteren. De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft de Inspectie V&W verzocht een verificatie uit te voeren op dit nalevingonderzoek en op de samenwerking tussen waterschappen en de AID. De verificatie omvat ook de rapportage van het nalevingonderzoek. De verificatie is uitgevoerd bij een steekproef van acht waterbeheerders en bij de drie regionale diensten van de AID. Op basis van het aantal bedrijfsmatige agrarische activiteiten en landelijke spreiding zijn de volgende waterbeheerders geselecteerd voor de verificatie: Waterschap Hunze en Aa s; Waterschap Zuiderzeeland; Waterschap Zeeuwse eilanden; Waterschap Noorderzijlvest; Waterschap Rijn en Ijssel; Waterschap Brabantse Delta;
2 Waterschap Hollandse Delta; Waterschapsbedrijf Limburg 1. Van de AID zijn de regionale diensten Noordoost, West en Zuid bij de verificatie betrokken. Voor de verificatie zijn twee richtinggevende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is er sprake van een effectieve handhaving van het LOTV? 2. Geeft het nalevingonderzoek een juist beeld van de stand van de naleving? De verificatie bij de waterschappen en de AID is uitgevoerd door middel van interviews en beperkt dossieronderzoek. Hierbij is het accent gelegd op de nalevingcontrole van de voorschriften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren. Tijdens de verificatie is ook aandacht besteed aan de handhaafbaarheid en naleefbaarheid van het LOTV. De belangstelling ging uit naar de wijze waarop de waterschappen en de AID invulling kunnen geven aan de handhaving van het besluit (handhaafbaarheid) en de mate waarin het LOTV aansluit bij de praktijk van de agrarische sector (naleefbaarheid). Dit verificatierapport is mede tot stand gekomen door de actieve medewerking van de waterschappen en de AID aan de interviews en dossieronderzoeken. De landbouworganisaties LTO en LLTB hebben medewerking verleend aan de organisatie van bijeenkomsten met vertegenwoordigers uit de agrarische sector. Het conceptrapport is ook voorgelegd aan de niet in de steekproef opgenomen waterbeheerders. Belangrijkste conclusies Deze verificatie geeft een beeld van de wijze waarop de nalevingcontrole van het LOTV is uitgevoerd. In dit rapport zijn negen bevindingen van de verificatie weergegeven. De belangrijkste conclusies staan hier geredigeerd vermeld. Organisatie en samenwerking Voor de nalevingcontrole van het Lozingenbesluit Open teelt en Veehouderij in 2005 is door de Algemene Inspectie Dienst Noordoost en de noordelijke waterschappen 2 gezamenlijk een controleplan voor 2005 opgesteld. Dit controleplan is het vertrekpunt geweest voor landelijke samenwerking en gezamenlijke verslaglegging. In dit controleplan is extra aandacht besteed aan de 1 Het waterschapsbedrijf Limburg geeft uitvoering aan de vergunningverlening en handhaving van de waterschappen Roer en Overmaas en Peel en Maasvallei 2 De noordelijke waterschappen zijn Wetterskip Fryslan, Hunze en Aa s, Velt en Vecht, Groot Salland, Noorderzijlvest, Reest en Wieden, Zuiderzeeland en Regge en Dinkel.
3 controle op de toepassing van de bestrijdingsmiddelen. Ten behoeve van de gezamenlijke verslaglegging is aangegeven dat de controleresultaten van de waterbeheerders moeten worden toegezonden aan de AID. Het controleplan is helder en duidelijk en kan bij een zorgvuldige en juiste uitvoering een goed nalevingbeeld geven. De noordelijke waterschappen en de AID Noordoost werken samen in het Noordelijk Overleg Open Teelt (NOOT). In dit overleg is de gezamenlijke uitvoering van het nalevingonderzoek afgestemd en zijn werkafspraken gemaakt. In de regio s Zuid en West heeft de AID contact gezocht met de waterschappen over een gezamenlijke uitvoering van het controleplan. Een hechte overlegstructuur zoals in het noorden is in deze regio s niet aanwezig. Daardoor is de samenwerking in deze regio s in 2005 niet goed van de grond gekomen. Uitvoering De uitvoering van het nalevingonderzoek is bij de acht geselecteerde waterbeheerders en de AID geverifieerd op de aspecten planning, ingezette capaciteit, gebruik van hulpmiddelen, registratie van de uitgevoerde controles en communicatie over de nalevingcontrole. Door onvoldoende planning, prioriteitstelling en capaciteitsinzet, beperkte samenwerking en verschillende manieren waarop de controles hebben plaatsgevonden en zijn geregistreerd, is het nalevingonderzoek niet overal en niet op alle punten overeenkomstig het controleplan voor 2005 uitgevoerd. age De gezamenlijke verslaglegging over de naleving van het LOTV is beperkt gebleven tot het noorden van het land. In het rapport Evaluatieverslag Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij 2005 (NOOT, 2006) rapporteren de AID-Noordoost en de 8 noordelijke waterschappen over de resultaten van hun nalevingcontrole. Landelijk is geen gezamenlijke nalevingrapportage opgesteld omdat de waterkwaliteitbeheerders hun informatie op zeer verschillende, zeker niet uniforme wijze en soms in het geheel niet bij de AID hebben aangeleverd. De AID heeft wel een landelijke rapportage opgesteld over de resultaten van eigen controles. Dit rapport Nalevingmeting AID Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij Juni 2005 (AID, 2005) betreft de heterdaadcontroles die door de AID in de maand juni 2005 zijn uitgevoerd op het gebruik van bestrijdingsmiddelen langs oppervlaktewater. Bovenstaande rapporten geven als resultaat hoge naleefpercentages van de voorschriften in het LOTV over het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Wat betreft de heterdaadcontroles op het gebruik van bestrijdingsmiddelen moet bij beide rapportages echter een kanttekening worden geplaatst. Het aantal heterdaadcontroles is in verhouding tot het aantal feitelijke spuitactiviteiten zeer beperkt. Bovendien wordt het goed uitvoeren van deze controles zeer lastig
