BIJLAGE STRATEGISCH KADER FRAUDE

Transcriptie

1 BIJLAGE STRATEGISCH KADER FRAUDE Deze kadernotitie bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt het theoretisch kader van fraude beschreven en wordt ingegaan op de vraag wat fraude is, welke relatie er is met misbruik en oneigenlijk gebruik, met rechtmatigheid, met verslaggevingsvoorschriften en met het brede begrip integriteit. Vervolgens wordt nader ingegaan op de vraag waar en wanneer fraude zich voordoet en hoe je hierop kunt sturen. In het tweede deel verkennen we het bestaand beleid binnen Waterschap Rijn en IJssel ten aanzien van beheersing, specifiek gericht op fraude. Hierbij hebben we aandacht voor gedrag beïnvloedende factoren. Deze aspecten samen schetsen een beeld van de huidige interne beheersing binnen het waterschap.

2 Deel 1: theoretisch kader Wat is fraude? Het begrip fraude is niet in de wet gedefinieerd. Dit betekent dat er geen wettelijke bepaling is die de term fraude beschrijft. Fraude is een verzamelbegrip van (strafrechtelijke) bepalingen waarbij het gaat om vermogensdelicten, bijvoorbeeld: valsheid in geschrifte, verduistering, oplichting, (niet-)ambtelijke corruptie en eenvoudige en bedrieglijke bankbreuk. Daarnaast is fiscale fraude een veel voorkomende vorm van fraude. In dit theoretisch kader wordt voor fraude de volgende definitie gehanteerd: het bevoordelen van zichzelf of een ander middels opzettelijk wederrechtelijk handelen. Bepalend voor fraude zijn de elementen bevoordeling en opzettelijke strijdigheid met de wet- en of regelgeving. In figuur 1 is het onderscheid tussen criminaliteit, fraude, corruptie, onrechtmatig handelen, misbruik en oneigenlijk gebruik en niet-integer gedrag in beeld gebracht. In de volgende paragrafen worden deze aspecten toegelicht, waarbij de relatie met fraude aan bod komt. Misbruik en oneigenlijk gebruik Misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude liggen dicht bij elkaar. Bij de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik gaat het over derden buiten de organisatie, zoals burgers, klanten en leveranciers van het waterschap. Hier bestaat het risico dat zij misbruik of oneigenlijk gebruik maken van middelen of diensten van het waterschap. Fraude heeft betrekking op personen binnen de organisatie. Door deze indeling is het eenvoudiger onderscheid te maken tussen het beleid ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik en het beleid ten aanzien van fraude, corruptie en niet-integer gedrag. Onrechtmatig In de Waterschapswet wordt aandacht besteed aan rechtmatigheid, oftewel voor het als waterschap voldoen aan externe en interne regels. Het waterschap moet zelf intern waarborgen dat rechtmatig wordt gehandeld. Daarnaast geeft de accountant, als onderdeel van zijn verklaring bij de jaarrekening, een gekwantificeerd oordeel over de rechtmatigheid van het waterschap. Integriteit Vanuit de modelgedragscode van de Unie van Waterschappen worden de volgende kernbegrippen uitgedragen; dienstbaar, professioneel, onafhankelijk, verantwoordelijk, betrouwbaar en zorgvuldig. Deze kernbegrippen zijn de toetsstenen voor de gedragsafspraken, hier moeten gedragingen aan getoetst kunnen worden. In de praktijk betekent dit dat je als medewerker belangenverstrengeling voorkomt en je je eigen positie en belangen duidelijk maakt. 2 van 6

