Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1984-1985 18506 Verlening van een uitkering met het oog op de koopkrachtontwikkeling in 1984 aan personen die alleen dan wel te zamen met een of meer anderen over niet meer dan een minimuminkomen beschikken Nr. 20 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 8 november 1984 Hierbij doe ik u, conform mijn toezegging bij de behandeling van het wetsvoorstel tot verlening van een uitkering over 1984 aan de echte minima (18 506), mijn standpunt toekomen inzake de wenselijkheid en mogelijkheid van onderzoek naar de financieel-economische situatie van huishoudens en budgetonderzoek in het bijzonder. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18506, nr. 20 1

Standpunt inzake de wenselijkheid en mogelijkheid van budgetonderzoek I Inleiding 1.1 Voorgeschiedenis II Recent afgerond onderzoek - ISB-studie - CBS - DBO - Minima zonder marge - NIBUD - Bewerking DBO 1981 III Oordeel over de bruikbaarheid van resultaten van budgetonderzoek IV Conclusie Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 506, nr. 20 2

I. INLEIDING Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot verlening van een uitkering over 1984 aan de echte minima (18506) is door leden van de Eerste en van de Tweede Kamer gevraagd naar mijn standpunt over het doen instellen van een budgetonderzoek teneinde meer gegevens over de financiële positie van degenen met een sociaal-minimuminkomen te verkrijgen. Bij deze gelegenheid heb ik gezegd eind oktober jl. een ambtelijk advies hierover te verwachten en toegezegd vóór de behandeling van de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid mijn standpunt dienaangaande te doen toekomen. Met deze brief geef ik gevolg aan mijn toezegging. 1.1. Voorgeschiedenis In de afgelopen jaren is van verschillende kanten, onder meer vanuit het parlement, de wens geuit om meer gegevens te verzamelen over de bestedingsmogelijkheden van huishoudens met een minimuminkomen. In de Tweede Kamer is dat onder meer gebeurd naar aanleiding van begrotingen van het toenmalige Ministerie van CRM en bij de UCV Sociale Zekerheid van 14 maart 1983 alsmede bij de UCV Emancipatiebeleid van 31 januari 1983. Laatstelijk is dit bij de begrotingsbehandeling 1983 (Eerste Kamer) ter sprake geweest en bij de behandeling van de Inkomensnotitie op 4 juni jl. Deze vragen hadden betrekking op verschillende aspecten van het beleid ten aanzien van het sociaal minimum. Zo zijn bijvoorbeeld vragen gesteld die betrekking hebben op het niveau van het sociaal minimum en met name de toereikendheid ervan. Andere vragen hadden betrekking op de relatieve positie van deelgroepen als éénoudergezinnen en jongeren. Door de verschillende betrokken bewindslieden is bij deze gelegenheden gezegd, dat de mogelijkheden van het verrichten van budgetonderzoek onder deze groep en de gebruiksmogelijkheden van de resultaten ervan onderwerp is van ambtelijk overleg in samenspraak met het CBS, SCP en CPB. Dit overleg mondde uit in de beslissing om een inventariserende studie naar lopend en afgerond budgetonderzoek te verrichten waarbij tevens de verschillende methoden van onderzoek naar de financieel-economische situatie van huishoudens, waaronder budgetonderzoek, nader werden bezien. Het leek mij gewenst om de resultaten hiervan af te wachten alvorens een definitief advies over dit onderwerp te geven. II. RECENT AFGEROND ONDERZOEK In opdracht van de Commissie Onderzoek Sociale Zekerheid is door het Instituut voor Sociaal Beleidsonderzoek een verkennend onderzoek uitgevoerd naar methoden van budgetonderzoek en nader onderzoek naar de financieel-economische situatie van huishoudens, zoals dat de afgelopen jaren in Nederland is uitgevoerd. Deze «Inventarisatie van budgetonderzoek» heb ik 21 september jl. aan uw Kamer aangeboden. Deze literatuurstudie bevestigt mijn eerdere uitspraken dat het niet mogelijk is de vraag naar de toereikendheid van een bepaald inkomen met behulp van onderzoek te beantwoorden. Dat geldt zowel voor de als «empirisch objectief» aangeduide methoden van budgetonderzoek als voor de «empirisch subjectieve» methoden. Eerstgenoemd type onderzoek, het eigenlijke budgetonderzoek behelst de registratie van gegevens over feitelijke bestedingen en de analyse daarvan zoals die door het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt uitgevoerd. Het jaalijks uitgevoerde Budgetonderzoek is hiervan een voorbeeld. Uit gegevens over de feitelijke bestedingen van huishoudens kan niet worden afgeleid wat een aanvaardbaar minimumniveau van deze bestedingen zou moeten zijn, aldus de studie van het ISB. Bij de empirisch-subjectieve methode van onderzoek wordt het oordeel van de betrokkenen over hun inkomen of bestedingen gevraagd. De Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 506, nr. 20 3

