Vergelijking faunabeleid van de provincies Noord-Holland, Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant

Vergelijking faunabeleid van de provincies Noord-Holland, Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant Wageningen, december 2006 Communicatiebureau de Lynx, Rob Janmaat

VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 1

Inhoudsopgave 1. Inleiding...4 2. Benadering...7 2.1 Artikel 65 Vrijstelling en aanwijzing bejaagbare diersoorten...7 2.2 Artikel 67 Aanwijzing soorten voor beperking...8 2.3 Artikel 68 Ontheffingverlening...9 2.4 Preventieve maatregelen...12 2.5 Relatie tussen provincie en FBE...13 2.6 Controle...15 2.7 Wijze van formuleren...16 2.8 Conclusie...17 3. Faunabeheerplannen per soort...19 3.1 Ekster...19 3.2 Fazant...19 3.3 Grauwe gans en smient...19 3.4 Haas...20 3.5 Knobbelzwanen...20 3.6 Kolgans...20 3.7 Konijn...21 3.8 Meerkoet...21 3.9 Ree...21 3.10 Roek...21 3.11 Wilde eend...21 3.12 Vergelijking...21 4. Rechtbank en Raad van State...23 5. Collegiale toetsing...27 6. Conclusies en aanbevelingen...29 6.1 Conclusies...29 6.2 Aanbevelingen voor de provincie Noord-Holland...30 Bijlage 1 Beleid per diersoort per provincie...33 Bijlage 2 Geraadpleegde stukken...44 VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 2

1. Inleiding In 2002 is de Flora- en faunawet in werking getreden. Deze wet, die de opvolger is van de oude Jacht- en Vogelwet, beoogt dieren te beschermen tegen onnodig lijden en het verbiedt het doden, verwonden, vangen of verstoren van dieren (artt. 9-12). Aan de andere kant geeft de wet aan provincies bevoegdheden ter bestrijding van faunaschade door dieren en ter bescherming van de openbare veiligheid. De belangrijkste provinciale bevoegdheid is het verlenen van ontheffingen of vrijstellingen op eerder genoemde wetsartikelen. De provincie heeft beleid ontwikkeld dat aangeeft hoe zij met die bevoegdheden wil omgaan. De afgelopen jaren is de provincie echter geconfronteerd met rechtzaken waarin bezwaren van Faunabescherming tegen het provinciale beleid gegrond zijn verklaard. Dit leidde tot de vernietiging van verstrekte ontheffingen en daarmee tot onuitvoerbaar beleid. Daarnaast is sprake geweest van spanning in de relatie tussen de Faunabeheereenheid (FBE) en de provincie, mede ingegeven door de taakverdeling tussen beide organisaties. Hierdoor is het faunabeleid van de provincie Noord-Holland in het afgelopen jaar onderwerp van politieke discussie geworden. Regelmatig is in de discussie verwezen naar de provincies Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant als goede voorbeelden die ook in Noord-Holland gevolgd kunnen worden. Om deze reden is er bij de provincie Noord-Holland behoefte aan een vergelijking tussen het beleid en de uitvoering in de eigen provincie en in de provincies Utrecht, Fryslân en Noord- Brabant. Het doel hiervan is om te leren van de best practices van andere provincies: wat doen zij goed en wat kan in Noord-Holland beter? Communicatiebureau de Lynx heeft deze vergelijking in de periode tussen september en november 2006 uitgevoerd. Daartoe zijn vele schriftelijke stukken doorgenomen (bijlage 2). Voor algemene informatie is telefonisch contact gelegd met de secretaris van de FBE Noord-Holland en een bestuurslid van Faunabescherming. Daarnaast is door middel van interviews met medewerkers van de provincies Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant een collegiale toetsing' van het Noord-Hollandse beleid uitgevoerd. In de vergelijking is gekeken naar: - verschillen in de benadering van het faunabeheer; - verschillen in de ontheffingverlening en in het stellen van nadere voorwaarden; - de inzet van preventieve maatregelen; - verstrekte ruimte aan FBE s om vergunninghouders te machtigen; - gerechtelijke procedures. In de collegiale toetsing is gevraagd naar: - de algemene opinie over het beleid van Noord-Holland; - opmerkelijke onderdelen uit het Noord-Hollandse faunabeleid. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 4

Leeswijzer Voor de lezer die minder goed bekend is met faunabeleid is in het kader aan het einde van dit hoofdstuk een korte toelichting op het Noord-Hollandse faunabeleid gegeven. - Hoofdstuk 2 behandelt het faunabeleid in algemene zin. De conclusies van hoofdstuk 2 staan in paragraaf 2.8. - Voor elk diersoort is een vergelijking gemaakt in hoofdstuk 3. In bijlage 1 gaan we gedetailleerd in op de verschillende faunabeheerplannen. - Hoofdstuk 4 gaat in op een aantal rechtszaken rond het faunabeleid van de provincies. - Hoofdstuk 5 bevat de resultaten van de collegiale toetsing door medewerkers van de provincies Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant. - Hoofdstuk 6 bevat conclusies en aanbevelingen. Faunabeleid in een notendop De Flora- en faunawet beoogt plant- en diersoorten te beschermen door middel van een aantal verbodsbepalingen. Hierop kunnen uitzonderingen worden gemaakt als bepaalde belangen in het geding zijn (bijv. openbare veiligheid of schade aan gewassen). Provincies kunnen ontheffingen op de verbodsbepalingen in de Flora- en faunawet verlenen. Om dit op een inzichtelijke wijze te doen, wordt door elke provincie eerst een implementatienota of beleidsnotitie Faunabeleid opgesteld. Op basis hiervan is door de FBE van elke provincie een faunabeheerplan (FBP) opgesteld, waarin de kaders en uitvoering van de beleidsnota nader worden uitgewerkt. Dit plan wordt door de provincie (al dan niet geheel) goedgekeurd. De FBE kan op basis van het provinciale beleid en het faunabeheerplan ontheffingen aanvragen. De meeste provincies geven de FBE ontheffingen op voorhand. De FBE kan de ontheffing middels een machtiging doorschrijven aan een grondgebruiker, Wildbeheereenheid (WBE) of jachtaktehouder. De FBE meldt elke verstrekte (doorgeschreven) machtiging aan de provincie, dit geeft de provincie gelegenheid te controleren of voldaan is aan alle voorwaarden voor een verstrekte ontheffing en de uitvoering ervan te controleren. Mogelijk zijn niet op alle plaatsen de volledig juiste juridische formuleringen gebruikt. In deze rapportage is dit in onze opinie echter niet noodzakelijk, bijkomend voordeel is dat de leesbaarheid (en misschien wel begrijpelijkheid) wordt vergroot. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 5

