Vastgesteld door de gemeenteraad op 19 juni 2007 Nota grondbeleid gemeente Strijen 2007 1
Inhoudsopgave Hoofdstuk Pagina 1 Inleiding. 1.1 Waarom een nota Grondbeleid? 3 1.2 Doelstelling en status nota Grondbeleid 3 1.3 Opzet van de nota grondbeleid (leeswijzer) 4 2. Vormen van grondbeleid 2.1 Vormen van grondbeleid 5 2.2 Instrumenten grondbeleid 6 2.3 Nieuwe Grondexploitatiewet 7 3. Beleidskader gemeente Strijen 3.1 Actief grondbeleid, tenzij.. 10 3.2 Beleidsprogramma 2006-2010 11 3.3 Fonds bovenwijkse voorzieningen 12 3.4 Vereveningsfonds / regiofonds 13 3.5 Toelichting gebruik instrumentarium 13 4 Financieel kader 4.1 Exploitatieopzet 17 4.2 Winstneming 17 4.3` Reserves grondexploitatie 17 4.4. Aanbestedingen 17 4.5 Informatie / verantwoording 17 2
1. Inleiding 1.1 Waarom een nota grondbeleid? De voorliggende nota grondbeleid vormt een sturingselement om beleidsdoelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, milieu en maatschappelijke doeleinden te realiseren. De nota verschaft inzicht in de wijze waarop de gemeente haar grondbeleid voert en zorgt tevens voor eenduidige kaders. Door het vaststellen van dit beleidskader geeft de gemeenteraad sturing aan het grondbeleid van onze gemeente. Binnen dit kader voert het college het grondbeleid uit. De redenen waarom het beleidskader op dit moment wordt opgesteld zijn de volgende: - Het is van belang dat de handelswijze met betrekking tot het gevoerde grondbeleid getoetst kan worden door onder anderen de gemeenteraad, maar ook door de Provincie en door de accountant (jaarrekening); - Het is van belang dat bij de uitvoering van een aantal specifieke gemeentelijke taken zoals bijvoorbeeld de volkshuisvestingstaak sprake is van eenduidigheid; - De rijksoverheid bereidt een nieuwe Grondexploitatiewet voor; - De laatst vastgestelde nota Grondbeleid dateert inmiddels van 1997. Daarnaast vormt het grondbeleid de mogelijkheid om publieke taken goed te vervullen. Zo bestaat soms de mogelijkheid om voor bepaalde ontwikkelingen bijdragen te leveren aan het realiseren van maatschappelijke doelstellingen en functies welke zijn geformuleerd in het beleidsprogramma van het college. Het betreft hier zaken als maatschappelijk belang van goede volkshuisvesting, het realiseren van voldoende werkgelegenheid, een goede kwaliteit van de leefomgeving, het voorzieningenniveau. Periodiek wordt bezien of deze nota herziening behoeft. 1.2 Doelstelling en status Nota Grondbeleid De doelstelling van de nota Grondbeleid is het creëren van een algemeen beleidskader waaraan belangrijke ontwikkelingen binnen bestemmingsplannen kunnen worden getoetst. De nota Grondbeleid moet dan ook antwoord geven op de vraag welk grondbeleid wordt gehanteerd bij een bepaalde ruimtelijke vraag. a. De gemeente probeert met haar doen en laten op de grondmarkt het ruimtegebruik dat zij wenst beter te laten aansluiten op het maatschappelijk gewenste ruimtegebruik... Hierbij kan worden gedacht aan het stimuleren van bepaalde voorzieningen (bijvoorbeeld: de aankoop van een pand aan de Kerkstraat voor het museum). b. Een andere doelstelling is het verbeteren van de kwaliteit van het ruimtegebruik. Door het ruimtelijk ordeningsbeleid en, bij actief grondbeleid, het gronduitgiftebeleid zodanig te formuleren dat het gewenste resultaat (volkshuisvesting, veiligheid, voorzieningen, inrichting openbaar gebied etc.) wordt gerealiseerd. (bijvoorbeeld: het realiseren van een nieuw bedrijventerrein tegenover het gemeentehuis c. Tenslotte is het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid. Dit houdt in dat er een gedifferentieerd gronduitgifteprijsbeleid moet worden gehanteerd. De status van de nota Grondbeleid is richtinggevend en dient te fungeren als algemeen toetsingskader. Datgene waarin de nota niet voorziet, wordt ter besluitvorming voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders en indien de raad hierin een bevoegdheid heeft aan de raad. 3
1.3 Opzet van de nota grondbeleid (leeswijzer) In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de beschikbare instrumenten voor het voeren van grondbeleid. Tevens wordt hier ingegaan op de nieuwe Grondexploitatiewet die voorbereid wordt. Hoofdstuk drie beschrijft de beleidsuitgangspunten die de gemeente Strijen hanteert bij het te voeren grondbeleid en stelt puntsgewijs een aantal specifieke beleidsregels aan de orde. In hoofdstuk vier wordt ingegaan op de grondexploitaties inclusief de financiële randvoorwaarden en uitgangspunten. Ook wordt ingegaan op de risico s en het risicomanagement. Bijlage 1 is een cijfermatige toelichting op de grondexploitaties. 4
