Consultatiedocument Integrale tariefregulering voor eindgebruikers- en interconnectiediensten OPTA, 26 november 2001 OPTA/EGM-IBT/2001/203548
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding 1 Hoofdstuk 2. Huidige tariefregulering 3 Hoofdstuk 3. Prijssqueeze: vraagstukken en oplossingsrichtingen 5 3.1 Inleiding 5 3.2 Relevante reguleringsmodellen 5 3.3 Structuur en inhoud van de financiële rapportage 10 3.4 De toerekening van wholesale specifieke kosten 12 Hoofdstuk 4. De biba-problematiek en oplossingsrichtingen 18 4.1 Inleiding 18 4.2 De biba-problematiek 18 4.3 Oplossingsrichtingen 20 Hoofdstuk 5. Vragen aan belanghebbenden en verdere procedure 26 5.1 Vragen aan belanghebbenden 26 5.2 De verdere procedure inzake de consultatie 27 5.3 Het proces na januari 2002 28 Bijlage I. Wettelijk kader II. Situatie in andere landen
1. Inleiding 1. Het afgelopen jaar bleek voor de vaste openbare telefoondienst de marge tussen KPN s interconnectie- en eindgebruikerstarieven op onderdelen zo laag te zijn, dat andere aanbieders dan KPN hun diensten niet meer rendabel in concurrentie met KPN konden exploiteren. Deze situatie, met name voor de dienst binnenbasisverkeer (hierna: biba of biba-dienst), is door het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) vastgesteld op basis van de gezamenlijk met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) ontwikkelde prijssqueezetoets 1. Ter opheffing van de toenmalige prijssqueeze heeft het college in zijn oordeel van 27 juni 2001 (kenmerk OPTA/EGM/2001/201632 (hierna: het squeezeoordeel)) een aantal tijdelijke maatregelen genomen. Op den duur zou het gevolg van de prijssqueeze zijn geweest dat de (verdere) ontwikkeling van concurrentie was gestagneerd, of zich noodzakelijkerwijs tot deelmarkten had beperkt. 2. In het squeezeoordeel heeft het college aangegeven voornemens te zijn om, ter voorkoming van nieuwe prijssqueeze alsmede ter oplossing van de zogenoemde biba-problematiek 2, een aantal structurele maatregelen te nemen. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat een aantal belangrijke oorzaken van prijssqueeze worden weggenomen, en dat de voor de totstandkoming van concurrentie nadelige effecten van de biba-problematiek zich niet langer kunnen voordoen. 3. In onderhavig consultatiedocument worden zowel de prijssqueeze, zoals die aan de hand van de prijssqueezetoets kan worden geconstateerd, als de biba-problematiek geadresseerd. Daarbij wordt ingegaan op de oorzaken onderliggend aan beide vraagstukken, evenals op de structurele maatregelen zoals die het college ter oplossing van deze vraagstukken voor ogen staan. Deze maatregelen betreffen in wezen alle een verdergaande integratie van de thans voor de tariefregulering van KPN s eindgebruikers- en interconnectiediensten gehanteerde systemen. 4. Het college verneemt ten aanzien van dit consultatiedocument graag de opvattingen van belanghebbende partijen. Belanghebbenden worden daarbij in het bijzonder verzocht om te reageren op een aantal in dit consultatiedocument beschreven vraagpunten, welke in hoofdstuk 5 zijn herhaald. 5. Mede op basis van de reacties van belanghebbenden zal het college naar verwachting in januari 2002 een definitief standpunt innemen inzake de wijze waarop KPN s eindgebruikerstarieven en KPN s interconnectietarieven onderling dienen te sporen. 6. Het consultatiedocument is als volgt opgebouwd: in het volgende hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij de huidige tariefregulering ten aanzien van de door KPN aangeboden eindgebruikers- en interconnectiediensten. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op een drietal door het college onderkende vraagstukken samenhangend met (het ontstaan van) prijssqueeze, waarbij het college ten aanzien van een tweetal van deze vraagstukken de door hem voorgenomen oplossingsrichting aangeeft. In hoofdstuk 4 wordt de biba-problematiek aan de orde gesteld, inclusief een aantal hiervoor door het college onderkende oplossingsrichtingen. Tenslotte worden in hoofdstuk 5 de in dit consul- 1 Richtsnoeren Prijssqueeze van 28 februari 2001, OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12. 2 Met de biba-problematiek wordt gedoeld op de margedruk welke zich voordoet doordat KPN in haar biba-dienst de lokale, de regionale zowel als de nationale interconnectiedienst bundelt. Zie ook hoofdstuk 4 van onderhavig document. 1