2. Benadering Het faunabeleid op provinciaal niveau spitst zich toe op de artikelen 65, 67 en 68 van de Flora- en faunawet, waarin respectievelijk wordt ingegaan op vrijstellingen, aanwijzingen en ontheffingen. Bij provinciale verordening kunnen voor deze soorten worden toegestaan de handelingen doden (als uitzondering op art. 9 Flora- en faunawet), verontrusten (art. 10), nesten verstoren (art. 11) en rapen, schudden, doorprikken van eieren (art. 12). In dit hoofdstuk gaan we in op het provinciale beleid rond deze ontheffingverlening. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de ontheffingen voor verschillende diersoorten. 2.1 Artikel 65 Vrijstelling en aanwijzing bejaagbare diersoorten Op grond van artikel 65 kan de provincie diersoorten aanwijzen die door de grondgebruiker mogen worden bestreden ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, en aan fauna. Het gaat om soorten die niet in hun voortbestaan worden bedreigd. Daarnaast mag er geen andere bevredigende oplossing bestaan en mag geen afbreuk worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort. Door het ministerie van LNV zijn de volgende soorten op de landelijke vrijstellingslijst geplaatst: Canadese gans, houtduif, holenduif, konijn, kauw, vos en zwarte kraai. Hiermee staat de minister het de grondgebruiker toe om zonder ontheffing deze soorten te vangen, opzettelijk te verontrusten of te doden. Daarop aanvullend kunnen de provincies soorten plaatsen op een provinciale vrijstellingslijst, en het zo aan grondgebruikers toestaan om deze soorten te allen tijde te verontrusten of te doden (zie tabel 1). Daarnaast is er nog een landelijk beleid voor de jacht. Bij ministeriële regeling (de Jachtregeling) is vastgesteld dat de jacht geopend is: voor wilde eend en konijn van 15 augustus t/m 31 januari; voor haas en fazantenhen van 15 oktober t/m 31 december; voor houtduif en fazantenhaan van 15 oktober t/m 31 januari. Voor deze soorten hoeven in deze periodes derhalve geen ontheffingen te worden aangevraagd. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 7

Noord-Holland Utrecht Fryslân Noord-Brabant Haas V V V V Ekster V V V V Spreeuw V + D* V + D* V V Knobbelzwaan V V V V Smient V V V + D* V Wilde eend V + D* V V V Meerkoet V V V V Rietgans V V V V Kolgans V V + D* V Brandgans V V V V Grauwe gans V V V + D* V Rotgans V V V Roek V V V + D* Tabel 1. Provinciale vrijstellingen (aanvullend op de landelijke vrijstellingslijst). V = verontrusten, D = doden, * = onder voorwaarden Vergelijking Er is weinig verschil tussen de provincies ten aanzien van het aantal soorten dat mag worden verontrust of gedood volgens artikel 65. 2.2 Artikel 67 Aanwijzing soorten voor beperking Gedeputeerde Staten kunnen op basis van artikel 67 personen aanwijzen om in te grijpen in de stand van door de minister aangewezen diersoorten. Door de minister zijn de volgende soorten als mogelijk aan te wijzen bestempeld: edelhert, konijn, muskusrat, Canadese gans, damhert, marterhond, beverrat, grauwe gans, ree, wasbeer, verwilderde nerts, nijlgans, wild zwijn, verwilderde kat, verwilderde duif, knobbelzwaan, muntjak, grondeekhoorn, verwilderde rotsduif en rosse stekelstaart. In tabel 2 staat welke soorten door de provincie zijn aangewezen. Noord-Holland Utrecht Fryslân Noord-Brabant Nijlgans X X X Grauwe gans X X Verwilderde duif X X X Verwilderde kat X X X X Muskusrat X X X X Beverrat X X Marterhond Rosse stekelstaart X Damhert X Wild zwijn X Tabel 2. Door provincies aangewezen soorten waarvan muskusrattenvangers en jachtaktehouders de stand beperken. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 8

Vergelijking Uit de tabel blijkt dat alle vier provincies de muskusrat en de verwilderde kat hebben aangewezen. Voor de andere soorten verschilt de situatie per provincie. De ene provincie wijst meer soorten aan dan de andere. Dit is mede afhankelijk van het exotenbeleid. Al met al zijn de verschillen niet erg groot. 2.3 Artikel 68 Ontheffingverlening De discussie spitst zich toe op ontheffingverlening conform artikel 68. In deze paragraaf gaan we kort in op enkele algemene bepalingen, in hoofdstuk 3 worden de verschillen en overeenkomsten per diersoort behandeld. In tabel 3 (op pag. 9) staat voor welke soorten faunabeheerplannen zijn opgesteld. Provincie Noord-Holland De provincie Noord-Holland behandelt in de beleidsnotitie Flora- en faunawet de wettelijke voorwaarden voor ontheffingverlening: (1) er mag geen afbreuk worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de soort, (2) er is geen andere bevredigende oplossing zie ook paragraaf 2.4 over preventieve maatregelen, en (3) het is aannemelijk dat er een erkend belang in het geding is. 1 In de Faunabeheerplannen worden per soort nadere voorwaarden gegeven, bijvoorbeeld ten aanzien van het soort gewas. Sinds 2006 is het Noord-Hollandse beleid aangepast. In postcodegebieden waar in het verleden schadegevallen van tenminste 250 euro zijn vastgesteld (de zogenoemde bekende postcodegebieden ) kan de FBE een ontheffing op voorhand verkrijgen. De FBE kan in de bekende postcodegebieden de machtiging doorschrijven aan een jachtaktehouder of Wildbeheereenheid. In postcodegebieden waar dit niet het geval is (de onbekende postcodegebieden ) verleent de provincie geen ontheffingen op voorhand aan de FBE. De provincie beoordeelt de ontheffingsaanvraag dan per geval. Dit gebeurt nadat de provincie zich ervan heeft vergewist dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Voor de overwinterende ganzen en smienten geldt de systematiek van de bekende en onbekende postcodegebieden niet; hier vigeert het beleid dat landelijk is vastgesteld in het Beleidskader faunabeheer. Door middel van de Faunabeheerplannen zijn ontheffingen op voorhand aangevraagd door de FBE. Deze zijn nagenoeg geheel conform de aanvraag verstrekt. De ontheffingen worden volgens de beleidsnotitie in de regel verstrekt voor 5 jaren. Dit is ook de maximale periode, hiermee wordt de administratieve last zoveel beperkt. In de praktijk blijkt dat veel ontheffingen zijn afgegeven voor een periode van 3 jaar. Provincie Utrecht De provincie heeft in de implementatienotitie beleidsregels gegeven voor ontheffingen, deze zijn door de FBE benut voor het opstellen van het faunabeheerplan. Hierin zijn de belangrijkste voorwaarden bij ontheffingen opgenomen in een set uitvoeringsregels per soort. In deze uitvoeringsre- 1 Erkende belangen zijn volksgezondheid en openbare veiligheid, veiligheid luchtverkeer, landbouw, flora en fauna, gebouwen (alleen voor steenmarters), niet bedrijfsmatig gehouden vee (alleen voor vos), onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, (alleen voor ree, damhert, edelhert, wild zwijn), sportvelden of industrieterreinen (alleen voor vos, konijn). VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 9

