Handhavingsbeleid Bouw- en ruimtelijke regelgeving September 2006 Gemeente Schiedam 1
Inhoudsopgave Inhoudsopgave... 1 Inleiding... 3 Hoofdstuk 1: Doel en verantwoordelijkheden... 5 1.1 Doel van de nota... 5 1.2 Verantwoordelijkheden... 5 Hoofdstuk 2: Handhavingstaken... 7 2.1 Wat is handhaving... 7 2.2 Taken afdeling Bouwen en Milieu... 7 2.3 Prioriteitstelling... 10 Hoofdstuk 3: Doelstellingen en te nemen acties... 12 3.1 Doelstelling handhaving bouwtoezicht... 12 3.2 Doelstelling handhaving woningtoezicht... 13 3.3 doelstelling handhaving ruimtelijke regelgeving... 15 3.4. doelstelling handhaving monumentenregelgeving... 15 3.5 doelstelling handhaving reclame... 16 2
Inleiding Handhaven in Schiedam is dat nodig? De laatste vier jaren worden in Nederland, althans voor wat betreft de bebouwde omgeving, gekenmerkt door een aantal ernstige incidenten die een grote invloed hebben gehad op het leven van veel mensen. Voorbeelden zijn, de vuurwerkramp in Enschede (milieuwetgeving), de cafébrand in Volendam (gebruiksvergunning), de balkons in Maastricht, het verzorgingstehuis in Hellevoetsluis en de balkons in Den Helder (alle drie op het gebied van constructieve veiligheid) en zeer recentelijk de brand in het cellencomplex bij Schiphol (brandveiligheid). In al die situaties kwam direct de rol van de betreffende gemeente waarin zich de ramp afspeelde aan de orde. Met name de vraag of de gemeente de ramp had kunnen en moeten voorkomen werd steeds opnieuw gesteld. Daarmee wordt indirect ook de medeschuldvraag gesteld. In mei 2003 is voor de eerste maal het Handhavingprogramma 2003 Gemeente Schiedam vastgesteld. In dit programma is uitgewerkt hoe de Gemeente Schiedam de aanpak van integrale handhaving wil vormgeven met als doel het zo volwaardig mogelijk programmatisch handhaven met ingang van 2003. Tevens heeft er begin 2001 een onderzoek Asbest in sloopvergunningen plaatsgevonden door de Inspectie Volkshuisvesting Zuid-Holland. Dit onderzoek heeft ten doel gehad een beeld te krijgen van de uitvoering door Gemeente Schiedam van het Asbestverwijderingsbesluit. In het rapport wordt zowel het toezicht en de handhaving van de sloopvergunningen als onvoldoende beoordeeld. In de aanbevelingen van dit onderzoek is o.a opgenomen om nog in 2001 een krachtig gemeentelijk handhavingsbeleid te formuleren. Het opstellen van dit beleid is in 2001-2002 wel ter hand genomen maar door verschillende oorzaken niet afgerond. Daarnaast heeft De inspectie VROM heeft in 2004-2005 het taakveld doorgelicht en de conclusies in een rapportage vastgelegd. Op een aantal onderdelen zijn op- en aanmerkingen geplaatst over het functioneren van het onderdeel bouw- en woningtoezicht., zowel positief als minder positief. De belangrijkste conclusies kunnen worden samengevat als het ontbreken van beleidsregels voor de lokale invulling, het ontbreken van een adequate administratieve organisatie en het ontbreken van een handhavingbeleid met uitvoeringsprogramma. De Woningwet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en tal van andere wetten geven de gemeente instrumenten om haar ambities te verwezenlijken. De gestelde normen voor de bouwkundige en esthetische kwaliteit van bouwwerken bepalen mede de kwaliteit van de gebouwde omgeving. Een goede handhaving door het college van burgemeester en wethouders van de bouwregelgeving is essentieel in het kwaliteitsbeleid. Het handhaven van bouwregelgeving is door het college in hoofdzaak opgedragen aan de afdeling Bouwen en Milieu. De rol van de overheid als handhaver van ordeningsregelgeving staat in het centrum van de belangstelling. Op dit moment is er een wijziging van de Woningwet in voorbereiding welke gericht is op de verbetering van de handhaafbaarheid en de handhaving van de bouwregelgeving. Een van de onderdelen hierbij is de verplichting die aan het college van burgemeester en wethouders wordt opgelegd jaarlijks een uitvoeringsprogramma vast te stellen met betrekking tot de handhaving van de bouwregelgeving. Tevens dient het college van burgemeester en wethouders jaarlijks verslag uit te brengen aan de gemeenteraad van de wijze waarop het voorgaande jaar uitvoering gegeven is aan de handhaving van de Bouwregelgeving. Eenzelfde verplichting is opgelegd voor de handhaving van de ruimtelijke regelgeving in de wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Op dit moment is nog niet duidelijk 3
wanneer de wijziging van de Woningwet in werking treedt. Uitgangspunt was een inwerkingtreding van de nieuwe wet op 1 januari 2006. Dit tijdstip wordt echter niet gehaald en de verwachting is dat de wijziging per 1 januari 2007 in werking treedt. Een ander onderdeel van de wijziging van de Woningwet is dat de aanschrijvingsbevoegdheden uit hoofdstuk III (artikel 13 e.v.) van de Woningwet vereenvoudigd worden en meer aangesloten wordt op de Algemene wet bestuursrecht. Voorafgaand aan de opstelling van een uitvoeringsprogramma met betrekking tot de handhaving van de bouw- en ruimtelijke regelgeving dient er een beleidsnota opgesteld en vastgesteld te worden. Deze nota is de grondslag voor enerzijds het bepalen van politieke, beleidsmatige, en organisatorische uitgangspunten met betrekking tot het toezicht en de handhaving van met name bouw-, sloop-en ruimtelijke regelgeving vast te leggen en anderzijds de handhavers een standaardinstrumentarium aan te reiken. Maar los van de externe noodzaak zijn er in Schiedam gegronde redenen om de handhaving goed op te pakken. Dat er een groot accent ligt op constructief en brandveilig bouwen behoeft verder geen betoog, één en ander is ook beschreven in het Bouwbeleid Schiedam. Ook het naleven van brandveiligheidsvoorschriften als gevolg van het specifieke gebruik van een pand heeft de laatste jaren meer aandacht gekregen. Met de inhaalslag gebruiksvergunningen is gestart en het college heeft in 2006 het handhavingbeleidsplan van de brandweer vastgesteld. Daarnaast is de Gemeente Schiedam bezig met een inhaalslag waarbij alle bestemmingsplannen binnen de Gemeente Schiedam worden herzien. Er wordt soms ruim met bestemmingsplanvoorschriften omgegaan waardoor gebieden een karakter kunnen krijgen dat bestuurlijk niet wordt gewenst. Vooral voor recent vastgestelde bestemmingsplannen is het van belang de voorschriften hierin te handhaven. Maar ook kunnen legale bedrijven in hun bestaansmogelijkheden worden bedreigd als de gemeente bepaalde