EUROPEES PARLEMENT 1999 2004 Commissie werkgelegenheid en sociale zaken 14 mei 2002 WERKDOCUMENT over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten Commissie werkgelegenheid en sociale zaken Rapporteur: Ieke van den Burg DT\463262.doc PE 316.344
Context van het Commissievoorstel Sinds 1990 wordt uitzendwerk, naast deeltijdwerk en contracten voor bepaalde tijd, beschouwd als een van de drie vormen van atypisch werk" ten aanzien waarvan communautaire actie dient te worden ondernomen. In 1995 raadpleegde de Commissie de sociale partners op EU-niveau over de flexibiliteit van de arbeidstijd en de veiligheid van de werknemers met betrekking tot de drie vormen van atypisch werk. Nadat de sociale partners hun steun hadden betuigd voor actie op dit gebied, werd in april 1996 een tweede raadplegingsronde gehouden. De UNICE, het EVV en het CEEP 1 verklaarden zich bij die gelegenheid bereid onderhandelingen te openen waarbij elk van deze drie categorieën atypisch werk aan de orde zou komen. Er werden twee kaderovereenkomsten gesloten in 1997 over deeltijdwerk en in 1999 over contracten voor bepaalde tijd welke vervolgens werden omgezet in richtlijnen. In 2000 begonnen onderhandelingen tussen dezelfde sociale partners over uitzendwerk, waarbij de Europese sectoriële organisaties (CIETT 2 en Uni- Europa) in de respectieve delegaties vertegenwoordigd waren. Nadat deze onderhandelingen in onderlinge overeenstemming waren verlengd, eindigden zij op 21 mei 2001 zonder overeenkomst. Tegen deze achtergrond diende de Commissie in maart van dit jaar haar voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad in. Uitzendwerk in Europa: recente trends 3 Het aantal uitzendkrachten mag in absolute termen niet hoog zijn (volgens de meest recente schattingen ca. 2 miljoen voltijdsequivalenten, wat overeenkomt met ca. 1,3 % van de werkende bevolking in de EU), maar de trend op lange termijn is er een van groei. In de jaren 90 is het uitzendwerk in de EU minstens verdubbeld, en soms zelfs vervijfvoudigd. Er is dus een constant groeipatroon, maar het aandeel van het uitzendwerk in de totale werkgelegenheid is in de diverse lidstaten zeer verschillend. Volgens de toelichting bij het Commissievoorstel varieert dit aandeel van 0,2% in Italië tot 4,4% in Nederland. Verschillen zijn er ook tussen de sectoren: in het VK, Zweden, Finland en Denemarken is het uitzendwerk geconcentreerd in de dienstensector (gezondheidszorg, administratie, financieel beheer), terwijl het elders in de EU vooral gaat om de productie en de bouw. Dit sectoriële aspect heeft ook veel te maken met de verdeling van het uitzendwerk tussen de geslachten: behalve in de drie Scandinavische landen wordt uitzendwerk gedomineerd door mannen, het meest in Duitsland en Oostenrijk. Wat de leeftijd betreft, is er een hoge concentratie van jonge mensen. In iedere lidstaat zijn tussen de 20 en de 50% van de uitzendkrachten beneden de 25, hoewel er tekenen zijn dat de gemiddelde leeftijd van de uitzendkrachten stijgende is. Wat tenslotte de vaardigheden betreft, is er weinig informatie voorhanden, maar men mag aannemen dat uitzendkrachten over algemene, breed inzetbare vaardigheden beschikken (die beslist niet gering of onaanzienlijk hoeven te zijn), terwijl sommige uitzendkrachten zeer specifieke vaardigheden en kwalificaties voor specialistische taken bezitten. 1 De Unie van Industrie- en Werkgeversfederaties der Europese Gemeenschap, het Europees Verbond van Vakverenigingen en het Europees Centrum van Gemeenschapsbedrijven. 2 Confédération Internationale des Entreprises de Travail Temporaire. 3 Empirische gegevens over tijdelijk werk zijn schaars en niet altijd van de beste kwaliteit. Tenzij anders aangegeven, is de in dit document gebruikte informatie afkomstig uit het verslag over uitzendwerk in de EU, dat in april 2002 is gepubliceerd door de Stichting van Dublin (www.eurofound.eu.int/working/working.htm). PE 316.344 2/7 DT\463262.doc
