Handreiking transparantie en verantwoording conform gemoderniseerde Waterschapswet 1 Inhoud en doel van deze handreiking 1.1 Globale strekking handreiking De Wet modernisering waterschapsbestel brengt niet alleen wijzigingen aan in bestuurssamenstelling, verkiezingen en belastingstelsel van de waterschappen, maar ook in de bepalingen van de Waterschapswet over de cyclus van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording en de wijze waarop daarbinnen aandacht wordt besteed aan (controle op ) doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Omdat de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel ten aanzien van deze veranderingen vrij summier is, is deze handreiking opgesteld. Hierin wordt ingegaan op achtergronden, doelen en inhoud van de wetswijzigingen. 1.2 De wetswijzigingen nader onderscheiden Voor een goed begrip van het vervolg van deze handreiking is het nuttig direct al een globaal beeld te hebben van de wetswijzigingen op het terrein van de organisatie en controle van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording. Daarom volgt hier een opsomming van deze wijzigingen, op de wijze waarop de Unie ze heeft onderscheiden: a. (her)definiëring van de begrippen rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid; b. een nieuwe verordening op basis van artikel 108 met uitgangspunten voor het (financieel) beleid, (financieel) beheer en de inrichting van de financiële organisatie (inclusief treasurystatuut en administratieve organisatie); c. verplichte doeltreffend- en doelmatigheidsonderzoeken door het dagelijks bestuur; d. ingebed in een nieuwe verordening van het algemeen bestuur op basis van artikel 109a; e. een zwaarder accent op rechtmatigheid: in de eerste plaats een eigen verantwoordelijkheid van het waterschap en in de tweede plaats controle door de accountant; f. de mogelijkheid voor het algemeen bestuur om bij geconstateerde onrechtmatigheden een indemniteitsprocedure te starten; g. de mogelijkheid voor het dagelijks bestuur om de provincie de jaarverslaggeving te laten vaststellen als het algemeen bestuur weigert dit te doen; h. landelijke normen voor de accountantscontrole in plaats van normen per waterschap; i. een nieuwe verordening van het algemeen bestuur over de interne en externe controle op basis van artikel 109; j. nieuwe verslaggevingsregels (comptabiliteitsvoorschriften); k. de vervroeging van het moment waarop jaarverslag en jaarrekening uiterlijk moeten worden vastgesteld; van voor 1 september naar voor 15 juli ; l. de wettelijke verankering (in plaats van een convenant) van de verplichting EMUrapportages aan het CBS te verstrekken, omkleedt met mogelijke sancties als een waterschap in gebreke blijft. In bijlage 1 van deze notitie wordt op basis van de tekst van de Waterschapswet, zoals deze luidt na verwerking van de wijzigingen uit de Wet modernisering waterschapsbestel, aangegeven waar deze wijzigingen te vinden zijn. Tegelijk met de wijziging van de Waterschapswet wordt ook het Waterschapsbesluit van kracht. Dit is een algemene maatregel van bestuur waarin verschillende onderwerpen uit de Wet modernisering waterschapsbestel nader worden uitgewerkt. Voor deze handreiking zijn met name de onderdelen verslaggevingsvoorschriften en accountantscontrole van het besluit relevant.
Pagina 2 van 38 1.3 Doel van deze handreiking Deze handreiking geeft achtergrondinformatie over de context en inhoud van de wetswijzigingen op het gebied van transparantie en verantwoording. Wanneer waterschappen meer inzicht hebben in de achtergronden en bedoelingen van de veranderingen in de wet, zullen zij ook in staat zijn beter op de wijzigingen in te spelen. Het belangrijkste doel van deze handreiking is dan ook het ondersteunen van de waterschappen bij het goed inspelen op de wijzigingen. Een nevendoel van de handreiking is het informeren van bestuurders en medewerkers van de waterschappen (en eventuele andere geïnteresseerden) over de beleids- en verantwoordingsfunctie. Dit is van belang omdat de functie enerzijds van groot belang is voor het intern functioneren en extern verantwoorden van de waterschappen en zich anderzijds niet altijd in een grote bekendheid mag verheugen (en onbekend maakt soms onbemind). 1.4 Wanneer moet een waterschap aan de wetswijzigingen voldoen? De wetswijzigingen die in deze handreiking worden beschreven hebben vrijwel allemaal betrekking op het jaar 2009. De wijziging waar de waterschappen als eerste op moeten inspelen zijn de nieuwe verslaggevingsvoorschriften. Immers, de meerjarenraming 2009 e.v. zal aan deze nieuwe regels moeten voldoen en bij de meeste waterschappen zal de voorbereiding van dit beleidsstuk in het voorjaar van 2008 beginnen. De wet bepaalt dat de verordeningen op basis van de artikelen 108 en 109 moeten worden vastgesteld voor de vaststelling van de begroting 2009; aan het eind van 2008 dus. De eerste rechtmatigheidcontrole nieuwe stijl door de accountants vindt plaats over 2009, zodat de waterschappen de voorbereidingen van het interne rechtmatigheidtraject bij voorkeur op 1 januari 2009 hebben afgerond. 1.5 Overige ondersteunende activiteiten Unie Deze handreiking is opgesteld door de Projectgroep Transparantie en Verantwoording nieuwe Waterschapswet, die door de Unie is ingesteld om de waterschappen te ondersteunen bij de invoering van de twaalf eerder genoemde wetswijzigingen over transparantie en verantwoording. Omdat enkele van deze wetswijzigingen vrij omvangrijke consequenties voor de waterschappen hebben, worden deze in deze handreiking alleen op hoofdlijnen behandeld en worden de betreffende onderwerpen in aparte documenten door de projectgroep nader uitgewerkt. Dit geldt voor de als b, c, d, e en i genoemde onderwerpen in de vorm van: b model-verordening ex artikel 108; c notitie die aangeeft hoe een waterschap met deze onderzoeken kan omgaan d model-verordening ex artikel 109a; e handleiding rechtmatigheidtraject nieuwe Waterschapswet (inclusief stappenplan); i model-verordening ex artikel 109. Deze documenten zullen na het verschijnen van deze handreiking worden voltooid en aan de waterschappen worden aangeboden. 1.6 Opbouw van deze handreiking Na deze inleiding wordt in paragraaf 2 aangegeven wat de achtergronden en doelstellingen van de wetswijzigingen rond transparantie en verantwoording zijn. Paragraaf 3 beschrijft hoe deze veranderingen voor de waterschappen zich verhouden tot ontwikkelingen die zich bij gemeenten en provincies hebben voorgedaan. Omdat de wetswijzigingen die in deze handreiking centraal staan voortvloeien uit een bepaalde visie op het verloop van de beleids en verantwoordingscyclus van een waterschap en de taakafbakening daarbij tussen algemeen en dagelijks bestuur, wordt in paragraaf 4 een beschrijving van deze cyclus gegeven. In paragraaf 5 is een uitgebreidere toelichting op de verschillende wetswijzigingen opgenomen.