activiteiten van de buurman gedoogt. Ook het illegale bouwen is in Schiedam geen onbekend verschijnsel. Daardoor bestaat het risico dat achtererven dichtslibben, hetgeen de woonkwaliteit van een wijk kan aantasten. De reclame-uitingen, met name in de binnenstad, houden veel mensen bezig. Er is, ook bij het bestuur en bij de winkeliers, een grote roep om de winkelier te houden aan het vastgestelde beleid om te voorkomen dat het beeldkwaliteitplan onderuit wordt gehaald. Er is dus naast een externe noodzaak ook een interne noodzaak om de handhaving van de bouw- en ruimtelijke regelgeving op te pakken. Schiedam kent op dit moment geen vastgesteld handhavingsbeleid Bouwen en Wonen. Met deze nota wordt in die lacune voorzien. Met deze nota willen wij een haalbaar streefniveau voor de naleving van wet- en regelgeving vastleggen. We stellen maatregelen voor om die niveau s te bereiken. Die maatregelen hebben niet alleen betrekking op toezicht, opsporing en dwang. Ook de communicatie in de ruimste zin van het woord is een instrument om de naleving te bevorderen. In hoofdstuk 1 wordt het doel van de nota beschreven en wordt aangegeven hoe de verantwoordelijkheden liggen. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op het begrip handhaving en wordt aangegeven over welke wetten en regels de nota gaat. Ook worden in hoofdstuk 2 de belangrijkste uitkomsten van de prioriteitstelling weergegeven. Tenslotte worden in hoofdstuk 3 op basis van de prioriteitstellingen de doelstellingen voor de komende 4 jaar geformuleerd. Tevens zal worden aangegeven wat de huidige stand van zaken is en welke acties worden ondernomen om aan de doelstellingen te voldoen. 4
Hoofdstuk 1: Doel en verantwoordelijkheden 1.1 Doel van de nota De Gemeente Schiedam wil haar beleid en prioritering met betrekking tot handhaving van Bouwen en Wonen transparant vastleggen in een beleidsnota. In de nu voorliggende beleidsnota handhaven zal het handhaven op het gebied van ruimtelijke ordening en het bouw- en woningtoezicht in samenhang de revue passeren. Daarbij wordt ook per onderdeel de mogelijke samenhang met andere disciplines binnen de gemeente meegenomen. Handhaving van het bouw- en woningtoezicht is echter een structurele taak. In het volgende hoofdstuk wordt de voor het bouw- en woningtoezicht geldende wet- en regelgeving vermeld. Het handhaven van deze wet- en regelgeving is voor het grootste gedeelte een wettelijke taak en is niet onder te brengen in een projectgerichte aanpak. Hierbij speelt ook de specialistische kennis van de handhavers een rol, niet alleen vanwege de noodzakelijke bouwkundige en constructieve kennis en ervaring, maar ook vanwege de noodzakelijke kennis op het terrein van bestemmingsplannen, Bouwbesluit en Woningwet c.a. Het doel van de handhaving van het bouw- en woningtoezicht is gericht op een adequaat handhavingniveau binnen een competente uitvoeringsorganisatie met een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement. Handhaving is meer dan het afdwingen van regel is regel.. Dat er óók bij handhaving prioriteiten zullen moeten worden gesteld omdat binnen de bestaande formatie niet alles kan worden aangepakt, spreekt voor zich. Dat kan betekenen dat in sommige situaties alleen op termijn kan worden opgetreden. In deze nota worden daarvoor de beleidsmatige afwegingen gemaakt die aan de prioriteitstelling ten grondslag liggen. Deze nota geldt voor de komende 4 jaren, in het laatste jaar zal het beleid worden geëvalueerd. 1.2 Verantwoordelijkheden In deze paragraaf willen we helder aangeven waar de verantwoordelijkheden voor de diverse partijen liggen. 1. Er zijn verschillende niveaus te onderscheiden:tijdens het bouwen is de opdrachtgever integraal verantwoordelijk voor het te leveren eindproduct. Hij dient er op toe te zien dat er volgens de vergunningvoorschriften wordt gebouwd. Hij dient er op toe te zien dat er één aanspreekpunt is op de bouw, één persoon die zowel voor alle (onder)aannemers en de gemeente bereikbaar is en die ook als enige door de opdrachtgever is gemandateerd ter plekke beslissingen te nemen. Dit kan een opzichter zijn. De gemeente houdt toezicht op, met name tijdens de bouw van de constructieve delen en op de uitvoering van technische installaties en voorts steekproefsgewijs. Het eindproduct wordt door de gemeente gecontroleerd. De gemeente treedt daarbij op geen enkele wijze in de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever maar zorgt er voor (desnoods door handhavend optreden) dat deze zijn verantwoordelijkheid neemt. 2. Na het bouwen is de gebruiker verantwoordelijk voor een gebruik dat in overeenstemming is met een eventueel verleende gebruiksvergunning. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor (desnoods door handhavend optreden) dat de gebruiker zijn verantwoordelijkheid neemt. 3. Bij bestaande gebouwen is de eigenaar verantwoordelijk voor de kwaliteit van het gebouwde. Hij heeft een wettelijk opgelegde zorgplicht voor kwaliteit (volgens Bouwbesluit) en daaruit voortvloeiend onderhoud. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor dat de eigenaar (desnoods door handhavend 5
optreden) zijn verantwoordelijkheid neemt. 4. De eigenaar/gebruiker is verantwoordelijk voor een gebruik dat in overeenstemming is met hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald. De gemeente treedt niet in deze verantwoordelijkheid maar zorgt er voor dat de eigenaar/gebruiker, (desnoods door handhavend optreden) zijn verantwoordelijkheid neemt. 6