inkomenswaarderingsvraag die werd ontwikkeld door het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Publieke Sector van de Rijksuniversiteit Leiden is hiervan een voorbeeld. Ook aan deze gegevens kan geen aanwijzing worden ontleend voor een aanvaardbaar niveau van het minimuminkomen. Het gaat immers uitsluitend om een oordeel van de betrokkene hierover. Tevens doet zich bij dit soort onderzoek de omstandigheid voor dat het oordeel over hetgeen in de eigen omstandigheden het minimaal noodzakelijke inkomen is, in sterke mate wordt bepaald door de hoogte van het inkomen waarover men de beschikking heeft. Zou men uit zo'n onderzoek conclusies ten aanzien van het sociaal minimum willen trekken, dan zou het niveau van het sociaal minimum verschillend zijn afhankelijk van de ondervraagde inkomensgroep. Uit de studie van het ISB blijkt ook dat resultaten van onderzoek naar de financieel-economische situatie van huishoudens verschillend zijn naargelang een andere methode wordt gebruikt. Ook dit gegeven duidt op de relatief beperkte waarde van dit soort onderzoek. Door het CBS wordt jaarlijks een budgetonderzoek verricht. In dit kader wordteen groot aantal huishoudens gevraagd naaralledoor het huishouden gemaakte bestedingen en naar de inkomenssituatie. In voorgaande jaren werd aan een wisselende groep (resp. werknemers, zelfstandigen, uitkeringsontvangers) extra aandacht besteed. Dit CBS-onderzoek is het meest uitgebreide, gedetailleerd en betrouwbare onderzoek naar feitelijke bestedingen dat in Nederland wordt gehouden. Desalniettemin kent het enkele beperkingen. De belangrijkste daarvan is dat tot nu toe (met uitzondering van 1981) de groep echte minima in het materiaal van onvoldoende omvang is voor een verantwoorde analyse van de bestedingspositie van deze categorie huishoudens. Dit maakt het niet mogelijk een betrouwbaar beeld van het bestedingspatroon van deze groep te geven, waardoor ook een vergelijking tussen de verschillende huishoudtypen binnen de categorie echte minima (alleenstaanden, één-oudergezinnen, echtparen met en zonder kinderen) onmogelijk is. Voorts is het onderzoek niet afgestemd op de verzameling van gegevens over huishoudens met schulden. In het bijzonder echte minima met schulden zijn naar verwachting ondervertegenwoordigd in de steekproef. Andere bezwaren hangen samen met het feit dat het Budgetonderzoek van het CBS van oorsprong is opgezet om een verbruiksrekening van gezinnen op te stellen. Dit komt voort uit de gewenste aansluiting van dit budgetonderzoek met de Nationale Rekeningen. Het concept «verbruik» komt echter niet overeen met dat van de feitelijke uitgaven. Zo worden bijvoorbeeld niet de werkelijk gemaakte woonkosten, dat wil zeggen na aftrek van huursubsidie, als uitgaven aan deze post toegerekend, maar de huurwaarde van de woning. De huursubsidie wordt als inkomensbestanddeel beschouwd. Ook dienen er aanvullende gegevens te worden verzameld om een zuiver beeld van de feitelijke uitgaven te verkrijgen. Om inzicht te verschaffen in bestedingspatronen zouden de gegevens zodanig moeten worden verzameld en bewerkt dat zichtbaar wordt wat feitelijk wordt besteed. In het rapport «Minima zonder marge» wordt verslag gedaan van een onderzoek van een aantal sociale diensten naarde bestedingsmogelijkheden van degenen met een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum. Het onderzoek is vooral gericht op de vaste lasten van deze groep, teneinde inzicht te verkijgen in de vrije bestedingsruimte. Onder «vaste lasten» worden in dit rapport verstaan de woon- en energiekosten en andere met de woning samenhangende uitgaven, de aflossing van schulden en andere periodieke uitgaven alstelefoon, niet-vergoedeziektekosten, abonnementen, vervoer en kijk- en luistergeld. In mijn brief van 17 september jl. ben ik op dit rapport ingegaan. Uit deze reactie blijkt dat ik de conclusies die de betrokken sociale diensten uit dit onderzoek hebben getrokken, niet onderschrijf. De belangrijkste redenen daarvoor zijn dat enerzijds een aantal inkomensbestanddelen buiten beschouwing zijn gelaten en anderzijds Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 506, nr. 20 4

