Concept plan van aanpak onzelfstandige woonruimte in Tilburg 1. Onzelfstandige woonruimte, een belasting voor de wijk? Stel, je woont in een leuke (koop)woning in een buurt waar je het naar je zin hebt. Je buurman heeft aangegeven dat hij zijn huis gaat verkopen. Spannend, je hoopt immers dat er een gelijkgestemde voor terug komt. Iemand die net als jij een jong gezin heeft of, als je richting je pensioen gaat, iemand die net als jij in een rustige periode van zijn leven is aanbeland en toekomt aan (rustige) hobby s. Kort gezegd, iemand die eenzelfde leefstijl heeft als jij. Dus je woont rustig en aangenaam. En ineens is daar de pandjesbaas die de woning naast je opkoopt. Deze verhuurt, na eventuele aanpassingen, de woning aan meerdere personen. Of hij bouwt er (onzelfstandige) appartementen in die verkocht worden. Parkeerproblemen ontstaan, woningen worden minder goed onderhouden, tuinen verwaarlozen. Redelijke kans dat de nieuwe mensen een andere leefstijl hebben dan jij en de buurt. Studenten, buitenlandse (tijdelijke) werknemers, jongeren die net het ouderlijk huis hebben verlaten en gaan genieten van hun zojuist verworven nieuwe vrijheden. Naarmate de woningen dichter op elkaar staan, de saamhorigheid in de buurt groter is en het verschil in leefstijl tussen nieuwe bewoners en oude bewoners in de buurt groter is, zal de komst van de nieuwe buren een grotere impact hebben op jou én de buurt. Bovengenoemde situaties doen zich in Tilburgse woonwijken steeds vaker voor. Overigens merken we op dat het in veel gevallen ook, al dan niet na een periode van wennen en goede afspraken maken, wél goed gaat. Het toenemen van de overlast is inherent aan wonen in een grote stad, de ongedeelde stad, het gebrek aan goedkope woningen en de economische groei die de komst van tijdelijke arbeidskrachten (veelal uit de Midden en Oost Europese landen 1 ) teweeg brengt. Het brengt echter wel een discussie op gang over wat acceptabel is voor die mensen die hun woonomgeving zien veranderen en in hoeverre de gemeente hier op dient te sturen. Hoe kan overlast beperkt worden, welke rol spelen bewoners hier zelf in en welke instrumenten kunnen gemeenten, verhuurders en maatschappelijke instellingen hiervoor inzetten. En bieden deze regels en afspraken voldoende houvast om de overlast te beperken dan wel op te lossen? Vanuit de bewoners in Tilburg, het college en de raad is behoefte ontstaan aan duidelijkheid en oplossingen voor de ontstane problemen. Daarnaast vragen landelijke ontwikkelingen op het gebied van brandveiligheid om herziening van het handhavingsbeleid bij kamerverhuring. In dit plan van aanpak is een analyse van de huidige situatie gegeven en is aangegeven wat we met het beleid rondom onzelfstandige woonruimte wensen te bereiken. Aansluitend is de vigerende regelgeving uiteengezet en zijn de keuzes die voorliggen bij de uitwerking van het juridische kader beschreven. Separaat komt aan de orde of een huisvestingsverordening nodig is voor een effectieve handhaving ter bestrijding van onzelfstandige woonruimte. Afgesloten wordt met overige aandachtspunten voor beleid rondom onzelfstandige woonruimte. In afstemming met een afvaardiging van onder andere bewoners, college en raad zullen we de gewenste koers bepalen en kunnen we prioriteiten stellen. Daarna zal het beleid uitgewerkt en geïmplementeerd worden. 2. Wat zijn de huidige problemen rondom onzelfstandige woonruimte? Kamerverhuring aan studenten hoort bij een studentenstad. Lange tijd hebben we een tekort aan studentenkamers gehad en pas sinds kort is sprake van een redelijk goed aanbod. Mede door de taskforce studentenhuisvesting is het aanbod aan kamers vergroot, primair door professionele aanbieders zoals de corporaties. Desondanks is kamerverhuur in gewone eengezinswoningen verspreid in de stad nog altijd populair, zo n 60% van de studenten in Tilburg maakt gebruik van deze huisvestingsvorm. Tot voor kort was er ook voor zover bekend geen sprake van echte concentratie van studentenhuizen en is de overlast rondom kamerverhuring altijd beperkt gebleven. Overigens is het wel een feit dat het overgrote 1 Dit zijn de landen die per 1 mei 2004 toetraden tot de EU: Slovenie, Hongarije, Tsjechie, Slowakije, Estland, Letland, Litouwen en Polen. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -1-
merendeel van de studenten woonachtig is in het centrum, de oude stad en een deel van Tilburg west. Verandering doelgroep kamerbewoning Zoals in de inleiding al vermeld is, zijn er duidelijke signalen dat de overlast toeneemt. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat de doelgroep van de kamerverhuur aan het veranderen is en dat de vraag naar kamers daarmee toeneemt. Door de toename van het professionele aanbod voor studenten is de vraag naar particuliere kamerverhuur door studenten weliswaar gestabiliseerd. Daar staat echter tegenover dat steeds meer mensen gewone huisvesting niet meer kunnen betalen en uitwijken naar kamerverhuur. Koopwoningen zijn immers voor velen onbereikbaar maar ook de huren zijn hoog, zeker voor jongeren (al dan niet net afgestudeerd) die lang niet altijd recht hebben op huurtoeslag. Nieuwe doelgroepen zijn dus jongeren, soms alleenstaande ouders, mensen die net gescheiden zijn. Maar ook tijdelijke werknemers (veelal de uitzendbureaus die deze mensen werk aanbieden) uit de Midden en Oost Europese landen doen een steeds groter beroep op de particuliere sector. Wat zijn nu de gevolgen van deze uitbreiding van de