4 genoemd, en zijn met name bij de waterbeheerders deze controles in vele gevallen onvoldoende afgestemd op de feitelijke spuitpraktijk. Gezien de resultaten van het verificatieonderzoek kunnen de conclusies in deze rapportages dan ook niet zonder meer worden onderschreven. Handhaafbaarheid en naleefbaarheid Tijdens bijeenkomsten met de agrarische sector is de naleving van het LOTV besproken. Hoewel de sector aangeeft dat men vanwege een effectieve inzet van de bestrijdingsmiddelen in beginsel niet afwijkt van de voorschriften, komt dat bij een aanmerkelijke kans op ziekten toch wel voor. Ook komt het gebruik van spuitdoppen die niet zijn toegestaan voor, door onduidelijkheid over hetgeen wel en niet is toegestaan in de praktijk. Wederhoor en landelijk beeld Het concept van dit rapport is voor een wederhoorreactie voorgelegd aan de betrokken waterschappen en de AID. Aan de waterschappen die niet bij de verificatie zijn betrokken is het rapport voorgelegd met de vraag of zij zich in het geschetste beeld herkennen. Naar aanleiding van het wederhoor zijn de rol en positie van het NOOT-overleg en de AID nauwkeuriger beschreven en zijn enkele bevindingen en conclusies in het rapport op onderdelen genuanceerd. Tevens is van de AID een exemplaar van haar landelijke rapportage Nalevingmeting AID Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij Juni 2005 ontvangen. Dit rapport is daarna betrokken bij de rapportage over de verificatie. De niet bij de verificatie betrokken waterbeheerders hebben in meerderheid laten weten zich op hoofdlijnen in de bevindingen van het onderzoek te herkennen. De relatie tussen de mate van naleving en de waterkwaliteit wordt algemeen als problematisch ervaren. Diverse waterschappen doen op dit punt op verschillende wijze onderzoek. Slotsom Als algemeen beeld voor 2005 moet worden geconcludeerd dat niet kan worden gesproken van een effectieve handhaving van het LOTV. De controle op de naleving van het LOTV was met name wat betreft de uitvoering van de heterdaadcontroles beneden de maat. Gelet op de problemen verbonden aan deze controles lijkt het effectiever de heterdaadcontroles zo veel mogelijk gezamenlijk en meer projectmatig aan te pakken, in aanvulling op een regelmatige controle op de naleving van de teeltvrije zone en het toezicht op het gebruik van de juiste spuitapparatuur. Uit de rapportages van het nalevingonderzoek kan geen juist beeld worden afgeleid van de naleving van het LOTV. Het Evaluatieverslag van de noordelijke waterschappen en de AID Noordoost en de landelijke rapportage van de AID
5 geven een onvolledig beeld van de naleving. Een gezamenlijke landelijke rapportage ontbreekt. Dit leidt dan ook tot de conclusie dat het niet mogelijk is om op grond van het nalevingonderzoek 2005 vast te stellen of het uitblijven van een verdere verbetering van de waterkwaliteit met betrekking tot het voorkomen van bestrijdingsmiddelen wordt verklaard door onvoldoende naleving. Om hierover in de toekomst meer duidelijkheid te verkrijgen zijn meer structurele afspraken nodig tussen de AID en de waterschappen. Daarnaast is het wenselijk dat de waterbeheerders gezamenlijk bezien op welke wijze in de praktijk een verband tussen spuitgedrag en waterkwaliteit gestandaardiseerd kan worden onderzocht.
6
7 2 Werkwijze en uitgangspunten 2.1 Aanleiding voor de verificatie Het Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij (LOTV) is gebaseerd op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en de Bestrijdingsmiddelenwet (Bmw). Het doel van het LOTV is het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater. In het LOTV zijn maatregelen verplicht gesteld om de emissie naar het oppervlaktewater door landbouwactiviteiten te verminderen. De waterkwaliteitsbeheerder en de AID zijn beide belast met de handhaving van het LOTV. In 2003 en 2004 hebben de waterschappen en de AID evaluaties van het LOTV uitgevoerd. Naar aanleiding hiervan heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat op 21 januari 2005 (kenmerk GDW/GW 2004/2066) aan de Staten-Generaal meegedeeld dat de handhaving van het LOTV als volgt kan worden omschreven: Goed, daar waar het maatregelen betreft die continue zichtbaar zijn. Met name de bestuurlijke handhaving van de teeltvrije zone is bijzonder succesvol geweest; Moeizaam, daar waar het handhaving betreft van maatregelen waarvan overtredingen alleen op heterdaad kunnen worden vastgesteld. Het gaat hier met name om voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren. Aansluitend heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat zich per brief van 10 mei 2005 (kenmerk DGW/GW 2005/037) tot de waterschappen gericht. Afschrift van deze brief is gestuurd aan de Algemene Inspectie Dienst (AID), het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de Unie van Waterschappen. De staatssecretaris stelt dat uit de evaluaties blijkt dat de waterschappen en de AID zich in eerste instantie terecht hebben gericht op de teeltvrije zone, hetgeen heeft geresulteerd in een hoge nalevinggraad. Over de naleving van andere maatregelen die de drift van bestrijdingsmiddelen reguleren is echter nog weinig bekend. Het niet naleven van deze voorschiften betekent dat de drift van bestrijdingsmiddelen naar oppervlaktewateren onvoldoende wordt teruggedrongen. Informatie over naleving van driftbeperkende maatregelen is noodzakelijk voor verdere optimalisatie van het LOTV. In de brief wordt tevens aangegeven dat de AID in opdracht van het Ministerie van LNV een plan heeft opgesteld voor de controle op naleving van voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren en dat de AID voor de uitvoering hiervan samenwerking heeft gezocht met de waterschappen.