2. Vormen van grondbeleid 2.1 Vormen van grondbeleid In dit hoofdstuk worden de mogelijke grondbeleidsinstrumenten die een gemeente ter beschikking staan bij het realiseren van ruimtelijke ontwikkelingen in het kort beschreven. Daarnaast wordt ingegaan op de nieuwe Grondexploitatiewet. Een gemeente kan per project besluiten in hoeverre ze gebruik maakt van de beschreven instrumenten. Redenen om wel of geen gebruik te maken van de instrumenten kunnen zijn: - Gemeentelijk te realiseren doelstellingen, bijvoorbeeld: moet woningbouw alleen leiden tot meer woningen of moeten uit de winst van woninguitgifte ook andere maatschappelijke doelstellingen gefinancierd worden; - Beschikbare kennis binnen de eigen organisatie en de bereidheid deze zelf in te huren/aan te nemen; - Risicomanagement; in welke mate is een gemeente bereid om risico te nemen. Het te voeren grondbeleid kan in een aantal categorieën worden ingedeeld. 2.1.1 Actief grondbeleid Het hanteren van een actief grondbeleid wil zeggen dat een voorwaardenscheppend beleid wordt voorgestaan. De gemeente gedraagt zich als marktpartij en verwerft gronden, transformeert deze naar bouwrijpe gronden en geeft vervolgens deze gronden onder haar condities en voorwaarden uit. Voordelen van het voeren van dergelijk beleid zijn dat de gemeente alle kosten kan doorberekenen in de gronduitgifteprijs en dat de realisatie van publieke doelen in eigen hand gehouden kan worden. Het hanteren van marktprijzen kan extra opbrengsten genereren. Nadelig is echter het risico van renteverliezen bij een grote grondvoorraad en het feit dat de waarde van de grond afhankelijk is van de economische omstandigheden. In de praktijk blijkt meer en meer dat actief grondbeleid niet (meer volledig) haalbaar is. 2.1.2 Passief / facilitair grondbeleid Bij een passief / facilitair grondbeleid stelt de gemeente zich aan de zijlijn op en worden de ruimtelijke ontwikkelingen aan het particulier initiatief overgelaten. De gemeente stuurt alleen middels bestemmingsplanprocedures, exploitatieovereenkomst en vergunningen. Tevens kan een baatbelastingbeleid worden gevoerd om de financiële belangen veilig te stellen. Op basis van wetgeving en jurisprudentie kan een particulier medewerking van de gemeente afdwingen. Het feit dat de financiële risico s grotendeels bij derden liggen is een voordeel van passief /facilitair grondbeleid. Nadelig is dat met het bestemmingsplan niet volledig gestuurd kan worden, er geen invloed is op de infrastructuur en dat de realisatie van (financieel) minder aantrekkelijke functies (openbare voorzieningen, sociale woningbouw ) in het gedrang kan komen. 2.1.3 Participerend grondbeleid Het participerend grondbeleid is een tussenvorm van actief en passief grondbeleid. Op verschillende manieren kan de gemeente samenwerken met particuliere ondernemingen. PPS-constructies (PPS = Publiek Private Samenwerking) zijn uitvoeringsinstrumenten van het ruimtelijke ordeningsbeleid welke gericht zijn op integrale ontwikkeling van projecten waarbij samenwerking en doelstellingen zowel maatschappelijke als commerciële kenmerken hebben. De samenwerkingsvorm kan qua intensiteit zeer uiteenlopend zijn. Staat de gemeente een participerend grondbeleid voor, dan wordt geparticipeerd in projecten die worden opgestart vanuit haar eigen verantwoordelijkheid, maar met gevoel voor de positie 5
van de marktpartij. Samenwerking met private partners kan een aantal consequenties hebben voor de positie van de overheid. Deze overheid is zowel als private als publieke partij betrokken bij de ontwikkeling van een project en krijgt te maken met andersoortige (markt)risico s. De meerwaarden van de samenwerking kunnen zijn risicoreductie en spreiding, strategische inkoop van de marktpartij, waarborging realisatie maatschappelijke voorzieningen en kwaliteitseisen, gebruik maken van elkaar deskundigheid en ervaring, planoptimalisatie, vergroting slagvaardigheid, fiscale aspecten, inzet publiekrechtelijke middelen, efficiencyvoordelen bij aanleg van infrastructuur en versnelde realisatie van de plannen. 2.2 Instrumenten grondbeleid 2.2.1 Grond verwerven Sommige gemeenten hebben (veel) gronden in eigendom, andere niet. Gemeenten kunnen zelf besluiten bepaalde gronden te verwerven. Indien de gemeente gronden verwerft om openbare voorzieningen aan te leggen treedt de gemeente op als overheid. De gemeente kan ook besluiten om als particulier op te treden. Hierbij koopt de gemeente gronden en ontwikkelt deze zelf voor eigen risico of bepaalt randvoorwaarden waaronder een derde de gronden mag ontwikkelen. 2.2.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geeft gemeenten het recht om percelen (grondeigendommen) van derden aan te wijzen met een voorkeursrecht tot koop. Voorwaarde is dat de percelen betrokken zijn binnen een (mogelijke) bouwlocatie, of gebieden waar anderszins functieveranderingen plaatsvinden. Het doel van de wet is om door vestiging van een voorkeursrecht de mogelijkheid tot verwerving door een gemeente te vergroten, waardoor de positie van een gemeente wordt verbeterd bij de uitvoering van een actief grondbeleid. Speculatie wordt tegengegaan en prijsopdrijving wordt vermeden. De vestigingsduur is in principe beperkt tot 2 jaar en loopt vooruit op de herziening van een bestemmingsplan. Als de gemeente binnen 2 jaar beschikt over een onherroepelijk bestemmingsplan loopt het voorkeursrecht totdat de gewenste bestemming gerealiseerd is. 2.2.3 Onteigening Onteigening is een vorm van gedwongen eigendomsoverdracht van de eigenaar naar de overheid. Uiteraard kan dit alleen als er sprake is van een algemeen belang bij deze eigendomsverkrijging. Bij onteigening wordt een eigenaar overigens volledig financieel schadeloos gesteld, op grond van adviezen van onteigeningsdeskundigen. De uitvoering van een bestemmingsplan of een bouwplan voor een bouwwerk met een maatschappelijke functie of de aanleg of verbetering van een weg vormt de grondslag voor onteigening. Ook hierbij geldt een uitermate zorgvuldige wettelijke procedure. 2.2.4 Exploitatieverordening Een gemeente heeft de mogelijkheid een exploitatieverordening op te stellen. Hierin zijn de voorwaarden opgenomen waaronder de gemeente medewerking kan verlenen aan het in exploitatie brengen van gronden. Met de ontwikkelaar wordt, op vrijwillige basis, een contract afgesloten over het verhalen van kosten. Deze kosten kunnen bestaan uit kosten die een gemeente maakt voor de aanleg van voorzieningen van openbaar nut en waarvan particuliere ontwikkelaars bij de realisatie van hun plannen profiteren. De verordening kan zowel op nieuwbouwlocaties als bij reconstructie van bestaand bebouwd gebied toegepast worden. 6