doelgroep? Is kamerverhuring aan studenten anders dan verhuring aan overige kamerbewoners en tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen? In veel gevallen zal dat afhangen van de bewoners zelf. Er is geen reden om aan te nemen dat studenten zich in wezen beter of slechter gedragen dan overige kamerbewoners waaronder de mensen uit Midden en Oost Europese landen. Wel kunnen we enkele verschillen benoemen. Studenten hebben in de regel zelden een auto terwijl andere kamerbewoners wel vaak beschikken over een auto. Bij de tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen is dit wisselend. Sommige uitzendbureaus zorgen voor busjes voor het vervoer van en naar het werk. Anderen laten toe dat de tijdelijke werknemers hun eigen auto meenemen. Daarnaast is een aanzienlijk aantal tijdelijke werknemers hier werkzaam als Zelfstandige Zonder Personeel (ZZP er), buiten de uitzendbureaus om dus. Zij zullen ook eigen vervoer nodig hebben. Het moge duidelijk zijn dat kamerbewoners die een eigen auto hebben voor een toename van de parkeerdruk zorgen in woonwijken. In veel vooral oudere woonwijken is de parkeerdruk toch al hoog waarmee dit effect extra ongewenst is. Een ander verschil is dat studenten doorgaans langere tijd woonachtig zijn in een huis. Overige kamerbewoners wonen vaak korter in de kamerverhuur, zodra zij de kans hebben om door te stromen naar een zelfstandige woonruimte zijn ze weer vertrokken. Ook zal de sociale binding tussen de overige kamerbewoners vaak minder groot zijn. Bij tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen is de sociale binding met de omgeving en met de bewoners onderling ook minder als men slechts korte tijd in Nederland verblijft. Daar komt bij dat de sociale binding met de omgeving bemoeilijkt wordt door de taalbarrière. Concentratie van kamerverhuring Naast de toename van het aantal kamerverhuringen is in een enkel geval sprake van concentratie van kamerverhuringen. Zo is bij de Amarantstraat en omgeving (Wandelbos) sprake van een recent ontstane concentratie van kamerverhuringen aan onder andere studenten en is bij de Sibeliusstraat (Heikant) sprake van een concentratie van kamerverhuring aan tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen. Deze casussen zijn nader beschreven in bijlage 1. Handhaving geeft aan dat op basis van recente meldingen ook concentraties zichtbaar worden aan bijvoorbeeld de Korvelseweg en de Merelstraat. Concentraties zijn vaak te herleiden tot de geschiktheid van de woningen voor kamerverhuring. Het gaat bij zowel de Amarantstraat als de Sibeliusstraat bijvoorbeeld om woningen die relatief goedkoop zijn gezien hun inhoud en een goede plattegrond hebben om op te delen in veel kamers waarmee ze geschikt voor grotere aantallen huurders. Zo zijn de potentiële opbrengsten gunstig ten opzichte van de kosten die de eigenaar moet maken. Uit een eerdere analyse (begin 2008) van de huisvesting van tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen is gebleken dat we slechts beperkt zicht hebben op de locaties waar zij gehuisvest zijn. Alleen via de grotere uitzendbureaus hebben we adressen kunnen achterhalen. De tijdelijke werknemers schrijven zich veelal niet in de Gemeentelijke Basis Administratie in waarmee we niet kunnen achterhalen hoeveel mensen in Tilburg woonachtig zijn en waar. Op basis van toen beschikbare gegevens was te herleiden dat er Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -2-
nauwelijks sprake was van echte concentraties in woonwijken of straten uitgezonderd in de Sibeliusstraat. Ook in de vijf impulswijken was geen sprake van veel tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen. Het aantal tijdelijke werknemers uit deze landen zal naar verwachting de komende tijd nog toenemen waarmee we aandacht moeten houden voor deze specifieke groep kamerbewoners. Deze zal dus als separate aandachtsgroep meegenomen worden in de vorming van het beleid rondom kamerbewoning. Illegale bewoning Het tekort aan betaalbare woonruimte werkt illegale bewoning en huisjesmelkerij in de hand. Illegale bewoning leidt tot situaties als overbewoning, gevaarlijke woonsituaties en overlast. Er zijn vooralsnog geen signalen dat er veel illegale bewoning in Tilburg voorkomt. Daar waar signalen de gemeente bereiken gaat Handhaving controleren en handhaven. Recentelijk heeft Handhaving op basis van wat zij aantroffen een aantal woningen na bestuursdwang laten ontruimen. Onzelfstandige koopunits Het tekort aan betaalbare woonruimte voor starters heeft recentelijk geleid tot verschillende initiatieven om eengezinswoningen om te vormen tot (onzelfstandige) koopunits. De initiatiefnemers richten een woonvereniging op zodat de lidmaatschapsrechten van de units verkocht kunnen worden. Voor direct omwonenden betekenen dit soort initiatieven dat ze meerdere separate huishoudens als buren krijgen met daarbij toegenomen risico s ten aanzien van overlast. De eengezinswoningen zijn niet gebouwd op intensieve bewoning op alle woonlagen waaronder de slaapverdiepingen van naastgelegen woningen en in de praktijk hebben bewoners hier overlast van. De parkeerdruk neemt daarnaast toe. Het herstellen van een ongewenste situatie is daarbij lastiger aangezien het om verkoop gaat. Initiatiefnemers zijn financieel zeer gebaat bij de verkoop van dit soort units. Ten aanzien van dit soort initiatieven is inmiddels een voorlopige beleidslijn geformuleerd. Tot nadere besluitvorming hanteren we het standpunt dat deze initiatieven