8 De staatssecretaris verzoekt daarom de waterschappen in 2005 nadruk te leggen op handhaving van voorschriften die toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren. Het kabinet acht het voor de uitvoering van essentieel belang dat waterschappen en AID dit gezamenlijk in een goede en constructieve samenwerking vormgeven ten behoeve van een strategische en efficiënte controle. Tevens wordt verzocht de resultaten van de controles neer te leggen in een zo mogelijk gezamenlijk met de AID op te stellen rapportage. De van de Inspectie V&W heeft van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat het verzoek gekregen een verificatie uit te voeren op de nalevingcontrole door de AID en de waterschappen en hun onderlinge samenwerking daarbij. 2.2 Onderzoeksvragen en afbakening De Inspectie V&W heeft in haar verificatieonderzoek het accent gelegd op de nalevingcontrole van de voorschriften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren. Gelet op de conclusies van de evaluatie van het LOTV heeft het verificatieonderzoek zich vervolgens in hoofdlijnen gericht op de controle van de voorschriften waarvan de naleving alleen kan worden gecontroleerd op het moment dat de bestrijdingsmiddelen ook feitelijk worden gebruikt, dus tijdens heterdaadsituaties (artikel 15). De verificatie heeft betrekking op de uitvoering van de heterdaadcontroles door zowel de waterschappen als door de AID. Andere aspecten die met de handhaving van het LOTV zijn verbonden, zijn in beperkte mate meegenomen. Voor de verificatie heeft de twee richtinggevende onderzoeksvragen geformuleerd. 1. Is er sprake van een effectieve handhaving van het LOTV? 2. Geeft het nalevingonderzoek een juist beeld van de stand van de naleving? De verificatie is uitgevoerd bij acht waterbeheerders en bij de drie regionale diensten van de AID. Op basis van het aantal bedrijfsmatige agrarische activiteiten en landelijke spreiding zijn de volgende waterbeheerders geselecteerd voor de verificatie: Waterschap Hunze en Aa s; Waterschap Zuiderzeeland; Waterschap Zeeuwse eilanden; Waterschap Noorderzijlvest; Waterschap Rijn en Ijssel; Waterschap Brabantse Delta; Waterschap Hollandse Delta;
9 Waterschapsbedrijf Limburg 3. Van de AID zijn de regionale diensten Noordoost, West en Zuid bij de verificatie betrokken. Daarnaast is gekeken naar de wijze waarop de agrarische sector het nalevingonderzoek beleeft, en in relatie daarmee ook naar de naleefbaarheid van het besluit. De keuze van de geselecteerde waterbeheerders, de onderzoeksvragen en de contouren van het toetskader zijn verantwoord in een plan van aanpak, dat de staatssecretaris met haar brief van 10 mei 2005 (DGW/GW 2005/737) ook aan de waterschappen heeft toegestuurd. 2.3 Uitvoering van de verificatie Het verificatieonderzoek is uitgevoerd door middel van interviews, dossieronderzoek en gebruikersonderzoeken. Interviews en dossieronderzoek In de periode juni tot en met oktober 2005 zijn de 8 genoemde waterbeheerders en de drie regionale diensten van de AID bezocht. Er is gesproken met medewerkers die functioneel bij de handhaving van het LOTV betrokken zijn, zoals toezichthouders, coördinatoren, teamleiders en controle vakspecialisten (AID). Op deze wijze is getracht een volledig beeld te krijgen over de handhaving van het LOTV, de uitvoering van de nalevingcontrole en de samenwerking tussen beide partijen. Tevens zijn relevante documenten bekeken zoals handhavingplannen, jaarplannen, werkinstructies en registratieformulieren. Van alle interviews die plaats hebben gevonden in het kader van de verificatie zijn verslagen gemaakt. De verslagen zijn teruggekoppeld met de geïnterviewde medewerker om feitelijke onjuistheden en interpretatieverschillen zoveel mogelijk te voorkomen. Gebruikersonderzoeken De ervaringen van de agrarische sector met het LOTV zijn ook bij de verificatie betrokken. Dit heeft plaatsgevonden door middel van enkele gebruikersonderzoeken. De gebruikeronderzoeken zijn gehouden in de vorm van regionale bijeenkomsten met een groep agrariërs, die een vertegenwoordiging vormen van de betreffende sectoren. De bijeenkomsten hebben plaatsgevonden in de beheersgebieden van een aantal bij de verificatie betrokken waterschappen. Door de land- en tuinbouworganisaties LTO en LLTB zijn hiervoor agrariërs 3 Het waterschapsbedrijf Limburg geeft uitvoering aan de vergunningverlening en handhaving van de waterschappen Roer en Overmaas en Peel en Maasvallei
10 benaderd, die actief betrokken zijn bij het LOTV. In één geval zijn met enkele agrariërs individuele gesprekken gevoerd. In de gebruikersonderzoeken lag het accent primair op de ervaringen van de agrarische sector met de uitvoering van het toezicht door waterschappen en AID. De naleefbaarheid van de regelgeving zelf is ook aan de orde geweest. Wederhoor en landelijk beeld De resultaten van het verificatieonderzoek zijn als conceptrapport voorgelegd aan de 8 betrokken waterbeheerders en de AID. Op deze wijze is de mogelijkheid geboden om te reageren op het verificatierapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren. Dit proces staat bekend als wederhoor. De reacties hebben ertoe geleid dat het conceptrapport op een aantal punten is aangepast. Het conceptrapport is tegelijk met het wederhoor voorgelegd aan waterschappen die niet bij de verificatie waren betrokken. Deze waterschappen is gevraagd in hoeverre de beschreven bevindingen konden worden onderschreven. De reacties van deze waterschappen zijn beknopt samengevat in bijlage 2.