gels wordt ingegaan op het type gewas, de periode, tijdstip, de te gebruiken middelen, inzet van twee preventieve middelen, e.d. De FBE heeft in het faunabeheerplan bij sommige diersoorten een ontheffing aangevraagd voor een beperkt aantal Wildbeheereenheid-gebieden (WBE-gebieden). Het onderscheid tussen WBEgebieden waar wel en waar niet een ontheffing voor wordt aangevraagd, gebeurt op basis van (1) waar de schadegevoelige gewassen veelvuldig voorkomen, of (2) mate van voorkomen. De provincie heeft deze aangevraagde ontheffingen verstrekt. Ontheffingen kunnen worden verleend voor vijf jaar. Provincie Fryslân In het Friese faunabeheerplan zijn in het algemene hoofdstuk een aantal algemene voorwaarden overgenomen uit de provinciale beleidsregels (ofwel de provinciale implementatienota): de aanvrager moet inzichtelijk maken dat belangrijke schade is aangebracht dan wel wordt verwacht, dat preventieve maatregelen in voldoende mate en afdoende zijn genomen en dat doden tot een bevredigend resultaat zal leiden. Verder wordt het begrip belangrijke schade omschreven en wordt aangegeven dat mogelijke schade aan flora en fauna moet worden onderbouwd met onderzoeksgegevens waaruit blijkt dat een soort (lokale) populaties van andere soorten bedreigt. Ook moet worden aangetoond dat schade daadwerkelijk optreedt. De aangevraagde ontheffingen in het faunabeheerplan zijn vaak verstrekt (hierover staat meer in paragraaf 2.5). Ontheffingen worden verleend voor een periode van maximaal vijf jaren. Provincie Noord-Brabant Voor de verschillende erkende belangen worden voor het verstrekken van een ontheffing nadere voorwaarden gesteld. In geval van belangrijke schade aan gewassen worden als voorwaarden genoemd: minimaal 250 euro per schadegeval en minimaal inzet van twee preventieve maatregelen. Voor soorten die structureel schade veroorzaken worden ontheffingen verleend aan de FBE. Daartoe dient een goedgekeurd faunabeheerplan als basis. In het faunabeheerplan wordt aangegeven of het wenselijk is dat het beheer van de diersoort plaatsvindt: - op gebiedsniveau (terugdringen van een populatie tot acceptabele aantallen); - op perceelsniveau ter voorkoming en bestrijding van schade (bestrijden van schadeveroorzakers op perceelsniveau op basis van schadecijfers uit het verleden) of; - op basis van het voorkomen van schade in risicogebieden (op basis van bepaling risicogebieden door Faunabeheereenheid). Deze werkwijze biedt de mogelijkheid om verder te kijken dan alleen naar de percelen waar schade is geconstateerd. Waar het schadebestrijding betreft wordt de ontheffing niet alleen aangevraagd voor de in het faunabeheerplan vermelde erkende schadelocaties maar ook voor daarmee vergelijkbare locaties. In het geval dat soorten slechts incidenteel belangrijke schade veroorzaken, wordt getoetst aan de voornoemde standaardvoorwaarden uit de beleidsnotitie van de provincie en kan ontheffing worden verleend zonder een onderliggend faunabeheerplan. Voor het verkrijgen van een ontheffing op voorhand moet de FBE een aparte aanvraag indienen bij de provincie. Deze zijn ingediend door de FBE maar niet allemaal ook zo verstrekt dor de provincie. Uiteindelijk zijn echter voor slechts acht soorten ontheffingen op voorhand verstrekt. Ontheffingen zijn verstrekt voor de volledige looptijd van het FBP, van 2006 2011. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 10

Noord- Holland Utrecht Fryslân Noord- Brabant Bosmuis X Brandgans X X Canadese gans X X X X Damhert X X X Edelhert X X Ekster X X X Fazant X X X Gaai X Grauwe gans X X X X Haas X X X Holenduif X X Kleine mantelmeeuw X Kolgans X X X X Konijn X X Knobbelzwaan X X X X Kokmeeuw X Kwetsbare bodembroeders X Meerkoet X X X X Ree X X X X Roek X X X Smient X X X Spreeuw X X X Stormmeeuw X Vos X X Wilde eend X X X X Wild zwijn X X Woelrat X Zilvermeeuw X Tabel 3. Soorten waarvoor faunabeheerplannen zijn opgesteld. In de provincie Noord-Brabant zijn ook faunabeheerplannen opgesteld voor das en steenmarter. Omdat deze enkel zijn opgesteld vanwege een monitoringsfunctie, zijn ze hier buiten beschouwing gelaten. Vergelijking Elke provincie heeft een eigen beleidsnota opgesteld. Hierin worden de kaders voor de faunabeheerplannen gegeven. Deze beleidsnota s verschillen niet veel in opzet. In de uitwerking van de faunabeheerplannen komen veelal de verschillen naar voren. In de provincie Noord-Holland verschillen de faunabeheerplannen voor de verschillende diersoorten in opbouw. Ook al hoeft dit niet te betekenen dat het plan niet deugt of niet compleet is, het maakt de inzichtelijkheid en transparantie van de faunabeheerplannen minder. De FBE s van Fryslân en Noord-Brabant hebben een groter aantal faunabeheerplannen opgesteld dan de FBE s van Noord-Holland en Utrecht. Utrecht heeft in het FBP voor elke soort een set uitvoeringsregels opgenomen, dit vergroot de inzichtelijkheid. Noord-Brabant voegt een eigen concept met risicogebieden toe. Fryslân hanteert in het FBP een set met algemene voorwaarden en (soms) nadere voorwaarden per soort. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 11