Pagina 3 van 38 2 Achtergronden en doelen wetswijzigingen 2.1 Algemeen Als overheidsorganisaties die hun taken met publieke middelen uitvoeren hebben de waterschappen een grote verantwoordelijkheid. Enkele kernbegrippen van deze verantwoordelijkheid zijn transparantie, verantwoording, doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. Een waterschap zal aan zijn burgers en bedrijven moeten laten zien voor welke doelen zij een bepaalde hoeveelheid middelen van hen vraagt (transparante verantwoording). Door middel van een goede uitvoering en interne organisatie hierbij zal het waterschap moeten zorgen dat de beleidsdoelen daadwerkelijk worden bereikt (doeltreffendheidsvraag), dat dit met zo min mogelijk middeleninzet gebeurt (doelmatigheidsvraag) en dat de middelen worden ingezet zoals is toegestaan (rechtmatigheidvraag). Ook over de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van de beleidsuitvoering zal het waterschap rekenschap moeten afleggen aan de samenleving (transparante verantwoording). Het belang van transparantie en een goede externe (publieke) verantwoording is de laatste jaren sterk toegenomen, met name door maatschappelijke processen zoals een kritischer wordende burger. In lijn hiermee is de rol van het algemeen bestuur immers, samengesteld uit de gekozen vertegenwoordigers van de samenleving belangrijker geworden. Ingezetenen en bedrijven die de leden van het algemeen bestuur hebben gekozen, hebben hen het vertrouwen gegeven dat zij hun belangen goed zullen vertegenwoordigen (vertegenwoordigende functie). Het algemeen bestuur stelt het beleid van het waterschap vast (beleidsbepalende functie) en stelt de (financiële) middelen beschikbaar die bij de beleidsuitvoering mogen worden ingezet (budgetterende functie). Over het vastgestelde beleid en de benodigde middelen zal transparant naar de samenleving moeten worden gecommuniceerd (verantwoordingsfunctie). Door middel van interne regels, kan het algemeen bestuur het dagelijks bestuur een aantal kaders meegeven waarbinnen het beleid moet worden uitgevoerd (kaderstellende functie). Het is vervolgens aan het dagelijks bestuur om het beleid uit te voeren, waarbij de beschikbaar gestelde middelen mogen worden ingezet. Het dagelijks bestuur moet er voor zorgen dat deze middeleninzet rechtmatig, doeltreffend en doelmatig is. Het dagelijks bestuur legt hierover verantwoording af aan het algemeen bestuur, dat als vertegenwoordigend orgaan een oordeel kan geven (controlerende functie van het algemeen bestuur). Het algemeen bestuur legt op zijn beurt verantwoording af aan de samenleving (verantwoordingsfunctie). De Wet modernisering waterschapsbestel wil een impuls geven aan de transparantie en externe verantwoording van de waterschappen. Tegelijk zijn de wetswijzigingen een reactie op de, zeker een aantal jaren geleden ervaren, kloof tussen de overheid en de burger. De burger moest zich weer in de overheid gaan herkennen, moest weer vertrouwen in de overheid gaan krijgen. De hoofddoelstellingen van de Wet modernisering zijn dan ook democratische legitimatie, vereenvoudiging en transparantie. Als invulling van deze doelen worden er niet alleen wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot bestuurssamenstelling, verkiezingen en financiering, maar ook ten aanzien van de organisatie en controle van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording. Deze groep van wijzigingen wordt in deze handreiking toegelicht en heeft gemeenschappelijk dat zij het algemeen bestuur een aantal maatregelen, organen en instrumenten aanreikt om zijn functies goed en waar mogelijk beter te kunnen uitvoeren. Het gaat dan met name om de functies beleidsbepaling, kaderstelling, vertegenwoordiging, controle en verantwoording. Vanuit de maatregelen, organen en instrumenten wordt het algemeen bestuur gevoed met informatie die ondersteunt bij het maken van beleidskeuzes en die aangeeft hoe het met de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het uitgevoerde beleid en de bestede middelen is gesteld. Op basis van deze informatie kan het algemeen bestuur keuzes maken, zich een gedegen oordeel over de beleidsuitvoering vormen en verantwoording afleggen aan de maatschappij.