Uitzendwerk: voor- en nadelen 1 Een vergelijking van de arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten met die van equivalente werknemers in de inlenende firma en/of van andere categorieën van werknemers levert een wisselend beeld op. Veel problemen houden verband met de twee intrinsieke kenmerken van uitzendwerk: frequente veranderingen van arbeidsplaats en dualiteit van de werkgever, daar zowel het uitzendbureau als het inlenend bedrijf de rol van werkgever vervullen. Wat betreft de betaling zijn de berichten gemengd : over het algemeen is het loon lager dan dat van vergelijkbare werknemers in vaste dienst (wellicht ten dele op grond van voordelen buiten het loon om voor laatstgenoemden, bijvoorbeeld anciënniteitstoelagen), maar er zijn ook meldingen van een hogere salariëring, met name in sectoren met een tekort aan gekwalificeerde arbeidskrachten; gemengde berichten zijn er ook wat betreft de arbeidstijd: het is duidelijk dat uitzendkrachten meer ploegendiensten draaien en minder uren maken, maar er is ook meer flexibiliteit in de zin dat rekening wordt gehouden met de behoeften of voorkeuren van de werknemers; minder zekerheid van arbeidsplaats en inkomen, waartegenover potentiële voordelen staan ten opzichte van andere vormen van atypisch werk 2 ; een hogere mate van gezondheids- en veiligheidsrisico s en minder informatie op het gebied van gezondheid en veiligheid, maar ook een meer positieve eigen perceptie van gezondheidsrisico s en problemen; gebrek aan zelfstandigheid, een lager niveau van voldoening in het werk en problemen bij de toegang tot de sociale dialoog en daarmede tot afdwingbare rechten en politieke invloed; een zeer gering aanbod van opleidingsmogelijkheden, of slechte toegang daartoe; dit geldt voor alle categorieën werknemers. Als men uitzendwerk in een wijder economisch en sociaal perspectief beziet, moet aandacht worden geschonken aan de volgende punten: het belang van flexibele arbeid, vooral voor KMO s en bedrijven die onderhevig zijn aan sterke schommelingen in de vraag, of die slechts af en toe gekwalificeerde werknemers nodig hebben voor gespecialiseerde taken; deze kwantitatieve en kwalitatieve flexibiliteit zal belangrijker worden naarmate het totale aantal werknemers afneemt; een mogelijke erosie van de sociale standaards: aangezien de betrekkingen tussen uitzendbureau en inlenend bedrijf worden geregeld door commerciële overeenkomsten in plaats van door arbeidsrechtelijke overeenkomsten en/of collectieve 1 Voetnoot 3 is ook hier van toepassing. Het is met name moeilijk gegevens te verkrijgen over de intrinsieke kenmerken van uitzendwerk, zonder dat daarin ook aspecten meespelen van de betrokken banen, werknemers en/of sectoren. 2 De duur van de werkperiodes is over het algemeen kort; anderzijds profiteert een uitzendkracht van de stabiliteit die voortvloeit uit het feit dat de belangen en risico s van zijn of haar bureau zijn gespreid over verschillende sectoren en bedrijven. DT\463262.doc 3/7 PE 316.344
arbeidsovereenkomsten, maakt uitzendwerk een omzeiling van de wettelijke normen inzake betaling en arbeidsvoorwaarden mogelijk; de rol die uitzendwerk kan spelen voor de bevordering van efficiëntere "job matching" (de tijdelijke opdrachten fungeren als proefperiodes, zowel voor de werknemers als voor het bedrijf), waardoor de frictiewerkloosheid wordt verminderd 1 ; het verband met grotere efficiëntie door verdeling van het werk (bijvoorbeeld door uitbesteding van de personeelsaanwerving), vooral omdat uitzendbureaus kunnen werken met grotere schaalvoordelen; het potentieel voor (her)integratie van werknemers (jongeren, buitengesloten groepen) op de reguliere arbeidsmarkt; in sommige lidstaten maakt uitzendwerk onderdeel uit van een actief arbeidsmarktbeleid, en het kan samenwerking inhouden met