11 3 Bevindingen en conclusies Tijdens het verificatieonderzoek zijn op basis van de interviews en dossieronderzoeken bevindingen gedaan die in dit hoofdstuk zijn weergegeven. Er is onderscheid gemaakt tussen de projectorganisatie, de uitvoering van het nalevingonderzoek, de rapportage en de handhaafbaarheid en naleefbaarheid. In totaal zijn 9 bevindingen opgenomen. Deze zijn doorlopend genummerd. Per onderwerp is de volgende opbouw gevolgd: Toetskader: de gewenste situatie of referentie Bevinding: de aangetroffen situatie Conclusie: het belangrijkste verschil tussen de gewenste situatie of referentie en de aangetroffen situatie en de conclusie. 3.1 Projectorganisatie nalevingonderzoek (1) Organisatie, opzet en samenwerking Toetskader De Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft in de brief van 10 mei 2005 (DGW/GW 2005/737) de waterschappen verzocht om in het teeltseizoen 2005 - evenals de Algemene Inspectie Dienst - nadruk te leggen op handhaving van voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen en meststoffen reguleren. Aangegeven is dat dit in een goede en constructieve samenwerking tussen waterschappen en AID vorm gegeven dient te worden. Bevinding Organisatie van het nalevingonderzoek Eind 2004 heeft de AID in overleg met het ministerie van LNV besloten om in 2005 bij de controle op de naleving van het LOTV meer nadruk te leggen op de voorschriften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren en dit landsbreed in samenwerking met de waterkwaliteitbeheerders af te stemmen. Voor de uitvoering is uitgegaan van het Controleplan LOTV 2005 (NOOT, 2005), dat is opgesteld in het kader van het Noordelijk Overleg Open Teelt (NOOT-overleg). Dit is een structureel samenwerkingsverband dat sinds 2001 bestaat tussen de noordelijke waterschappen en de AID Noordoost. De AID heeft dit controleplan als voorbeeld gebruikt voor de andere delen van Nederland. Daartoe zijn in het voorjaar 2005 bijeenkomsten georganiseerd met de waterschappen in het zuiden en westen van ons land. In deze bijeenkomsten is het Controleplan LOTV 2005 met de aanwezige waterschappen besproken en afgestemd. Waterschappen die niet bij de bijeenkomsten aanwezig waren, zijn individueel door de AID benaderd en geïnformeerd. De projectcoördinatie lag in handen van de AID Noordoost. Het Controleplan LOTV 2005 is daarnaast ook besproken door de waterschappen
12 tijdens bijeenkomsten van het Platform Open Teelt. Dit Platform is een overleg georganiseerd door de Unie van Waterschappen. Tijdens de interviews heeft een enkel waterschap aangegeven dat het verzoek om in 2005 de nadruk te leggen op handhaving van voorschriften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren, laat is ontvangen. De waterschappen stellen jaarlijks een handhavingplan op. De prioriteiten waren daarin reeds bepaald. Een ander waterschap geeft aan de prioriteiten op basis van een eigen analyse te bepalen. Opzet van het nalevingonderzoek Het Controleplan LOTV 2005 geeft aan welke controles in het kader van het LOTV door de toezichthouders van waterschappen en de inspecteurs van de AID uitgevoerd dienen te worden. Het controleplan is door de geïnterviewde toezichthouders als zeer werkbaar ervaren. Er wordt expliciet aandacht gevraagd voor die voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren en waarvan de naleving alleen op heterdaad kan worden vastgesteld zoals windsnelheid, spuitboomhoogte en spuittechniek (spuitdoppen en kantdoppen). In het controleplan is daarbij aangegeven dat de heterdaadcontroles in juni dienen plaats te vinden. Toezichthouders van waterschappen in het zuiden en westen geven aan dat, afhankelijk van de gewassen, veel spuitwerkzaamheden ook in andere maanden plaatsvinden. Voor de registratie van de controles is door de AID een registratieformulier ( checklist ) en een controleoverzicht ( excelsheet ) beschikbaar gesteld. Het registratieformulier dient er toe de resultaten duidelijk te kunnen registeren en dwingt de toezichthouders en controleurs tot het uitvoeren van uniforme controles. Op het controleoverzicht dienen door de waterschappen de controles van de waterbeheerders en de AID verzameld te worden. In het controleplan is aangegeven wanneer de controleoverzichten aan de projectcoördinator van de AID gestuurd moeten worden. Tevens is aangegeven dat de AID Noordoost de rapportage met het nalevingbeeld verzorgt. Samenwerking tussen waterschappen en Algemene Inspectie Dienst In het Controleplan LOTV 2005 (NOOT, 2005) zijn de uitgangspunten beschreven voor de samenwerking tussen waterschappen en de AID. Tussen de noordelijke waterschappen en de AID vindt deze samenwerking plaats in het kader van het Noordelijk Overleg Open Teelt. In het zuiden en westen zijn tijdens de door de AID georganiseerde bijeenkomsten afspraken gemaakt over de samenwerking. Ook het Handhavingplan LOTV dat in 2000 door de Unie van Waterschappen is opgesteld, geeft aan dat de effectiviteit van de handhavinginspanningen in belangrijke mate wordt verhoogd door samenwerking met andere betrokken handhavingpartners.
13 Alleen in het NOOT-gebied zijn in het verificatieonderzoek bestuurlijke afspraken over samenwerking aangetroffen. Daarbuiten heeft de samenwerking alleen op uitvoerend niveau gestalte gekregen. In het algemeen is door de toezichthouders van de waterschappen en de AID aangegeven dat de contacten op de werkvloer goed zijn. Met name tussen de toezichthouders van de noordelijke waterschappen en de AID wordt nauw samengewerkt. Daarbij zijn afspraken gemaakt over de uit te voeren controles en is er tijdens de controleperioden veel contact. Andere afspraken betreffen het gezamenlijk uitvoeren van controles, een duidelijke verdeling van het controlegebied en het gebruik maken van elkaars instrumentarium. Ook zijn contactpersonen van beide organisaties benoemd. In het westen en zuiden van ons land is de samenwerking met de AID van waterschap tot waterschap verschillend. Sommige waterschappen controleren samen met de AID of hebben afspraken over de verdeling van het beheersgebied, andere hebben daarover in het geheel geen afspraken zodat een boer soms twee keer na elkaar wordt gecontroleerd en andere boeren in het geheel niet. Genoemde oorzaken zijn onder meer andere prioriteiten en verschil van inzicht over de uit te voeren controles. De samenwerking is dan moeizaam. Een andere reden die voor een achterblijvende samenwerking is genoemd, is het niet tijdig geïnformeerd zijn over het nalevingonderzoek. Conclusie De noordelijke waterschappen en de AID Noordoost hebben in het kader van het zogenaamde NOOT-overleg een gezamenlijk Controleplan LOTV 2005 vastgesteld. Dit plan heeft de AID ook doorgesproken met de waterschappen in het westen en zuiden van ons land. Hierdoor beschikten in het voorjaar van 2005 alle waterschappen en de AID over eenzelfde plan voor de controle op de naleving van het LOTV. In het controleplan is expliciet aandacht besteed aan de controle op de toepassing van bestrijdingsmiddelen en is opgenomen dat heterdaad controles moeten worden uitgevoerd. Werkdocumenten voor de uitvoering zijn beschikbaar gesteld. Op deze wijze is gestreefd naar een uniforme uitvoering van het nalevingonderzoek. Het controleplan is goed werkbaar en geeft duidelijk richting aan de controles. Bij een zorgvuldige uitvoering van het controleplan en het consequent gebruik van de beschikbaar gestelde werkdocumenten kan een goed beeld van de naleving worden verkregen. Bij de uitvoering van dit plan heeft de samenwerking tussen de waterschappen en de AID vooral op uitvoerend niveau invulling gekregen. Tussen de noordelijke waterschappen en de AID verloopt de samenwerking goed en heeft deze ook op bestuurlijk niveau vorm gekregen. In de regio s zuid en west is de samenwerking niet optimaal. In deze regio s ontbreekt structureel overleg tussen waterschappen