Utrecht en Noord-Brabant gebruiken de WBE-gebieden als onderscheidend deel van de provincie waar de ontheffing op voorhand al dan niet geldt. In Fryslân is eenmalig een gemeente als onderscheidend deel van de provincie aangewezen. Noord-Holland maakt sinds 2006 een onderscheid tussen bekende en onbekende postcodegebieden. 2.4 Preventieve maatregelen Bij elke ontheffingverlening moet voldoende beargumenteerd zijn dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Daarom wordt bij elke verleende ontheffing als voorwaarde gesteld dat er twee preventieve maatregelen zijn ingezet. Omdat in de rechtzaken geregeld wordt verwezen naar de inzet van deze preventieve middelen, gaan we hier in deze paragraaf nader op in. Provincie Noord-Holland Zowel in de beleidsnotitie als in de faunabeheerplannen van Noord-Holland wordt enerzijds geconstateerd dat er preventieve maatregelen uit het Handboek Faunaschade moeten worden ingezet, maar anderzijds dat de maatregelen niet altijd effectief zijn: Meestal zijn de in het Handboek genoemde middelen op zich niet zodanig effectief dat afschot achterwege kan blijven. ( ) Afschot is onontkoombaar wanneer de inspanningen erop gericht om meerkoeten voor langere tijd of blijvend van kwetsbare percelen te houden. (bron: faunabeheerplan meerkoet en ekster). Dit kan verwarring wekken: de aanvrager moet weliswaar aantonen dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan, maar in een aantal gevallen wordt al bij voorbaat erkend wordt dat deze niet werken. Ook uit andere documenten rijst een onduidelijk beeld. In de brief met het besluit over de ontheffing voor doden van knobbelzwanen wordt aangegeven dat de ontheffing in aanvulling op verplicht te nemen preventieve maatregelen wordt verstrekt. In de brief met de ontheffing voor doden van ganzen en smienten wordt gesteld dat: in de voorschriften is vastgelegd dat er eerst in het veld waarneembare preventieve maatregelen moeten zijn genomen, voordat tot het gebruik van de ontheffing mag worden overgegaan. In de brief met het besluit over de ontheffing voor doden van hazen wordt juist niet ingegaan op preventieve maatregelen. Deze drie brieven geven derhalve een wisselend beeld. In het faunabeheerplan voor de haas wordt ontheffing voor afschot gevraagd als ondersteuning van verjaagacties, waarmee een impliciete verwijzing naar preventieve maatregelen wordt gegeven. Voor de ontheffingsaanvraag voor doden van het konijn met behulp van kunstlicht wordt niet verwezen naar preventieve maatregelen. Al met al geeft dit een weinig consistent beeld over de inzet van preventieve maatregelen. Provincie Utrecht In het advies voor uitvoeringsregels voor de verschillende soorten is bijna altijd de tekst opgenomen: van de ontheffing ten behoeve van landbouwschade mag slechts gebruik worden gemaakt indien zonder afdoende succes minimaal 2 preventieve maatregelen genoemd in het Handboek Faunaschade van het Faunafonds, zijn toegepast. Hier is dus sprake van meer eenduidige communicatie rond de inzet van preventieve maatregelen. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 12

Provincie Fryslân In het overzicht met het ontheffingenbeleid wordt consequent verwezen naar inzet van preventieve maatregelen (tenzij het om populatiebeheer gaat). Bijvoorbeeld: Tenminste twee effectieve maatregelen, waarvan er tenminste een zichtbaar aanwezig moet zijn. Bij kapitaalsintensieve gewassen worden grotere (financiële) inspanningen geëist. Provincie Noord-Brabant In de conclusies van het faunabeheerplan wordt door de FBE vaak een open formulering gebruikt. Ter voorkoming en beperking van schade aan gewassen kunnen afschermende / werende / verjagende middelen worden ingezet op schadegevoelige percelen. In de brieven waarin een ontheffing wordt verstrekt is dit meer strikt verwoord: Van deze ontheffing mag pas gebruik worden gemaakt nadat minimaal twee van de volgende effectieve preventieve maatregelen zijn genomen. ( ) De preventieve maatregelen moeten in het veld aanwezig zijn en op een doelmatige wijze in werking zijn, ( ) Vergelijking De provincies Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant verwijzen op een meer consistente en consequente wijze naar preventieve maatregelen dan Noord-Holland. 2.5 Relatie tussen provincie en FBE De FBE stelt faunabeheerplannen op, vraagt ontheffingen aan en verstrekt machtigingen aan jachtaktehouders en Wildbeheereenheden op basis van deze ontheffingen. Hiermee speelt een FBE een wezenlijke rol in het faunabeleid van een provincie. Daarom hebben we gekeken naar de relatie tussen provincie en FBE. In de uitvoering van het faunabeleid wordt intensief samengewerkt tussen beide instanties. Noord-Holland Over de beleidsnotitie en met name de faunabeheerplannen is in Noord-Holland veel discussie geweest tussen FBE en provincie. Er is met name gediscussieerd over de vraag waar beleidsuitspraken een plaats zouden moeten krijgen: in de beleidsnotitie of in de faunabeheerplannen. Om het proces te bespoedigen is afgesproken dat de zware discussiepunten aan het einde van de rit worden voorgelegd aan de gedeputeerde. Deze heeft in overleg met de voorzitter van de FBE een knoop doorgehakt over deze punten. De goedkeuring van de faunabeheerplannen door Gedeputeerde Staten was dan ook een hamerstuk. Op enkele kleine uitzonderingen na zijn de gevraagde ontheffingen door de provincie aan de FBE gegeven. Toch valt het op dat het verwoorde beleid in de faunabeheerplannen niet altijd volledig zijn overgenomen in de ontheffingsbesluiten. Bijvoorbeeld: in het faunabeheerplan voor het konijn staat vermeld dat een eventuele ontheffing voor afschot in de periode tussen zonsondergang en zonsopgang wordt gevraagd voor vollegrondsgroenteteelt. Deze koppeling met vollegrondsgroenteteelt komt niet terug in het besluit op de ontheffing. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 13