tatiedocument verwoorde vragen aan belanghebbenden herhaald en de verdere procedure inzake de consultatie besproken. In dat hoofdstuk wordt tevens aandacht besteed aan de verdere gang van zaken met betrekking tot de uitwerking van het in januari 2002 te publiceren definitieve beleid. 2
2. Huidige tariefregulering 7. De aanwijzing als partij met aanmerkelijke macht op de markt (hierna: AMM-partij) voor vaste openbare telefonie 3 verplicht KPN om de tarieven voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten zowel als voor haar eindgebruikersdiensten op kosten te oriënteren 4. Kostenoriëntatie is een open begrip, dat moet worden ingevuld met behulp van de doelstellingen van de wetgeving. Het uitgangspunt daarbij is dat de tarieven gebaseerd zijn op onderliggende kosten, inclusief een redelijk rendement. Daarnaast kent KPN in dit verband de verplichtingen tot transparantie en nondiscriminatie. 8. De door het college uitgevoerde beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven vindt jaarlijks op 1 juli plaats. Voor de bepaling van de tarieven voor de terminating access dienst wordt daarbij uitgegaan van het door OPTA tezamen met KPN en de markt ontwikkelde BU-LRIC kostentoerekeningsmodel, waarin uitgangspunt is de kostenbasis zoals geldend voor een hypothetische kostenefficiënte operator 5. Voor de tarieven voor de originating access of bijzondere toegangsdiensten wordt uitgegaan van het door KPN ontwikkelde EDC-model, waarin binnen het kader van de EDC-systematiek wordt aangesloten bij KPN s werkelijke kostenbasis 6. De voor interconnectie en bijzondere toegang door het college gehanteerde tariefregulering is hiermee te typeren als een vorm van rendementsregulering. Voor uitgebreidere informatie zij verder verwezen naar de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten van 13 april 2001 7. 9. Wat betreft de door KPN aangeboden eindgebruikersdiensten beoordeelt het college zowel de bovengrens als de ondergrens van de betreffende tarieven op kostenoriëntatie. De maximale hoogte van de eindgebruikerstarieven wordt middels het sinds 1 juli 1999 van kracht zijnde systeem van prijspl a- fonds (hierna: price cap) op kostenoriëntatie beoordeeld 8. Op grond van dit systeem dienen de tarieven van een aantal door KPN geleverde diensten, waaronder het verkeer binnen (biba) en buiten (buba) de regio, jaarlijks gemiddeld met een bepaald percentage te dalen. De looptijd van het price cap systeem is drie jaar. De beoordeling van de ondergrens van de tarieven op kostenoriëntatie geschiedt middels de eerdere genoemde prijssqueezetest 9. Van prijssqueeze is sprake indien het door KPN voor een dienst voorgestelde eindgebruikerstarief, inclusief eventuele korting, lager is dan de aan die dienst onderliggende interconnectietarieven, vermeerderd met een redelijke opslag ter dekking van retailspecifieke kosten. 3 KPN is bij collegebesluit van 15 november 2000 (kenmerk: OPTA/EGM/2000/202722) op grond van artikel 6.4.1 van de Telecommunicatiewet per 15 december 2000 voor onbepaalde tijd aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke macht op de markt voor vaste openbare telefonie. 4 Zie artikel 6.6, eerste lid, en artikel 7.1, eerste lid van de Telecommunicatiewet j 35 en 36 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie. 5 BU-LRIC staat voor bottom up Long Run Incremental Costs. 6 EDC staat voor Embedded Direct Costs. 7 Kenmerk: OPTA/IBT/2001/200850. 8 Oordeel van het college van 27 september 1999 over de tariefplafonds voor de telefoontarieven van KPN 1999 2002, OPTA/EGM/99/7526. 9 Zie voetnoot 1. 3