2.2.5 Gronduitgifte Wanneer de gemeente zelf eigenaar is van de grond kunnen, door middel van een gronduitgifteovereenkomst, randvoorwaarden worden meegeven aan een particuliere ontwikkelaar. Hierbij kunnen allerlei aspecten een rol spelen. Zoals het afdwingen van een exploitatieverordening, het verhalen van planschade (zie punt 2.2.7), het realiseren van bepaalde type woningen, het inrichten van de omliggende openbare ruimte etc. 2.2.6 Grondprijsbeleid Een gemeente kan door het opstellen van een grondprijsbeleid de gronduitgifte verder vorm geven. Een gemeente heeft de mogelijkheid om bij verkoop van grond zelf de prijs te bepalen. Marktconforme grondprijzen zijn hierbij het uitgangspunt. Grond bestemd voor sociale voorzieningen is in principe minder waard dan grond waarop vrijstaande villa s gebouwd kunnen worden. Het wijzigen van bestemmingen gaat meestal gepaard met waardeveranderingen (vermeerderingen). De gemeente kan grondprijzen vaststellen om bij verkoop van gronden de waardevermeerdering (of een gedeelte daarvan) zich toe te eigenen. Deze winst kan gebruikt worden om openbare voorzieningen aan te leggen of bijvoorbeeld maatschappelijke voorzieningen te financieren. Het vaststellen van een grondprijsbeleid maakt de onderhandelingen met particuliere ontwikkelaars transparanter en eenduidiger. 2.2.7 Verhaal van planschade Planschade wordt geleden wanneer een omwonende eigenaar schade lijdt door de ontwikkeling van een nieuwbouwproject. Dit kan bijvoorbeeld een minder mooi uitzicht zijn of de toename van overlast. Basis voor de beoordeling van een planschadeverzoek vormt de vergelijking van de nieuwe planologische situatie met het vorige bestemmingsplan. In verband met de complexheid van de materie wordt meestal een advies ingewonnen van een deskundige om vast te stellen of er sprake is van planschade en zo ja, wat de hoogte is van het bedrag aan planschade. De meeste gemeenten hebben daartoe een planschadeverordening vastgesteld. Aan de hand van een risicoanalyse planschade kan ook vooraf al ingeschat worden hoe hoog het planschadebedrag kan zijn. Voor planschade kan dan, indien nodig, een bedrag opgenomen worden in de grondexploitatie. Indien vooraf bekend zou zijn dat er een hoog risico is tot het moeten betalen van veel planschade kan dit leiden tot het aanpassen of niet door laten gaan van planvorming. Wanneer er sprake is van een particuliere ontwikkeling kan een aparte planschadeovereenkomst overeengekomen worden. Hierop van toepassing is enige tijd geleden gewijzigde wetgeving (22 juni 2005), waarin de mogelijkheden tot doorberekening van planschade een wettelijke grondslag hebben gekregen. 2.3 Nieuwe Grondexploitatiewet Een op stapel staand nieuw (wettelijke) instrument, met name voor het kostenverhaal, is de Grondexploitatiewet. Deze wet is gekoppeld aan de invoering (gepland in 2008) van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening. Het wetsontwerp is op 17 oktober 2006 behandeld in de Eerste Kamer. De inzet is om per 1-1-2008 de wet samen met de nieuwe WRO-2008 in te voeren. De Grondexploitatiewet is het antwoord van het Kabinet op jarenlange kritiek en discussies over tekort schietend instrumentarium van kostenverhaal bij locatieontwikkelingen. Geruime tijd was duidelijk dat met name het huidige wettelijke instrumentarium voor kostenverhaal, te weten de exploitatieverordening en de baatbelasting op voorname punten te kort schieten. Via de baatbelasting kan maar een deel van de kosten worden verhaald (als vuistregel wordt gehanteerd ca. 60-65% van de kosten). Kostenverhaal plegen via een exploitatieovereenkomst resulteert meestal in langdurige 7
onderhandelingen terwijl zogenaamde free riders de dans ontspringen. Verder ontbreken bij particuliere grondexploitatie de noodzakelijke instrumenten voor verevening. Dit heeft vaak tot gevolg dat onrendabele delen van de locatieontwikkeling niet gerealiseerd dreigen te worden. In geval van particuliere grondexploitatie kan de gemeente onder het huidig wettelijk instrumentarium geen locatieeisen stellen, terwijl dit vanuit ruimtelijk en volkshuisvestelijk oogpunt wel wenselijk of noodzakelijk is. 2.3.1 Privaatrechtelijk spoor Grondexploitatiewet De Grondexploitatiewet geeft de basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen de gemeente, projectontwikkelaars en (eventuele) andere particuliere eigenaren. In deze overeenkomst worden afspraken vastgelegd over financiële bijdragen ook als het ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie betreft, zoals bijv. kosten van aanleg van groenvoorzieningen en kosten van bovenwijkse voorzieningen. Onder het huidige wettelijk regiem is dat niet toegestaan. De gemeente moet uit oogpunt van transparantie van grondbeleid, de gesloten overeenkomsten publiceren in de gemeenteberichten. Bedoelde gesloten overeenkomsten vallen onder de Wet openbaarheid van bestuur. 