3 Criminaliteit Onder criminaliteit verstaan we al het handelen dat middels het Wetboek van Strafrecht wordt gesanctioneerd. Wanneer is de kans op fraude het grootst? Bij fraude staan altijd drie elementen centraal; druk, gelegenheid en rationalisatie. In figuur 2 is de fraudedriehoek gevisualiseerd, de genoemde elementen worden hieronder toegelicht. Druk Er zijn factoren aan te wijzen die drukverhogend werken en daarmee een verhoogd frauderisico voor een organisatie veroorzaken (prikkels). Het gaat hierbij niet alleen om geld, maar ook prestige en de privésituatie (bijvoorbeeld verslaving, echtscheiding, schulden). Rationalisatie Dit heeft betrekking op gedrag. In hoeverre hebben mensen de neiging om fraude te plegen? Goed voorbeeldgedrag is essentieel, zodat intern geen voedingsbodem voor rationalisatie ontstaat. Gelegenheid De gelegenheid is de mogelijkheid die de organisatie openlaat (niet met beheersmaatregelen heeft afgedekt) om te frauderen. Het voorkómen van het frauderisico dient zich met name op het punt gelegenheid te concentreren. Beheersmaatregelen beïnvloeden de factor gelegenheid. De factoren druk en rationalisatie hangen af van de persoon van de fraudeur en van zijn persoonlijke situatie. De organisatie kan deze factoren minder beïnvloeden dan de gelegenheid. Dat betekent overigens niet dat de organisatie geen aandacht voor deze factoren dient te hebben, echter de organisatie kan de factor gelegenheid het meest beïnvloeden middels maatregelen. Hoe gaan we om met fraude? In de cyclus van frauderisicoanalyse zijn vier deelstappen beschreven. Deze cyclus sluit aan bij de, binnen het waterschap integraal toegepaste, PDCA-cyclus. In figuur 3 is de frauderisicoanalyse cyclus zichtbaar. De afzonderlijke stappen worden op de volgende pagina toegelicht. Figuur 3: cyclus frauderisicoanalyse 3 van 6

4 Stap 1: Periodieke detectie De invulling van het deelproces detectie is de eerste stap richting fraudebestendigheid. Het gaat hierbij om het signaleren en inventariseren van frauderisico s. Stap 2: Impactanalyse Nadat een organisatie is ingericht, is voor de beheersing een adequaat en effectief stelsel van maatregelen en procedures noodzakelijk. Dit stelsel is gericht op de drie pijlers van de fraudedriehoek: druk, gelegenheid en rationalisatie en bepalen onder meer de fraudegevoeligheid. De impactanalyse geeft aan wat de fraudegevoeligheid is op de aspecten van de fraudedriehoek. Stap 3: Aanpak op maat De derde fase is het houden van toezicht op de fraudebestendigheid van ons waterschap in relatie tot het realiseren van de beoogde doelstellingen. De uitkomsten van periodiek uitgevoerde controles of veranderde (maatschappelijke) omstandigheden kunnen aanleiding zijn tot een verdieping in de beheersmaatregelen en/of aanvullende maatregelen. Het controleren van gemaakte afspraken werkt enerzijds repressief (aanspreken van medewerkers op het niet naleven van de gemaakte afspraken), maar kan ook preventief werken. Stap 4: Preventie door communicatie De laatste fase in de cyclus betreft het afleggen van verantwoording. Deze verantwoording geeft de uitkomsten weer van de frauderisicoanalyse, de getroffen beheersmaatregelen, de uitkomsten van controlebevindingen en de aanvullende maatregelen in relatie tot de effecten op de restrisico s. De uitkomsten kunnen als input dienen voor het in control statement. Hierin geeft het college van dijkgraaf en heemraden proactief aan, hoe adequaat en effectief de interne risicobeheers- en controlemaatregelen zijn gebleken. 4 van 6