Er is geen periodiek overleg tussen de provincie en de FBE; dit beperkt zich tot de momenten dat provincie en FBE elkaar nodig hebben. De relatie tussen provincie en FBE is in de loop van 2006 sterk verbeterd: er vindt regelmatig overleg plaats op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Utrecht In Utrecht is de FBE (i.o.) vanaf het begin nauw betrokken bij de opstelling van de beleidsnotitie over de Flora- en faunawet. Omgekeerd is de provincie via een begeleidingscommissie betrokken geweest bij de opstelling van het faunabeheerplan. Hier zijn soms pittige discussie gevoerd, maar het heeft een faunabeheerplan opgeleverd waar ook de provincie mee kon instemmen. De vaststelling van het faunabeheerplan was dan ook een formaliteit. Alle ontheffingsaanvragen in het FBP zijn verstrekt. De individuele ontheffingsaanvragen worden alle besproken in een team met een bioloog, een jurist, een handhaver en het sectorhoofd. Op dit moment is er elk kwartaal een gesprek van het sectorhoofd Ecologisch onderzoek en groene regelgeving met de secretaris van de FBE. Eens per half jaar is er een bestuurlijk overleg tussen de gedeputeerde en het bestuur van de FBE. Fryslân In Fryslân zijn de beleidsregels twee jaar voor de instelling van de FBE geformuleerd. Bij het opstellen van het faunabeheerplan is er geregeld contact geweest tussen de FBE en de provincie. Dit is in goede harmonie gebeurd. Het faunabeheerplan is dan ook zonder veel discussie goedgekeurd. Alleen voor ganzen en smienten is er voor gekozen het plan voor drie in plaats van vijf jaren goed te keuren, omdat hier nog de nodige beleidswijzigingen waren te verwachten. Niet alle aangevraagde ontheffingen in het faunabeheerplan zijn verstrekt. In sommige gevallen is ervan afgeweken omdat bijvoorbeeld de in het FBP beschreven schade niet door de desbetreffende diersoort was veroorzaakt. Ook zijn er ontheffingen ingetrokken omdat er in de laatste jaren geen gebruik van is gemaakt. In sommige gevallen lijkt de verstrekte ontheffing niet in overeenstemming met de vermelde schades in het faunabeheerplan. Oorzaak hiervoor is dat zich in de tussentijd meer schade heeft voorgedaan, op basis waarvan een ontheffing is verstrekt aan de FBE. Noord-Brabant Na het opstellen van de implementatienota door de provincie is de FBE aan de slag gegaan met het faunabeheerplan. Hiervoor is een begeleidingscommissie ingesteld, waarin ook de provincie zitting had. Op deze wijze was het mogelijk in de voorfase de discussies over het faunabeheer voor verschillende diersoorten te voeren. De provincie heeft op deze wijze kenbaar gemaakt welke opstelling ze zou kiezen ten aanzien van delen van het faunabeheerplan. Uiteindelijk heeft de provincie, zoals ook in het voortraject aangekondigd, het faunabeheerplan gedeeltelijk goedgekeurd, voor een deel afgekeurd en voor een deel ter kennisgeving aangenomen. Na behandeling van het faunabeheerplan heeft de FBE ontheffingen aangevraagd. De provincie Noord-Brabant heeft niet alle ontheffingsaanvragen van de FBE gehonoreerd. Een enkele keer is een aanvraag geweigerd, soms zijn nadere voorwaarden gesteld. De provincie en FBE hebben op bestuurlijk niveau drie keer per jaar overleg en op ambtelijk niveau vier keer per jaar, afgezien van geregelde bilaterale contacten. In Noord-Brabant is per 1 januari 2005 een één-loket-functie ondergebracht bij de Faunabeheereenheid. Hierdoor is de FBE het eerste VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 14

aanspreekpunt voor grondgebruikers met vragen over ontheffingsaanvragen, beheer, schadebestrijding en schade(vergoedingen). Vergelijking In alle vier provincies is in de fase van opstellen van de faunabeheerplannen frequent contact geweest tussen provincie en FBE. In elke provincie zijn er vele inhoudelijke discussies gevoerd over de invulling van het beleid. In Utrecht, Noord-Holland en Fryslân leidde dat tot consensus over de inhoud van de faunabeleidsplannen en de verstrekte ontheffingen. In Noord-Brabant is met open vizier een deel van het faunabeheerplan niet goedgekeurd en zijn niet alle aangevraagde ontheffingen verstrekt. In Fryslân is soms afgeweken van een ontheffingsaanvraag, maar dit was met name gebaseerd op nieuwe schadecijfers. 2.6 Controle In deze paragraaf gaan we kort in op de controle op verstrekte ontheffingen. Op welke wijze controleren provincies de situatie in het veld: is er inderdaad sprake van (dreigende) schade en zijn er preventieve maatregelen ingezet? Noord-Holland De provincie voert steekproefsgewijs controles uit op verstrekte machtigingen. Tijdens de controle wordt gekeken naar de omvang van de (dreigende) schade en of er voldoende preventieve maatregelen zijn genomen. Utrecht In Utrecht wordt steekproefsgewijs gecontroleerd op verleende machtigingen aan WBE s en verstrekte ontheffingen. Tijdens deze controle wordt ook gekeken of er preventieve maatregelen zijn ingezet. Binnen de provincie is één specifieke handhaver voor de flora- en faunawet actief, daarnaast zijn er nog zes handhavers die zich deels bezighouden met controle op de uitvoering van de flora- en faunawet. Fryslân Op het gebruik van machtigingen en bewijzen van vrijstelling wordt gecontroleerd door politie, AID en provinciale toezichthouders. De afgegeven machtigingen worden bijna alle gecontroleerd. Hiervoor zijn twee provinciale toezichthouders in dienst. Noord-Brabant De provincie Noord-Brabant controleert bij elke verstrekte machtiging die door de FBE is verstrekt, of dit terecht is gebeurd. De handhaver gaat standaard kijken om te zien of er schade kan optreden en of er preventieve maatregelen zijn ingezet. Er zijn acht handhavers. Vergelijking De provincies Noord-Holland en Utrecht controleren steekproefsgewijs op de verleende machtigingen. De provincies Noord-Brabant en Fryslân controleren bij (nagenoeg) alle machtigingen. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 15

2.7 Wijze van formuleren Tevens is gekeken naar de wijze van formuleren in de faunabeheerplannen. Bij het doornemen van beleidsnota en faunabeheerplannen is opgevallen dat de teksten in de faunabeheerplannen van Noord-Holland niet altijd helder zijn geformuleerd. We geven enkele voorbeelden en vergelijken deze met de formuleringen in het Utrechtse beleid: 1. Inzet preventieve maatregelen. Noord-Holland. De grondgebruiker is hierbij verplicht minstens twee werende middelen in te zetten conform het Handboek Faunaschade van het Faunafonds. Van een ontheffing tot afschot mag de uitvoerder slechts dan gebruik maken wanneer hieraan is voldaan. Utrecht. Van de ontheffing mag slechts gebruik worden gemaakt indien zonder afdoende succes minimaal twee preventieve maatregelen genoemd in het Handboek schade van het Faunafonds zijn toegepast. Het verschil zit met name in de woorden zonder afdoende succes waarmee de intentie van de gestelde voorwaarde duidelijker wordt verwoord. 2. Ontheffingsvoorschriften (voorbeeld: ree). Noord-Holland. De ontheffingsvoorschriften voor de ree zijn verdeeld over drie paragrafen voor drie gebieden, een paragraaf voor algemeen afschot in relatie tot schade en verkeersveiligheid en een hoofdstuk over aansturing en verslaglegging. Met name voor populatiebeheer kunnen we niet of nauwelijks ontheffingsvoorschriften vinden. Behalve waar het zinsnedes betreft als Het afschot zal een zwaartepunt kennen nabij de schadepercelen cq. wegen. Utrecht. In het faunabeheerplan van Utrecht worden voor de ree in één A4-tje de uitvoeringsregels gegeven. 3. Faunabeheerplan Knobbelzwaan Noord-Holland. Uit dit faunabeheerplan kunnen de volgende zinnen overgenomen worden: Er wordt gestreefd naar een aantal van 2500 knobbelzwanen in januari ( ) De FBE streeft naar een verhouding van 250 paren (in het buitengebied), 500 eenjarige (jongen van de paren) en 1000 tweeen driejarige en niet broedende volwassenen samen. De overige 500 exemplaren komen voort uit stedelijk gebied en overwintering. ( ) Het doel van deze ingreep is het aantal jonge en volwassen zwanen op maximaal 1500 exemplaren te brengen en te houden. Hier lijkt een interne tegenstrijdigheid in te zitten. Vergelijking Er zijn meer voorbeelden te geven waarin naar voren komt dat het Noord-Hollandse beleid niet altijd volledig helder is geformuleerd. Het Utrechtse Faunabeleid is in dit opzicht beter op papier gezet: meer helder en inzichtelijk. Fryslân heeft de inzichtelijkheid van het beleid vergroot door een overzicht van beleid en ontheffingen op een rij te zetten in een document. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 16