2.3.2 Publiekrechtelijk spoor Grondexploitatiewet Dit publiekrechtelijke instrument voor het kostenverhaal is een aanvullend instrument en kan worden gekwalificeerd als stok achter de deur. Dit instrument treedt bij bouwlocaties in de plaats van de baatbelasting. Vuistregel is dat er straks (formeel) sprake is van een verplichting tot kostenverhaal. Als de gemeente niet met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst over grondexploitatie heeft kunnen sluiten (zoals hiervoor beschreven) moet de gemeente publiekrechtelijk kosten verhalen bij partijen met wie de gemeente geen contract heeft kunnen sluiten. Bedoeld verplicht publiekrechtelijk kostenverhaal is gekoppeld aan het bouwen. Het instrument is alleen van toepassing bij bestemmingsplannen en projectbesluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening, die voor de eerste maal voorzien in nieuwbouw of in belangrijke en omvangrijke verbouwplannen met functiewijzigingen zoals de verandering van een fabrieksgebouw in een appartementencomplex. De bouwplannen bedoeld in de Grondexploitatiewet zullen bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. 2.3.3 Samenvatting van de veranderingen De belangrijkste veranderingen t.a.v. grondbeleid en kostenverhaal en voordelen voor de gemeente zijn: 1. Met de toepassing van de Grondexploitatiewet als kostenverhaalinstrument, vervallen de exploitatieverordening en de baatbelasting. 2. Verplicht en transparant specificeren van inbrengwaarden. 3. Invoering van een (limitatieve) kostensoortenlijst t.b.v. kostenverhaal. 4. Kostenverhaal via het verlenen van bouwvergunningen. 5. Strenger regiem voor het kunnen opnemen van kosten/bijdragen bovenwijks ; 6. Vaststellen van een exploitatieplan en een eerste exploitatieplan voor de locatie moet worden vastgesteld samen met het bestemmingsplan of projectbesluit. Een bestemmingsplan of projectbesluit verschaft een directe bouwtitel en daarom is het ongewenst dat er op dat moment rechtsonzekerheid kan bestaan over het kostenverhaal en de locatie-eisen. 7. Verplichte jaarlijkse financiële herziening van het Exploitatiebesluit. 8. Het mogen stellen van locatie-eisen (waaronder aanwijzen waar in bepaalde omvang bijvoorbeeld sociale woningbouw en/of vrije sectorbouw gerealiseerd moet worden). 9. In sommige gevallen is kostenverhaal slechts mogelijk tot een maximum van de geraamde opbrengsten. 10. Door het stellen van locatie eisen, kan op basis van (vrij gedetailleerde) differentiatie, een doelmatiger en rechtvaardiger kostenverhaal worden gepleegd en kunnen tevens de gemeentelijke doelen beter worden gerealiseerd. 8
Aangezien de Grondexploitatiewet waarschijnlijk komend jaar van kracht wordt, is het van groot belang vroegtijdig te bezien wat de gevolgen zijn van de nieuwe regeling voor toekomstige projecten. Zo kan de afweging gemaakt worden om de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan pas plaats te laten vinden na de inwerkingtreding van de nieuwe Grondexploitatiewet. 9
3. Beleidskader Gemeente Strijen In dit hoofdstuk wordt aangegeven welke vorm van grondbeleid de gemeente Strijen hanteert en welke grondinstrumenten worden ingezet bij het realiseren van ruimtelijke projecten. Ook wordt aangegeven bij welke beleidsuitgangspunten grondbeleid mede een rol speelt. 3.1 Actief grondbeleid, tenzij 3.1.1 Actief In principe wordt uitgegaan van een actief grondbeleid. Het wordt op inbreidingslocaties echter steeds moeilijker om een actief grondbeleid te voeren, omdat grondposities zodanig zijn dat dit voor de gemeente te grote financiële risico s met zich zal meebrengen. Ook is de Rijksoverheid er voorstander van om ontwikkelingen aan de markt over te laten. Bij uitleglocaties is het noodzakelijk om uit te gaan van een actief grondbeleid, omdat dan voldoende sturing kan worden gegeven aan de volkshuisvesting en maatschappelijke invulling van het bestemmingsplan. Als primaathouder van de woningbouw vervult de woningstichting de Maashoek een bijzondere rol in de gemeente. Ook zij zal ter verwezenlijking van haar doelstellingen strategische grondposities verwerven. Met de stichting zijn prestatieafspraken gemaakt, waarin op hoofdlijnen geregeld is onder welke voorwaarden medewerking door de gemeente zal worden gegeven aan een locatieontwikkeling. Afhankelijk van het te realiseren bouwprogramma zal in onderling overleg worden bezien of de gemeente dan wel de woningstichting tot verwerving van potentiële nieuwbouwlocaties kan / zal overgaan. 3.1.2 Participerend Indien de gemeente geen actief grondbeleid kan voeren, omdat derden een dusdanige positie op de grondmarkt innemen staat de gemeente een participerend grondbeleid voor. Hierbij moet worden getracht om via PPS-constructies of andere samenwerkingsovereenkomsten tot een uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid te komen. Bij een participerend grondbeleid heeft de gemeente ook binnen het bestemmingsplan strategische gronden aangekocht om zodoende samenwerking te kunnen afdwingen. Bij risicovolle bestemmingsplanontwikkelingen kan de gemeente ook zelf kiezen voor een partner, bijvoorbeeld de woningstichting de Maashoek om zo de risico s te spreiden. Dit kan zich voordoen zowel bij inbreidings- als bij uitbreidingslocaties. Bij kleinere inbreidingslocaties zal een participerend grondbeleid moeilijker worden en wellicht niet noodzakelijk zijn, omdat dan met de ruimtelijke ordeningsinstrumenten corrigerend kan worden opgetreden. 3.1.3 Passief of facilitair Indien geen actief of participerend grondbeleid kan worden gevoerd zal een passief of facilitair grondbeleid worden gevoerd. Hierbij wordt de realisatie van een bestemmingsplan overgelaten aan marktpartijen. De gemeente verleent alleen op basis van de ruimtelijke ordeningsinstrumenten een sturing binnen dit traject en zal overgaan tot het verhalen van de kosten voor openbare voorzieningen. Deze situatie zal zich voordoen bij kleine inbreidingslocaties. Bij uitbreidingslocaties moet dit type grondbeleid niet worden voorgestaan, omdat dan de grip op de ruimtelijke, volkshuisvesting en maatschappelijke ontwikkelingen te marginaal is om de vooraf bepaalde kwaliteit te kunnen realiseren. 10