Pagina 4 van 38 1.2 Relatie met good governance De wijzigingen in de Waterschapswet die in deze handreiking aan de orde komen bieden een prima kapstok om invulling te geven aan good governance, oftewel aan goed overheidsbestuur. Wellicht nog sterker, het goed invullen van de mogelijkheden die de wetswijzigingen bieden is synoniem van het invullen van de principes van good governance. Omdat ook Water Wegen, de strategische visie van de waterschappen voor de periode tot en met 2015, aangeeft dat waterschappen de uitgangspunten van good governance in acht zullen moeten nemen, wordt in deze paragraaf nader op dit begrip ingegaan. Good governance is een begrip dat in overheidsland steeds meer wordt gebruikt en waarvan een algemeen aanvaarde definitie als volgt luidt: het waarborgen van de onderlinge samenhang en de wijze van sturen, beheersen en toezichthouden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, als mede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van de belanghebbenden. Deze definitie geeft aan dat bij good governance vier cyclische activiteiten centraal staan: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Toegespitst op waterschappen houden deze begrippen het volgende in: sturen is het proces waarbij het dagelijks bestuur richting geeft aan het realiseren van de vastgestelde beleidsdoelstellingen; beheersen betreft het stelsel van maatregelen, procedures en processen waardoor het dageliks bestuur zorgdraagt voor het blijvend nastreven en realiseren van de vastgestelde beleidsdoelen; toezichthouden is de controlerende activiteit die het algemeen bestuur uitvoert om de resultaten van het beleid te kunnen beoordelen; verantwoorden houdt enerzijds in dat het dagelijks bestuur verantwoording aflegt over de uitkomsten van de opgedragen taken en over het gebruik van de verkregen bevoegdheden aan het algemeen bestuur en anderzijds dat het waterschap rekenschap aflegt aan zijn omgeving. Het nieuwe aan good governance is echter niet deze individuele elementen, maar het in onderlinge samenhang bekijken daarvan en het leggen van een grotere nadruk op de externe verantwoording door overheidsorganisaties. Het algemene beeld is dat veel overheden vooral aandacht hebben voor één of twee elementen van governance, maar niet voor alle vier de elementen. Het sturen is veelal goed geregeld en beleid wordt belangrijk gevonden. Voor beheersing is er ook relatief veel aandacht, maar de andere twee elementen - verantwoording en toezicht - staan vaak veel minder in de belangstelling. Over verantwoording worden niet altijd afspraken gemaakt; terugkoppeling van effecten en dergelijke is niet geregeld. Bovendien ontbreekt de samenhang tussen elementen. Deze samenhang staat juist centraal in good governance. Good governance houdt ook in dat er meer naar beleids- en naar financiële processen wordt gekeken en dat een brede invulling aan beheer wordt gegeven. Het in acht nemen van doelmatigheid en het bereiken van maatschappelijke effecten, die nogal eens zijn onderbelicht, zijn daar voorbeelden van. Het kijken naar de onderlinge samenhang van sturen, beheersen, verantwoorden en toezichthouden en de brede interpretatie van die begrippen betekent dat transparantie en good governance onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. In de eerder weergegeven definitie van good governance wordt onderscheid gemaakt in: sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden. Omdat deze handreiking voortborduurt op de gewijzigde Waterschapswet, die wat betreft de onderwerpen uit deze handreiking weer grotendeels is gestoeld op de Gemeentewet, worden hierin voor een deel net iets andere begrippen gebruikt: beleidsbepaling, kaderstelling, sturing & beheersing, interne verantwoording, controle, externe verantwoording en toezicht. Het verschil zit hem met name in de begrippen verantwoording en toezicht. Omdat toezicht een begrip is dat in de Waterschapswet wordt gereserveerd voor de verhouding waterschap provincie (als toezichthouder), wordt dat ook in deze
Pagina 5 van 38 handreiking met die context gehanteerd. Het begrip verantwoording wordt in good governance gebruikt om de interne verantwoording van het uitvoerende bestuur aan het beleidsbepalende bestuur weer te geven. In deze handreiking wordt dat aspect interne verantwoording genoemd en wordt daarnaast externe verantwoording gehanteerd als zijnde de rekenschap die het waterschap naar zijn omgeving aflegt (in good governance wordt dit rekenschap afleggen wel horizontale verantwoording genoemd). Zoals eerder in deze paragraaf werd aangegeven, vindt good governance steeds meer ingang in het overheidsbestuur. Ter illustratie is in bijlage 2 van deze handreiking aangegeven hoe de Algemene Rekenkamer en het huidige kabinet invulling geven aan de principes van good governance.
Pagina 6 van 38 3 Parallellen met provincies en gemeenten; karakter invoering door waterschappen De meeste van de in paragraaf 1 genoemde wijzigingen in de Waterschapswet op het terrein van de organisatie en controle van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording zijn enkele jaren geleden ook al in de Gemeente- en Provinciewet doorgevoerd. Alleen wijzigingen die niet passen bij het functionele karakter van het waterschap zijn niet opgenomen. Voorts is voor de waterschappen niet overgegaan tot een verplichte rekenkamer(functie) en hebben de waterschappen geen dualistisch bestuur gekregen. Het gevolg is dat de wetswijzigingen voor de waterschappen een minder dwingend karakter hebben dan de vergelijkbare wijzigingen bij gemeenten en provincies. Zo dwingen de wetswijzigingen de waterschappen niet het algemeen bestuur een sterkere positie te geven, maar reiken zij de waterschappen wel enkele instrumenten aan waarmee de rollen van het algemeen bestuur (beleidsbepaling, kaderstelling, controle, vertegenwoordiging en verantwoording) (beter) kunnen worden ingevuld. Het is aan de waterschappen, en in het bijzonder de algemene besturen zelf, om de wetswijzigingen naar eigen wensen in te vullen. De Unieprojectgroep verwacht dat de waterschappen de wetswijzigingen zullen aangrijpen om een bestuurlijke discussie te gaan voeren over de wijze waarop het algemeen bestuur zelf zijn rollen wil invullen. Daarbij kan de vraag beantwoord worden of de huidige werkwijze past bij de context van de wetswijzigingen en tegemoet zal komen aan de wensen van het nieuwe bestuur dat begin 2009 zal worden geïnstalleerd. Om deze bestuurlijke discussie verder te faciliteren zal er vanuit de Unie, in aanvulling op deze handreiking, nog een aparte notitie worden ontwikkeld en aangeboden. Het ligt voor de hand dat het inspelen op de wetswijzigingen over transparantie en verantwoording projectmatig wordt opgepakt. Gegeven het voor een deel in hoge mate bestuurlijke karakter van dit traject verdient het aanbeveling de betrokkenheid en invloed van bestuurders goed te verankeren. Zoals ook al in paragraaf 1.5 werd aangegeven, kunnen de waterschappen gebruik maken van de ondersteunende activiteiten die vanuit een projectgroep van de Unie worden ontplooid.