Hoofdstuk 2: Handhavingstaken 2.1 Wat is handhaving Handhaving is een containerbegrip, bij een ieder bekend wordt verondersteld. Maar zoals gebruikelijk, een ieder kent het begrip maar weet feitelijk niet welke inhoud daarachter schuil gaat. Er kan namelijk niet worden gesproken over handhaven alsof daarmee alles is gezegd. Binnen het wettelijk kader van de handhaving wordt gesproken over handhaving in enge zin en handhaving in ruime zin. Handhaving in enge zin kan worden omschreven als: het door toezicht toepassen (of dreigen daarmee) van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke dan wel privaatrechtelijke sancties bereiken dat het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift wordt nageleefd. Handhaving in ruime zin kan worden omschreven als: het bevorderen of bewerkstelligen van de naleving van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift. Sancties spelen hier uiteraard een rol in, maar ook voorlichting over welke regels er zijn, de reden voor de regels en het houden van controles. In ruime zin heeft handhaving ook betrekking op de organisatie daarvan, de samenwerking tussen de handhavingpartners etc. etc.. De handhaving van de bouw- en ruimtelijke regelgeving ziet met name toe op de bouw, de staat en het gebruik van bouwwerken en bijbehorende erven. In de openbare ruimte is de handhavingrol zeer beperkt. Zij treedt daar alleen op, indien er strijd is met het bestemmingsplan en het niet mogelijk is op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening op te treden. Handhaven op het terrein van het bouw- en woningtoezicht inclusief het handhaven van de gebruiksvergunning, móet echter. De vaak dramatische ervaringen van de laatste jaren geven dit onontkoombaar aan. Niet-handhaven kan volstrekt onwenselijke situaties opleveren. Vandaar dat zowel vanuit de landelijke als vanuit de plaatselijke politiek de roep om handhaving is toegenomen. Handhaven heeft tot gevolg dat er soms, vanuit de ogen van degene op wie de handhaving zich richt, zeer impopulaire maatregelen moeten worden genomen waarbij het individuele belang zal moeten wijken voor het algemene belang of voor het belang van veiligheid zoals dat in wet- en regelgeving is omschreven. 2.2 Taken afdeling Bouwen en Milieu Hieronder worden de te handhaven relevante wet- en regelgeving weergegeven, waarvoor de afdeling Bouwen en Milieu is belast met het houden van toezicht op de naleving van de voorschriften.de vertaling van deze voorschriften naar de uitvoeringspraktijk vindt plaats in de vorm van het verlenen van vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen etc. Middels deze besluiten ziet het bestuur er op toe dat de doelstellingen van wet- en regelgeving alsmede het gemeentelijk beleid in gebouwen en de gebouwde omgeving tot uitdrukking komen. Wetgeving Algemene Maatregelen van Bestuur of (plaatselijke-)verordening Voorschriften, inhoud e.d. 7
Woningwet ISV Bouwbesluit Besluit bouwvergunningvrije en lichtvergunningplichtige bouwwerken Besluit indieningvereisten aanvraag bouwvergunning Verordening verbetering particuliere woningvoorraad Technische voorschriften bestaande bouw en nieuwbouw Welke bouwwerken vallen onder vergunningsvrij en lichte vergunning Aan welke eisen moeten bouwaanvragen voldoen Subsidieverlening voor particuliere woningverbetering Woningwet Asbestverwijderingsbesluit - verwijderen asbest uit bouwwerken Woningwet Welstandsnota - algemene criteria - gebiedsgerichte criteria - objectgerichte criteria (loketcriteria) Woningwet Bouwverordening Administratieve voorschriften Parkeren; Hoogte van en ruimte tussen gebouwen; Ruimte achtererf; Bodemonderzoek; Slopen, sloopafval, bouwen sloopveiligheidsplan; Gebruiksbepalingen; Staat open erven en terreinen; Gebruiksvergunning; Uitvoering bouwwerken, 8
Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) Besluit op de ruimtelijke ordening (Bro) Inrichtingseisen ruimtelijke plannen, adviesorganen en opsomming ondergeschikte bouwwerken (artikel 20 Bro, jo artikel 19-3 WRO Monumentenwet en verordening Beschermde stads- en dorpsgezichten, individuele bescherming Bescherming via bestemmingsplan, monumentenvergunning Gemeentewet Algemene Plaatselijke verordening Verbod aanbrengen reclame zonder vergunning Arbeidsomstandighedenwet Arbobesluit Asbest Verbod asbestbe- en verwerking, zorg voor veiligheid, gezondheid en welzijn op de bouw Elke taak kent, naast het kader dat door de Gemeentewet wordt geleverd, een eigen juridisch kader. Soms is er wat meer en soms wat minder vrijheid voor het vaststellen van eigen beleid aanwezig. De financiële consequenties (en dus ook risico s) voor zowel gemeente als voor de klant verschillen eveneens per deeltraject. Deze taken zullen in het hiernavolgende hoofdstuk verder worden uitgewerkt, waarbij steeds zal worden aangegeven waar de taak vandaan komt, wat er kan gebeuren (maatschappelijke risico s) bij het niet goed uitoefenen van die taak en hoe dit vertaald wordt in een beleidsmatig kader, hoe de verantwoordelijkheden zijn geregeld tussen gemeente en derden en wat het formeel juridische kader is. Tevens zal worden aangegeven welke andere organisatie-onderdelen inhoudelijke raakvlakken hebben met de betreffende taak. Voor het behoud van de rechtszekerheid is het regelmatig toezien op naleving van de regelgeving essentieel. Bij de uitvoering kan worden gekozen voor preventief toezicht of voor repressief toezicht. Met de keuze voor programmatisch handhaven is ook een belangrijke stap gezet m.b.t. preventief handhaven. Door de nadruk te leggen op preventieve handhaving kan worden voorkomen dat repressieve handhaving als uiterst middel moet worden ingezet. Voorwaarde hierbij is wel dat de regelgeving handhaafbaar is. Indien een beslissing is genomen voor een handhavingmaatregel staan er daarvoor verschillende instrumenten ter beschikking: last tot stilleggen van de bouw sluiten van een gebouw (bij gebruiksvergunning) toepassen van bestuursdwang opleggen van een last onder dwangsom strafrechtelijke handhaving privaatrechtelijke handhaving gedogen 9
2.3 Prioriteitstelling Bij een meer systematische aanpak zoals die bij de uitvoering van handhavingsbeleid wordt voorgestaan is een prioriteitenstelling gewenst. Weliswaar dient het uitgangspunt te zijn dat alle geconstateerde overtredingen worden aangepakt, maar omdat illegale activiteiten geen rekening houden met de beschikbare capaciteit van de werkorganisatie zal geregeld een afweging moeten plaatsvinden omtrent welke activiteiten onmiddellijk worden aangepakt en welke nog even blijven liggen. Een hulpmiddel bij het stellen van prioriteiten is het gebruik van een risicomatrix (bijlage I). Deze risicomatrix is door het rijk opgesteld en kan door ieder bestuursorgaan worden gehanteerd. Hoewel de risicomatrix met cijfers werkt is de uitkomst subjectief. Het is het gevolg van een keuze. De matrix helpt bij het rationaliseren van die keuze. De prioriteitenstelling is niet bedoeld om te bepalen welke zaken wel en welke niet worden aangepakt maar om een tijdsvolgorde in de aanpak van de overtredingen aan te brengen. De uitkomsten dienen dan ook steeds aan de opvattingen van een ieder te worden getoetst; niet is gezegd dat een lage prioriteit ook betekent dat het bestuursorgaan aan de desbetreffende overtreding niets behoeft