5 Deel 2: kaders Waterschap Rijn en IJssel Governance Het waterschap beschikt over een structuur waarbij beheersing in codes, richtlijnen en procedures is geregeld: van bestuurlijke gedragsregels tot interne omgangsvormen en werkinstructies. Het waterschap heeft de beginselen van deugdelijk overheidsbestuur uit de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur ingebed in zijn beleidsinstrumentarium. Daarnaast beschikt de organisatie over organen die de beheersing vanuit verschillende invalshoeken onderzoeken. Een commissie Rekenkamer doet onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door het waterschapsbestuur gevoerde bestuur. De accountant doet onderzoek naar de getrouwheid en rechtmatigheid van de jaarrekening. Tot slot adviseert de concerncontroller de directie vanuit een onafhankelijke positie over de kwaliteit van de interne beheersing via een jaarlijkse rapportage. Wat is er al geregeld? Onderstaande figuur is toegelicht in het theoretisch kader van deze notitie. In onderstaande paragraaf wordt beschreven welke bestaande regels en maatregelen reeds zijn ingericht ten aanzien van de onderstaande aspecten. Misbruik en oneigenlijk gebruik Beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik is benoemd in het actuele normenkader. Dit normenkader maakt onderdeel uit van het protocol zoals vastgesteld in het algemeen bestuur op 17 november Hiermee vormt het een onderdeel van het toetsingskader van de accountant. Zij toetst het stelsel van administratieve en technische maatregelen dat de organisatie heeft opgezet. Te denken van aan controle-technische functiescheiding AO/IC, toegang tot technische systemen middels paswoorden en middels toepassing van een vier-ogen-principe. Samenhangend met de begrippen misbruik en oneigenlijk gebruik is het begrip integriteit. Zie hier voor ook de toelichting onder het kopje niet-integer gedrag. Onrechtmatig In de Waterschapswet wordt aandacht besteed aan rechtmatigheid, oftewel voor het als waterschap voldoen aan externe en interne regels. Het waterschap moet zelf intern waarborgen dat rechtmatig wordt gehandeld. 5 van 6

6 In het Masterplan interne controle financiële rechtmatigheid zijn zes processen aangemerkt waarbij een materieel belangrijk deel van de inkomsten en uitgaven zijn afgedekt. Dit Masterplan geeft invulling aan de uitvoering van de verbijzonderde interne controles, en daarmee de mate van rechtmatigheid, van deze financiële processen. Uiteindelijk geeft de accountant, als onderdeel van de verklaring bij de jaarrekening, zijn oordeel over de rechtmatigheid van het waterschap. Waterschap Rijn en IJssel beschikt tevens over een mandaatregeling, welke op moment van schrijven van deze notitie wordt geüpdatet. De regeling bevat de financiële bevoegdheden binnen de organisatie. Niet-integer gedrag Het algemeen bestuur heeft de modelgedragscode vanuit de Unie van Waterschappen overgenomen middels zijn besluit van 7 juli Het algemeen bestuur heeft de volgende gedragscodes vastgesteld: - Gedragscode integriteit leden van het algemeen bestuur Waterschap Rijn en IJssel; - Gedragscode integriteit leden van het dagelijks bestuur Waterschap Rijn en IJssel. Naast deze codes voor bestuursleden is binnen het waterschap ook beleid voor ambtenaren vastgesteld. Voor de ambtenaren staan er regels in de Ambtenarenwet en de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (SAW). Daarnaast is in een integriteitsbeleid aandacht besteed aan onderwerpen zoals integriteitsbesef, onpartijdigheid en professionaliteit en het voorkomen van belangenverstrengeling. Integriteit heeft ook te maken met cultuur, mentaliteit en bewustwording. Naast het vaststellen van een gedragscode ligt de uitdaging vooral bij het tussen de oren krijgen van integriteit bij alle medewerkers. Iedere medewerker legt bij indiensttreding de eed of de belofte af. Dit draagt bij aan de bewustwording van de bijzondere positie als ambtenaar en de consequenties van zijn/haar handelen. Criminaliteit Het onderdeel criminaliteit is middels het Wetboek van Strafrecht ingeregeld en wordt op die wijze gesanctioneerd. Aanpak Met deze notitie worden de kaders meegegeven voor de uitvoering van fraudepreventie en fraudebestrijding, als onderdeel van de interne beheersing van de organisatie. We geven hieraan effectieve uitvoering middels het ontkrachten van de fraudedriehoek. Dat wil zeggen dat in de organisatie moet worden bewerkstelligd dat rationalisatie wordt gelimiteerd, dat de motivatie tot fraude wordt verlaagd en dat de mogelijkheden worden beperkt. Beheersmaatregelen kunnen vooral worden getroffen ten aanzien van het beperken van de mogelijkheden (gelegenheid). De uitwerking volgt de lijn van de genoemde frauderisicoanalyse cyclus. Deze vier stappen worden periodiek doorlopen. 6 van 6