2.8 Conclusie In deze paragraaf zetten we de belangrijkste conclusies uit de voorgaande paragrafen nogmaals op een rij. - In de aanpak bij de provinciale vrijstellingen en aanwijzingen zijn nauwelijks verschillen te zien (par. 2.1 en 2.2). - Voor ontheffingverlening werken de provincies in grote lijnen op gelijke wijze. De verschillen komen naar voren in de uitwerking in de faunabeheerplannen. In de provincie Noord-Holland verschillen de faunabeheerplannen in opbouw. Dit maakt de inzichtelijkheid en transparantie van de faunabeheerplannen minder (par. 2.3). - Utrecht en Noord-Brabant gebruiken de WBE-gebieden als onderscheidend deel van de provincie. In Fryslân is eenmalig een gemeente als onderscheidend deel van de provincie aangewezen. Noord-Holland maakt sinds 2006 een onderscheid tussen bekende en onbekende postcodegebieden (par. 2.3). - De provincies Utrecht, Fryslân en Noord-Brabant verwijzen op een meer consistente en consequente wijze naar preventieve maatregelen dan Noord-Holland (par. 2.4). - In alle vier provincies is in de fase van opstellen van de faunabeheerplannen frequent contact geweest tussen provincie en FBE. In elke provincie zijn vele inhoudelijke discussies gevoerd over de invulling van het beleid (par. 2.5). - De provincies Noord-Holland en Utrecht controleren steekproefsgewijs op de verleende machtigingen. De provincies Noord-Brabant en Fryslân controleren bij (nagenoeg) alle machtigingen (par. 2.6). - De beschrijving van het beleid en gehanteerde voorwaarden zijn in het Noord-Hollandse faunabeheerplan minder helder geformuleerd dan in bijvoorbeeld het faunabeheerplan van de provincie Utrecht (par. 2.7). VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 17

3. Faunabeheerplannen per soort In dit hoofdstuk gaan we in op de verschillen in de faunabeheerplannen voor een aantal diersoorten. Er is een keuze gemaakt uit een aantal diersoorten die goed vergelijkingsmateriaal opleveren. Waar de verstrekte ontheffing beschikbaar was, is deze naast de ontheffingsaanvraag gehouden. Een criterium waarnaar is gekeken, is hoeveel machtigingsruimte een provincie aan een FBE geeft. Een provincie kan meer of minder machtigingsruimte delegeren aan een FBE. Een (extreem) voorbeeld van meer machtigingsruimte aan een FBE geven is het verstrekken van een ontheffing voor afschot op een diersoort voor de hele provincie en voor het hele jaar en voor 24 uur per dag. Op dat moment moet de FBE bij elke aanvraag voor een machtiging toetsen of is voldaan aan de door de provincie gestelde voorwaarden en voorschriften. Een voorbeeld van minder machtigingsruimte is het verstrekken van een ontheffing gekoppeld aan vele nadere voorwaarden voor bijvoorbeeld: - bepaalde delen van de provincie (op basis van schadehistorie), - voor bepaalde gewassen, - bepaalde delen van het jaar en bepaalde delen van de dag, - inzet van bepaalde middelen. Een aanvraag voor een machtiging die hier niet aan voldoet, kan niet door de FBE afgehandeld worden en dient te worden voorgelegd aan de provincie. De provincie beoordeelt op dat moment of het een redelijke aanvraag is. Het is duidelijk dat hier meer administratieve lasten uit voort komen. De detailinformatie voor elk soort is opgenomen in bijlage 1. 3.1 Ekster Alleen Utrecht verstrekt op voorhand een ontheffing, op voorwaarde dat deze deugdelijk is onderbouwd. 3.2 Fazant Op basis van een gelijk vertrekpunt, incidentele schade, komen de vier provincies tot verschillend beleid. Utrecht en Noord-Brabant achten het niet nodig op voorhand ontheffingen te verstrekken. In Noord-Holland en Fryslân was de schade minder dan in Noord-Brabant, maar hier vragen de FBE s toch een ontheffing aan. Deze worden verstrekt, al maakt Fryslân het voorbehoud dat deze pas gebruikt mag worden als er aantoonbare schade is. 3.3 Grauwe gans en smient Ganzen en smienten nemen een aparte plaats in het faunabeleid in. Daarom wordt hier eerst op het algemene beleid voor ganzen en smienten ingegaan. Beleidskader faunabeheer Door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is een Beleidskader Faunabeheer in verband met overwinterende ganzen en smienten opgesteld. Voor overzomerende ganzen komt binnenkort een handreiking van het Ministerie van LNV, waarmee provincies hun eigen beleid VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 19