14 en AID. De samenwerking kan efficiënter als de afstemming in deze regio s structureel vorm krijgt. 3.2 Uitvoering van de nalevingcontrole (2) Planning van de heterdaadcontroles Toetskader Het controleren van de naleving van de voorschriften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren is alleen mogelijk op het moment dat de bestrijdingsmiddelen ook feitelijk worden gebruikt, dat wil zeggen tijdens heterdaadsituaties. Van de toezichthouders wordt verwacht dat zij controleren op de tijden dat bestrijdingsmiddelen toegepast worden. In het Controleplan LOTV 2005 zijn de heterdaadcontroles in juni gepland. Als hulpmiddel voor de heterdaadcontroles is in het Handhavingplan LOTV 2000 (UvW, 2000) van de Unie van Waterschappen een Spuit-, Oogst- en Bemestingskalender opgenomen. In dit overzicht is voor vrijwel alle gewassen die van betekenis zijn voor de open teelten aangegeven wanneer bewerkingen die onder het LOTV vallen, worden uitgevoerd. Bevinding De waterschappen en de AID hebben overeenkomstig het Controleplan LOTV 2005 in de meeste gevallen in juni 2005 de heterdaadcontroles gepland en uitgevoerd. Daarnaast hebben de toezichthouders veelal op basis van ervaring, weersomstandigheden en hulpmiddelen zoals de Gewas -en weerfax bepaald wanneer de kans op het aantreffen van heterdaadsituaties zo groot mogelijk is. De spuitkalender wordt door de toezichthouders niet genoemd als zijnde een hulpmiddel. Waterschappen in het zuiden van het land geven aan dat bij meerdere gewassen ook buiten juni bestrijdingsmiddelen worden toegepast. Tijdens de interviews hebben de toezichthouders van de waterschappen en de AID aangegeven dat het erg lastig is om agrariërs tijdens het spuiten aan te treffen. Als oorzaak is genoemd dat agrariërs stoppen met het spuiten van bestrijdingsmiddelen als zij een toezichthouder zien naderen. Ook geven meerdere toezichthouders aan dat zij niet controleren buiten kantoortijden en in het weekend. Een aantal toezichthouders geeft aan volgend jaar beter te gaan plannen, want tijdens kantoortijden tref je geen spuitende boeren aan. Eén regionale dienst van de AID geeft aan dat zij door andere prioriteiten de heterdaadcontroles niet hebben uitgevoerd in de periode waarin de meeste spuitwerkzaamheden hebben plaatsgehad. Tijdens de gebruikersbijeenkomsten is door de aanwezige agrariërs aangegeven in het algemeen geen moeite te hebben met controles op het LOTV. Zij geven aan dat controles effect hebben, mede doordat onderling snel wordt doorgegeven dat er controles plaatsvinden. De agrariërs geven daarnaast aan dat
15 zij altijd trachten te spuiten onder optimale omstandigheden, dat wil zeggen geen regen en geen wind. Aangegeven is dat bestrijdingsmiddelen regelmatig s avonds worden gespoten omdat de wind dan vaak gaat liggen. Bij het risico van uitbreken van ziekten wordt zo nodig ook in afwijking van de voorschriften en onder minder gunstige omstandigheden gespoten. Conclusie Bij verschillende waterschappen is de planning van de heterdaadcontroles niet afgestemd op de spuitpraktijk, met name wanneer dit buiten kantooruren valt. Hierdoor wordt niet altijd gecontroleerd op de momenten waarop de kans op het aantreffen van spuitende boeren het grootst is. Daarnaast wordt het daadwerkelijk op heterdaad controleren als lastig ervaren. Voor een effectieve inzet van de beschikbare capaciteit zijn duidelijke prioriteiten nodig en dient de planning expliciet te worden afgestemd op de tijdstippen waarop de bestrijdingsmiddelen in de praktijk worden toegepast. (3) Ingezette capaciteit Toetskader Voor de handhaving van het LOTV en de uitvoering van de nalevingcontrole dient voldoende capaciteit gereserveerd te zijn door de waterschappen en de AID. In het Handhavingplan LOTV (2000) van de Unie van Waterschappen is als globale richtlijn aangegeven dat voor de algehele controle en toezicht van het LOTV circa 1 mensjaar per 1000 bedrijven nodig is. Deze capaciteit geldt voor heterdaadcontroles, meldingen en bedrijfscontroles gezamenlijk. Bevinding De capaciteit van de AID wordt bepaald door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. In het Controleplan LOTV 2005 is de beschikbare handhavingcapaciteit van de AID vermeld. Deze capaciteit heeft betrekking op de algehele handhaving van het LOTV, er is geen verbijzondering opgenomen voor de heterdaadcontroles. Tijdens gesprekken met de AID is aangeven dat zij 2/3 van de capaciteit inzetten voor de heterdaadcontroles. Eén afdeling van de AID geeft aan door andere prioriteiten de capaciteit niet te hebben ingezet in de daarvoor geplande perioden. De waterschappen hebben de beschikbare capaciteit voor de algehele handhaving van het LOTV in 2005 opgenomen in de jaarplannen. De capaciteit is bij alle bezochte waterschappen minder dan 1 fte per 1000 bedrijven. Expliciet aandacht voor heterdaadcontroles is slechts in enkele jaarplannen zichtbaar. Een aantal waterschappen geeft aan dat zij geen extra inzet heeft gereserveerd voor de heterdaadcontroles en in één geval heeft de eigen prioritering van een waterschap ertoe geleid dat 20% minder inzet is gepleegd dan in 2004 op het handhaven van het LOTV. Daarnaast geven meerdere waterschappen aan dat