3.2 Beleidsprogramma 2006-2010 Het collegewerkprogramma vormt een belangrijk uitgangspunt voor de uitvoering van het grondbeleid. Hieronder staan de uitgangspunten die van invloed zijn op het grondbeleid. 3.2.1 Structuurvisie In de structuurvisie zal het ruimtelijke beleid worden aangegeven voor de middellange termijn In deze visie zal onder meer inzicht geven in mogelijke inbreidingslocaties en de ontwikkelingsrichting die wordt voorgestaan bij verdere uitbreiding van de gemeente buiten de huidige bebouwingscontouren. De planning is om de structuurvisie in 2008 aan de gemeenteraad ter vaststelling aan te bieden. Deze nog op te stellen structuurvisie kan een belangrijke basis vormen voor de inzet van de instrumenten van het grondbeleid (bijv. strategische aankopen). 3.2.2 Actualisering bestemmingsplannen Ter voldoening aan de actualiseringsplicht worden bestemmingsplannen om de 10 jaar herzien. Die bestemmingsplanherziening kan worden aangegrepen om nieuwe woningbouwmogelijkheden te creëren, zoals recent bij de actualisering van het bestemmingsplan Land van Essche (uitbreiding Strienemonde). 3.2.3 Inbreidingslocaties Binnen de bebouwde kom kunnen een aantal min of meer strategische locaties worden onderscheiden waar nieuwe ontwikkelingen moeten of kunnen plaatsvinden de komende jaren (tijdshorizon 2015). Met name voor deze locaties is de afweging omtrent de wijze waarop het grondbeleid gestalte gaat krijgen van belang. In een enkel geval gaat het om locaties die een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van het centrum door toevoeging van functies die verband houden met de functie van het centrum (winkels, voorzieningen, parkeren en woningen, die bij voorkeur in of dichtbij centrum moet worden geprojecteerd). Daarnaast betreft het locaties die een substantiële bijdrage kunnen leveren ter voorziening in de woningbehoefte in het algemeen dan wel voor specifieke doelgroepen. Bij enkele locaties is de gemeente geen eigenaar. Met name voor deze strategische locaties is van belang dat de gemeente een zodanig positie verwerft dat de ruimtelijke ontwikkeling kan worden gestuurd in de gewenste richting. Gestreefd wordt daarbij ten minste naar een regiefunctie op basis van een participerend grondbeleid. Per locatie zal, afhankelijk van eigendomsverhouding, de te realiseren functies, de mogelijkheden in het bestemmingsplan en de financieel-economische aspecten een afweging worden gemaakt omtrent het in te zetten instrumentarium. 3.2.4 Uitleglocaties De bedoeling is om in deze collegeperiode een start te maken met de ontwikkeling van het uitbreidingsplan Land van Essche III. De gronden zijn reeds in eigendom van de gemeente. Een oppervlakte van ca. 1 ha. in het uitbreidingsplan is in handen van een projectontwikkelaar. Er zal overleg plaatsvinden met deze ontwikkelaar over de realisering van het uitbreidingsplan. Voor toekomstige uitleglocaties zullen met name in de nog op te stellen structuurvisie nadere afwegingen moeten worden gemaakt. 11
Voor deze ontwikkelingen zal de strategie nader moeten worden bepaald afhankelijk van het tijdstip waarop de desbetreffende gronden ontwikkeld kunnen c.q. mogen worden voor woningbouw en van nog op te stellen globale exploitatieberekeningen. Opgemerkt wordt dat ten tijde van het opstellen van deze nota een streekplanherziening is vastgeteld. Bekend is dat ter uitwerking van dit nieuwe streekplan contouren rond de gemeente zullen worden getrokken. Op dit moment is de exacte ligging van deze contour echter nog niet duidelijk. Voorts is de aanleg van de randweg een belangrijke voorwaarde. 3.2.5 Aanleg randweg Voor de aanleg van de randweg zal in 2007 een planologische procedure worden gestart. Voor de realisering van de weg moeten gronden en panden worden aangekocht. Ten tijde van het opstellen van deze nota zijn hiervoor de eerste gesprekken gestart. Het streven is om door minnelijke verwerving de gronden in eigendom te krijgen. Afhankelijk van de bereidheid daartoe bij de eigenaren zal eventueel een afweging moeten worden gemaakt voor de inzet van andere instrumenten van het grondbeleid. Ter financiering van de aanleg van de randweg is besloten om voor elke woning die toegevoegd wordt aan de woningvoorraad een bijdrage van 3.400,-- (excl. BTW) per woning aan de reserve randweg toe te voegen (prijspeil 1 januari 2004). 