Pagina 7 van 38 4 De beleids en verantwoordingsfunctie, de cyclus van beleidsvoorbereiding tot en met -verantwoording en de organisatie van deze cyclus De wijzigingen in de Waterschapswet ten aanzien van de organisatie en controle van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording, de verankering daarbinnen van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid en de mogelijke gevolgen voor de beleidsbepalende, kaderstellende, vertegenwoordigende, controlerende en verantwoordende rol van het algemeen bestuur komen samen in de beleidscyclus die ieder waterschap jaarlijks doorloopt. Deze cyclus begint met de voorbereiding van het meerjarenbeleid en eindigt met de verantwoording over de wijze waarop het beleid in het voorafgaande jaar is uitgevoerd. Het beleidsmatige karakter van de cyclus is in de afgelopen jaren door diverse ontwikkelingen steeds groter geworden. Waar vroeger wel over de financiële cyclus werd gesproken, en waarbinnen de nadruk veelal op beheersmatige aspecten lag, is nu de term beleids en verantwoordingscyclus meer op zijn plaats. Deze cyclus bestaat niet alleen uit de beleids en beheerinstrumenten waarin het beleid en de uitvoering daarvan tot uitdrukking komen, zoals meerjarenraming, beleids &beheerbegroting, tussentijdse rapportages, jaarrekening en jaarverslag, maar uit alle documenten, instrumenten, afspraken en systemen die de goede werking van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met verantwoording ondersteunen. Dit betekent dat ook zaken zoals de verordeningen uit de artikelen 108, 109 en 109a van de Waterschapswet, afspraken over delegatie en mandaat, administratieve organisatie, aanbesteding(sbeleid), planning en control, interne controle, afdelings & sectorplannen, afdelings en andere managementrapportages, kostentoerekening, accountantscontrole, rechtmatig, doelmatig en doeltreffendheidsonderzoeken en beleidsevaluaties tot de cyclus worden gerekend. Kortheidshalve wordt dit geheel in het vervolg de beleids en verantwoordingsfunctie genoemd. Wanneer er veranderingen worden aangebracht in de beleidsbepalende, kaderstellende, vertegenwoordigende, controlerende en verantwoordende functies van het algemeen bestuur zal in de regel ook de taakafbakening tussen algemeen bestuur, dagelijks bestuur en uitvoerende organisatie opnieuw tegen het licht worden gehouden. Indien nodig zullen op basis van de mogelijkheden die de wijzigingen van de Waterschapswet aanreiken wijzigingen in deze taakafbakening worden doorgevoerd. Omdat de wetswijzigingen voortvloeien uit een visie op het verloop van de beleids en verantwoordingscyclus van een waterschap en de taakafbakening daarbij tussen algemeen en dagelijks bestuur, wordt hierna een beschrijving van deze cyclus gegeven. Daarbij komen ook vrijwel alle wetswijzigingen kort aan de orde. Kaderstelling en beleidsbepaling De Wet modernisering waterschapsbestel geeft het algemeen bestuur de mogelijkheid door middel van drie verordeningen richting te geven aan de beleids- en verantwoordingsfunctie: a. Met de verordening op basis van artikel 108 geeft het algemeen bestuur het dagelijks bestuur een aantal uitgangspunten voor het (financieel) beleid en beheer mee en bepaalt zij binnen welke organisatorische kaders het beleid moet worden uitgevoerd. Met de verordening worden organisatorische piketpaaltjes geslagen die waarborgen dat bij de uitvoering aan de in artikel 108 genoemde eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. b. In lijn hiermee zal het algemeen bestuur met de verordening op grond van artikel 109 regelen dat er tijdens de beleidsuitvoering interne en externe controle op het financieel beheer en de financiële organisatie plaatsvindt, waarbij de rechtmatigheid van beide aspecten moet worden getoetst. De interne controle vindt in feite continu plaats door in de administratieve organisatie ingebouwde checks en balances alsmede specifieke interne controlemaatregelen. Het ligt voor de hand dat het dagelijks bestuur het algemeen bestuur hierover ook regelmatig rapporteert. De externe controle door de accountant heeft de jaarrekening als belangrijkste aangrijpingspunt en kijkt dan vooral terug.
Pagina 8 van 38 Wat betreft het rechtmatigheidaspect toetst de accountant of; 1. de baten, lasten en balansmutaties die in de jaarrekening zijn opgenomen rechtmatig tot stand zijn gekomen; 2. de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken. c. Een derde algemene kaderstellende mogelijkheid voor het algemeen bestuur wordt geboden door het nieuwe artikel 109a. Het eerste lid van dit artikel bepaalt namelijk dat het algemeen bestuur regels kan stellen ten aanzien van de onderzoeken die het dagelijks bestuur op grond van hetzelfde artikel periodiek moet doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsuitvoering. De eerste meer inhoudelijke stap in de beleidscyclus is de ontwikkeling van het waterschapsbeleid voor de komende jaren. Een belangrijk formele stap die veel waterschappen hierbij zetten, is de aanbieding door het dagelijks bestuur van het meerjarenbeleid in de vorm van de meerjarenraming. Bij de meeste waterschappen gebeurt dit in het voorjaar. In de besprekingen over de meerjarenraming geeft het algemeen bestuur het dagelijks bestuur en de organisatie de beleidsmatige en financiële kaders mee die gelden voor de uitwerking van het meerjarenbeleid voor het komende begrotingsjaar. Deze uitwerking mondt uit in de aanbieding van de ontwerp-begroting door het dagelijks aan het algemeen bestuur. De uiteindelijke vaststelling van de begroting leidt tot nieuwe kaders voor het dagelijks bestuur. Met de vaststelling geeft het algemeen bestuur opdracht aan het dagelijks bestuur om het beleid uit te voeren en stelt zij hiervoor de (financiële) middelen beschikbaar (autorisatie). Sturing (ofwel de beleidsuitvoering aansturen) en beheersing Het dagelijks bestuur gaat het beleid uitvoeren binnen de beleidsmatige en financiële kaders die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij zal het dagelijks bestuur niet alleen moeten zorgen dat de middelen rechtmatig worden ingezet, dat hierop controle plaatsvindt en dat er verantwoording wordt afgelegd, maar ook dat de beleidsdoelen daadwerkelijk en zo doelmatig mogelijk worden bereikt. Het dagelijks bestuur zal moeten zorgen dat de ambtelijke organisatie zodanig wordt ingericht en dat hierin waarborgen worden ingebouwd die zorgen voor rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid alsmede de controle daarvan. Het algemeen bestuur heeft hiervoor via de verordeningen op grond van de artikelen 108, 109 en 109a de nodige kaders meegegeven. Interne verantwoording en controle tijdens de beleidsuitvoering in het begrotingsjaar Het is gebruikelijk dat het dagelijks bestuur het algemeen bestuur lopende het jaar regelmatig informeert over de wijze waarop de beleidsuitvoering verloopt: worden de afgesproken prestaties gehaald?; zullen hiermee de beoogde beleidsdoelen worden bereikt?; blijft de middeleninzet binnen de grenzen die hiervoor in de begroting zijn opgenomen?; (voorzover relevant) welke bijstellingen zijn nodig om te zorgen dat prestaties, doelen en middeleninzet alsnog conform afspraken worden gerealiseerd? Op basis van deze informatie kan het algemeen bestuur de beleidsuitvoering tussentijds controleren en beleid en/of uitvoering waar nodig bijstellen. Interne verantwoording en controle na afloop van het begrotingsjaar Na afloop van het begrotingsjaar zal het dagelijks bestuur verantwoording moeten afleggen aan het algemeen bestuur over de realisatie van de in de begroting opgenomen beleidsvoornemens. Dit gebeurt door middel van het jaarverslag en de jaarrekening. In deze stukken zal het dagelijks bestuur ingaan op dezelfde vragen die hierboven reeds bij de tussentijdse verantwoording zijn genoemd.