te doen. Het hangt helemaal af van de aard van de overtreding. In het kader van de prioriteitenstelling zal een hiërarchie worden gehanteerd van waarden die het gemeentebestuur bij de handhaving stelt. Hoe hoger de prioriteit hoe sneller wordt opgetreden zo is daarbij de gedachte. De risicomatrix vindt u als bijlage 1. Uit de risicomatrix zijn de volgende top prioriteiten gekomen: Binnen woongebieden: - logiesgebouwen/bijeenkomstgebouwen/onderwijsgebouwen en kinderdagverblijven die niet voldoen aan het Bouwbesluit - bouwwerken die niet voldoen aan de voorwaarden van de bouwvergunning - controle op illegale bouwactiviteiten - controle opgelegde verplichtingen verbeteren bouwwerken - controleren voldoen aan voorwaarde sloopvergunning Binnen beschermd stadsgezicht - controleren naleving monumentenvergunning - controle illegale bouw- en sloopactiviteiten - controle illegale reclame-uitingen In industriegebied - logiesgebouwen die niet voldoen aan het Bouwbesluit - controle illegale bouwactiviteiten - gebruik in strijd met voorschriften bestemmingsplan tegengaan - controle voldoen aan voorwaarde bouwvergunning In het buitengebied - niet voldoen aan voorwaarde in de bouwvergunning - controle illegale sloopactiviteiten - gebruik in strijd met voorschriften bestemmingsplan tegengaan - controleren voldoen aan voorwaarde sloopvergunning Heel nadrukkelijk wordt opgemerkt dat een lage prioriteit niet automatisch betekent dat aan de desbetreffende handhavingtaak niet behoeft te worden gedaan. Dat hangt helemaal af van de aard van de handhavingtaak. Ook de omvang van een handhavingtaak is niet bepalend voor de prioriteit. In het uitvoeringsprogramma zal hierop nader ingegaan worden. 10
In het hierna volgende hoofdstuk zal op basis van de prioriteitstelling de doelstellingen worden geformuleerd. Tevens zal worden aangegeven wat de huidige stand van zaken is en welke acties worden ondernomen om aan de doelstellingen te voldoen. 11
Hoofdstuk 3: Doelstellingen en te nemen acties Om aan te geven welke resultaten de Gemeente Schiedam wil bereiken hebben we één hoofddoelstelling geformuleerd en per handhavingstaak één subhandhavingsdoel opgesteld. Per handhavingstaak wordt aangegeven wat de huidige stand van zaken is en welke acties moeten worden genomen. Hoofddoelstelling Een planmatige uitvoering van de handhaving op het gebied van Bouwtoezicht, Woningtoezicht, Ruimtelijke regelgeving, Monumentenregelgeving en reclames. Huidige situatie Gemeente Schiedam De Gemeente Schiedam heeft een gemeentebreed handhavingsbeleid en uitvoeringsprogramma. Hierbij is geconstateerd (mede door de VROM-inspectie) dat dit voor de bouw- en ruimtelijke regelgeving niet voldoende is. Er moet een apart beleid en uitvoeringsprogramma worden opgesteld voor dit onderdeel. Te nemen acties Om te komen tot een planmatige aanpak van handhaving moet er, op basis van deze beleidsnota en de bijbehorende prioriteitstelling, jaarlijks een uitvoeringsprogramma worden opgesteld, waarin tevens rekening wordt gehouden met de hieronder beschreven subdoelstellingen. Het handhavingproces wordt steekproefsgewijs een aantal malen per jaar getoetst door het management. Het management moet sturen op dit uitvoeringsprogramma en de resultaten van deze steekproeven. Daarnaast moet er ieder jaar een rapportage worden opgesteld met de resultaten van het afgelopen jaar. Deze worden aan het bestuur voorgelegd samen met het nieuwe uitvoeringsprogramma. Het bestuur legt uiteindelijk verantwoording af aan de raad over de gepleegde inzet en het bereikte resultaat en schetst de trend en het resultaat in de naleving op de lange termijn. 3.1 Doelstelling handhaving bouwtoezicht Doelstelling De handhaving van bouwtoezicht op een adequaat niveau brengen zodat geconstateerde bouw- en sloopactiviteiten, illegaal of in afwijking van de verleende vergunning, zo snel mogelijk worden aangepakt. Huidige situatie Gemeente Schiedam Handhaving van het Bouwtoezicht is voor het overgrote deel geregeld in de Woningwet, het Bouwbesluit en de Bouwverordening. De huidige handhaving van het Bouwtoezicht gebeurt op basis van de verleende bouw- c.q. sloopvergunningen maar ook op basis van incidenten of klachten. Op dit moment zijn er drie fte s voor buiteninspectie beschikbaar. De buiteninspecteurs zijn belast met het bouwtoezicht zowel op de grotere bouwprojecten als de verleende bouwvergunning aan een burger. Er is geen beleidsmatige prioriteitstelling aanwezig bij het repressieve toezicht. 12
Vanaf 2004 is er sprake van een meer actieve benadering van de handhaving. Er is meer toezicht op de bouw- of sloopplaats bij verleende vergunningen of activiteiten zonder vergunning. Er wordt steeds vaker overgegaan tot aanzegging bestuursdwang, met name het stilleggen van (illegale) bouwwerkzaamheden of het herstellen van een bouwwerk in de oude staat. Binnen de afdeling vindt sinds 2005 een centrale registratie plaats van toezichtactiviteiten en de bevindingen uit het toezicht. Dit geldt zowel voor het bouwen als voor het slopen. Er vindt wel dossiervorming plaats maar de registratie is niet uniform. Te nemen acties Op basis van de matrix zijn de prioriteiten bepaald deze staan opgesomd in paragraaf 2.3. In het uitvoeringsprogramma zal het toezicht en handhaving op basis hiervan worden ingepland. Indien er bij illegale bouw- en/of sloopactiviteiten bestuursdwang wordt toegepast in de vorm van een aanschrijving, of een dwangsom moet er een dossier worden gemaakt en dient dit geregistreerd te worden in het geautomatiseerde systeem. Intern zijn inmiddels afspraken gemaakt over registratie van toezichtactiviteiten. Het management stuurt hierop. De genoemde registratie zal verder worden geïntensiveerd. Bij de aanschaf van het nieuwe geautomatiseerde systeem wordt rekening gehouden met deze registratie behoefte. Hierdoor kan er sneller een analyse van het naleefgedrag worden gemaakt. Deze analyse kan gebruikt worden als input bij de opstelling van het uitvoeringsprogramma en de verantwoording met betrekking tot de uitvoering van het toezicht. 