dat te veel uitgaven als vaste lasten zijn gepresenteerd. Naar mijn oordeel is het vrij besteedbaar inkomen van huishoudens met een sociaal-minimuminkomen dan ook meer dan de bedragen die in dit rapport worden genoemd. Door het Nationaal Instituut voor Budgetonderzoek is onlangs een «Studierapport inzake bestedingsmogelijkheden van huishoudens met een minimuminkomen» uitgebracht. Met dit rapport beoogt het NIBUD instellingen die werkzaam zijn op het terrein van de budgetvoorlichting een hulpmiddel aan te reiken voor hun adviseringswerkzaamheden. Evenals andere rapporten van het NIBUD bevat het geen oordeel over de noodzaak van een bepaald uitgavenpakket noch over de hoogte van een bepaald inkomen, in dit geval dat van het sociaal minimum. Het doel van de studie is slechts, zoals in het rapport is vermeld, «de bestedingsmogelijkheden die het minimuminkomen biedt, zo goed mogelijk te beschrijven». Daartoe zijn een aantal bestedingspakketten samengesteld, die kunnen worden beschouwd als denkbare uitgavenpatronen van een drietal huishoudtypen die langdurig een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum hebben. Bij het opstellen van de bestedingspakketten heeft het NIBUD onderscheid gemaakt tussen een «basispakket» en een «restpakket». De posten in het basispakket zijn uitgaven die het NIBUD «moeilijk vermijdbaar» acht. Het restpakket bevat uitgaven die een grotere persoonlijke voorkeur toelaten. De «pakketmethode», zoals door het NIBUD gevolgd, kan inzicht geven in de uitgaven die op het niveau van het sociaal minimum gedaan kunnen worden. Het NIBUD zegt over deze benadering dat «het vermelden van de pakketten per uitgavepost het gevaar kan inhouden dat dit als al te dirigistisch wordt gezien, of dat ze tot norm worden verheven». Ook om deze reden acht ik de pakketmethode geen bruikbaar middel voor het beleid. De bijstandsnorm is een «all-in norm», wat betekent dat de ontvanger ervan het naar eigen goeddunken kan besteden. Daarnaast wordt met zo'n benadering voorbijgegaan aan het welvaartsafhankelijke karakter van het sociaal minimum. Het sociaal minimum is een relatief minimum, dat afhankelijk is van de inkomensontwikkeling van andere groepen in de samenleving. Is zo'n pakket een vast gegeven, dan zou de hoogte van het sociaal minimum niet meer in verband met de overige inkomens worden gezien. Zou de inhoud van het pakket telkenmale opnieuw worden vastgesteld, dan zou alsnog op een omslachtiger wijze dan nu het geval is de hoogte van het sociaal minimum worden gerelateerd aan de algemene welvaartsontwikkeling. Tenslotte is een goede vergelijking tussen de verschillende huishoudtypen niet mogelijk doordat de alleenstaanden niet in dit onderzoek zijn betrokken. III. OORDEEL OVER DE BRUIKBAARHEID VAN RESULTATEN VAN BUDGET-ONDERZOEK Aan de resultaten van onderzoek naar de financieel-economische situatie van huishoudens kunnen geen conclusies worden verbonden ten aanzien van de toereikendheid van het sociaal minimum. Dat geldt voor elk soort onderzoek. De hoogte van het sociaal minimum is een politieke keuze. De vraag wat een politiek aanvaardbaar minimum-bestaansniveau is laat zich niet met een budgetonderzoek onderbouwen. Budgetonderzoek zoals dat door het CBS wordt uitgevoerd geeft statistische informatie over de feitelijke bestedingen die door huishoudens worden gedaan. Uit het overzicht van uitgaven dat deze informatie oplevert, volgt niet zonder meer dat een bepaald bestedingsniveau toereikend is. Evenmin kan een dergelijke conclusie worden verbonden aan de uitkomsten van onderzoek dat het eigen oordeel van betrokkenen over hun inkomenssituatie registreert. Het gaat hierbij immers uitsluitend om de persoonlijke waardering van een bepaald inkomensniveau. Zo'n persoonlijke waardering Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18506, nr. 20 5