16 door verschillende omstandigheden, zoals ziekte en personeelsmutaties, de geplande capaciteit niet is ingezet. Conclusie De capaciteit die de AID en de waterschappen beschikbaar hebben is door de AID vastgelegd in het controleplan LOTV 2005 en door de waterschappen in hun handhavingplannen. Daarbij is in de meeste gevallen geen onderscheid gemaakt tussen heterdaadcontroles en andere controles, zodat hieruit geen conclusies zijn te trekken over de extra nadruk hierop in 2005. De AID heeft de geplande capaciteit door externe gebeurtenissen niet volledig voor de controles kunnen inzetten. De waterschappen zijn van minder capaciteit uitgegaan dan de 1 fte per 1000 bedrijven zoals in het handhavingplan van de Unie van Waterschappen is aangegeven. Los hiervan, moet uit de interviews worden geconcludeerd dat de handhaving van het LOTV in 2005 bij meerdere waterschappen minder prioriteit heeft gekregen dan in voorgaande jaren. (4) Instrumenten en hulpmiddelen voor de handhaving van het LOTV Toetskader Voor de handhaving van wet- en regelgeving dient een toezichthouder te beschikken over de juiste instrumenten en hulpmiddelen. Voor de controle op de voorschiften die de toepassing van bestrijdingsmiddelen reguleren, gaat het bijvoorbeeld om de controle op het aanhouden van de geldende teeltvrije zone, het gebruik van driftarme doppen, het aanhouden van een spuitboomhoogte van 50 cm boven het gewas en de controle op windsnelheidbepaling. Daarnaast dient een toezichthouder ook informatie te hebben over bijvoorbeeld wie de eigenaar is van een perceel en of er sprake is van watervoerende of droge sloten. Bevinding Voor het handhaven van het LOTV hebben de toezichthouders van de waterschappen en de AID verschillende hulpmiddelen tot hun beschikking. Zij geven aan voldoende hulpmiddelen te hebben voor de handhaving van de voorschiften. Zo zijn in het algemeen meetstokken, meetlinten, digitale camera s en persoonlijke beschermingsmiddelen bij controles aanwezig. Niet elk waterschap heeft echter alle controle hulpmiddelen tot haar beschikking. Zo zijn windmeters in een aantal gevallen niet voorhanden of zijn door de toezichthouders niet geïnstalleerd, aangezien dit niet noodzakelijk wordt geacht. Bij het schrijven van een proces-verbaal leidt dit soms tot problemen en discussie met de overtreder. Eén waterschap geeft aan een professionele meetstok te missen om de teeltvrije zone te kunnen bepalen. In de praktijk kan dit tot discussie leiden met perceeleigenaren over de grootte van de teeltvrije zone. Op de gebruikersbijeenkomsten is er op gewezen dat de toezichthouders soms
17 voorbijgaan aan het feit dat slootkanten en gewasrijen niet altijd zo recht kunnen zijn als een liniaal. Bij gezamenlijke controles door waterschappen en de AID is veelal gebruik gemaakt van de instrumenten van de AID. Vanwege andere prioriteiten is het voorgekomen dat gezamenlijke controles niet zijn doorgegaan en dus ook geen gebruik is gemaakt van elkaars hulpmiddelen. Voor informatie over het eigendom van percelen wordt gebruik gemaakt van de Basis Registratie Percelen (BRP). Enkele waterschappen geven aan dat de doorgevoerde wijzigingen in dit BRP voor de controles te laat beschikbaar komen. In het BRP staan de percelen en eigenaars geregistreerd. Voor de toezichthouders is het daardoor moeilijker om de eigenaren bij geconstateerde overtredingen te achterhalen. Conclusie Bij de AID zijn alle voor een effectieve controle noodzakelijke instrumenten beschikbaar. Bij de waterschappen is dat niet altijd het geval. Soms zijn de instrumenten wel beschikbaar, maar worden deze niet gebruikt omdat toezichthouders dat niet noodzakelijk achten. De uitvoering van de controles is door dit laatste niet daadwerkelijk belemmerd. Wel heeft het gebruik van minder professionele hulpmiddelen in sommige gevallen geleid tot onnodige discussie over de resultaten. (5) Registratie van de heterdaadcontroles Toetskader Voor het verkrijgen van een nalevingbeeld dienen controles te worden uitgevoerd en zorgvuldig te worden geregistreerd. De registratie dient zorgvuldig en volledig te zijn, zodat de uitkomsten vergeleken kunnen worden en samengevoegd tot een samenhangend nalevingbeeld. Het gebruik van standaard formulieren en checklisten is hiervoor een goed hulpmiddel. Bevinding In het Controleplan LOTV 2005 is opgenomen hoe de registratie van de controles moet plaatsvinden. Daarbij is aangegeven dat een uniforme checklist ingevuld moet worden. De checklisten dienen te worden bewaard door de waterbeheerder. Ook moeten de gegevens van de ingevulde checklisten (ook de door de AID ingevulde formulieren) worden verwerkt in een uniform overzicht (excelsheet). Checklist en excelsheet zijn door de AID verstrekt. De registratie van de controles die de waterschappen en de AID hebben uitgevoerd, heeft op verschillende manieren plaatsgevonden. Een aantal waterschappen geeft aan dat zij geen gebruik maken van de checklist behorend bij het Controleplan. Zij maken gebruik van zelf ontwikkelde
18 controleformulieren. In sommige gevallen verschillen deze inhoudelijk van de checklist en ontbreken de specifieke aspecten voor de controle op de gebruiksvoorschriften van het LOTV. De excelsheet met het overzicht aan uitgevoerde controles en overtredingen is door de partijen wel gebruikt. Doordat de gebruikte controleformulieren inhoudelijk verschillen ontbreekt bij een aantal waterschappen de informatie om de excelsheet volledig te kunnen invullen. Voorts geeft een enkel waterschap aan dat bij de controles niet op windsnelheid en spuitboomhoogte wordt gecontroleerd. Daarnaast zijn niet alle heterdaadcontroles geregistreerd. Eén waterschap geeft aan dat indien een toezichthouder het idee heeft dat de werkzaamheden juist worden uitgevoerd, deze controle niet wordt geregistreerd. Conclusie De registratie van de controles vindt landelijk gezien op verschillende manieren plaats. Sommige waterschappen hebben eigen controleformulieren gebruikt, die afwijken van de in het Controleplan LOTV 2005 opgenomen checklist. Heterdaadaspecten worden door de waterschappen in een aantal gevallen niet geregistreerd. Voorts registreren enkele waterschappen niet alle controles, met name niet wanneer bij de controle blijkt dat de voorschriften juist worden nageleefd. Door de niet-uniforme registratie is het niet mogelijk tot een landelijk nalevingbeeld te komen. Door de selectieve registratie is ook geen juist nalevingpercentage vast te stellen. (6) Voorlichting en Communicatie Toetskader Communicatie en voorlichting zijn belangrijke factoren om een goede naleving te realiseren. Het is van belang dat de handhavingstrategie en de grote lijnen van de werkwijze van de handhaver bij de gebruikers bekend zijn. Dit draagt bij aan een gevoel dat controle nooit ver weg is. Vanuit een oogpunt van acceptatie verdient het verder aanbeveling om in toezichtrapporten tevens in te gaan op wat op basis van de controle goed is gegaan. Ook het communiceren over de resultaten van de naleving op de oppervlaktewaterkwaliteit draagt bij aan een grotere betrokkenheid en is daarmee een belangrijke voorwaarde voor gedragsbeïnvloeding. In het Handhavingplan LOTV (2000) van de Unie van Waterschappen (Uvw, 2000) is dan ook aangegeven dat communicatie een permanente plaats in het proces van regulering, uitvoering en handhaving dient te krijgen.