3.2.6 Uitwerking masterplan Oranjewijk De verwachting is dat in 2007 de ontwikkelingsvisie voor de herstructurering van de Oranjewijk door de gemeenteraad zal worden vastgesteld. Vervolgens zal in samenwerking met de woningstichting de Maashoek een uitvoeringsprogramma worden opgesteld. Ter verbetering van de kwaliteit van de woonomgeving zal de oppervlakte aan openbare ruimte (water, parkeren, groen) in de wijk worden vergroot. Hiervoor zullen gronden in eigendom aan de gemeente overgedragen moeten. In verband met de voorgenomen herstructurering van met name het noordelijk deel van de Oranjewijk in de omgeving van het Stockholmplein kunnen aankopen noodzakelijk zijn om de gemeentelijke doelstelling te verwezenlijken. 3.3 Fonds Bovenwijkse voorzieningen Naast de investeringen die direct samenhangen met de binnen het plangebied van een bestemmingsplan te realiseren openbare voorzieningen (woonstraten, riolering, wijkgroen etc.) zal de gemeente moeten investeren in overige voorzieningen buiten het exploitatiegebied. Gedacht moet worden aan bijvoorbeeld het aanleggen van een randweg, verbindingswegen, aanleggen van een park, aanpassing van riolering buiten het exploitatiegebied, bijzondere verkeersvoorzieningen, etc.. Dergelijke investeringen worden als bovenwijkse voorzieningen aangemerkt. Belangrijke kenmerken van bovenwijkse voorzieningen zijn: a) Het gaat om infrastructurele voorzieningen; b) Méér gebieden dan alleen het exploitatiegebied ondervinden baat; c) De uitvoeringsplanning van dergelijke werken staat veelal niet in directe relatie met de exploitatie van bepaalde complexgebieden. d) De voorzieningen zijn buiten het plangebied gelegen. In het kader van de financiering van de randweg is afgesproken, dat de doorberekende bijdragen in het kader van de bovenwijkse voorzieningen ten gunste komen van de reserve voor de aanleg van de randweg. Met betrekking tot de nog te realiseren woningen wordt rekening gehouden met een bijdrage van 1.000,-- per woning (prijspeil 1 januari 2004). 12
3.4 Vereveningsfonds/regiofonds In regionaal verband wordt gesproken over het instellen van een Hoeksche Waards vereveningsfonds/ regiofonds om vanuit de rode ontwikkelingen infrastructurele maatregelen, maatregelen op het gebied van landschapsinrichting en reconstructie, alsmede regionale voorzieningen voor toerisme en recreatie te kunnen financieren. Hierdoor leveren rode ontwikkelingen ook indirect een bijdrage aan de kwaliteitsverbetering van het gebied. Dit betekent wel dat er in principe een cumulatie van bijdragen plaatsheeft, indien naast bijdragen voor de randweg en het fonds bovenwijkse voorzieningen ook een bijdrage in het regiofonds moet worden afgedragen. Ten tijde van het uitbrengen van deze nota wordt de opstelling van een vereveningsstatuut voorbereid, mede in samenhang met het opstellen van de regionale structuurvisie. 3.5 Toelichting gebruik instrumentarium In deze paragraaf wordt het gemeentelijk beleid op de eerder in hoofdsstuk 2 genoemde instrumentarium toegelicht. 3.5.1 Grond verwerven Bij actief grondbeleid hoort actief verwervingsbeleid. De gemeente verwerft daarom bij voorkeur zelf gronden. De gemeente toont hiermee enerzijds aan zelf actief betrokken te willen zijn bij ontwikkelingen op het gebied van wonen, verkeer en vervoer, cultuur, sport en recreatie en economische structuur. Anderzijds heeft de gemeente door het voeren van een actief grondbeleid de mogelijkheid zelf een keuze te maken voor de wijze van projectontwikkeling. Er kan een keuze gemaakt worden uit; - een particuliere ontwikkeling door bijvoorbeeld de woningstichting de Maashoek ; - een publieke ontwikkeling zoals bij de realisering van het bedrijventerrein VI ; - een Publiek Private Samenwerking (PPS-constructie), welke vorm op kleinschalig niveau is toegepast in het project Dam. Een belangrijke afweging die gemaakt moet worden is welk risicoprofiel aanvaardbaar is. Een actief verwervingsbeleid is gebaseerd op een programma (planvorming) en/of een grondexploitatie. De bedragen die worden ingezet om eigendommen van derden te verwerven moeten vallen binnen een vastgestelde grondexploitatie dan wel een andere door de gemeenteraad vastgestelde dekkingsbron. Verwerving strategische gronden In het kader van een visie op de lange termijn is het wenselijk om eigendommen van derden te verwerven die pas in een later stadium in ontwikkeling worden genomen. Hiermee stelt de gemeente haar grondpositie vast of verstevigt deze. Uiteraard vindt vooraf een kostenafweging plaats en een afweging van de mogelijke risico s. Verwerving wegen en watergangen Daar waar binnen het plangebied particuliere wegen of watergangen zijn gelegen wordt tijdens de planvorming onderzocht of deze door de gemeente overgenomen kunnen worden. Soms is het voor de gemeente van belang om een weg of een watergang in eigendom te krijgen zodat het beheer en onderhoud beter geregeld kan worden. Uitgangspunt is dat bij het overnemen van wegen en waterwegen deze om niet overgedragen worden, waarbij overigens wel wordt bezien of er sprake is van te verrekenen achterstallig onderhoud. Beheer van gronden 13