10. Naast de genoemde financiële rapportages ten behoeve van de goedkeuring van kostentoerekeningssystemen, dient KPN financieel gescheiden aan het college te rapporteren op het gebied van huurlijnen. 11. Voor de volledigheid is in bijlage I een overzicht opgenomen van de in het kader van de onderhavige tariefregulering relevante nationale en Europese regelgeving. 4
3. Prijssqueeze: vraagstukken en oplossingsrichtingen 3.1 Inleiding 12. Dit hoofdstuk gaat nader in op een drietal door het college onderkende vraagstukken gerelateerd aan (de oorzaken van) prijssqueeze. Elk vraagstuk moet via de keuze (en te zijner tijd de implementatie) van een oplossingsrichting leiden tot een aanpassing binnen de huidige tariefreguleringssystematiek, teneinde een coherent en toekomstvast tariefreguleringsmodel voor KPN s dienstverlening te realiseren. De bedoelde vraagstukken zijn de volgende: i) De afstemming van de voor interconnectie- en eindgebruikersdiensten relevante reguleringsmodellen; ii) De structuur en inhoud van de gescheiden boekhouding; iii) De relevante toerekening van wholesale specifieke kosten. 13. Vooropgesteld zij dat de eventuele aanpassingen binnen de huidige tariefreguleringssystematiek niet zonder meer zullen resulteren in een situatie waarin de squeezetoets niet langer zal hoeven worden toegepast; ook in de aangepaste systematiek zal de squeezetoets nodig blijven om uitspraak te kunnen doen inzake de vraag of een specifiek door KPN voorgenomen retail tarief tot prijssqueeze effecten leidt. De aanpassingen van de systematiek zijn dus niet gericht op de eliminatie van de prijssqueezetoets, maar op het wegnemen van structurele oorzaken onderliggend aan eventuele toekomstige prijssqueeze. I. Mogelijkerwijs ervaren belanghebbenden nog andere vraagstukken welke zijn gerelateerd aan (de oorzaken van) prijssqueeze. Indien dit het geval is, worden belanghebbenden verzocht deze aan het college kenbaar te maken. 3.2 Relevante reguleringsmodellen 3.2.1 Huidige situatie 14. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven, voert het college wat betreft de door KPN voor haar interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten (hierna ook wel aangeduid als wholesale ) te hanteren tarieven een rendementsregulering ( rate-of-return regulation ), en voor de door KPN aangeboden eindgebruikersdiensten (hierna ook wel retail ) een price cap regulering. Hierbij koren de voor wholesale en retail onderscheidenlijke reguleringsperioden. De tariefregulering van de door KPN aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten kent een reguleringsperiode van één jaar; immers, elk jaar worden op 1 juli de tarieven bepaald zoals KPN die tot 1 juli van het volgende jaar dient te hanteren. De tariefregulering van de door KPN aangeboden eindgebruikersdiensten kent daarentegen een reguleringsperiode van drie jaar: het gehanteerde price cap systeem is vastgesteld voor de periode tussen 1 juli 1999 tot 1 juli 2002. 3.2.2 Relatie met prijssqueeze 15. Het college onderkent dat de verschillen in de voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten respectievelijk eindgebruikersdiensten toepasselijke reguleringsmodellen mede een oorzaak kunnen zijn van het optreden van prijssqueeze. De tariefregulering van de door KPN aan andere partijen aan- 5
geboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten resulteert namelijk elk jaar in een puntbepaling van de door KPN voor het daarop volgende jaar te hanteren tarieven, terwijl KPN voor haar eindgebruikersdiensten binnen het price cap regime gedurende een periode van drie jaar is gehouden tot de doorvoering van een bepaalde tariefdaling (de zogenoemde -X ). In de doorvoering van die tariefdaling kent KPN een bepaalde vrijheid om te bepalen hoe die daling wordt vertaald in de feitelijke tarieven voor de verschillende gereguleerde eindgebruikersdiensten (kostenoriëntatie per mandje van diensten met subcaps); een vrijheid die KPN aan de wholesale kant niet heeft (kostenorientatie per dienst). Daarbij komt dat de -X is vastgesteld op basis van een model dat speciaal in het kader van de ontwikkeling van het price cap systeem is opgesteld en geen directe relatie heeft met de (EDC- en BU-LRIC) modellen zoals die binnen de wholesale regulering worden toegepast. 16. Een en ander kan resulteren in een situatie waarin de wholesale en retail tariefniveaus onbedoeld te sterk convergeren, waarbij zich een situatie van prijssqueeze zou kunnen gaan voordoen (zie figuur 1). Dit in de zin dat KPN in haar retail tariefstelling gehouden is tot de jaarlijkse implementatie van de in de price cap vastgestelde tariefdaling, terwijl voor KPN s wholesale tarieven jaarlijks een niveau wordt bepaald dat niet noodzakelijkerwijs een vergelijkbare neerwaartse trend laat zien. Figuur 1. tarief Eindgebruikerstarief Interconnectietarief 1999 2000 2001 tijd 17. Niet alleen in het kader van prijssqueeze kan de vraag worden gesteld of de huidige onderscheidenlijke reguleringsmodellen in de toekomst nog op de huidige wijze naast elkaar moeten blijven bestaan. Ook in het kader van een kritische beschouwing van de wijze waarop KPN zichzelf behandelt ten opzichte van de met haar interconnecterende partijen (non-discriminatie), moet worden afgevraagd of geen sprake zou moeten zijn van meer gelijke reguleringsmodellen, of zelfs van een geïntegreerd reguleringsmodel. In dit verband zij hier verwezen naar paragraaf 3.3 en het daar geformuleerde voornemen om voor de door KPN aan het college te leveren financiële rapportage te migreren naar een inkoopmodel, waarbij KPN Retail tegen dezelfde voorwaarden en tarieven bij KPN Netwerk dient in te kopen als de met haar concurrerende interconnecterende partijen. 3.2.3 Rendementsregulering versus price cap regulering 18. Tariefregulering behelst in feite een uitruil oftewel trade-off tussen enerzijds het aan de gereguleerde partij onttrekken van de overwinst welke hij kan ontlenen aan zijn positie als partij met aanmerkelijke macht op de markt, en anderzijds het voorzien van die gereguleerde partij van prikkels tot 6
kostenbesparingen en efficiëntieverbeteringen. Rendementsregulering en price cap regulering weerspiegelen verschillende keuzes binnen deze trade-off. 19. Rendementsregulering is daarbij met name gericht op het elimineren van overwinsten: de door de gereguleerde partij te hanteren tarieven worden regelmatig en relatief frequent aangepast, teneinde steeds niet meer dan een normaal rendement te verzekeren. Price cap regulering daarentegen is meer gericht op de totstandkoming van efficiëntieverbeteringen in de dienstverlening van de gereguleerde partij: gedurende een bepaalde periode wordt een dalend tariefplafond vastgesteld, op basis waarvan de tarieven gedurende de reguleringsperiode neerwaarts moeten worden aangepast (de daling met - X ). De kostenvoordelen samenhangend met efficiëntieverbeteringen groter dan de -X mogen gedurende de price cap periode door de gereguleerde partij worden behouden, wat resulteert in een prikkel tot kostenverlagingen. 20. De belangrijkste overwegingen in de keuze voor rendementsregulering of price cap regulering zijn naar het oordeel van het college de volgende: i) Prikkels tot efficiëntieverbeteringen. Een veelgenoemd argument tegen rendementsregulering is dat deze regulering de gereguleerde partij weinig prikkels tot kostenbesparingen zou geven. Immers, elke kostenbesparing wordt binnen korte tijd vertaald in de te hanteren tarieven, zodat het voordeel hiervan terecht komt bij de met de gereguleerde partij interconnecterende concurrenten 10. Dit is anders bij price cap regulering, omdat daar kostenbesparingen - indien groter dan binnen de price cap voorzien - toevallen aan de gereguleerde partij. Pas bij het begin van de volgende reguleringsperiode kan het