3.2 Doelstelling handhaving woningtoezicht Doelstelling De handhaving van woningtoezicht op een adequaat niveau houden door de bestaande woningvoorraad voor de aangewezen gebieden te controleren en waar nodig aan te pakken. Huidige situatie Gemeente Schiedam Op grond van het bepaalde is artikel 13 van en artikel 100, lid 1 sub a, Woningwet heeft de gemeente een taak op het terrein van de kwaliteit van de woningvoorraad. Er wordt door de wetgever uitgegaan van een actieve opstelling van gemeenten. Het betreft hier een permanente onderzoeksopdracht aan de gemeenten. Als woningen niet voldoen aan het Bouwbesluit, niveau bestaande bouw, dan is de gemeente verplicht tot actie over te gaan. In de afgelopen jaren was er sprake van zowel een actieve als een passieve benadering met betrekking tot het woningtoezicht. Voor de actieve benadering (wordt in de Gemeente Schiedam particulier woningverbetering genoemd) heeft de Gemeente Schiedam beleid vastgesteld en dit betreft de vooroorlogse woningvoorraad. Woningen zijn op adres niveau aangewezen, in de eerste fase lopend van 2000 t/m 2004 zijn 2200 woning aangepakt, deze fase loopt nog door tot 2009. In de tweede fase lopend van 2005 t/m 2009 zullen nog 1400 woning worden aangepakt. Voor de actieve benadering is bij de afdeling Bouwen en Milieu 1 fte beschikbaar en is een projectleider en een secretarieel medewerker ingehuurd. Daarnaast is een gespecialiseerd bureau ingehuurd die de woningen per adres controleren. Bij de passieve aanpak vindt het toezicht plaats naar aanleiding van klachten. Hiervoor is bij de afdeling Bouwen en Milieu 2,5 fte beschikbaar. Deze woningtoezicht inspecteurs worden ook ingezet bij de actieve aanpak als het gaat om geschillen en aanschrijvingen. Beide onderdelen leveren momenteel geen formatieve problemen. 13
Naast het wettelijke toezicht op de bestaande woningvoorraad worden er binnen Bouwen en Milieu op het taakveld woningtoezicht ook de taken verricht in het kader van de vergunningverlening en de daaraan gekoppelde handhaving op het gebied van: - Splitsen van woningen - Kamerverhuur en pensions - Onbewoonbaarverklaringen Tot 2005 was de splitsingsverordening van toepassing die beperkingen kende op het gebied van de gebiedsindeling en het jaartal van 1945 welke als criteria is vastgesteld voor het van toepassing zijn van de verordening. Omdat het splitsen in appartementsrechten voorkomt in de gehele gemeente heeft een gebiedsindeling een beperkende werking voor de toepassing van de verordening. Dit geldt eveneens voor de bepaling dat de verordening alleen van toepassing is voor gebouwen welke voor 5 mei 1945 tot stand zijn gekomen. Door de gemeenteraad is een nieuwe splitsingsverordening vastgesteld die het mogelijk maakt een splitsingsvergunning te eisen voor het splitsen van woningen binnen het gehele grondgebied van Schiedam ongeacht het bouwjaar van het pand. Het te splitsen gebouw dient in een redelijke staat van onderhoud te verkeren. Omdat bij het splitsen in appartementsrechten de kwaliteit van het gebouw onderdeel is van de toetsing kan dit stelsel gezien worden als een nuttig instrument bij de bewaking van de kwaliteit van de woningvoorraad. Daarnaast is dit instrument ook zeer belangrijk in de bescherming van potentiële kopers. Het kopen van een appartement in een gebouw met cascoproblemen aan bijvoorbeeld de fundering of kap kan grote financiële risico s betekenen. Bij een externe inventarisatie van een aantal flatgebouwen zijn diverse technische gebreken geconstateerd zoals aantasting betonbanden, roestvorming aan balustrades en vluchttrappen, voegwerk in de gevels en schilderwerk in het algemeen. Het is om die redenen tevens van belang geen delen of wijken van de gemeente meer te benoemen voor het werkingsgebied van de verordening of een bouwjaar. Een ander punt van aandacht zijn de klachten over kamerverhuur. De instrumenten die middels de Woningwet en het Bouwbesluit beschikbaar zijn geven mogelijkheden om aan de binnenkant van een pand voorzieningen te treffen in het kader van veiligheid. Aan bronbestrijding schiet dit instrumentarium te kort. Om die reden is het noodzakelijk om een meer samenhangend aanpak van logementen of kamerverhuur op te stellen waardoor meer wijkgericht actie kan worden ondernomen. In de 9e wijziging van de Bouwverordening is artikel 6.1.1. gewijzigd. Hierin is nu opgenomen dat er tevens een gebruiksvergunning vereist is wanneer aan meer dan vier personen woonverblijf in een woonruimte zal worden verschaft, anders dan één huishouden per woonruimte. Recentelijk is door het college van burgemeester en wethouders de nota Controle en Handhavingsbeleid Brandweer Waterweg vastgesteld. In deze nota is het onderliggend beleid voor de handhaving van de verleende of niet verleende gebruiksvergunningen voor bestaande bouwwerken vastgelegd. Te nemen acties Zoals hierboven aangegeven bestaat het woningtoezicht in de Gemeente Schiedam uit een passieve en een actieve aanpak. De Gemeente Schiedam is tevreden over deze aanpak en heeft op dit punt geen behoefte aan nieuw beleid. In het uitvoeringsprogramma zullen de bestaande werkzaamheden worden ingepland. Voor wat betreft de kamerverhuur, is het resultaat van de inzet van de instrumenten uit het Bouwbesluit en de Bouwverordening voornamelijk gericht op de interne veiligheid voor de gebruikers van het pand. Binnen de organisatie is het noodzakelijk sturingsinstrumenten te ontwikkelen om ongewenste kamerverhuur of illegale pensions meer beleidsmatig aan te kunnen pakken. De afdeling Bouwen en Milieu zal hierover in gesprek gaan met de afdeling Veiligheid. 14
Binnen de afdeling vindt sinds 2005 een centrale registratie plaats van alle klachten/bevindingen die te maken hebben met het beheren van de particuliere woningvoorraad. Indien een dergelijk klacht leidt tot een aanschrijving dan wordt er een apart juridisch dossier gemaakt. Een aparte registratie van de klachten/bevindingen en aanschrijvingen met betrekking tot woningtoezicht maakt het mogelijk snel gegevens te leveren voor het uitvoeringsprogramma en de verantwoording met betrekking tot de uitvoering van woningtoezicht. De oudere nog lopende zaken zijn nog niet in het systeem ingevoerd. Deze inhaalslag zal in 2006 worden gemaakt. 