Pagina 9 van 38 In zijn verklaring bij de jaarrekening gaat de accountant in op de volgende aspecten: a. geven de baten, lasten, grootte en samenstelling van het vermogen zoals opgenomen in de jaarrekening het getrouwe beeld hiervan in voldoende mate weer?; b. zijn de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening in voldoende mate rechtmatig tot stand gekomen?; c. is de jaarrekening opgesteld conform de daarvoor geldende verslaggevingsvoorschriften? In zijn verslag van bevindingen geeft de accountant zijn constateringen weer over: a. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; b. eventuele onrechtmatigheden in de jaarrekening. Om de beleidsuitvoering (en de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid daarvan) te controleren, heeft het algemeen bestuur niet alleen de informatie in jaarverslag en jaarrekening beschikbaar, maar ook de resultaten van de accountantscontrole en van de onderzoeken die het dagelijks bestuur periodiek doet naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van zijn beleidsuitvoering. Indien het waterschap een rekenkamerfunctie heeft ingericht, kunnen ook de rapportages van dit orgaan een bijdrage leveren aan de controlerende functie van het algemeen bestuur. Op grond van al deze informatie geeft het algemeen bestuur zijn oordeel of het dagelijks bestuur in overeenstemming met alle kaders heeft geopereerd en er voldoende mate in is geslaagd doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid te realiseren. Het oordeel van het algemeen bestuur blijkt onder andere uit het al dan niet vaststellen van de jaarrekening en het jaarverslag. Met het vaststellen van de jaarrekening verleent het algemeen bestuur décharge aan het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur kan op grond van alle informatie echter ook tot het oordeel komen dat de onrechtmatige totstandkoming van in de jaarrekening opgenomen baten, lasten of balansmutaties zodanig van belang is, dat zij de jaarrekening niet kan vaststellen en het dagelijks bestuur dus geen décharge kan geven. In dat geval moet het algemeen bestuur een indemniteitsprocedure starten. In deze procedure zal het algemeen bestuur zijn standpunt aan het dagelijks bestuur moeten melden, waarbij de gerezen bedenkingen moeten worden uiteengezet. Vervolgens moet het dagelijks bestuur het algemeen bestuur binnen twee maanden na ontvangst van het standpunt een voorstel voor een indemniteitsbesluit doen, vergezeld van een reactie op de bij het algemeen bestuur gerezen bedenkingen. Pas na een besluit van het algemeen bestuur over het voorstel van het dagelijks bestuur voor een indemniteitsbesluit mag het algemeen bestuur de jaarrekening vaststellen. In het uiterste geval komen algemeen en dagelijks bestuur in deze procedure onvoldoende tot elkaar en weigert het algemeen bestuur de jaarrekening vast te stellen. Artikel 107a geeft het dagelijks bestuur de nieuwe bevoegdheid om gedeputeerde staten van de provincie te vragen de jaarrekening vast te stellen. Jaarverslag, jaarrekening en alle overige documenten die daarbij horen bieden ook de informatie om het beleid te evalueren. Deze evaluatie levert input voor de cyclus voor de volgende meerjarenperiode en het volgende begrotingsjaar. Externe verantwoording Jaarverslag, jaarrekening en alle overige documenten bevatten ook de informatie voor de externe verantwoording over de resultaten van de beleidsuitvoering.
Pagina 10 van 38 5 De wijzigingen in de Waterschapswet nader toegelicht 5.1 Algemeen De meeste waterschappen zullen zich herkennen in de manier van werken die in de vorige paragraaf is beschreven. Voorts geldt dat waterschappen voortdurend bezig zijn verbeteringen aan te brengen in hun beleids en verantwoordingsfunctie. Het door de Unie van Waterschappen gestarte BBP traject proces (Beleids en beheerproces bij waterschappen) heeft een belangrijke impuls gegeven en later hebben de waterschappen dit zelf in vervolgtrajecten verder opgepakt. De wetswijzigingen formaliseren een aantal stappen en geven op onderdelen verdergaande mogelijkheden om de rol van het algemeen bestuur ten aanzien van het beleid, het beheer en de verantwoording te versterken. De wijzigingen die in de Waterschapswet op het terrein van het (financieel) beleid, het beheer en de verantwoording zijn doorgevoerd betekenen in de regel dan ook geen fundamentele veranderingen voor een waterschap, maar vereisen wel aanpassingen van bestaande maatregelen en instrumenten en leiden er voorts toe dat verantwoordelijkheden van bestuurs en ambtelijke organen tegen het licht gehouden, en waar nodig aangepast worden. Daarnaast speelt mee dat de betreffende bepalingen in de Waterschapswet jarenlang ongewijzigd zijn gebleven, terwijl beleid, beheer en verantwoording van de waterschappen zich wel hebben doorontwikkeld. In die zin is de wetgeving ook geactualiseerd op basis van ontwikkelingen in de praktijk. De hoofdindeling uit de vorige paragraaf ten aanzien van de beleids- en verantwoordingscyclus biedt ook een goede kapstok om de nadere toelichting op de verschillende wetswijzigingen te rubriceren. Hierbij wordt de volgende indeling aangehouden. a. Herdefiniëring van begrippen De gewijzigde artikelen 108 en 109 alsmede het nieuwe artikel 109a vormen de kern van de wetswijzigingen met betrekking tot beleidsvoorbereiding en verantwoording. In deze artikelen zijn de onderwerpen opgenomen ten aanzien waarvan interne afspraken moeten worden gemaakt tussen algemeen en dagelijks bestuur. Omdat het van groot belang is dat er een uniform, gedeeld beeld is van de inhoud van deze onderwerpen en de inhoud van enkele begrippen anders is dan in de oude Waterschapswet begint deze toelichting met een verklaring van de inhoud van enkele begrippen. b. Kaderstelling met het oog op controle en verantwoording Om het algemeen bestuur in staat te stellen zijn controlerende taak goed uit te oefenen, is het essentieel dat dit bestuur aan het begin van de cyclus al kaders stelt aan de hand waarvan de beleidsuitvoering, controle en verantwoording plaatsvinden. Tussen kaderstellen en controle bestaat een nauwe samenhang. Het algemeen bestuur kan het wenselijk vinden de kaderstelling te verbeteren. De kaderstelling vindt onder andere plaats via de verordeningen op basis van de