verbeterde kostenniveau in de nieuwe price cap worden betrokken. Ten aanzien van de price cap regulering zij nog opgemerkt dat in het begin van de price cap periode de grootste prikkels tot kostenbesparing bestaan; het voordeel van deze kostenbesparingen duurt immers de rest van de periode. Tevens zij opgemerkt dat price cap regulering mogelijk het risico in zich bergt dat de kostenbesparingen ten koste gaan van de kwaliteit van de door de gereguleerde partij geleverde dienstverlening. ii) Overwinsten. Zoals is geconstateerd, is het belangrijkste voordeel van rendementsregulering (ten opzichte van price cap regulering) dat de toezichthouder een directer toezicht heeft op de door de gereguleerde partij te behalen rendementsniveaus. Dit kan overigens ook in het voordeel van de gereguleerde partij zijn: onvoorzien hogere kosten kunnen binnen rendementsregulering eerder worden goedgemaakt dan binnen een price cap systeem. iii) Prijsstabiliteit. In het algemeen worden grote fluctuaties in gereguleerde tarieven als ongewenst ervaren. Dit geldt te meer voor KPN s tarieven voor interconnectie en bijzondere toegang, omdat deze tarieven één van de belangrijkste kostenposten vormen voor de met KPN concurrerende aanbieders. De onzekerheid die samenhangt met fluctuerende interconnectieta- 10 Als het de gereguleerde partij wordt toegestaan om al zijn kosten door te rekenen, kan zelfs een prikkel ontstaan om meer kosten te maken dan anders het geval zou zijn geweest. Dit wordt ook wel gold-plating genoemd. In dit verband zij overigens opgemerkt dat dit argument in het kader van de tariefregulering van KPN s terminating access dienstverlening minder opgaat: het toegepaste BU-LRIC model modelleert de kosten van een efficiënte hypothetische operator. Er van uitgaande dat deze kostenbasis kleiner is dan die van KPN zelf, heeft KPN hier wel alle reden om kostenbesparingen te realiseren. 7
rieven vormt een grote belemmering voor de bedrijfsvoering (zowel wat betreft de voorgenomen investeringen als de voorgenomen dienstverlening ten behoeve waarvan kapitaal moet worden aangetrokken) van deze pa rtijen. Hoe rendementsregulering c.q. price cap regulering zich tot prijsstabiliteit verhouden, is niet zonder meer eenduidig. Gesteld zou kunnen worden dat bij rendementsregulering de relatief frequente toetsing grote fluctuaties minder aannemelijk maakt. Hier staat echter tegenover dat binnen dit model onvoorziene kostenstijgingen op korte termijn in de tarieven zichtbaar worden, hetgeen kan resulteren in onverwachte fluctuaties 11. In het geval van price cap regulering kan de situatie zich voordoen dat bij de overstap van een afgesloten reguleringsperiode op een volgende reguleringsperiode een fluctuatie optreedt. Die overstap is immers het eerste moment waarop de toezichthouder het tariefniveau kan aanpassen op de werkelijke kostenontwikkelingen zoals die zich gedurende de afgelopen reguleringsperiode hebben voorgedaan. Overigens kan dit effect worden geminimaliseerd door in de price cap regulering te voorzien in een bepaling dat in geval van bepaalde onvoorziene kosten- en/of volumeontwikkelingen de price cap kan worden aangepast. Een andere oplossing zou zijn dat de gereguleerde partij de mogelijkheid wordt gegeven om te anticiperen op fluctuaties tussen reguleringsperioden, om zo het nadelige effect te minimaliseren. Een andere oorzaak van tariefschommelingen in het price cap systeem kan samenhangen met de hoeveelheid vrijheidsgraden die de gereguleerde partij binnen het systeem krijgt: een price cap voor een mandje van wholesale diensten laat die partij een vrijheid in het bepalen van de tarieven voor individuele diensten die kan resulteren in onverwachte fluctuaties. Deze oorzaak kan worden weggenomen door te kiezen voor subcaps voor individuele diensten. iv) Administratieve kosten. Gegeven dat de rendementsregulering jaarlijks toepassing vindt, is het waarschijnlijk dat de hieraan verbonden administratieve kosten (in de zin van financiële middelen en benodigde inspanningen) voor KPN en andere marktpartijen zowel als voor de toezichthouder groter zijn dan die verbonden aan price cap regulering. 