3.3 doelstelling handhaving ruimtelijke regelgeving Doelstelling De handhaving van de ruimtelijke regelgeving op een adequaat niveau brengen zodat alle geconstateerde afwijkingen van het bestemmingsplan zo snel mogelijk aangepakt worden. Huidige situatie Gemeente Schiedam Onder handhaving van de ruimtelijke regelgeving wordt in hoofdzaak verstaan de handhaving van de bouw- en gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. Het toezicht en handhaving van deze regels gebeurt momenteel niet periodiek of systematisch, dit was ook één van de opmerkingen van de inspectie van VROM. In de praktijk wordt vrijwel alleen gereageerd op klachten. Het risico van de huidige manier van handhaven is dat er situaties kunnen ontstaan die ongewenst zijn. Niet alleen vanuit ruimtelijk oogpunt maar ook vanuit van de veiligheid en gezondheid van gebruikers van gebouwen en gronden. Binnen de afdeling vindt op dit moment geen registratie plaats van overtredingen van de voorschriften van het bestemmingsplan. Te nemen acties Op basis van de matrix zijn de prioriteiten bepaald deze staan opgesomd in paragraaf 2.3. Er zal gericht worden gecontroleerd op afwijkend gebruik van bouwwerken en gronden ten opzichte van het bestemmingsplan. Deze activiteit zal worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma. In 2006 wordt gestart met het registreren van handhavingactiviteiten op gebied van ruimtelijke regelgeving. Bij de aanschaf van het nieuwe geautomatiseerde systeem zal deze registratie als randvoorwaarde worden meegenomen. Tevens zal in 2006 worden gestart met het maken van aparte juridisch dossiers van geconstateerde afwijkingen. Door een aparte registratie van de geconstateerde afwijkingen van het bestemmingsplan kan er sneller een analyse gemaakt worden van het naleefgedrag van de voorschriften in het bestemmingsplan. Deze analyse kan worden gebruikt als input bij het opstellen van het uitvoeringsprogramma. 3.4. doelstelling handhaving monumentenregelgeving Doelstelling De handhaving van de monumentregelgeving op een adequaat niveau brengen zodat geconstateerde illegale bouw- en sloopactiviteiten aan monumenten, zo snel mogelijk worden aangepakt. Huidige situatie Gemeente Schiedam Het toezicht en handhaving is geregeld in de Monumentenwet en de gemeentelijke Monumentenverordening. Bovendien is hierbij tevens de status van de binnenstad van 15
Schiedam als beschermd stadsgezicht van belang. Het toezicht en de handhaving van deze regelgeving (verleende of niet verleende monumentenvergunning) is veelal gekoppeld aan een verleende of niet verleende bouwvergunning. Wanneer deze koppeling er niet is, gebeurt het toezicht niet periodiek en wordt er alleen gereageerd op klachten. In de afgelopen jaren was er met betrekking tot de monumentenhandhaving eveneens sprake van een passieve benadering van de handhaving. Vanaf 2004 is op dit gebied ook sprake van een meer actieve benadering van de handhaving. Er is meer toezicht bij verleende vergunningen of activiteiten zonder vergunning. Er wordt steeds vaker overgegaan tot aanzegging bestuursdwang, met name het stilleggen van (illegale) bouwwerkzaamheden, het verzegelen van een monumentaal pand of het herstellen van een bouwwerk in de oude staat. Binnen de afdeling vindt sinds 2005 een centrale registratie plaats van toezichtactiviteiten en de bevindingen uit het toezicht. Dit geldt zowel voor het bouwen als voor het slopen aan monumenten. Deze registratie moet nog verder worden uitgewerkt en de dossiervorming is nog niet helemaal op orde. Te nemen acties Op basis van de matrix zijn de prioriteiten bepaald deze zijn opgesomd in paragraag 2.3. Er zal gericht worden gecontroleerd op verbetering van het naleefgedrag van vergunningvoorwaarden bij het verbouwen van monumenten. Dit onderdeel zal worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma. Deze genoemde registratie zal in het nieuwe geautomatiseerde systeem worden geïntensiveerd. Hierdoor kan er sneller een analyse van het naleefgedrag worden gemaakt. Deze analyse kan gebruikt worden als input voor het uitvoeringsprogramma. Het verlenen van een monumentenvergunning is veelal gekoppeld aan een bouwvergunning. Indien er bij illegale bouw- en/of sloopactiviteiten aan een monument bestuursdwang wordt toegepast in de vorm van een aanschrijving of een dwangsom, moet er een dossier worden gemaakt en dient dit geregistreerd te worden in het geautomatiseerde systeem. Intern zijn inmiddels afspraken gemaakt over registratie van toezichtactiviteiten bij monumenten en bij de planvoorbereiding van grote renovaties van monumenten.. 3.5 doelstelling handhaving reclame Doelstelling Alle reclames die in afwijking van of zonder reclame vergunning zijn aangebracht, zo snel mogelijk aanpakken. Uitgangspunt hierbij is dat alle reclames moeten voldoen aan het in de Nota Welstand en Architectuur vastgestelde beleid. Huidige situatie Gemeente Schiedam Het reclametoezicht is geregeld in artikel 4.5.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening. Op basis hiervan zijn in 2002 beleidsregels opgesteld die vooral betrekking hadden op de Binnenstad. In 2004 zijn deze beleidsregels over gegaan in de Nota Welstand en architectuur. Vanaf dat moment golden deze regels voor de gehele Gemeente Schiedam. In 2003 is een project gestart waarbij de illegaal aangebrachte reclame-uitingen aan gebouwen in de Binnenstad werden aangepakt. Na een inventarisatie van deze illegaal aanwezige reclame-uitingen is in 2005 aan ongeveer 120 eigenaren/gebruikers van panden een vooraanschrijving gestuurd. Daarnaast heeft deze actieve opsporing in 2005 16
geresulteerd in een aantal aanschrijvingen tot verwijdering van illegaal aangebrachte reclame. En in een enkel geval heeft dit zelfs geleid tot de daadwerkelijke verwijdering van de reclame van gemeentewege. Het verlenen van een reclamevergunning wordt geregistreerd in het geautomatiseerde systeem. Een dergelijke registratie is een instrument voor het maken van een analyse met betrekking tot het naleefgedrag van verleende reclamevergunningen. Te nemen acties Bij het huidige reclame beleid blijkt in de praktijk dat zaken niet altijd zo uitpakken als de bedoeling is geweest tijdens het opstellen van het beleid. In 2006 zal dit beleid worden geëvalueerd. Op basis van de resultaten van de evaluatie zal de afdeling Bouwen en Milieu een voorstel doen tot aanpassing van het beleid. Aan de hand van de prioriteitstelling zoals opgesomd in paragraaf 2.3 zal het gericht controleren worden voortgezet en worden opgenomen in het uitvoeringsprogramma. Vanuit het registratie systeem kan een analyse met betrekking tot de naleving van de voorschriften worden gemaakt. Deze analyse zal gebruikt worden als input voor het uitvoeringsprogramma. 17