artikelen 108, 109 en 109a. c. Controle en verantwoording Controle en verantwoording zijn de elementen uit de beleids en verantwoordingscyclus die tot voor de wijziging van de wet, en wellicht ook in de praktijk, de minste aandacht hadden. De wetswijzigingen bieden mogelijkheden juist deze elementen structureel te versterken. Ook deze rubriek wijzigingen is gerelateerd aan controle en verantwoording. Voor een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende realisatie van beleidsdoelstellingen is het noodzakelijk dat de controle en verantwoording doorwerken in kaderstelling, beleidsbepaling en sturing. Met andere woorden, de conclusies die zijn getrokken bij de controle van en de verantwoording over bijvoorbeeld de jaarrekening en het jaarverslag, moeten worden gebruikt bij de voorbereiding van de (nieuwe) meerjarenraming en begroting. Een bijzonder vorm van externe verantwoording wordt gevormd door de rapportages die het waterschap periodiek aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) moet uitbrengen en
Pagina 11 van 38 die onder andere als doel hebben de Minister van Financiën, de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank te voorzien van informatie ten behoeve van het nationale en Europese financieel-economische en monetaire beleid. Als gevolg van de wijziging van de Waterschapswet krijgen deze rapportages, die tot nu toe op basis van een convenant tussen waterschappen en het CBS plaatsvonden, een wettelijke status. In paragraaf wordt nader ingegaan op deze rapportages. 5.2 Herdefiniëring van begrippen De artikelen 108, 109 en 109a bevatten de belangrijkste onderwerpen waarover algemeen en dagelijks bestuur (nieuwe) afspraken moeten maken. Afspraken die uiteindelijk onder andere in verordeningen worden opgenomen. Het gaat om: het financiële beleid; het financiële beheer; de financiële organisatie; rechtmatigheid; doeltreffendheid; doelmatigheid. 5.2.1 De begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie Artikel 108 van de gewijzigde Waterschapswet stelt dat het algemeen bestuur bij verordening de uitgangspunten vast moet stellen voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening moet waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. Voordat de wetswijziging van kracht werd, kende de Waterschapswet ook al een artikel 108 met de verplichting tot het opstellen van een verordening. De meeste waterschappen hebben die verplichting uitgevoerd op basis van een model-verordening van de Unie van Waterschappen. De meeste bestaande verordeningen van waterschappen zijn vooral technisch van aard en hebben vooral op financiële en administratief-technische en organisatorische onderwerpen betrekking (waaronder de hoofdlijnen van de administratieve organisatie en interne controle). Zoals ook al in het voorgaande deel van deze handreiking is aangegeven heeft bij de waterschappen de laatste jaren een verschuiving plaatsgevonden van een financiële functie naar een beleids- en verantwoordingsfunctie ofwel van een administratief-technische naar een bredere en bestuurlijke functie. De volgende elementen krijgen daardoor meer gewicht: de bestuurlijke beleidsvoorbereiding, controle en verantwoording van algemeen en dagelijks bestuur; waarbij ten aanzien van verantwoording geldt dat deze zowel intern als extern plaatsvindt; de informatievoorziening aan beide bestuursorganen; de (financiële aspecten van de) programma s die het waterschap nastreeft en de plaats en functie daarin van de meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving; de meerjarige financiële positie; het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico s. Veel waterschappen onderkennen deze ontwikkeling en handelen daar al naar. De begrippen uit artikel 108 moeten dan ook breder dan puur financieel worden opgevat. Dit betekent dat artikel 108 betrekking heeft op de beleids- en verantwoordingsfunctie. Deze functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in de Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording Waterschappen, een onderdeel van het Waterschapsbesluit. De kernonderwerpen in de bepa-
Pagina 12 van 38 lingen zijn de meerjarenraming, begroting, jaarverslaggeving, inclusief de daar onderdeel vanuit makende paragrafen, de daarin gepresenteerde financiële positie en in relatie daarmee de balans. De beleids- en verantwoordingsfunctie is een verzamelbegrip voor alle onderwerpen die te maken hebben met voorbereiding van meerjarenraming en begroting, de uitvoering en beheersing van het daarin opgenomen beleid en de verantwoording daarover, zowel intern als extern. Het zijn onderwerpen waarbij vooral het algemeen bestuur een centrale rol vervult. De meerjarenraming heeft vooral een rol in het kader van de beleidsvoorbereiding. De begroting betreft het doen van voorstellen voor en vaststellen van het beleid voor de programma s dat gerealiseerd moet worden en de daarvoor beschikbare gelden. De jaarverslaggeving faciliteert de controlerende en verantwoordingsfunctie. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van het waterschap op, met name, de langere termijn gezond zijn. De exploitatiekosten die zijn opgenomen in meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving en de financiële positie hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de jaarrekening een tekort laten zien. Het algemeen bestuur zal de exploitatiekosten steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De exploitatiekosten en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de financiën van het waterschap. De paragrafen van de begroting gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de exploitatiekosten en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Bij dit alles neemt het algemeen bestuur aan de voorkant beslissingen en controleert zij lopende en na afloop van de uitvoering voor een bepaald begrotingsjaar op basis van de begroting. Dit maakt dat de beleids- en verantwoordingsfunctie essentieel is voor het functioneren van het waterschap. Hieronder worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie uit artikel 108 toegelicht op basis van de insteek dat de scope van artikel 108 breder is dan het financiële domein en betrekking heeft op de gehele beleids- en verantwoordingsfunctie. Financieel beleid