19 Bevinding De waterbeheerders hebben bij de start van het LOTV in 2000 veel gecommuniceerd met de agrarische sector. Er zijn voorlichtingsbijeenkomsten gehouden, er zijn folders verspreid en ook zijn er met regelmaat nieuwsbrieven uitgegeven. De informatie had vooral betrekking op de regelgeving van het LOTV en niet op de handhavingsstrategie. Enkele waterschappen geven aan dat zij nu minder doen aan voorlichting en verwijzen veelal naar de eigen internetsites. Ook zijn veldcontroles niet altijd gevolgd door een terugkoppeling met de agrariër, waarbij als reden is vermeld dat er geen overtredingen zijn geconstateerd. Voorlichting over de handhaving van het LOTV is in 2005 niet gegeven. Slechts één van de bij de verificatie betrokken waterschappen heeft in een nieuwsbrief expliciet aangegeven dat zij in 2005 bij de handhaving de nadruk gaat leggen op de naleving van gebruikersvoorschriften. De AID geeft geen informatie over het LOTV en de nalevingcontrole. Zij zien dit als een taak van de waterschappen. In het Controleplan 2005 is dit ook zo opgenomen. Tijdens de gebruikersbijeenkomsten hebben de agrariërs aangegeven dat zij bereid zijn mee te werken aan het verbeteren van de waterkwaliteit in de regio door het naleven van de regelgeving. De regelgeving is echter niet altijd volledig duidelijk. Een voorbeeld is dat een aantal agrariërs niet weet dat voor het spuiten naast een droge sloot ook een driftarme dop nodig is. Ook geven de agrariërs aan graag geïnformeerd te willen worden waarop de handhaving gericht zal zijn, mede omdat de sancties behoorlijk zijn. Daarnaast geven de agrariërs aan dat zij ook graag geïnformeerd willen worden over de resultaten van hun inspanningen. De waterkwaliteitseffecten worden vrijwel niet met agrarische sector gecommuniceerd. Conclusie Sinds de start van het LOTV is de voorlichting over het besluit afgenomen. In 2005 is de nalevingcontrole niet ondersteund met aankondigingen van extra controleacties of eventuele resultaten van de mate van naleving van het LOTV. De agrarische sector hecht veel belang aan duidelijkheid over het verband tussen naleving en het verloop van de waterkwaliteit. Zij is gevoelig voor een goede terugkoppeling, mede omdat dit bijdraagt aan het voor een goede naleving noodzakelijke draagvlak.
20 3.3 Nalevingrapportage (7) Nalevingrapportage Toetskader In haar brief van 10 mei 2005 deelt de staatssecretaris mee dat het kabinet de waterschappen verzoekt om de resultaten van uw controles neer te leggen in een zo mogelijk gezamenlijk met de AID op te stellen nalevingrapportage, zodat op basis hiervan kan worden vastgesteld of onvoldoende naleving van driftbeperkende maatregelen een verklaring geeft voor het uitblijven van een verdere verbetering van oppervlaktewaterkwaliteit voor bestrijdingsmiddelen. Bevinding In het Controleplan LOTV 2005 (NOOT, 2005) was opgenomen dat de waterkwaliteitbeheerders hun controleresultaten moeten toezenden aan de projectcoördinator bij de AID. Omstreeks 1 december 2005 zou een door de waterkwaliteitsbeheerders en de AID gezamenlijk opgesteld algeheel evaluatieverslag worden opgeleverd. Zo is het ook besproken in het NOOT-overleg en in de overleggen van de AID met de waterschappen in het westen en zuiden van ons land. Blijkens mededeling van de AID kon geen gezamenlijk landelijke nalevingrapportage worden opgesteld, omdat de waterkwaliteitbeheerders hun informatie op zeer verschillende, zeker niet uniforme wijze en soms in het geheel niet bij de AID hebben aangeleverd. Wel zijn als resultaat van de nalevingcontroles twee afzonderlijke rapportages verschenen: Evaluatieverslag Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij 2005 (NOOT, 2006) Nalevingmeting AID Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij Juni 2005 (AID, 2005) De rapportage Evaluatieverslag Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij 2005 (NOOT, 2006) geeft een beeld van de uitgevoerde controles door de 8 noordelijke waterschappen en de AID Noordoost en kwantificeert de naleving van de gebruiksvoorschriften uit het LOTV. Dit betreft een gezamenlijke rapportage voor het beheergebied van de in het NOOT-overleg samenwerkende partners. Het Evaluatieverslag concludeert dat het nalevingniveau van het LOTV wat betreft het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen hoog is. Alleen de toepassing van de juiste doppen wijkt hier in geringe mate negatief van af. De verschillende lijsten met toegestane doppen en de veranderingen op de lijsten zorgen voor veel verwarring. Deze constatering is tijdens de verificatie ook gedaan. In het verslag staat vermeld dat in totaal 643 controles zijn uitgevoerd. Ongeveer 165 daarvan zijn heterdaadcontroles. De controles zijn uitgevoerd in een regio
21 met circa 8000 agrarische bedrijfsmatige activiteiten (exclusief veeteelt) waarbij, afhankelijk van het gewas, meerdere malen per jaar bestrijdingsmiddelen worden toegepast. Daarbij is vermeld dat niet van alle 8 noordelijke waterschappen dezelfde gegevens zijn ontvangen. Uit het verificatieonderzoek komt naar voren dat dit diverse oorzaken kan hebben. In de aanbevelingen van het Evaluatieverslag wordt onder meer voorgesteld de inzet op de handhaving van het LOTV te verminderen. Tijdens de verificatie is gebleken dat met name de effectiviteit van de handhaving kan worden verbeterd. De aanbeveling in het Evaluatieverslag ten aanzien van de verbetering van de informatievoorziening aan de sector is overeenkomstig de uitkomsten van het verificatieonderzoek. De rapportage van de AID Nalevingmeting AID Lozingenbesluit Open Teelt en Veehouderij Juni 2005 (AID, 2005) geeft de resultaten van haar eigen controles. Deze landelijke rapportage betreft de heterdaadcontroles die door de AID in de maand juni 2005 zijn uitgevoerd op het gebruik van bestrijdingsmiddelen langs oppervlaktewater. De rapportage van de AID heeft betrekking op 412 heterdaad controles. Voor een deel zijn deze controles ook meegenomen in het Evaluatieverslag voor het NOOT-gebied. Ook de AID komt tot hoge nalevingpercentages en de kanttekening dat het gebruik van driftarme doppen en kantdoppen nog aandacht behoeft. Het rapport stelt verder dat de controles zich niet uitsluitend