Bijlage 1 UITGANGSPUNTEN PRIORITEITENSTELLING Risicomatrix, Prioriteren op basis van risico-inschatting Inleiding De hier beschreven risicomatrix is een instrument voor een bestuursorgaan (bijvoorbeeld van een gemeente) met handhavingstaken. Het bestuursorgaan kan de matrix (laten) gebruiken bij het stellen van prioriteiten bij de uitvoering van die handhavingstaken. De risicomatrix past in het beleidsconcept programmatisch handhaven. Dit houdt kort gezegd in dat een bestuursorgaan handhavingsbeleid zou moeten voeren. Om een keuze te kunnen maken zal geïnventariseerd moeten worden welke handhavingopgaven er zijn en welke van deze opgaven om handhaving vragen. Van hieruit kunnen prioriteiten worden gesteld en kunnen handhavingopgaven worden doorvertaald naar een concreet uitvoeringsprogramma met een overzicht van de kosten c.q. het capaciteitsbeslag. Risicomodel In het kader van het programmatisch handhaven is door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie een risicomatrix ontwikkeld. Deze matrix, het zogenaamde risicomodel, wordt als hulpmiddel gebruikt voor het inschatten van de risico s van bepaalde overtredingen. Bij het stellen van prioriteiten van de handhavingopgaven werd voorheen met name gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van de medewerkers. Op basis hiervan werd een inschatting gemaakt van de risico s van bepaalde overtredingen en werden prioriteiten gesteld. Door het gebruik van het risicomodel kan genoemde kennis en ervaring van de medewerkers in cijfers worden uitgedrukt. Alhoewel in cijfers uitgedrukt, wordt nogmaals opgemerkt dat de uitkomsten niet volledig objectief maar in zekere mate nog subjectief zijn. Dit is het gevolg van een keuze. Het model helpt bij het rationaliseren van die keuze. De matrix vertelt niet wat er gehandhaafd moet worden. De uitkomst van de matrix dient dan ook steeds aan de eigen opvattingen getoetst te worden. Niet is gezegd dat een lage prioriteit ook betekent dat aan de betreffende handhavingopgave niets behoeft te worden gedaan. Dat hangt helemaal af van de aard van de handhavingopgave. Beleidsvelden/handhavingthema s U vindt verderop in deze beschrijving een voorbeeld van een risicomatrix. In de verticale kolom treft u beleidsvelden of handhavingthema s aan. Die thema s bevatten de handhavingstaken en het geheel kan naar eigen believen samengesteld worden. Er kan gekozen worden voor gebiedsgerichte handhavingthema s, zolang daarin de handhavingstaken weer terug komen. De ervaring leert dat er pragmatisch met de keuze voor de beleidsvelden of thema s omgegaan kan worden. Het is wel verstandig duidelijk voor ogen te houden wat onder de verschillende thema s verstaan wordt. Risico Er zijn verschillende manieren om het verschijnsel risico te benaderen. In het model wordt slechts een invalshoek gebruikt : risico (R) is gemiddelde van de negatieve effect (NE) maal (x) de kans (K)dat het effect zich zal voordoen; R = NE x K. In het model is gekozen voor 6 soorten negatieve effecten die (kunnen) worden beïnvloed indien de regelgeving niet wordt nageleefd. Het is vanzelfsprekend dat deze soorten nauw aansluiten bij de bestuurlijke visie. 1. fysieke veiligheid (fys): letsel, al dan niet dodelijk; 2. kwaliteit (kwa): teruggang van de kwaliteit van het sociaal maatschappelijk leven, in het bijzonder wat betreft het gevoel van veiligheid; 18
3. financieel-economische schade (finec); 4. verlies van of schade aan natuurschoon (nat); 5. schade aan de (volks)gezondheid (gez); 6. schade aan het bestuurlijke imago/stemmenverlies/bestuurlijk belang (ima). Bijvoorbeeld geweld op straat: dit scoort bij fysiek, bij kwaliteit, bij financieel-economisch en bij imago. Bij fysiek moeten bijvoorbeeld de pijn en het letsel als negatief effect worden gescoord dat de overheid door voorkoming van geweld op straat probeert tegen te gaan; bij kwaliteit de onrustgevoelens die het teweegbrengt; en bij financieel-economisch de kosten van genezing en/of productiviteitsuitval. De kosten van een medische behandeling moeten dus niet tevens worden gescoord bij fysiek. Bij imago tenslotte scoort het imagoverlies voor de bestuurder door het bestaan van het verschijnsel. Er is geen apart effect beschadiging/vernieling van zaken opgenomen. Vernieling scoort (in elk geval) in kwaliteit en in finec. Als u wilt, kunt u een aparte categorie vernielingen of nog andere categorieën opnemen. Wij denken echter dat de genoemde zes alle mogelijke negatieve effecten omvatten. Invullen van de tabel: negatief effect en kans In de tabel dient in de verticale kolom negatieve effect de gemiddelde verwachte ernst van de gevolgen van overtreding van gedragsregels die voor het desbetreffende beleidsveld gelden. In algemene woorden gesteld gaat het om het belang dat het gedragsvoorschrift beschermt en in welke mate het die bescherming biedt. Het is handig om bij het invullen van de matrix steeds een concrete vraag voor ogen te nemen. Hieronder worden zes vragen opgesomd. Fysieke veiligheid: In welke mate draagt voldoen aan de gedragsvoorschriften die tot dit thema behoren bij aan de fysieke veiligheid/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de fysieke veiligheid te beschermen? Kwaliteit sociale leefomgeving: In welke mate draagt voldoen aan de gedragsvoorschriften die tot dit thema behoren bij aan de kwaliteit van de sociale leefomgeving/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de kwaliteit van de sociale leefomgeving te beschermen? Financieel-economisch: Hoe groot is de financieel economisch schade voor de gemeenschap/voor de gemeente als alle subjecten de tot hen gerichte gedragsvoorschriften overtreden? Natuur: In welke mate draagt voldoen aan de gedragsvoorschriften die tot dit thema behoren bij aan bescherming van het natuurschoon/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om het natuurschoon te beschermen? Volksgezondheid: In welke mate draagt voldoen aan de gedragsvoorschriften die tot dit thema behoren bij aan de bescherming van de volksgezondheid/zijn de gedragsvoorschriften bedoeld om de volksgezondheid te beschermen? Imago: Hoe groot is de politiek-bestuurlijke afbreuk als de voorschriften uit dit thema onvoldoende worden nageleefd? De kans wordt gescoord op grond van de verwachte overtredingskans van die regels bij de huidige handhavingsinspanning. Wanneer op deze wijze te werk gegaan wordt, wordt de opvatting over het belang dat de regel beschermt tegen de mate waarin verwacht wordt dat mensen die regel overtreden. Behalve door handhaving kunnen mensen ook spontaan regels naleven. Er zijn vijf categorieën van spontane naleving. Deze categorieën ontlenen wij aan de Tafel van Elf. Bij beoordeling van deze aspecten gaat het om de mate waarin de doelgroep deze percipieert. 19