gelijk zijn aan het realiseren van appartementen. Initiatieven worden getoetst aan het bestemmingsplan. Daar waar appartementen niet zijn toegestaan binnen het bestemmingsplan zullen de plannen hier op afgewezen worden. Indien het bestemmingsplan appartementen wel toestaat zal het plan moeten getoetst worden ten aanzien van de technische eisen uit het bouwbesluit voor appartementen én moet het plan voldoen aan de parkeernorm. Het vergt de nodige investeringen en effort om bestaande eengezinswoningen te laten voldoen aan deze eisen. Indien gekozen wordt voor het opstellen van een vergunningstelsel door invoering van een huisvestingsverordening (zie paragraaf 6) zal deze beleidsval niet meer aan de orde zijn. In bijlage 2 is de casus Koopstudio uitgewerkt. Analyse meldingen Centraal Meldpunt Volgens een overzicht van handhaving zijn de volgende meldingen gedaan bij het Centraal Meldpunt van januari 2007 tot januari 2009 en gerelateerd aan onzelfstandige woonruimte: Overlast gerelateerd aan kamerbewoning algemeen (geluid, parkeren, overig): 32 keer (bijna allemaal mensen uit Midden en Oost Europese landen). Ontstaan of uitbreiding kamerbewoning en verzoek te toetsen: 6 keer Vragen omtrent veiligheid huisvesting door kamerbewoners zelf: 8 keer Melding splitsing en/of verzoek tot controle bouwvergunning: 6 keer Melding mogelijke overbewoning: 4 keer Overlast gerelateerd aan vervuiling (mensen uit Midden en Oost Europese landen): 8 keer. Na publicatie van een artikel over kamerbewoning in het Brabants Dagblad van vrijdag 16 januari komen bij Handhaving veel vragen binnen en meldingen van overlast, voornamelijk gerelateerd aan huisvesting voor mensen uit Midden en Oost Europese landen. We kunnen op basis van deze bevindingen concluderen dat overlast gerelateerd aan kamerbewoning door studenten nauwelijks gemeld wordt en de gemelde overlast gerelateerd aan huisvesting van Midden en Oost Europese landen toeneemt. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -3-
3. Wat willen we bereiken met het beleid rondom onzelfstandige woonruimte? Het doel van het formuleren van beleid rondom onzelfstandige woonruimte is om duidelijk vast te leggen waar deze woonruimte toegestaan is en onder welke voorwaarden handhaving eenduidig plaats kan vinden. Uitgangspunt bij het formuleren van beleid is het zoveel mogelijk voorkomen van overlast gerelateerd aan deze woonvorm met inachtneming van de noodzaak en de wens tot het bieden van huisvesting voor de doelgroep van deze huisvestingsvorm en met inachtneming van de vigerende landelijke regelgeving op dit gebied. Naast het aan banden leggen van onzelfstandige woonruimte is het van belang om voor de doelgroep van deze woonruimte goede alternatieve huisvesting te organiseren waarmee de druk op eengezinswoningen in woonwijken afneemt. De taskforce studentenhuisvesting is al jaren bezig met het organiseren van goede huisvesting voor studenten. Daarnaast heeft het college op 24 november 2008 besloten om een vergelijkbaar traject te doorlopen voor de huisvesting van tijdelijke werknemers. De aanbeveling uit de nota Midden en Oost Europeanen: Last of gast? is als volgt geformuleerd: Maak in overleg met de relevante partners, waaronder woningcorporaties, uitzendbureaus en COA, afspraken over het benutten van kansen op het gebied van de tijdelijke huisvesting in Tilburg. Het bieden van alternatieve huisvesting zal géén onderdeel uitmaken van de beleidsvorming rondom onzelfstandige woonruimte maar zal separaat uitgewerkt worden. 4. Wat is de vigerende regelgeving bij onzelfstandige woonruimte? De regels rondom onzelfstandige woonruimte liggen vast in locale en landelijke wet- en regelgeving. Landelijk is de Woningwet van toepassing. In de Woningwet is alles geregeld met betrekking tot de staat van bestaande bouwwerken en het verbod om te bouwen zonder vergunning. De Woningwet verwijst voor de eisen met betrekking tot de staat van bestaande gebouwen naar eisen die omschreven staan in het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna Gebruiksbesluit), bouwverordening (lokaal) en Bouwbesluit. In het landelijke Gebruiksbesluit zijn sinds 1 november 2008 regels betreffende het brandveilig gebruiken van gebouwen opgenomen. In het landelijke Bouwbesluit zijn bouwkundige eisen (onder andere ook ingegeven door brandveiligheid) ten aanzien van gebouwen opgenomen. Op lokaal niveau zijn regels ten aanzien van het gebruik van een locatie vastgelegd in het bestemmingsplan. Hierin staat aangegeven of wonen of logies is toegestaan en onder welke voorwaarden. In de lokale bouwverordening zijn eisen ten aanzien van onder andere woonhygiëne opgenomen en is een hinder- en overlastbepaling in dit kader relevant. Gebruiksbesluit Het Gebruiksbesluit is 1 november 2008 in werking getreden. Met de inwerkingtreding is de locale bouwverordening op het gebied van brandveiligheidseisen niet meer van toepassing. Dit heeft vergaande gevolgen. De eisen en het werkingsgebied zijn gewijzigd (zwaarder geworden). Voor de kamergewijze verhuur is de belangrijkste wijziging dat niet langer sprake is van Verblijfgebouwen (kamergewijze verhuur aan meer dan vijf studenten) maar van Kamergewijze verhuur. Kamergewijze verhuur is gedefinieerd als 'een woonfunctie voor het bedrijfsmatig verschaffen van woonverblijf aan meer dan een huishouden en aan meer dan vier personen`2. In de toelichting van het staatsblad staat vermeld dat het hierbij gaat om de verhuur van kamers in een woning aan afzonderlijke huurders die geen sociale band met elkaar of de verhuurder hebben en zodoende zelf geen of weinig invloed op de brandveiligheidssituatie kunnen uitoefenen. Het gaat hier dus niet om een woongroep, gezinsvervangend tehuis of studentenhuis waarin een aantal personen gezamenlijk een huishouden voert of de woning van een hospita 2 In de situatie voorafgaand aan de invoering van het gebruiksbesluit was dit bij kamerverhuring indien meer dan vijf personen in een woning woonden. Het huis moest dan voldoen aan de voorwaarden van de Tilburgse bouwverordening (Hst 7a, brandveiligheid en woonhygiëne). Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -4-