vorm kunnen gaan geven. Voor overwinterende ganzen en smienten wordt 80.000 hectare foerageergebied aangewezen. Deze zijn bestemd voor kolgans, grauwe gans, smient, brandgans en kleine rietgans. Buiten de foerageergebieden mogen ganzen en smienten worden verontrust en/of verjaagd. Noord-Holland. De provincie Noord-Holland heeft in het voorjaar van 2006 drie foerageergebieden aanwezen en voor het overige deel van het grondgebied van Noord-Holland een ontheffing ex art. 68 Flora- en faunawet afgegeven aan de Faunabeheereenheid. Hiermee mogen grauwe gans, kolgans en smient worden verjaagd naar de opvanggebieden, zonodig ondersteund door afschot. In het FBP worden twee sporen gevolgd, namelijk schadebestrijding en populatiebeperking om een verdere toename van landbouwschade te voorkomen. In het FBP worden quota genoemd. Utrecht. De provincie Utrecht heeft 1611 hectare foerageergebied toegewezen gekregen. De aanwijzing van deze foerageergebieden heeft nog niet plaatsgevonden. Tot 1 april 2007 geldt een aantal gedooggebieden. Fryslân. De provincie Fryslân heeft ongeveer 39.000 hectare foerageergebied toegewezen gekregen. In het Gebiedsplan Foerageergebieden overwinterende Ganzen en Smienten Fryslân wordt door de provincie aangegeven waar de foerageergebieden voor kolgans, grauwe gans en smient begrensd zijn. De aanwijzing van de foerageergebieden is tot stand gekomen op vrijwillige basis. Het gebiedsplan ligt in het najaar van 2006 ter inzage. Noord-Brabant. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben 5 foerageergebieden aangewezen voor overwinterende ganzen en smienten voor de winter 2006-2007. De oppervlakte aangewezen foerageergebied in de provincie Noord-Brabant in de winter 2006-2007 is in totaal 4.828 ha. In het beleid ten aanzien van de overzomerende grauwe gans zien we weer verschillende benaderingen. Noord-Holland, Noord-Brabant en Utrecht gaan uit van populatiebeheer om zo de schade te beperken. Noord-Holland en Noord-Brabant noemen daarbij quota, Noord-Brabant gaat uit van populatiebeheer op plaatsen met structureel terugkerende schade. In Noord-Brabant en Fryslân worden bepaalde gewassen als voorwaarde gesteld, in de beide andere provincies niet. 3.4 Haas Noord-Holland, Fryslân en Noord-Brabant verstrekken ontheffingen onder voorwaarde van bepaalde gewassen (NH, Fr, NB), bepaalde gebieden (Fr) en/of bepaalde periodes (NB). Utrecht ziet geen noodzaak voor een faunabeheerplan. 3.5 Knobbelzwanen Noord-Holland en Fryslân passen naast schadebestrijding ook maatregelen toe om de populatie te beperken en zodoende schade te voorkomen. In Noord-Brabant houdt de Faunabeheereenheid de mogelijkheid open voor lokaal populatiebeheer. In Utrecht ziet men geen noodzaak voor populatiebeheer. 3.6 Kolgans In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op het algemene beleid voor ganzen en smienten. In Noord-Holland en Fryslân wordt in de zomer gestreefd naar een nulstand. In de provincie Utrecht (nog) niet, hier is de ontheffing gekoppeld aan (dreigende) schade. In Noord-Brabant is de aangevraagde ontheffing niet verstrekt. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 20

3.7 Konijn Voor het beleid ten aanzien van het konijn wijkt de provincie Noord-Holland duidelijk af van de andere provincies. In de Utrecht en Fryslân is geen faunabeheerplan opgesteld. Daarmee is Noord- Holland de enige provincie met een verstrekte ontheffing voor het doden van konijnen tussen zonsondergang en zonsopkomst met kunstlicht. 3.8 Meerkoet Hier zijn weinig verschillen te zien. Wat opvalt is dat in het faunabeheerplan van Noord-Holland geen preventieve maatregelen worden verlangd. 3.9 Ree Er is geen verschil in beleid, in de vier provincies wordt populatiebeheer toegepast en afschot bij schade aan een erkend belang. In Noord-Holland en Utrecht is de maatschappelijke draagkracht berekend en zijn de aantallen reeën voor eenmalig afschot al opgenomen in een reeënbeheerplan. In Fryslân is dit gebeurd op basis van de ecologische draagkracht. In Noord-Brabant wordt geen aantal voor (maatschappelijk) draagvlak gegeven, wel zal voor de periode na 1 januari 2007 het reeënbeheer in een appendix worden uitgewerkt. 3.10 Roek Noord-Holland verstrekt geen ontheffingen op voorhand. Utrecht doet dit wel, met de nodige voorwaarden. In Fryslân en Noord-Brabant vragen de FBE s een ruimere ontheffing dan ze van de provincie krijgen. 3.11 Wilde eend De vier provincies verstrekken alle een ontheffing, met daaraan gekoppeld de nodige voorwaarden. In Noord-Holland is geen territoriale inperking, maar is tegelijkertijd de schade veel groter geweest in de afgelopen jaren. 3.12 Vergelijking Elke provincie maakt voor elke soort z n eigen afweging. Dat leidt tot de nodige verschillen in het beleid. Als we naar deze elf soorten kijken, kunnen we constateren dat Noord-Brabant de minste machtigingsruimte geeft aan de FBE. Dit is bepaald door te kijken of de provincie een ontheffing heeft verstrekt voor een soort en indien dat het geval, hoeveel voorwaarden (naar locatie, periode en gewas) er zijn gesteld indien er ontheffing om te doden is vertrekt. De provincie Fryslân geeft de meeste machtigingsruimte. De provincie Noord-Holland heeft met het toegevoegde onderscheid tussen bekende en onbekende postcodegebieden de ruimte voor de FBE om door te machtigen, beperkt. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 21

4. Rechtbank en Raad van State Faunabescherming heeft in meerdere provincies beroep aangetekend tegen een aantal verleende ontheffingen. In enkele situaties voor Noord-Holland, Utrecht en Fryslân zijn de beroepen gegrond verklaard. We focussen hier op enkele ontheffingsverleningen voor afschot van knobbelzwanen en van ganzen in de provincies Noord-Holland en Utrecht. De voorzieningenrechter heeft in beide gevallen beslist dat niet aannemelijk is gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan. In de Utrechtse situatie zijn GS er tevens op gewezen dat niet aannemelijk is gemaakt dat voor belangrijke schade wordt gevreesd. In Noord-Holland zijn op dat moment de desbetreffende ontheffingen geschorst. Het gevolg is dat er in deze periode onvoldoende mogelijkheden waren om schade te bestrijden. Deze genoteerde schade wordt door het Faunafonds uitgekeerd, maar deze instantie zal mogelijk de uitgekeerde schadebedragen bij de provincie Noord-Holland proberen te verhalen. De provincie Utrecht is bij de Raad van State in beroep gegaan tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter. De Raad van State heeft GS van de provincie Utrecht in het gelijk gesteld. Utrecht heeft namelijk aannemelijk kunnen maken dat in alle Wildbeheereenheden waarvoor ontheffing is verleend, sprake is geweest van schade, ook al is het niet in alle gevallen recente of belangrijke schade geweest. Ook constateert de Raad van State dat GS van Utrecht op het faunabeheerplan mogen afgaan wanneer het gaat om het aannemelijk maken dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn ter voorkoming van belangrijke schade. Tenslotte kan in de uitspraak worden gelezen dat het is toegestaan dat GS het aan de Faunabeheereenheid overlaten om te constateren of op een specifiek stuk grond tenminste twee preventieve maatregelen zijn toegepast. Ook de provincie Fryslân gaat in beroep bij de Raad van State en wordt in het gelijk gesteld. Omdat er in het verleden frequent schade is getaxeerd en uitgekeerd, mocht het college van Gedeputeerde Staten aannemen dat knobbelzwanen in de hele provincie schade aan gewassen kunnen toebrengen. In de provincie Noord-Brabant heeft een WBE, op basis van deze uitspraak van de Raad van State, beroep aangetekend tegen een weigering van een ontheffing door de provincie. De rechtbank in s-hertogenbosch heeft het beroep gegrond verklaard. De provincie Noord-Brabant is echter van mening dat het niet de bedoeling kan zijn dat schade in een deel van de provincie voldoende aanleiding is voor een ontheffing voor de hele provincie en is daarom in hoger beroep gegaan bij de Raad van State tegen deze uitspraak van de rechtbank. Hierover is nog geen uitspraak gedaan. Waar de provincies Utrecht en Fryslân in beroep zijn gegaan tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter, kiest de provincie Noord-Holland voor reparatie van het beleid, gebaseerd op de uitspraak van de rechter. Er wordt gekozen voor een splitsing in bekende en onbekende postcodegebieden, zoals verwoord in de aanpassing van de beleidsnotitie Flora- en faunawet. In de bekende postcodegebieden kan aannemelijk worden gemaakt dat er schade is geweest en dat zonder ingrijpen belangrijke schade zal optreden. Voor deze gebieden verleent de provincie ontheffingen op voorhand aan de Faunabeheereenheid. In de onbekende postcodegebieden verleent de provincie VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 23