NGO s en overheidsinstanties, hoewel hierover weinig onderzoek is gedaan; een gebrek aan investeringen in menselijk en maatschappelijk kapitaal, aangezien noch de inlenende firma, noch het uitzendbureau zeker kan zijn van het rendement op lange termijn van dergelijke investeringen; het verband dat soms wordt gelegd met problemen aangaande loyaliteit aan de onderneming, betrouwbaarheid (bijv. wanneer het gaat om financiële taken) en werken in teamverband (met andere uitzendkrachten/reguliere werknemers). De bestaande regelgeving inzake uitzendwerk in de lidstaten De regelgeving in verband met uitzendwerk is in de diverse lidstaten altijd zeer verschillend geweest. Hieronder volgt een schematisch overzicht: Sommige lidstaten (bijv. Zweden/Denemarken 2, Finland, het VK en Ierland) behandelen uitzendwerk grotendeels binnen de context van hun algemene arbeidswetgeving, maar vanwege de aanzienlijke verschillen die er bestaan tussen hun respectieve arbeidsrechtstelsels is de resulterende wettelijke situatie voor uitzendkrachten in deze landen sterk uiteenlopend. De meeste andere lidstaten hebben een specifieke regelgeving voor uitzendwerk, zowel binnen het arbeidsrecht als binnen het vennootschapsrecht, en kennen soms vergunningenstelsels of andere vormen van beperkingen. In de toelichting bij het Commissievoorstel wordt gesteld dat deze groep kan worden onderverdeeld in landen waar de regelgeving zich concentreert op: de betrekkingen tussen het uitzendbureau, de werknemer en het inlenende bedrijf: Duitsland, Oostenrijk, Spanje en Luxemburg 1 Volgens bepaald onderzoek heeft uitzendwerk bijgedragen tot de daling van de werkloosheid (zonder inflatie) in de VS in de jaren 90. 2 Het onderzoek van de Stichting plaatst Zweden in deze categorie, terwijl de toelichting bij het Commissievoorstel hier Denemarken noemt. PE 316.344 4/7 DT\463262.doc
deze betrekkingen plus de rechtspositie van uitzendkrachten: België, Frankrijk, Italië, Portugal en Griekenland Nederland is een speciaal geval, waar deregulering en normale" behandeling samengaan met mogelijkheden af te wijken van bepaalde wettelijke voorschriften door middel van collectieve overeenkomsten. Zoals in de toelichting bij het Commissievoorstel wordt gezegd, is er een gemeenschappelijk terrein: alle landen beschouwen bijvoorbeeld de betrekking tussen uitzendkracht en uitzendbureau als een relatie van werknemer/werkgever (behalve het VK en Ierland, waar de situatie niet duidelijk is). Het is namelijk over het algemeen bij het bureau dat de uitzendkrachten hun collectieve rechten kunnen doen gelden, hoewel zij dat in Oostenrijk, Frankrijk en Nederland ook kunnen doen bij de inlenende firma. Uitzendkrachten werken over het algemeen op basis van tijdelijke arbeidsovereenkomsten, waarvan de duur gewoonlijk overeenkomt met de duur van opdracht behalve in Duitsland en Zweden, waar contracten voor onbepaalde tijd de norm zijn. In Italië en Nederland moeten tijdelijke contracten onder bepaalde omstandigheden worden omgezet in contracten voor onbepaalde tijd. Zoals ook in het verslag van de Stichting wordt onderstreept, kunnen in de regelgeving drie doelstellingen of niveaus van gelijke behandeling worden onderscheiden, tussen welke in iedere richtlijn of andere maatregel van de Gemeenschap een goede balans moet worden gevonden: gelijke behandeling van uitzendkrachten ten opzichte van andere werknemers wat betreft rechtspositie en zekerheid van de arbeidsplaats naleving van de bestaande sociale normen in de inlenende ondernemingen, hetgeen betekent gelijke behandeling qua bezoldiging en arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten en vergelijkbare werknemers van de inlenende ondernemingen erkenning van de uitzendsector als volwaardige economische sector, door het wegnemen van onnodige beperkingen en verboden. Het Commissievoorstel Het voorstel voor een richtlijn