met een beperkt aantal inwonende studenten. Deze woonvormen vallen in principe onder de gewone woonfunctie.` In dezelfde toelichting staat dat kamergewijze verhuur niet verward worden met de verhuur van kamers in een logiesfunctie. Het gebruik van dergelijke kamers, bijvoorbeeld in een pension, moet voldoen aan de voorschriften die gelden voor de logiesfunctie. Zo valt huisvesting van seizoenarbeiders onder de logiesfunctie, zij hebben tenslotte elders hun hoofdverblijf. Binnen het Bouwbesluit en het Gebruiksbesluit worden dezelfde definities gebruikt. De woonfunctie betreft de Gebruiksfunctie voor het wonen. Hieronder vallen (o.a.) vrijstaande woningen, eengezinswoningen, flat- of portiekwoningen, kamers in een studentenhuis, gezinsvervangend tehuis voor verstandelijk gehandicapten en een woonzorgcomplex. De logiesfunctie betreft de Gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen. In het Gebruiksbesluit wordt onderscheid gemaakt tussen gebruiksvergunningplichtige bouwwerken en gebruiksmeldingplichtige bouwwerken. Onderstaand is de essentie van het Gebruiksbesluit voor kamerverhuringen gegeven. Alleen de grotere kamerverhuurlocaties waar aan meer dan 10 mensen een nachtverblijf wordt geboden vallen onder de logiesfunctie en zijn vergunningsplichtig. Het merendeel van de kamerverhuringen zal plaats vinden in kleinere panden en aan minder mensen. Het Gebruiksbesluit geeft daarbij aan dat kamergewijze verhuur een gebruiksmeldingsplicht kent. Het Gebruiksbesluit is in werking getreden en Handhaving is op een aantal locaties (waaronder bij de Amarantstraat en omgeving) reeds aan het aanschrijven en controleren op basis van dit besluit. Bouwverordening Na de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit zijn voor kamergewijze verhuur niet veel bepalingen uit de locale bouwverordening meer van toepassing. Resterende bepalingen zijn de eisen ten aanzien van onder andere woonhygiëne en een hinder- en overlastbepaling. Handhaving zal de komende periode een herziene bouwverordening opstellen. Bestemmingsplan Het gebruik van een gebouw mag niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Bij de aanvraag van een bouwvergunning of bij de wijziging van het gebruik van een gebouw vindt een toets plaats aan het vigerende bestemmingsplan. Indien het gewenste gebruik in strijd is met dit bestemmingsplan kan de aanvrager een Ruimtelijke Ordenings (RO) procedure opstarten om ontheffing ten aanzien van het bestemmingsplan te verkrijgen. De gemeente is zo in staat om te toetsen of deze wijziging al dan niet gewenst is. Het bestemmingsplan is daarmee een belangrijk sturingsinstrument om ongewenste situaties te voorkomen, zo ook bij onzelfstandige woonruimte. Binnen de bestemmingsplannen in Tilburg is Wonen niet altijd hetzelfde gedefinieerd. Wel is in de standaard plansystematiek van 2003, 2006 en 2008 aangegeven dat een woning geschikt is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. Dit huishouden is in de systematiek van 2003 en in oudere bestemmingsplannen niet gedefinieerd. In de systematiek van 2006 en 2008 is een huishouden gerelateerd aan het voeren van een gemeenschappelijke huisvoering waaronder ook wordt verstaan maximaal 5 studenten en maximaal 12 mensen bij begeleid wonen. Ook voor de invoering van deze nieuwe definitie was de interne werkafspraak reeds dat een huishouden gelijk werd gesteld aan maximaal 5 studenten. De rechter heeft bepaald dat deze interne werkafspraak gezien mag worden als beleid. Overigens is tegen deze uitspraak hoger beroep aangetekend. Deze zaak loopt nog. In Tilburg staan meer dan 300 studentenhuizen geregistreerd die méér dan 5 studenten huisvesten. Deze huizen zijn bekend bij Handhaving. Tot voor kort (voor de invoering van het Gebruiksbesluit) vielen deze huizen onder de categorie Verblijfsgebouwen. In de bouwverordening zijn aanvullende eisen geformuleerd voor deze panden waarop Handhaving periodiek controleerde. Verblijfsgebouwen werden in de regel dus gedoogd. Het begrip Verblijfsgebouw is binnen de bestemmingsplansystematiek niet gedefinieerd. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -5-