Het begrip financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de beleids- en verantwoordingsfunctie. In de eerste plaats zijn dat de algemene uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het om activiteiten die nauw samenhangen met de cyclus van beleidsvoorbereiding en verantwoording. Het gaat daarbij niet alleen om de financiële aspecten, maar evenzeer om de programmatische: welke effecten / doelstellingen worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden? In de derde plaats gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 108 noemt in dit laatste verband drie onderwerpen die in ieder geval in de verordening tot uitdrukking moeten komen: de regels voor de waardering en afschrijving van activa; de grondslagen voor de berekening van de door een waterschap in rekening te brengen prijzen en tarieven voor de rechten die in artikel 115; eerste lid onderdelen a en b van de Waterschapswet worden genoemd; de doelstellingen, richtlijnen, limieten en administratieve organisatie van de financieringsfunctie. Financieel beheer Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van het in de begroting opgenomen, vastgestelde beleid volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in
Pagina 13 van 38 overeenstemming is. Die activiteiten dienen er voor te zorgen dat de beleidsuitvoering en financiële situatie onder controle is. Financiële organisatie De financiële organisatie ondersteunt de beheersing van de uitvoering van het beleid. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten), maar evenzeer de prestaties (output). Tot de systemen behoren ook managementcontrolsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur en tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur. 5.2.2 De begrippen rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid Artikel 108 bepaalt dat de bij verordening vast te stellen uitgangspunten voor het financiële beleid, voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie moeten voldoen aan de eisen van rechtmatigheid. Artikel 109 stelt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Voorts geeft het artikel aan dat de accountant moet aangeven of de in de jaarrekening opgenomen baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Artikel 109a tot slot bepaalt dat het dagelijks bestuur periodiek onderzoek moet doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde bestuur en hierover moet rapporteren aan het algemeen bestuur. In de oude Waterschapswet werd het begrip rechtmatigheid ook al gehanteerd en de wetswijzigingen brengen geen verandering aan in de inhoud van het begrip. In relatie tot de begrippen doeltreffendheid en doelmatigheid kende de oude wet alleen het begrip doelmatigheid, maar werd dit begrip niet nader gedefinieerd. Om het begrip en daarmee de wettelijke bepalingen daarover in de praktijk te kunnen toepassen hebben de wetgever, accountancy en Unie van Waterschappen begin jaren negentig van de vorige eeuw een gezamenlijk gedragen interpretatie van het begrip vastgesteld. Deze hield in dat het begrip werd beschouwd als een verzamelbegrip dat de aspecten doeltreffendheid, efficiency en zuinigheid omvatte. De nieuwe wet is wat dit betreft duidelijker omdat deze het onderscheid doelmatigheid doeltreffendheid aanbrengt. Hieronder worden de begrippen gedefinieerd. Bij doeltreffendheid (ook wel effectiviteit genoemd) gaat het er om of de beoogde doelstellingen en effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Het gaat dan dus om de vraag of de goede activiteiten zijn gekozen om bepaalde doelen te halen. Doelmatigheid (ook wel efficiëntie genoemd) is een bepaalde prestatie (output) realiseren met zo min mogelijk middelen (input). Of met een bepaalde input zo veel mogelijk output realiseren. Doelmatigheid heeft betrekking op de uitvoering van beleid. Overigens ongeacht of het beleid door het waterschap zelf wordt uitgevoerd, of dat het is uitbesteed. Deze definities geven aan dat het mogelijk is dat beleid doelmatig is zonder doeltreffend te zijn of andersom. Bij rechtmatigheid gaat het om het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat hier om zowel de externe regelgeving (van de EU, het rijk, de provincie(s) of gemeenten) als de regelgeving van het waterschap zelf. Onderdeel van het integrale begrip rechtmatigheid (alle wet- en regelgeving) vormt de zogenaamde rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Het gaat dan om een speci-
Pagina 14 van 38 fiek soort rechtmatigheid, namelijk om de vraag of de baten en lasten en de balansmutaties, zoals opgenomen in de jaarrekening, rechtmatig tot stand zijn gekomen. Er bestaat bij deze rechtmatigheid met name een sterke relatie met het financieel beheer en de naleving van de verslaggevingsvoorschriften alsmede de regels uit de verordening op basis van artikel 108. 5.3 Kaderstelling met het oog op controle en verantwoording 5.3.1 Verordening op grond van artikel 108 De verordeningen die de waterschappen thans op grond van artikel 108 hanteren, hebben over het algemeen een financieel technisch karakter. Aan de beleids en verantwoordingsfunctie zijn echter ook aspecten verbonden met belangrijke beleidsmatige consequenties, zoals bijvoorbeeld het reservebeleid, het beleid ten aanzien van het waarderen en afschrijven van activa, de rechtmatigheid van de baten en lasten alsmede de treasuryfunctie,. Deze belangrijke onderdelen van de beleids en verantwoordingsfunctie worden nu veelal gezien als onderdelen van het administratieve beheersproces, terwijl zij meer expliciete bestuurlijke aandacht zouden moeten krijgen. Door de verordening een meer beleidsmatig karakter te geven, onder andere door hierin ook de uitgangspunten voor het (financiële) beleid te gaan opnemen, gaat het algemeen bestuur beleidsmatige kaders stellen. Artikel 108 (en ook 109) bepalen nadrukkelijker en scherper dan nu het geval is, dat het algemeen bestuur de verordenende bevoegdheid dient te gebruiken om vooraf het beleid en de kaders voor het beheer vast te leggen (en daarmee indirect voor de controle). Over de uitvoering van het beleid en daarbij gevoerde beheer dient, mede op grond van de in artikel 108 genoemde verordening, verantwoording te worden afgelegd; door de ambtelijke organisatie aan het dagelijks bestuur en door het