kan niet in de plaats treden van een politiek oordeel. De veronderstelde objectiviteit van de resultaten van dergelijk onderzoek betreft slechts de wijze waarop deze gegevens worden verzameld. De gegevens zelf betreffen subjectieve oordelen. Naast vragen die betrekking hebben op de absolute hoogte van het sociaal minimum, zijn in het verleden van verschillende zijden vragen gesteld met betrekking tot de relatieve bestedingspositie van specifieke groepen. Daarbij ging de aandacht onder meer uit naar één-ouder gezinnen en gezinnen met kinderen. Bij de beantwoording van de vraag naar de relatieve bestedingspositie lijken zich op het eerste gezicht niet die moeilijkheden voor te doen die kenmerkend zijn voor het onderzoek ten dienste van het vraagstuk van de absolute hoogte van het sociaal minimum. Hierbij is immers niet de vraag aan de orde of een bepaald bestedingspakket maatschappelijk aanvaardbaar is, maar uitsluitend de vraag hoe de inkomens van de verschillende typen huishoudens zich tot elkaar moeten verhouden om voor deze huishoudens een vergelijkbaar bestedingsniveau mogelijk te maken. Toch kan ook bij zo'n onderzoek niet worden ontkomen aan de vraag of bepaalde uitgaven noodzakelijk zijn voor een bepaald soort huishouden of niet. Bij een analyse van budgetgegevens die gericht is op de onderlinge normverhoudingen in de bijstand gaat het er immers om een verklaring te vinden voor mogelijk aan te treffen verschillen tussen het aandeel dat een bepaalde uitgavenpost inneemt in het bestedingspakket van de verschillende soorten huishoudens. Uit zo'n analyse zou, bij wijze van voorbeeld, kunnen blijken dat bij het ene huishoudtype relatief meer aan een bepaalde post wordt uitgegeven dan aan een andere. De wijze waarop zo'n verschil moet worden verklaard is van belang voor de conclusies die daaruit ten aanzien van de relatieve hoogte van het sociaal minimum moeten worden getrokken. Verschillen kunnen zowel aan het verschil in inkomen (de bestaande 70/90/100 verhouding) als aan verschillen in behoefte of in voorkeur worden toegeschreven. Dit betekent dat ook bij een vergelijkend budgetonderzoek normatieve aspecten een rol spelen bij de interpretatie van de gegevens. Hoewel om deze reden ook voor de toetsing van de onderlinge normverhouding geen duidelijke uitspraken aan de resultaten van budgetonderzoek kunnen worden ontleend, kan het daarover wel nuttige informatie aandragen. Voor politieke keuzen aangaande de normverhouding kunnen de resultaten van budgetonderzoek derhalve een indicatie geven. IV. CONCLUSIE Er is geen duidelijke aanleiding om ten behoeve van vraagstukken op het terrein van het sociaal-minimumbeleid, naast het door het CBS verrichte onderzoek, andere budgetgegevens te verzamelen. Wel is er behoefte aan een uitbreiding van de gegevensverzameling en "bewerking door het CBS. Dit betreft vooral de wens om in aanvulling op het budgetonderzoek meer aandacht te besteden aan huishoudens met een minimuminkomen. Ook is het wenselijk over de termijn waarop de resultaten van zo'n onderzoek beschikbaar zijn met het CBS concrete afspraken te maken. Met het CBS zal ik bezien welke mogelijkheden hiervoor aanwezig zijn en welke daartoe nog moeten worden geschapen. Een andere wens betreft een bijstelling van de verzameling en bewerking van de gegevens teneinde deze beter te doen aansluiten op de huidige beleidsvraagstukken. Zo zal het budgetonderzoek een beter inzicht in de financieel-economische situatie van gezinnen kunnen verschaffen wanneer naast het verbruiksbegrip ook het begrip uitgaven in het onderzoek wordt betrokken. Het CBS heeft een poging gedaan om voor enkele van deze problemen oplossingen aan te dragen. Een neerslag hiervan is binnenkort te vinden in het Supplement bij de Sociaal-Economische Maandstatistiek Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18506, nr. 20 6

waarin een artikel met de eerste resultaten van een analyse van de feitelijke bestedingen van huishoudens met een minimuminkomen is opgenomen. Dit vormt een aanwijzing dat de door het CBS verzamelde gegevens voor het beleid bruikbare informatie zullen kunnen verschaffen. De benadering van het CBS staat borg voor een zorgvuldige wijze van analyse en interpretatie van de beschikbare gegevens. Ook kan het CBS bij uitstek en deskundig aangeven welke vragen wèl en welke niet met behulp van budgetgegevens te beantwoorden zijn. Tenslotte is de voorgestelde aanpassing wenselijk opdat het CBS bij specifieke vragen over feitelijke uitgaven, zoals die in de politieke discussie of bij de beleidsvorming opkomen, van advies kan dienen. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L. de Graaf Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18506, nr. 20 7