Op de locatie Amarantstraat en omgeving is Handhaving begin januari gaan handhaven op de interne werkafspraak van maximaal 5 studenten in een eengezinswoning (zie ook de beschrijving van deze casus). Deze woningen waren nog niet bij de gemeente gemeld als Verblijfsgebouw en daarmee onderscheiden ze zich van de reeds geregistreerde grotere studentenhuizen. Een logiesgebouw is gedefinieerd als een verblijfsgelegenheid waarbij het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan mensen centraal staat. Als het gebruik van een kamerverhuurpand onder de logiesfunctie valt 3 betekent dit in de praktijk dat vrijwel altijd sprake is van strijdigheid met het vigerende bestemmingsplan. De komst van de tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen heeft een discussie aangewakkerd of kamerverhuring aan deze specifieke categorie huurders valt onder de gebruiksfunctie wonen of onder logies. Na een intern overleg tussen Stedenbouw, Handhaving en Bouwvergunningen is het (tijdelijke) standpunt ingenomen dat kamerverhuur aan maximaal 5 bewoners valt binnen de bestemming Wonen en daarmee is toegestaan. Bij panden waar 6 of meer mensen verlijven is sprake van Verblijfsgebouwen of Logiesgebouwen. Het betreft een Verblijfsgebouw indien de mensen uit de Midden en Oost Europese landen staan ingeschreven in de GBA. Dit wordt geïnterpreteerd als een verblijf van langer dan 3 maanden 4. In andere gevallen is sprake van een Logiesgebouw. Handhaving op deze regel vindt plaats na een officieel handhavingverzoek of bij ernstige overlast. Bouwbesluit Indien er sprake is van bouwen heeft men hiervoor in beginsel een bouwvergunning nodig. In 2003 is de Woningwet gewijzigd en verwijst deze naar het Besluit bouwvergunningvrije en licht en bouwvergunningsplichtige bouwwerken. De bouwwerken genoemd in dit besluit kunnen vergunningsvrij dan wel met een lichte bouwvergunning worden afgehandeld. In de woningwet is geregeld dat voor het verlenen van een bouwvergunning deze onder andere moet voldoen aan het bestemmingsplan, het Bouwbesluit en de bouwverordening. De preventieve toets van de gemeente aan het bestemmingsplan en het Bouwbesluit gebeuren enkel indien er sprake is van bouwen en een bouwvergunning nodig is. Theoretisch is het mogelijk dat er sprake is van een functiewijziging zonder dat men bouwt. Hiervoor is dus geen bouwvergunning nodig. Het kan wel zijn dat het plan vervolgens niet in het bestemmingsplan past. Vanuit de Wet op de Ruimtelijke ordening bestaat er dan de mogelijkheid voor het college om vrijstelling op het gebruik van het gebouw te verlenen. De woningwet regelt echter dat gebouwen altijd aan het Bouwbesluit moeten voldoen. Indien na de functiewijziging er strijdigheid is met het Bouwbesluit dient het college handhavend op te treden. Om de strijdigheid op te lossen zal men moeten gaan "bouwen". Om die reden geven wij aan dat een functiewijziging bijna altijd gepaard gaat met bouwwerkzaamheden en derhalve bijna altijd regulier bouwvergunningsplichtig is. Is er sprake van een reguliere bouwvergunningsplicht dan vindt een toets plaats of het gebouw (of deel daarvan) voldoet aan de technische eisen zoals gesteld in het Bouwbesluit. In het geval van een lichte bouwvergunning beperkt de toets zich tot de onderdelen die betrekking hebben op constructieve veiligheid. Een functieverandering volgens het Bouwbesluit is bijvoorbeeld het wijzigen van een gebouw met een woonfunctie naar een logiesfunctie of de bestaande woonfunctie opsplitsen in meerdere woonfuncties zoals bijvoorbeeld bij het creëren van onzelfstandige koopunits. verplicht 3 Volgens de uitspraak van de Raad van state, 2 mei 2007, dwangsom Helmond, is bevestigd dat het huisvesten van seizoensarbeiders valt onder de logiesfunctie en niet gezien wordt als een huishouden. Dit in verband met het ontbreken van continuïteit en onderlinge verbondenheid. 4 Inschrijving in de GBA is indien men langer dan 2/3e van een half jaar woonachtig is in Tilburg. Hier vindt geen controle op plaats. Het is onder mensen uit Midden en Oost Europa weinig bekend dat dit voorgeschreven is. Overigens is voor inschrijving geen huurcontract nodig (veel tijdelijke werknemers huren via uitzendbureaus die zelden een huurcontract aanbieden), wel een bewijs dat men woonachtig is op een bepaald adres welke de verhuurder af kan geven. Een ander aandachtspunt is dat men niet aan hoeft te tonen dat men al 4 maanden in Tilburg woont. Een inschrijving zal gewoon opgenomen worden. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -6-
Functiewijzigingen hebben doorgaans vergaande consequenties en brengen de nodige investeringen met zich mee. 5. Welke keuzes liggen voor bij de uitwerking van het juridische kader? Gebruiksbesluit De definitie van kamergewijze verhuur vraagt om een interpretatie. Wanneer is sprake van de gewone woonfunctie en wanneer van kamergewijze verhuur? Het Gebruiksbesluit biedt ruimte voor interpretatieverschillen. Het ligt echter vast dat we het bedrijfsmatig verschaffen van woonverblijf aan meer dan een huishouden bij meer dan 4 bewoners laten vallen onder kamergewijze verhuur. Tenzij men aan kan tonen dat er sprake is van een duurzame huishouding zoals bijvoorbeeld bij pleeggezinnen. Handhaving zal separaat uitwerken wat zij precies onder een duurzame huishouding verstaat. Essentiëler is de vraag wanneer kamerverhuur aan tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen onder kamergewijze verhuur valt en wanneer onder de logiesfunctie. Voor de eigenaar van het pand is dit verschil groot. Bij de logiesfunctie is weliswaar geen meldingsplicht en zijn er geen aanvullende eisen indien men minder dan 10 mensen onderdak biedt. Daarboven is wel sprake van aanvullende eisen en is de eigenaar ook vergunningplichtig. Maar de logiesfunctie vraag wel om aanpassingen die zijn voorgeschreven in het Bouwbesluit. Bovendien zal het gebruik veelal in strijd zijn met het bestemmingsplan waarmee de eigenaar een RO procedure moet doorlopen. Een ander belangrijk beslispunt betreft de handhaving ten aanzien van de eisen van het Gebruiksbesluit. Voorheen zijn ongeveer 300 panden aangemeld als Verblijfsgebouwen, welke periodiek gecontroleerd werden. Bij meer