3.2.4 Een nieuwe trade-off? 21. Het college overweegt om, als aanpassing binnen de huidige tariefreguleringssystematiek, voor de regulering van de door KPN aan te bieden terminating en originating dienstverlening een meerjarig tariefsysteem te introduceren, tot op zekere hoogte vergelijkbaar met het price cap systeem zoals dat de afgelopen tijd voor KPN s eindgebruikersdiensten van toepassing is geweest 12. Het college onderkent echter het risico dat aan een eventuele migratie naar een meerjarig systeem op dit moment nadelige effecten zouden kunnen kleven, die mogelijkerwijs niet opwegen tegen de voordelen van price cap regulering en die het positieve effect van deze migratie op het voorkomen van toekomstige prijs- 11 In dit verband zij verwezen naar het EDC-IIB besluit van 16 december 1999 (kenmerk OPTA/IBT/99/8438). 12 Van de Europese lidstaten hanteert vooralsnog alleen het Verenigd Koninkrijk een meerjarig systeem voor de regulering van de interconnectietarieven. 8
squeeze teniet zouden kunnen doen 13. Het college zoekt in dit verband dan ook nadrukkelijk de opinies en inzichten van belanghebbenden. Voordelen 22. Als voordeel van een migratie naar een meerjarig systeem voor wholesale diensten ziet het college in de eerste plaats dat voor de tariefregulering van KPN s retail en wholesale dienstverlening een wat betreft het toepasselijke reguleringsmodel en de daaraan gerelateerde reguleringsperiode een consistent geheel tot stand zou kunnen worden gebracht, welke tegelijkertijd een potentiële oorzaak van prijssqueeze zou elimineren. Een tweede overweging voor de migratie zou zijn gelegen in het breed gedragen uitgangspunt dat van de twee vormen van tariefregulering price cap regulering KPN voorziet van meer en betere prikkels tot kostenbesparingen en efficiëntieverbeteringen. 23. In de derde plaats hecht het college belang aan het feit dat price cap regulering een ex ante kenbaarheid van de tariefontwikkeling impliceert die concurrenten van KPN gedurende een periode van meerdere jaren inzicht geeft in de kosten die zij aan KPN s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten kwijt zullen zijn. Naar het oordeel van het college weegt deze ex ante kenbaarheid op tegen het mogelijke risico van tarieffluctuaties bij de overstap van de ene op de andere reguleringsperiode, te meer omdat voor dat laatste binnen het systeem in oplossingen kan worden voorzien. 24. Tenslotte ziet het college als voordeel van de introductie van een meerjarig systeem de aan een price cap systeem gerelateerde lagere administratieve kosten. Nadelen 25. Naar het oordeel van het college zou een argument tegen een price cap systeem voor wholesale diensten zijn dat een dergelijk systeem slechts toepasbaar is indien sprake is van een relatief stabiele omgeving waarin kosten- en volumeontwikkelingen voldoende juist kunnen worden voorspeld. Is geen sprake van een dergelijke voorspelbaarheid dan zou immers het risico te groot zijn dat KPN zonder inspanning onvoorziene kostenbesparingen zou kunnen realiseren, welke zij binnen het price cap systeem zou mogen behouden ( windfall profits ) 14. Het college vraagt zich af of in dit verband mag worden gesteld dat in de Nederlandse markt op dit moment voldoende aan deze voorwaarde wordt voldaan. 