hebben gericht op de bespuiting in de 14-meter zone, zodat mogelijk nog een te rooskleurig beeld van de werkelijke situatie is geschetst. Ook voor wat betreft de landelijke rapportage van de AID moet worden gesteld dat het aantal controles in verhouding tot het totaal aan agrarische activiteiten waarbij bestrijdingsmiddelen worden toegepast, zeer gering is. Conclusie Over de resultaten van de in 2005 uitgevoerde controles zijn twee, elkaar deels overlappende rapportages opgesteld. Voor het zogenaamde NOOT-gebied is het Evaluatieverslag LOTV open teelt en veehouderij 2005 opgesteld. Dit Evaluatieverslag betreft de nalevingcontrole door de in het NOOT-overleg samenwerkende instanties, te weten de AID Noordoost en de acht noordelijke waterschappen. Dit verslag geeft dus een regionaal beeld. De AID heeft daarnaast een landelijke rapportage opgesteld over de door haar uitgevoerde heterdaadcontroles in juni 2005. Een gezamenlijke verslaglegging van de nalevingcontrole voor geheel Nederland ontbreekt. Het beeld dat uit het Evaluatieverslag 2005 en de rapportage van de AID naar voren komt over de naleving van het LOTV is gebaseerd op een onevenwichtige en zeer beperkte basis van gegevens. De uitkomsten van het verificatieonderzoek naar de uitvoering van het nalevingonderzoek versterken deze stelling. Hierdoor
22 kan niet zonder meer worden onderschreven dat deze rapportages een betrouwbaar beeld over de naleving geven. 3.4 Handhaafbaarheid en naleefbaarheid (8) Handhaafbaarheid voorschiften LOTV Toetskader Voorschiften die niet handhaafbaar zijn missen hun doel. Het LOTV heeft als doel het verbeteren van de waterkwaliteit door het terugdringen van emissies vanuit de landbouw. De voorschriften uit het LOTV dienen zodanig te zijn dat toezichthouders daadwerkelijk kunnen controleren of er sprake is naleving van regelgeving. Bevinding De waterschappen en de AID houden toezicht op de naleving van het LOTV. De toezichthouders geven aan dat zij in het algemeen de handhaving van voorschriften, waarvan naleving alleen kan worden vastgesteld op het moment dat de bestrijdingsmiddelen worden gebruikt in de 14 meter zone naast oppervlaktewater, als lastig ervaren. Naast het feit dat de trefkans soms klein is, zijn er voorschriften en maatregelen genoemd die moeilijk te controleren zijn, zoals: De controle op de werkdruk van driftarme spuitdoppen; De controle op het hanteren van de juiste spuitboomhoogte; De controle op de naleving van het voorschrift over windsnelheid. De toezichthouders geven expliciet aan dat de spuitdruk en spuitboomhoogte nauwelijks te controleren zijn. Een hogere spuitdruk dan toegestaan kan voor de agrariër een meerwaarde hebben aangezien dit onder omstandigheden een effectievere bespuiting oplevert. Het levert echter geen bijdrage aan de emissiereductie. Het gebruik van de driftarme spuitdoppen is controleerbaar maar levert discussie op met de gebruikers door de verschillende overzichten van toegestane doppen die in omloop zijn. Bij de controle op windsnelheid zijn er praktische problemen maar is controle mogelijk. Tijdens de gebruikersbijeenkomsten is door de sector onderkend dat de handhaving van genoemde voorschriften voor toezichthouders inderdaad erg lastig is. De gebruikers geven aan dat, indien nodig, zij tijdens het spuiten instellingen van de spuitapparatuur kunnen aanpassen. Zij geven echter ook aan dat de voorschiften over windsnelheid en spuitboomhoogte in feite overbodig zijn, aangezien een effectief gebruik van bestrijdingsmiddelen het reeds noodzakelijk maakt te werken volgens deze voorschriften uit het LOTV.
23 Conclusie De toezichthouders van de waterschappen en de AID geven aan dat zij in het algemeen de handhaving van de voorschriften waarvan alleen naleving kan worden vastgesteld tijdens heterdaadsituaties als lastig ervaren. De agrarische sector geeft zelf aan dat voor een efficiënte en effectieve uitvoering van een bespuiting de spuitboomhoogte en de windsnelheid erg belangrijk zijn. Overtreding zal daardoor volgens de sector niet gauw plaatsvinden, tenzij de kwaliteit van het gewas door de kans op ziekten in het gevaar komt. (9) Naleefbaarheid van het LOTV Toetskader Voorschriften die in een algemene maatregel van bestuur of vergunning worden opgenomen dienen duidelijk, eenduidig en naleefbaar te zijn. Een goede naleefbaarheid van de voorschiften uit het LOTV is een belangrijke voorwaarde om het doel, het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater, te realiseren. De voorschiften uit het LOTV moeten daarom naleefbaar zijn voor de agrarische sector. Bevinding Tijdens een aantal gebruikersbijeenkomsten hebben vertegenwoordigers van de agrarische sector zich uitgesproken over de uitvoerbaarheid van de regels over het LOTV. De sector geeft aan behoefte te hebben aan duidelijke en eenvoudige regels. Er dienen niet te veel zaken tot in detail geregeld te worden, maar de regelgeving dient robuust en werkbaar te zijn, en rekening te houden met de praktijk van een verantwoorde agrarische bedrijfsvoering. Zodra de regelgeving te complex is zijn de agrariërs snel geneigd er een praktische draai aan te geven. Met een aantal onderwerpen uit het LOTV heeft men moeite, deels voortkomend uit onduidelijkheid, en deels uit het optreden van nadelige bijkomende effecten van maatregelen. Een aantal concrete voorbeelden is genoemd, zoals: Onduidelijkheid over de status van watergangen, is een sloot nu droog of watervoerend. Situaties kunnen veranderen als gevolg van maatregelen in het kader van het peilbeheer en/of als gevolg van baggeren. Dit geeft onduidelijkheid over waar een teeltvrije zone moet worden aangehouden; Problemen met de effecten van de teeltvrije zone, hier groeit vaak veel onkruid dat zich verder verspreidt waardoor aanvullend gebruik van onkruidbestrijdingsmiddelen nodig is; Onduidelijkheid over welke spuitdoppen wel en welke niet zijn toegestaan. De lijst met toegestane doppen verandert frequent, waardoor doppen te snel moeten worden afgeschreven. Daarnaast staat kwaliteitsborging van de gewassen voorop, omdat anders het product niet kan worden afgezet. Indien daarvoor regelgeving incidenteel moet worden overtreden wordt dat als onvermijdelijk gezien.