dan 4 huurders spreken we over ongeveer 1.100 panden (grove inschatting) die binnen de werking van het Gebruiksbesluit vallen en controle behoeven. Bovendien zijn de eisen zwaarder geworden. Hoeveel tijd is de eigenaren gegund om de woningen aan te passen, hoe gaat Handhaving controleren en wat heeft dit voor consequenties voor de huidige capaciteit van Handhaving? Handhaving is reeds bezig om dit vraagstuk nader uit te werken. Bestemmingsplan Het begrip Verblijfsgebouw is onbekend in de huidige bestemmingsplansystematiek. De basis voor dit begrip lag in de bouwverordening. Het ligt voor de hand om dit begrip niet langer te hanteren en in de toekomst te spreken van Kamergewijze verhuur conform de definitie in het Gebruiksbesluit. Hierbij dienen we goed vast te leggen onder welke voorwaarden kamergewijze verhuur is toegestaan binnen de gebruiksfunctie Wonen. De volgende keuzes moeten daarbij gemaakt worden: Willen we onderscheid maken tussen verhuring aan studenten en verhuring aan andere doelgroepen en is dit onderscheid ruimtelijk te motiveren? Hanteren we de huidige richtlijn dat één gezin gelijk staat aan maximaal vijf studenten/kamerbewoners of sluiten we aan bij het Gebruiksbesluit welke spreekt van kamergewijze verhuur bij verhuur aan meer dan vier bewoners? Wanneer is sprake van een logiesfunctie en wanneer van wonen (kamergewijze verhuur)? Waar staan we kamergewijze verhuur toe aan meer dan 4 of 5 personen, hoe gaan we dit binnen bestemmingsplannen formaliseren en hoe gaan we om met de reeds ontstane situaties waarbij kamerverhuring plaats vindt aan meer dan 5 huurders (wensen we die te legaliseren)? Hoe gaan we de nieuwe uitgangspunten formaliseren? Bij de uitwerking dienen we er rekening mee te houden dat aanpassingen kunnen leiden tot planschades. Nadere studie tot planschades en beperking daarvan. In beeld brengen van maatregelen. Bij een RO toets die standaard plaats vindt bij een bouwvergunning is de parkeernorm een belangrijk toetsingsinstrument. In de huidige parkeernorm wordt geen onderscheid gemaakt tussen eengezinswoningen die bewoond worden door een gezin en eengezinswoningen waar kamerverhuur plaats vindt. Het is wenselijk na te gaan of dit (in bepaalde gevallen) aanpassing behoeft. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -7-
6. Is een huisvestingsverordening nodig voor een effectieve handhaving? Verschillende gemeenten bestrijden ongewenste kamerverhuringen en splitsingen met de Huisvestingswet en een locale huisvestingsverordening. Zo ook de gemeente Eindhoven. Deze gemeente heeft in 2007 de huisvestingsverordening zo opgesteld dat zij op bepaalde locaties een vergunningsstelsel toepassen. Op deze locaties is een omzettingsvergunning nodig als men een eengezinswoning wil ontrekken aan de woningvoorraad ten behoeve van onzelfstandige woonruimten. Bij het splitsen van woningen in zelfstandige eenheden moet men daarnaast in de gehele stad een splitsingsvergunning aanvragen. Het interessante aan het beleid in Eindhoven is dat men door het aanwijzen van vergunningsplichtige gebieden een onnodige administratieve last voorkomt. Vergunningen worden immers niet voor de gehele stad gevraagd. De gemeenteraad kan daarnaast bepaalde gebieden op slot doen door gebieden aan te wijzen waar de gemeente per definitie de vergunningen afzal wijzen. Overigens is in Eindhoven tot op heden slechts één gebied op slot gedaan te weten Woensel West. Het aanwijzen van deze gebieden gebeurt op basis van de buurtthermometer welke objectieve indicatoren bevat voor de leefbaarheid in woonbuurten. Is dit vergunningenstelsel nodig in Tilburg? Daarvoor zal eerst de vraag beantwoord moeten worden of er, na de uitwerking van het juridische kader en de bijbehorende handhaving, nog sprake is van ongewenste concentratie van onzelfstandige woonruimte. Als dat zo is dan is de invoering van een huisvestingsverordening met daarin verwerkt het vergunningenstelsel een goede methode om verdere concentratie te voorkomen. Een huisvestingsverordening is ook nodig indien een bestuurlijke boete wenselijk is om handhaving kracht bij te zetten. De vier grote gemeenten hebben recent bij het rijk aangedrongen op invoering van deze bestuurlijke boete om hun daadkracht te vergroten. Zonder deze bestuurlijke boeten kan de gemeente nu al een dwangsom opleggen om eigenaren te manen om illegale situaties rondom kamerverhuring op te lossen. Met de huidige mogelijkheden tot bestuursdwang zijn daarnaast onveilige situaties op te lossen. Tot op heden heeft de gemeente Tilburg met deze instrumenten haar handhavingsbeleid uit goed kunnen voeren. Handhaving zal separaat bezien in hoeverre de bestuurlijke boete in Tilburg een toegevoegde waarde heeft. Tilburg heeft in 2004 de huisvestingsverordening afgeschaft (raadsbesluit 27 januari 2004). Dit vanwege het vervallen van de noodzaak tot een onttrekkingsvergunning door nieuwe privaatrechtelijke afspraken. De splitsingsvergunning werd eveneens niet langer nodig geacht. Deze was in het verleden in werking gesteld om te voorkomen dat appartementencomplexen in de verhuur met achterstallig onderhoud gesplitst zouden worden ten behoeve van de verkoop van deze appartementen. Door verbeterde regels rondom de splitsing van dit soort complexen waaronder de verplichting tot het oprichten van een Vereniging van Eigenaren was vanuit dit oogpunt de splitsingsvergunning niet meer nodig. Naast de inhoudelijke argumenten tot afschaffing van de huisvestingsverordening was deregulering een belangrijk motief. De motiveringen om de huisvestingsverordening af te schaffen zijn niet achterhaald. Wel zijn bovengenoemde voordelen van een huisvestingsverordening reden om de mogelijkheden van een nieuwe huisvestingsverordening serieus te bekijken. De juridische, organisatorische en financiële consequenties brengen we daarom in beeld waarna we een voorstel aan het college brengen. 