26. In meer abstracte zin vraagt het college zich af of de huidige fase in de liberalisering van de Nederlandse telecommunicatiemarkt een tariefregulering rechtvaardigt waarin de toezichthouder meer afstand neemt van de feitelijke bepaling van de door KPN te hanteren wholesale tarieven, zoals dat in een price cap systeem het geval zou kunnen zijn. II.a. Belanghebbenden worden verzocht om het college te voorzien van hun standpunten en inzichten ten aanzien van de wenselijkheid van een eventuele migratie naar een meerjarig systeem voor de tariefregulering van KPN s interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten, en de in dat verband ten aanzien van een dergelijk systeem te gelden voorwaarden; 13 In dit verband zij opgemerkt dat ook in het geval dat tot de migratie naar een meerjarig systeem voor wholesale wordt besloten, de prijssqueezetoets gehandhaafd dient te blijven teneinde uitspraak te kunnen doen inzake de vraag of een concreet tariefvoorstel van KPN tot prijssqueeze effecten leidt. 14 Het tegenovergestelde geval, waarin de -X te hoog zou blijken te zijn waardoor KPN windfall losses zou ondervinden, brengt het risico van prijssqueeze met zich mee. 9
II.b. Belanghebbenden worden daarbij verzocht om uitgebreid in te gaan op de door het college in dit verband aangevoerde overwegingen, met name wat betreft de vraag of de huidige situatie in de markt zich leent voor een voldoende voorspelbaarheid van de juiste kosten- en volumeontwikkelingen. 3.3 Structuur en inhoud van de financiële rapportage 3.3.1 Huidige situatie 27. KPN dient momenteel financieel gescheiden te rapporteren op het gebied van interconnectie ( I ) en bijzondere toegang ( BT ), huurlijnen, telefonie, en overig. Binnen deze deelgebieden wordt door KPN op basis van verschillende principes en grondslagen over kostenoriëntatie gerapporteerd 15. De onderliggende gemeenschappelijke netelementen die in de diverse deelgebieden worden gebruikt, worden daardoor op basis van de principes en grondslagen van het betreffende deelgebied gewaardeerd en kunnen daardoor per deelgebied verschillen 16. Figuur 2 geeft schematisch aan wat wordt bedoeld. Figuur 2. Telefonie Huurlijn IBT Overig Netwerk 3.3.2 Relatie met prijssqueeze 28. De huidige invulling van de jaarlijks door KPN aan het college te leveren financiële rapportages is naar het oordeel van het college onvoldoende transparant en vormt een bron van problemen bij het vergelijken van de onderliggende kosten van KPN s retailbedrijf met die zoals die voor met KPN interconnecterende partijen gelden. 29. In feite geeft de huidige invulling van de financiële rapportage een beeld dat er op neerkomt dat KPN s eigen retailbedrijf ( KPN Retail ) tegen andere voorwaarden en op basis van afwijkende kostenprincipes bij KPN s netwerkbedrijf ( KPN Netwerk ) kan inkopen dan KPN s concurrenten. Met andere woorden, niet alleen zijn in de rapportage de binnen KPN gehanteerde interne verrekenprijzen ondoorzichtig, maar ze zijn ook onvergelijkbaar met de interconnectietarieven zoals KPN die richting de met haar interconnecterende partijen hanteert. Naar het oordeel van het college verhoudt dit zich zeer moeizaam met de voor KPN krachtens artikel 6.5, onder b. Tw geldende plicht tot nondiscriminatie. 15 Telefonie, huurlijnen: fully allocated cost op basis van historische waardering; interconnectie (terminating access) en bijzondere toegang (originating access): BU-LRIC respectievelijk EDC, beide op basis van actuele waardering. 16 Voorbeeld: de kosten van een netelement voor de telefoondienst van KPN retail worden gewaardeerd op historische waarde ( wat kostte een centrale op het moment van aankoop in 1993 ), terwijl hetzelfde netelement door een concurrent op basis van de actuele waarde wordt ingekocht ( wat kost de betreffende centrale nu ). 10