geen ontheffingen op voorhand aan de FBE, maar wordt dit door de provincie per aanvraag beoordeeld. De voorzieningenrechter in Haarlem ziet dit als een correcte toepassing van artikel 68. De eis van de voorzieningenrechter dat daadwerkelijk moet worden gecontroleerd dat de preventieve maatregelen onvoldoende effect sorteren, zal, na de uitspraak van de Raad van State in de beroepszaak van de provincie Utrecht, worden geïnterpreteerd dat er controle moet plaatsvinden op de inzet van twee preventieve maatregelen. In zekere zin hebben de provincies Utrecht en Noord-Brabant deze tweedeling tussen bekende en onbekende gebieden al in het faunabeheerplan zitten. In beide provincies wordt namelijk een onderscheid gemaakt naar WBE-gebieden. Voor bepaalde diersoorten is afschot alleen toegestaan in WBE-gebieden waar in de afgelopen jaren schade is veroorzaakt. Aan de uitspraak van de Raad van State ten aanzien van de ontheffingverlening door Fryslân kan worden afgelezen dat deze inperking naar delen van de provincie voor de Raad van State niet noodzakelijk is. Voor knobbelzwanen kan de hele provincie worden aangewezen als gebied waar schade dreigt. Naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank in Haarlem in augustus 2006 is de provincie Noord-Holland in hoger beroep gegaan bij de Raad van State. Dit hoger beroep richt zich met name op het oordeel van de rechtbank dat alleen, voor zover al op het moment van ontheffingverlening, door GS zelf rekening wordt gehouden met de schadekaarten, de eis dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan voldoende is gewaarborgd. Deze taak zou niet mogen worden overgedragen aan de ontheffingshouders. Vergelijking De argumenten waarmee de verstrekte ontheffingen bij de voorzieningenrechter onderuit zijn gehaald, zijn voor de drie provincies gelijk, met als enige verschil dat de provincie Utrecht van tevoren een verschil maakt met de aanwijzing van WBE s waar in het verleden schade is veroorzaakt. Uit het aangehaalde voorbeeld van Fryslân blijkt dat dit echter niet van doorslaggevend belang is geweest. Fryslân heeft met algemene gegevens over schadegevallen aangetoond dat er sprake is van dreigende schade in de hele provincie. Dit gaat de provincie Noord-Brabant te ver; deze provincie verkiest een inperking naar locatie door voor de verschillende soorten bepaalde WBE s aan te wijzen als gebieden waar de ontheffing geldt. De provincie Noord-Holland heeft na de uitspraak van de voorzieningenrechter het beleid aangepast. Hiermee conformeert de provincie zich aan de werkwijze van de provincie Noord-Brabant waar ook een inperking van gebied geldt waar de ontheffing geldt, gebaseerd op schade in het verleden. Enkele kritieke punten van de voorzieningenrechter in Haarlem 1. De rechter acht het noodzakelijk dat onderbouwd wordt dat preventieve maatregelen niet werken voordat tot ontheffingverlening wordt overgegaan. In Fryslân en Noord-Brabant worden ontheffingen op voorhand verstrekt op voorwaarde dat twee preventieve maatregelen zijn ingezet. Deze werkwijze is toegestaan. Dit is strijdig met de eis van de rechter in Haarlem dat eerst moet zijn onderbouwd dat de ingezette preventieve maatregelen niet werken. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 24

2. De rechter vraagt voldoende waarborgen ten aanzien van het wettelijke vereiste dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn (dan ontheffingverlening voor afschot). De provincies kunnen aan de hand van schadecijfers aannemelijk maken dat voor bepaalde gebieden ook in de toekomst schade te verwachten is. Dit wordt door de provincies op verschillende manieren toegepast. De provincies Noord-Brabant en Utrecht verstrekken ontheffingen op voorhand voor de WBE s waar de meeste schade is opgetreden. Noord-Holland doet dit voor de bekende postcodegebieden. Fryslân verstrekt, na de uitspraak van de Raad van State, veelal ontheffingen voor de hele provincie. Op dit moment zijn al deze werkwijzen legitiem. Hier speelt een politieke keuze: vindt een provincie het wenselijk om ontheffingen op voorhand in te perken tot de gebieden waar ook daadwerkelijk schade is opgetreden. 3. De rechter stelt dat het tot de wettelijke taak van de provincie behoort om te beoordelen of voldaan is aan het vereiste dat geen bevredigende oplossing bestaat. Voor overdracht van deze taak aan de ontheffinghouders biedt de Flora- en faunawet geen ruimte. De provincies Noord-Brabant, Utrecht en Fryslân geven in hun beleidsnota en/of ontheffingsverlening aan voor welke gebieden de ontheffing geldt. Omdat de FBE alleen wordt geacht een ontheffingsaanvraag te toetsen op de provinciale beleidsregels, ligt het voor de hand te verwachten dat de provincie een heldere set beleidsregels meegeeft. Voor de provincie Noord-Holland betekent dit dat in de ontheffingsverlening wordt aangegeven voor welke postcodegebieden de ontheffing op voorhand geldt. VERGELIJKING FAUNABELEID VIER PROVINCIES 25