7. Andere aandachtspunten voor beleid onzelfstandige woonruimte Het vigerende juridische kader is gegeven, de discussiepunten ten aanzien van het verder invullen van dit kader zijn benoemd. Zowel het college, de raad als ook een afvaardiging van gedupeerde bewoners krijgen de kans om hierbij hun vragen en bedenkingen te geven. Aansluitend zal een beleidsnota geschreven worden met de uitwerkingen en voorstellen welke we ter besluitvorming aan college en raad voorleggen. Zowel de intentie als de verwachting is dat met de invulling van huidige juridische onduidelijkheden de mogelijkheden en handvatten tot handhaving zodanig verbeteren dat nieuwe overlast grotendeels voorkomen kan worden en bestaande overlast aan te pakken is. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -8-
De consequenties voor Handhaving zullen onderdeel uitmaken van het proces en de besluitvorming. Naast dit juridische traject zijn een aantal andere aandachtpunten en uitwerkingen te benoemen: 1. Een goede registratie van klachten en meldingen en een goed opvolgsysteem is bij de bestrijding van overlast van groot belang. Klachten en verzoeken tot handhaving komen doorgaans binnen bij het Centraal Meldpunt. Gekeken zal worden of de registratie nu goed verloopt en beter kan en of de klachten en meldingen eenduidig aangepakt worden bij Handhaving. Een formele procedure is er reeds maar zal aangepast worden naar aanleiding van het nieuwe Gebruiksbesluit. 2. Het handhaven op basis van klachten en formele handhavingverzoeken is op dit moment de regel. Alleen de brandveiligheidseisen en de eisen ten aanzien van het gebruik van de woning (bouwverordening) bij kamerverhuur worden actief gecontroleerd. De gemeente gaat zelf niet actief op zoek naar illegale bewoning of overlastsituaties. Handhaving zal een plan opstellen om wel (efficiënt en hopelijk effectief) actief te handhaven en brengt in beeld wat de consequenties hiervan zijn. 3. Met een goed communicatieplan zal het nieuwe beleid breed uitgezet worden in de stad en specifiek bij de verhuurders, huurders en uitzendbureaus. Zo weet eenieder wat zijn of haar rechten en plichten zijn. Procedures over hoe te handelen bij overlast maken hier onderdeel van uit. Separaat zal een communicatieplan opgesteld worden voor de actie Samen wonen doe je zo! (werknaam). Buurtbemiddeling, politie, corporaties en uitzendbureaus zullen actief benaderd worden over hun rol bij de bestrijding van overlast gerelateerd aan kamerbewoning. Halfjaarlijks zal een herhaalde advertentie geplaatst worden met de belangrijkste gegevens. 4. Verhuurders worden aangespoord om leef/huisregels mee te geven aan de huurders en de huurders hier op aan te spreken. De gemeente zal een aanzet geven voor deze regels en verhuurders hier actief op benaderen. 5. Binnen de gemeente zal er één aanspreekpunt komen welke overlast gerelateerd aan kamerverhuring op zal pakken. Er zal budget beschikbaar komen om fysieke problemen op te lossen (denk aan het plaatsen van fietsenrekken). 6. Huisvesting van seizoensarbeiders (uit de Midden en Oost Europese landen) in het buitengebied is een specifiek beleidsitem dat invulling behoeft. Dit onderwerp zal separaat door Stedenbouw uitgewerkt en ter besluitvorming voorgelegd worden. 8. Welke externe partijen worden betrokken bij de totstandkoming van het beleid? Het concept plan van aanpak inhoudelijk besproken worden met de volgende externe partijen: Taskfoce studentenhuisvesting, deze vertegenwoordigt de belangen van de studenten; Bewonersvertegenwoordiging van de Amarantstraat en omgeving en Sibeliusstraat (zie casus bijlage 1); Drie (belangrijkste) brancheorganisaties van uitzendbureaus voor tijdelijke werknemers (ABU, de NBBU en VIA), zij vertegenwoordigen de uitzendbranche van tijdelijke werknemers (welke de verplichting heeft om huisvesting voor deze groep te regelen); Oost Europa Centrum, zij vertegenwoordigen de Poolse tijdelijke werknemers die zonder tussenkomst van een uitzendbureau onzelfstandige huisvesting regelen; Wijkraden, Politie en buurtbemiddeling; Stedelijk Bewoners Overleg Tilburg Kamerbemiddelingsbureau Tilburg. Bijlage 1: casus Amarantstraat en omgeving en Sibeliusstraat Amarantstraat en omgeving Deze straten zijn gelegen in de wijk Wandelbos, aan de andere zijde van de Baden Powellaan dan de Kruidenbuurt. Het is een buurtje met koopwoningen uit de jaren 70. De bewoners hebben voor het eerst in 35 jaar te maken gekregen met overlast, verwaarlozing van panden en tuinen en parkeerproblemen, gerelateerd aan de kamerverhuring. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -9-