De gemeente heeft verschillende onroerende zaken in eigendom. Dit betreft zowel grondpercelen als opstallen. Een gedeelte van de gronden is reeds betrokken in de planontwikkeling. Van een ander gedeelte staat reeds vast dat deze betrokken gaan worden in de planvorming. Bij bovengenoemde gronden en opstallen wordt bekeken wat de mogelijkheden zijn van tijdelijk beheer. Hierbij wordt een kostenafweging gemaakt tussen kosten en opbrengsten, maar spelen ook risicofactoren als openbare veiligheid een rol. Kosten worden zo mogelijk ten laste gebracht van de toekomstige ontwikkeling. De gemeente heeft ook gronden in eigendom waar op korte termijn geen sprake is van planvorming. Voor deze gronden/opstallen moet er gekeken worden naar een vorm van vastgoedbeheer. Hiervoor zal beleid ontwikkeld worden. Ten slotte heeft de gemeente ook agrarische/landschappelijke gronden in eigendom (bijvoorbeeld bij de Sportlaan en de Bovenweg). 3.5.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) De gemeente Strijen zal daar waar mogelijk en noodzakelijk dit instrument hanteren. Momenteel is geen voorkeursrecht gevestigd. 3.5.3 Onteigening Binnen de gemeente Strijen zijn onder regie van de gemeente in de laatste jaren geen onteigeningsprocedures doorlopen. Van de onteigeningsjurisprudentie wordt wel gebruik gemaakt in het minnelijke verwervingstraject. 3.5.4 Exploitatieverordening De gemeenteraad van Strijen heeft in zijn vergadering van 30 november 2004 de Exploitatieverordening gemeente Strijen 2004 vastgesteld. Deze verordening heeft betrekking op de voorwaarden welke gelden voor het verkrijgen van gemeentelijke medewerking bij het in exploitatie brengen van gronden en om kosten van de voorzieningen van openbaar nut ten laste te brengen van de gebate gronden. 3.5.5 Gronduitgifte- en grondprijsbeleid Er zijn diverse vormen van gronduitgifte. Daarbij kan worden gedacht aan: - verkoop; - uitgifte in erfpacht; - verhuur en pacht. In deze notitie is met name de verkoop van grond het uitgangspunt. De grondprijs bepaalt voor een belangrijk deel de mogelijkheden om de eerder genoemde maatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Een grondprijsbeleid is van belang voor de uitvoering van plannen en het voeren van onderhandelingen met ontwikkelaars. De te hanteren grondprijsmethodieken zijn van invloed op het te realiseren programma. De volgende methoden worden gehanteerd voor het berekenen van de grondprijzen: A. residuele grondquotemethode Op 19 december 2001 hebben de Vereniging van Nederlandse Gemeente (VNG), de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM), de Nederlandse Vereniging van Bouwondernemers (NVB) en de staatsecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer met elkaar kaderstellende afspraken gemaakt over het gemeentelijke grond(prijs)beleid bij gronduitgifte aan marktpartijen in relatie tot woningbouwkwaliteit. Deze afspraken zijn opgenomen in het Convenant Gemeentelijk Grondprijsbeleid. Belangrijk speerpunt van dit convenant is dat de grondprijs een afgeleide is van de Vrij-Op-Naam-prijzen van de te realiseren 14
woningen. Dit wordt bereikt door een grondquotemethode te hanteren: de grondprijs wordt bijvoorbeeld vastgesteld op 20 % van de V.O.N.-prijs van de woning. Door een koppeling te leggen tussen de V.O.N.-prijs van een woning en de daarbij horende grondprijs wordt recht gedaan aan het economisch verschijnsel dat de waarde van de grond bepaald wordt door de gebruiksmogelijkheden van die grond. De residuele rekenmethodiek houdt in dat de grondprijs het sluitstuk is van de kosten en opbrengsten van een woning: Het verschil tussen de V.O.N.-prijs (inclusief BTW) en de bruto bouwsom is de grondprijs (inclusief BTW). In die zin vertegenwoordigt de grond slechts een residuele waarde. Met de bruto bouwsom wordt bedoeld de bouwkosten, exclusief meerwerk, maar inclusief BTW en rentekosten, ontwikkelingskosten (winst en risico), overdrachtskosten en dergelijke. Onder de V.O.N.- prijs wordt verstaan de verkoopprijs van een complete woning, exclusief meerwerk. B. comparatieve methode Bij toepassing van de comparatieve methode worden prijsontwikkelingen op de markt gevolgd en wordt op grond hiervan de grondprijs vastgesteld. Gronden met een gelijke waarde krijgen zo een gelijke prijs. Deze methodiek is erg geschikt om bijvoorbeeld te analyseren of de gehanteerde grondquote leidt tot een marktconforme prijs. Deze methode is het meest gevoelig voor ontwikkelingen in de economie en het algemene vertrouwen hierin. De comparatieve methode maakt daarnaast inzichtelijk dat de ligging en de gebruiksmogelijkheden grote invloed hebben op de grondprijs. C. kostprijsmethode De kostprijsmethode is een methodiek die vroeger veel door de gemeente gehanteerd werd bij het vaststellen van gemeentelijke grondprijzen. Bij deze methode wordt de prijs bepaald door de verwervingskosten van de (vaak agrarische) grond, vermeerderd met de kosten van het bouwrijp maken. Deze methode heeft een aantal nadelen: 1. de gemeente kan grondopbrengsten mislopen, omdat de vastgestelde prijzen lager zijn dan marktconforme prijzen; 2. De gemeente wordt inflexibel ten aanzien van het realiseren van verschillende gebruiksmogelijkheden: een zeer gewenste lage grondprijs ten behoeve van bijvoorbeeld een sportterrein kan niet gecompenseerd worden door een hogere grondprijs ter plekke van dure woningen. Bij het opstellen van een exploitatieberekening zal van geval tot geval bezien worden welke methode voor het berekenen van grondprijzen toegepast wordt. Hier zal een concreet besluit over genomen worden. Referenties van nieuwbouwprojecten in de omgeving worden gebruikt om de grondprijzen te toetsen, ook de prijzen van de bestaande woningen spelen een rol. Er zijn weinig gelijke omstandigheden, waardoor het niet mogelijk is één standaardprijs te hanteren voor de gemeente. Wel kan onderscheid gemaakt worden tussen commerciële bebouwing (woningbouw, kantoren en bedrijfsterreinontwikkeling) waarbij uitgegaan wordt van de marktwerking en niet-commerciële bebouwing (zorg, recreatie en sport en onderwijs) en van landelijke richtlijnen. Voor sociale woningbouw, waaronder huurwoningen die door een woningcorporatie worden gerealiseerd, hanteert de gemeente een lagere grondprijs dan voor vrijesectorwoningen. De gemeente draagt hiermee bij aan de klassieke doelstellingen van woningcorporaties, namelijk het huisvesten van doelgroepen wier woonbehoeften door financiële beperkingen in de commerciële woningmarkt onvoldoende vervuld kunnen worden. 3.5.6 Verhaal van planschade Het beleid met betrekking tot planschade bestaat uit de volgende twee punten: 15