verlangt van de lidstaten dat zij beperkingen of verbodsbepalingen met betrekking tot uitzendwerk opnieuw bezien en deze opheffen als ze niet langer vereist zijn (Artikel 4) en stelt het algemene beginsel van niet-discriminatie wat betreft de fundamentele arbeidsvoorwaarden van tijdelijke werknemers ten opzichte van de werknemers van de inlenende onderneming die hetzelfde of vergelijkbaar werk doen (Artikel 5). Dit principe is van toepassing tenzij er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor een afwijkende behandeling. Het voorstel geeft de lidstaten de mogelijkheid voor drie verdere afwijkingen van het beginsel (Artikel 5, leden 2 t/m 4): wanneer een uitzendkracht een overeenkomst voor onbepaalde tijd heeft en ook in de tijd tussen twee opdrachten wordt betaald; DT\463262.doc 5/7 PE 316.344
wanneer de sociale partners collectieve overeenkomsten sluiten die afwijken van het beginsel, doch voorzien in alternatieve methodes voor het verzekeren van een passende bescherming; indien een opdracht of serie opdrachten in dezelfde inlenende firma een periode van zes weken niet overschrijdt. Andere bepalingen houden in: de vereiste dat uitzendkrachten worden ingelicht over vacatures in de inlenende onderneming en dat eventuele belemmeringen die verhinderen dat zij voor een vacante post worden aangeworven wanneer hun opdracht is afgelopen, worden weggenomen; verder mogen uitzendbureaus geen honoraria in rekening brengen voor dergelijke aanwervingen (Artikel 6, leden 1 t/m 3) de vereiste dat uitzendkrachten toegang hebben tot de sociale dienstverlening van de inlenende onderneming (tenzij er objectieve redenen zijn om zulks niet te doen) en de vereiste voor de lidstaten maatregelen te nemen om de sociale dialoog te verbeteren op het stuk van de toegang van uitzendkrachten tot opleidingsmogelijkheden, zowel in het uitzendbureau als in de inlenende onderneming (Artikel 6, leden 4 en 5) de vereiste dat uitzendkrachten meetellen bij de vaststelling van de drempel waarboven in het uitzendbureau een vertegenwoordigende organisatie van de werknemers, zoals voorzien door de nationale en de communautaire wetgeving, moet worden opgericht; de lidstaten kunnen vergelijkbare bepalingen vaststellen ten aanzien van de drempels bij de inlenende firma s (Artikel 7). De inlenende firma s dienen de vertegenwoordigers van hun werknemers in te lichten indien uitzendkrachten in dienst worden genomen (Artikel 8). Punten van discussie In welke mate is het onderhavige voorstel gebaseerd op een gezonde analyse van de trends en de huidige situatie van het uitzendwerk in de EU? Voldoet het voorstel aan de bovengenoemde doelstellingen van gelijke en eerlijke behandeling inzake uitzendbureaus ten opzichte van andere ondernemingen; uitzendkrachten, wat betreft rechtspositie en arbeidsvoorwaarden, ten opzichte van de andere werknemers; de (collectieve) betaling en arbeidsvoorwaarden van uitzendkrachten in vergelijking met de gevestigde normen in de inlenende bedrijven en sectoren (dikwijls tot stand gekomen via collectieve onderhandelingen)? Doet het voorstel voldoende recht aan de specifieke elementen van uitzendwerk die het atypisch maken en aldus de noodzaak scheppen van specifieke wetgeving op communautair niveau waarbij rekening wordt gehouden met de grensoverschrijdende effecten van uitzendwerk over de grenzen heen? Is voldoende rekening gehouden met de uiteenlopende achtergronden en tradities van de wetgeving in de diverse lidstaten? PE 316.344 6/7 DT\463262.doc
Hoe moeten de verschillende uitzonderingen op het non-disciriminatiebeginsel van artikel 5 worden gezien? Zijn deze werkelijk noodzakelijk om te zorgen voor flexibiliteit en aanpassing aan de diverse regelgevende kaders in de lidstaten, of zijn het achterdeurtjes die misbruiken mogelijk maken en aldus de doeltreffendheid van de richtlijn ondermijnen? DT\463262.doc 7/7 PE 316.344