De bewoners ervaren overlast van de vestiging van kamerverhuurbedrijven en firma s die woningen splitsen in zelfstandige wooneenheden. De volgende situaties zijn gemeld: - Karmijnstraat: bij één woning is een bouwvergunning aangevraagd ten behoeve van splitsing in 3 appartementen (vergunning is geweigerd, inmiddels vindt aanpassing plaats ten behoeve van kamerverhuur aan maximaal 5 studenten). - Karmijnstraat: bij twee woningen sprake van kamerbewoning door vier buitenlandse studenten. - Amarantstraat: een pand is aangekocht door met de ambitie deze woning om te bouwen tot 3 appartementen. - Amarantstraat: een huis wordt (waarschijnlijk) bewoond door tijdelijke werknemers uit Midden en Oost Europese landen (kamerverhuur). - Amarantstraat: drie woningen worden verhuurd aan meer dan 5 studenten (6 tot 9 studenten). Sibeliusstraat Het betreft een deel van de Sibeliusstraat in de wijk Heikant (Noord). Het gaat om een deel van de straat met drive-inwoningen. Voor deze woningen geldt dat ze veel kubieke meters inhoud hebben en relatief eenvoudig te verdelen zijn in verschillende kamers, waardoor kamerverhuur eenvoudig mogelijk is. De woningen zijn al wat ouder en staan te koop in de prijsklasse tussen 170.000,- en 225.000,-. De woningen zijn te verdelen in ongeveer 8 kamers. Op dit moment zijn er 5 panden bekend waar kamerverhuur plaats vindt aan tijdelijke werknemers uit de Midden en Oost Europese landen. Eén van de woningen stond recentelijk te huur. Deze woning is inmiddels verhuurd en naar verluidt wordt de woning opgeknapt om Midden en Oost Europeanen in te huisvesten. Eén van de bewoners heeft zijn huis te koop heeft gezet uit onvrede over het stijgende aantal Midden en Oost Europeanen in de straat. Eén andere bewoner heeft zijn huis te huur gezet omdat hij vindt dat de buurt achteruit is gegaan, maar dan doelt hij niet in het bijzonder de komst van de mensen uit de Midden en Oost Europese landen. Omdat de huizen erg lang in de verkoop staan heeft deze meneer voor verhuur via een huurbemiddelingsbureau gekozen. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -10-
Bijlage 2: Initiatief Koopstudio Binnen het concept van Koopstudio worden bestaande eengezinswoningen verbouwd en gesplitst in (semi) zelfstandige eenheden die afzonderlijk (via een lidmaatschapsconstructie) worden verkocht aan studenten of starters. Omdat de koper hiervoor een hypotheek kan afsluiten bestaat de mogelijkheid tot hypotheekrenteaftrek. Daarnaast krijgt de koper via Koopstudio een maandelijkse tegemoetkoming in de woonlasten die later bij verkoop op basis van de overwaarde dient te worden terug betaald. Principeverzoek Op 25 juli 2008 heeft Koopstudio Nederland de afdeling bouwvergunningen gevraagd om een gemeentelijke standpunt ten opzichte van het concept. Dit ten behoeve van afspraken met de hypotheekverstrekker. Het initiatief voor koopstudio s kan weliswaar gezien worden als toevoeging aan het woningaanbod voor starters/studenten dan wel starters, de constructie en het aanbod (prijs, eigendomsvorm, woningtype) maken het tot een niche in deze markt. De feitelijke kwantitatieve bijdrage in de aanpak van tekorten is dan ook verwaarloosbaar. Daarnaast kan de juridische en financiële constructie op termijn voor de nodige problemen zorgen voor de student/starter. Bij een beperkte overwaarde bij verkoop is zeer wel mogelijk dat deze niet uit de kosten komt. Bovendien worden ten behoeve van de studio s courante eengezinswoningen in bestaande woonbuurten getransformeerd in appartementen. Dit met als gevolg dat de parkeerdruk en de leefbaarheid in deze woonbuurten verder onder druk komt te staan. Aangezien het hier om verkoop gaat, is herstel van de situatie aanzienlijker lastiger dan bij verhuurpanden. In afstemming met de portefeuillehouder Wonen/Ruimtelijke Ordening is in september 2008 het standpunt ingenomen, schriftelijk mede gedeeld aan Koopstudio, dat de gemeente Tilburg de koopstudio s beschouwd als zijnde appartementen en (dus) regulier vergunningsplichtig zodat we kunnen toetsen aan het bestemmingsplan en aan het bouwbesluit. Dit omdat wij de studio s als te weinig onzelfstandig zien en omdat volgens de huisvestingswet het splitsen in lidmaatschapsrechten gelijk is te stellen aan het splitsen in appartementsrechten. Naar aanleiding van het gemeentelijke standpunt heeft er op 28 oktober een gesprek plaatsgevonden tussen de firma Koopstudio Nederland en de afdeling bouwvergunningen. In het overleg is nogmaals aangegeven, dat de koopstudio s als appartementen worden aangemerkt en dat bij het realiseren ervan dus getoetst wordt aan de bijbehorende bouwregelgeving en het vigerende bestemmingsplan. Dit betekent dat de koopstudio s slechts zijn toegestaan daar waar wonen of wonen gestapeld is aangegeven in het bestemmingsplan. Bij alle andere bestemmingen zal moeten worden bekeken of met een ontheffing kan worden meegewerkt. Daarmee verbonden is dat voor een koopstudio altijd een reguliere bouwvergunning ingediend dient te worden. De afspraken die tijdens dit gesprek zijn gemaakt zijn bevestigd bij brief van 3 november 2008. Op 1 december 2008 heeft Koopstudio haar concept gepresenteerd aan de Commissie Fysiek. Bouwvergunning Tot op heden heeft de afdeling Bouwvergunningen twee aanvragen voor een bouwvergunning ontvangen. Desalniettemin blijken er op verschillende plekken in de stad Koopstudio s te zijn gerealiseerd en staan er zelfs al op verschillende plaatsen in Tilburg Koopstudio s te koop (zie funda.nl). Het betreft hier onder andere de adressen aan de Postelse Hoeflaan, Dillenburglaan en Tongerlose Hoefstraat. Aangezien hier geen vergunning voor is verleend, is sprake van een illegale situatie. Tenslotte stelt artikel 40 lid 1 sub a van de Woningwet "Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning." Naast initiatieven van Koopstudio zijn ook andere partijen met vergelijkbare initiatieven bezig. Zij worden op dezelfde wijze beoordeeld. Plan van aanpak onzelfstandige woonruimte -11-