1. Kennis van regels Hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, hoe kleiner de kans op spontane naleving 2. Kosten/baten Hoge kosten, weinig baten, kleinere kans op spontane naleving; lage kosten, veel baten, grotere kans op spontane naleving 3. Mate van acceptatie bij de doelgroep Hoge acceptatie leidt tot een grotere kans op spontane naleving, lage acceptatie leidt tot een kleinere kans op spontane naleving 4. Gezagsgetrouwheid doelgroep Hoe meer vertrouwen in het gezag, hoe groter de kans op spontane naleving; hoe minder vertrouwen, hoe kleiner de kans op spontane naleving. 5. Informele controle Hoe meer informele controle, hoe groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van de regels bij de doelgroep. Schalen Bij het invullen van de tabel is een vijfpuntschaal gebruikt. 0= n.v.t. 1=heel klein 2=klein 3=gemiddeld 4=groot 5=heel groot Prioritering Zoals uit het voorgaande blijkt spelen de resultaten van de risico-inventarisatie een belangrijke rol bij het stellen van prioriteiten. Hoewel deze risico-inventarisatie zoveel mogelijk wordt gevolgd, bepaalt deze echter niet alleen de prioriteit van de verschillende handhavingopgaven. Factoren die een rol spelen van de prioriteiten zijn. de risico-inventarisatie; de bestuurlijke relevantie c.q. politieke prioriteiten; de handhavingvisie; wettelijke taken versus beleidstaken; overige aspecten; de eigen opvattingen van de organisatie; De handhavingopgaven zijn beoordeeld aan de hand van de genoemde elementen en ingevuld in een prioriteitenlijst. De omvang van het risico uitgedrukt in een cijfer zegt nog niet alles over de prioritering van het beleidsthema. Het is mogelijk dat er beleidsthema's zijn waar de beschermde belangen oftewel mogelijk negatieve effecten bij regelovertreding groot zijn (4 of 5 scoren), terwijl de kans op overtreding klein is (2 of minder). Deze thema's scoren hooguit met een gemiddeld risico. Maar voor de handhaving kunnen deze hoge prioriteit hebben, juist omdat de belangen die op spel staan groot zijn. De thema's kunnen derhalve worden geprioriteerd, behalve op grond van de risico's, ook op grond van het beschermde belang enerzijds en de kans anderzijds. Er kunnen vier verschillende clusters onderscheiden worden: Prioriteit 1: heel hoog (groot belang/grote overtredingskans); Prioriteit 2: hoog (groot belang/kleine overtredingskans); Prioriteit 3: gemiddeld (klein belang/grote overtredingskans); 20
Prioriteit 4: laag (klein belang/kleine overtredingskans). Schematisch weergegeven ziet de mogelijke prioriteitstelling er als volgt uit: Heel groot Prioriteit 3: gemiddeld Prioriteit 1: heel hoog Kans Prioriteit 4: laag Prioriteit 2: hoog Heel klein Heel klein Heel groot Belang (potentieel negatief effect) 21
Bijlage 2 HANDLEIDING BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING 1. Handhaving 1.1 Algemeen Handhaving door de gemeente omvat het uitoefenen van toezicht en het opleggen van bestuurs-rechtelijke sancties. Het begrip handhaving moet in deze handleiding ook uitsluitend in deze (bestuursrechtelijke) zin worden opgevat. Binnen de gemeente kunnen twee bestuursorganen met de handhaving belast zijn op grond van artikel 125 van de Gemeentewet. Dat zijn het College van B. en W. en de burgemeester. In deze handleiding worden beide bestuursorganen verder met het begrip gemeente aangeduid. De strafrechtelijke handhaving door de politie en het Openbaar Ministerie op grond van het Wetboek van Strafvordering moet van de bestuursrechtelijke handhaving worden onderscheiden. Overigens kunnen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving samengaan, tenzij een wet dit uitdrukkelijk verbiedt. 1.2 Systematiek van de Awb; belang van de Awb voor de bestuursrechtelijke handhaving De regeling in hoofdstuk 5 van de Awb is per 1 januari 1998 van kracht geworden. Daarmee beoogt de wetgever de regelgeving te harmoniseren en het gesignaleerde gebrek aan toezicht op de naleving van regels en vergunningvoorschriften terug te dringen. Verder wordt gestreefd naar het toepassen en effectueren van sancties. Hoofdstuk 5 bevat een opsomming van de dwangmiddelen die aan het bestuur toekomen. Dat zijn toezicht, bestuursdwang en dwangsom alsmede de regels, die bij toepassing hiervan in acht moeten worden genomen. In de afdeling toezicht zijn regels opgenomen met betrekking tot de bevoegdheden van toezichthouders: betreden van plaatsen, inzien van bescheiden etc. De bevoegdheden van toezichthouders vond men voorheen verspreid over diverse wetten. Het gebruikelijke pakket van bevoegdheden is in de Awb nu centraal geregeld. De Gemeentewet blijft voor de toepassing van bestuursdwang niettemin van belang. De toedeling van de bevoegdheid tot bestuursdwang is namelijk onderdeel van de Gemeentewet gebleven (art. 125 Gemeentewet). De regels die bij toepassing in acht moeten worden genomen zijn nu echter in de Awb te vinden. Dit is gebeurd na inwerkingtreding van de derde tranche Awb. Voor de dwangsom reikt de betekenis van de Awb verder: zowel de toekenning als de toepassing van deze bevoegdheid is in de Awb geregeld. Het besluit tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom moet behalve aan de regels in hoofdstuk 5 van de Awb ook voldoen aan de eisen die voor een bestuursbesluit gelden. Dit betekent dat de voorschriften van hoofdstukken 3 en 4 van de Awb, houdende algemene bepalingen over besluiten en bijzondere bepalingen over besluiten, onverkort op de besluitvorming van toepassing zijn. Zo moet aan de besluitvorming een zorgvuldige afweging van belangen vooraf gaan. Verder moeten belanghebbenden worden gehoord en mogen zij niet onevenredig worden benadeeld. Vooral de voorschriften rond de rechtsbescherming, die zijn opgenomen in de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Awb, moeten in acht worden genomen. Het besluit tot handhaving is immers een beschikking, waartegen belanghebbenden bezwaren kunnen indienen en beroep kunnen instellen. Volgens de hoofdregel in de Awb heeft dit bezwaar geen schorsende werking. Wel kunnen belanghebbenden een voorlopige voorziening vragen. Ieder besluit tot handhaving dient een bezwaar- en beroepsclausule in deze zin te bevatten. 22