1. Planschade bij een particuliere ontwikkeling wordt op de ontwikkelaar afgewenteld. Dit kan door het opstellen van een planschadeovereenkomst. Hierbij zijn twee mogelijkheden. Ten eerste alle toekomstige planschade komt voor rekening van ontwikkelaar. Ten tweede de ontwikkelaar koopt voor start van de ontwikkeling de planschade af. Bij deze laatste optie gaat de gemeente uit van de resultaten van een risico-analyse planschade. 2. Indien de gemeente de regierol heeft bij de ontwikkeling, zoals bij de ontwikkeling van het bedrijventerrein VI is het risico van planschade voor rekening van de gemeente. Het is hierbij van belang dat bij besluitvorming over de planvorming aangegeven wordt wat het risico is met betrekking tot planschade en hoe en in welke mate hierin voorzien kan worden. Ook hier is een risico-analyse planschade een goed hulpmiddel. 16
4. Financieel kader 4.1 Exploitatieopzet Het instrument om te beoordelen of een bestemmingsplan financieel, economisch dan wel maatschappelijk haalbaar is, zijn de exploitatieopzetten. In deze opzetten worden de geraamde investeringen en opbrengsten opgenomen en blijkt of er een batig of nadelig saldo zal ontstaan. De verwerving, de aanleg van openbare voorzieningen en de opbrengsten vormen over het algemeen de grootste risicoposten binnen een bestemmingsplan. Om de kosten, opbrengsten en daarmee de risico s te kunnen beheersen wordt een exploitatiebegroting opgesteld. In principe dient deze op zijn minst sluitend te zijn. Is dit niet het geval dan dient (eventueel) het programma van eisen voor de inrichting van de stedenbouwkundige structuur binnen het bestemmingsplan te worden aangepast. Leidt dit niet tot een sluitende exploitatiebegroting, dan dient het begrote financiële tekort reeds op voorhand te worden afgedekt door een bijdrage uit de algemene middelen dan wel moet in het uiterste geval geheel worden afgezien van de exploitatie. Naast de genoemde kosten van verwerving en bouw- en woonrijpmaken worden ook minder risicovolle posten als voorbereiding en toezicht, advieskosten, stortingen in fondsen/voorzieningen, rentelasten en -opbrengsten, alsmede diverse bijdragen of subsidies te worden opgenomen. Jaarlijks wordt aan de hand van de werkelijke lasten en baten een nacalculatie van het plan opgesteld 4.2 Winstneming Om de nodige duidelijkheid te betrachten, wordt opgemerkt dat winstnemingen slechts dan zijn toegestaan als er sprake is van daadwerkelijk gerealiseerde winst. Dit onder verwijzing naar hetgeen hieromtrent is opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).. 4.3 Reserves grondexploitatie Het is gebruikelijk positieve resultaten uit grondexploitaties toe te voegen aan een reserve grondexploitaties, teneinde een buffer te vormen voor te lopen risico s of ter afdekking van plannen met een negatief resultaat. Enige jaren geleden is de aanwezige reserve grondexploitatie toegevoegd aan de reserve randweg. Ook de batige saldi uit de ontwikkelingen van het Land van Essche II en het Bedrijventerrein V zijn aan bedoelde reserve toegevoegd. Dit betekent, dat er thans behoudens de algemene reserve geen buffer is om tegenvallers/risico s in de grondexploitaties op te vangen. Tot op heden worden deze risico s ook gering geacht. Echter gezien de beoogde toekomstige ontwikkelingen zoals plan Oost, lijkt het aan te bevelen (een deel van) de (mogelijke) winst uit de exploitatie van het bedrijventerrein VI te storten in een reserve grondexploitatie. 4.4 Aanbestedingen Het aanbestedingsbeleid maakt geen deel uit van deze nota, maar is opgenomen in de kadernota inkoopen aanbestedingsbeleid die eveneens begin 2007 aan de raad zal worden aangeboden. 4.5 Informatie / verantwoording Het in deze nota geformuleerde beleid wordt ingezet om de programma s uit de programmabegroting te realiseren. Het gaat daarbij met name om de programma s Fysiek beleid (structuurvisie, bestemmings- 17
plannen, woningbouwontwikkelingen), Fysiek beheer (aanleg randweg) en Economisch en sociaal economisch beleid (realiseren lokaal bedrijventerrein). Op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording dient in de programmabegroting ook een paragraaf grondbeleid te worden opgenomen. In de paragraaf grondbeleid bij de begroting wordt aangegeven welke activiteiten in de loop van het begrotingsjaar zullen worden uitgevoerd. In deze paragraaf wordt bij de jaarrekening verantwoording afgelegd over hetgeen in het afgelopen jaar is gerealiseerd. Daarbij wordt tevens een (bijgestelde) prognose gegeven van de te verwachten eindresultaten. Indien er sprake is van grote afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde uitgangspunten met betrekking tot de onderhanden zijnde projecten, zal de raad hiervan tussentijds op de hoogte worden gesteld. 18