dagelijks aan het algemeen bestuur. Artikel 108, eerste lid, schrijft voor dat in de bedoelde verordening waarborgen ten aanzien van onder andere de verantwoording moeten worden opgenomen. In deze verordening moeten verder regels worden opgenomen over in ieder geval waardering en afschrijving (waaronder het activeringsbeleid) alsmede beleid en regels voor de financieringsfunctie (synoniem: treasuryfunctie ). Wat betreft deze laatste functie geldt dat op grond van de in 2001 in werking getreden Wet financiering decentrale overheden de waterschappen verplicht werden een treasurystatuut te ontwikkelen en vast te stellen. Op grond van het huidige artikel 108 gaan de regels omtrent treasury onderdeel uitmaken van de verordening die op grond van dit artikel moet worden vastgesteld. Vanuit het Unieproject zal een model-verordening worden uitgebracht. Ten aanzien van de in de vorige alinea genoemde onderwerpen zullen de beleidsmatige uitgangspunten en kaders in de verordening moeten worden vastgelegd. Deze geven de grenzen aan waarbinnen het dagelijks bestuur dient te opereren. Daarnaast hebben de bedoelde regels en grondslagen budgettaire en financiële gevolgen. Zo is bijvoorbeeld de duur van de afschrijvingsperiode van invloed op het (meerjarig) budgettair beslag. Met deze wijziging wordt de sturende en de controlerende functie van het algemeen bestuur versterkt. De eerder genoemde maatschappelijke ontwikkelingen en de beleids en verantwoordingsfunctie in het bijzonder, vergen dat vooraf duidelijk de doelstellingen van het (financieel) beleid worden aangegeven en dat het beheer wordt onderworpen aan door het algemeen bestuur gestelde regels. Tot slot worden twee andere wijzigingen in artikel 108 toegelicht die invloed hebben op de inhoud van de verordening. Voor de wijziging van de Waterschapswet stelde artikel 108 als randvoorwaarden aan de inrichting van de financiële organisatie dat deze aan de eisen van doelmatigheid en controle moest voldoen. In de plaats van het begrip doelmatigheid zijn nu rechtmatigheid en verantwoording opgenomen. De eis dat bij de inrichting van de financiële organisatie expliciet rekening moet worden gehouden met doelmatigheid is dus vervallen. Doelmatigheid heeft in het nieuwe artikel
Pagina 15 van 38 109a een zelfstandige plaats gekregen om tot uitdrukking te brengen dat doelmatigheid (en ook doeltreffendheid) vooral betrekking hebben op het brede terrein van beleid en beheer en minder op het deelterrein financieel beheer hiervan. Het derde lid van de oorspronkelijke redactie van artikel 108, dat aangaf dat in de verordening de ambtenaren moesten worden aangewezen die een bepaalde rol in de organisatie van het financieel beheer krijgen en waarbij aan de secretaris geen rol kon worden toebedeeld, is geschrapt. Deze bepaling heeft in het verleden onnodige (soms zelfs academische) competentiediscussies tot gevolg gehad, met een vaak weinigen tot tevredenheid stellende afloop. Een meer inhoudelijk argument voor het schrappen van de bepaling is dat de administratieve organisatie, die op grond van het eerste lid wordt voorgeschreven, adequate functiescheidingen bevat en verantwoordelijkheden op de juiste plaats in de organisatie neerlegt. Het dagelijks bestuur is verantwoordelijk voor de inrichting van de administratieve organisatie, zodat wettelijke randvoorwaarden zoals het huidige derde lid overbodig zijn. 5.3.2 Verordening op grond van artikel 109 Het eerste gedeelte van artikel 109 geeft aan dat het algemeen bestuur bij verordening regels moet stellen aan (met name de interne) controle op datgene wat op grond van artikel 108 moet worden ingericht. Dit betekent dat datgene wat zojuist ten aanzien van de verordening op grond van artikel 108 is gesteld ook van toepassing is op voor de verordening op grond van artikel 109. De redactie van artikel 109 is dienovereenkomstig aangepast. Vanuit het Unieproject zal een model-verordening worden uitgebracht. De andere veranderingen in artikel 109 hebben betrekking op de onderwerpen rechtmatigheid en accountantscontrole en komen later in deze handreiking aan de orde. 5.3.3 Nieuwe verslaggevingsregels / comptabiliteitsvoorschriften De beleids en verantwoordingscyclus bevat een aantal documenten die de beleidsvoorbereiding, vaststelling, uitvoering en verantwoording ondersteunen. Het gaat hier met name om de meerjarenraming, de begroting, het jaarverslag en de jaarrekening. De meerjarenraming is vooral van belang voor de kaderstellende en beleidsbepalende functie van het algemeen bestuur. De begroting, jaarverslag en jaarrekening hebben bijzondere betekenis voor de sturende functie van dit orgaan. De begroting is het document dat het budgetrecht belichaamt. Ook voor het beheer, dat wil zeggen het controleren en sturen van de beleidsuitvoering, is de begroting van belang. De jaarrekening en het jaarverslag tenslotte zijn de hoofddocumenten voor de controle en verantwoording. Door de genoemde beleidsdocumenten een beleidsmatiger karakter te geven en waar nodig inzichtelijker te maken, kan een bijdrage worden geleverd aan versterking van de rol van het algemeen bestuur. Met deze achtergrond zijn in het kader van de Wet modernisering waterschapsbestel ook de verslaggevingsregels van de waterschappen (vaak comptabiliteitsvoorschriften genoemd), die uit 1993 dateren, gewijzigd. Ook de naam van de nieuwe regels geeft het gewijzigde karakter daarvan weer: Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording Waterschappen (BBVW). De nieuwe verslaggevingsregels maken onderdeel uit van het Waterschapsbesluit, de AmvB onder de Waterschapswet. In de toelichting op het besluit wordt uitgebreid ingegaan op achtergronden en inhoud van de doorgevoerde wijzigingen. Op deze plaats wordt volstaan met een beknopte beschrijving van enkele belangrijke punten. De relatie tussen begroting en jaarverslaggeving is een weerspiegeling van de relatie tussen beleidsbepaling, controle en verantwoording. Zonder goede beleidsbepaling is controle en verantwoording niet mogelijk. Teneinde deze relatie te versterken is het noodzakelijk dat de begrotings en jaarverslaggevingsstukken een identieke opzet hebben. In het BBVW is dit vormgegeven door zowel de begroting als de jaarverslaggeving te laten bestaan uit een beleidsdeel en