30. Daarbij zou deze ongelijkheid in theorie mede een oorzaak kunnen zijn voor het ontstaan van prijssqueeze; immers, als KPN s kostprijs voor de inkoop bij zichzelf als gevolg van de andere principes en tariefgrondslagen - lager is dan die van concurrenten, dan ontstaat hiermee automatisch een kostenasymmetrie in het voordeel van KPN s retailbedrijf, en daarmee het risico van prijssque eze. 3.3.3 Voorgenomen oplossingsrichting 31. Het voorgaande in overweging nemend, is het college voornemens om KPN te verplichten haar financiële rapportage anders in te delen, en wel zodanig dat uit deze rapportage inzichtelijk wordt dat de retailorganisatie van KPN tegen dezelfde tarieven en voorwaarden wholesale diensten bij KPN s netwerkbedrijf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Daarnaast zal KPN worden verzocht om deze financiële rapportage aan te laten sluiten bij de financiële gegevens in haar jaarrekening. 32. De financiële rapportage zou naar het oordeel van het college als volgt ingedeeld dienen te worden: de netwerkorganisatie van KPN, bestaande uit het kernnetwerk en het aansluitnetwerk, die vervolgens intern levert aan de retailorganisatie van KPN (te denken valt aan: KPN Retail telefonie, KPN Retail huurlijnen en KPN Retail internet), extern aan derden in het kader van interconnectie en bijzondere toegang, en aan overig. In deze indeling dient derhalve apart gerapporteerd te worden over de netwerkorganisatie van KPN. De netwerkelementen worden daarbij op basis van voor de verschillende afnemers eenduidige principes en grondslagen op kostenoriëntatie beoordeeld en vervolgens worden de kosten van het netwerkbedrijf toegedeeld aan die onderdelen - intern KPN en extern KPN - die hier gebruik van maken. Hierdoor wordt de retailorganisatie van KPN op vergelijkbare voet geplaatst als alternatieve operators (non-discriminatie) en worden de interne verrekenprijzen binnen KPN als geheel duidelijk zichtbaar (transparantie). Figuur 3 geeft de schematische weergave van wat het college voor ogen staat. Figuur 3. Telefonie Huurlijnen IBT Overig Netwerk 33. Vooralsnog stelt het college zich wat betreft de voor het netwerk te gelden principes en grondslagen op het standpunt dat KPN hiervoor in haar financiële rapportage zou dienen uit te gaan van de EDCsystematiek, waarbij KPN de terminating dienst op basis van de BU-LRIC tarieven zou dienen te waarderen. Hiermee wordt aangesloten op het bestaande reguleringsmodel ten aanzien van de voor originating (EDC) en terminating access dienstverlening (BU-LRIC) relevante kostenprincipes 17. 17 Zie ook voetnoot 7. 11
34. De voorgestane indeling is in lijn met de aanbeveling van de Europese Commissie 18. Daarnaast erkent zowel de huidige als de toekomstige 19 Europese regelgeving het belang van transparante interne verrekenprijzen teneinde non-discriminatie te kunnen garanderen. In het EDC-IV besluit van 5 juli 2001 heeft het college overigens reeds geoordeeld dat gemigreerd zou moeten worden naar dit door de Europese Commissie geprefereerde inkoopmodel. 35. Naast de migratie naar een financiële rapportage ingericht conform het inkoopmodel, is het naar het oordeel van het college noodzakelijk dat KPN wordt verplicht om in meer detail dan thans het geval is aan het college te rapporteren, én om een grotere mate van openbaarheid te betrachten richting derden, met name door jaarlijkse publicatie van een openbare versie van de financiële rapportage (bijvoorbeeld op KPN s website). Dit teneinde de voordelen op het gebied van transparantie en (de mogelijkheden van toezicht op) non-discriminatie, die aan de migratie naar het door de Commissie voorgestane model verbonden zijn, zeker te kunnen stellen. 36. De door het college voorgestane migratie is een ingrijpend proces. Mede op basis van de resultaten van de consultatie zal het college onderzoeken hoe aan een en ander concreet invulling wordt gegeven en of deze migratie vóór 1 juli 2002 kan worden voltooid. Daarbij zal worden bekeken hoe de migratie zich in de tijd verhoudt met andere ingrepen in de huidige tariefreguleringssystematiek (zoals de eventuele introductie van een meerjarig tariefsysteem voor wholesale), en of in een overgangsregime zal moeten worden voorzien. III. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het voornemen van het college om KPN te verplichten tot de door de Europese Commissie voorgestane boekhoudkundige scheiding, waarbij KPN s retailbedrijf tegen dezelfde voorwaarden en op basis van dezelfde kostenprincipes bij KPN s netwerkbedrijf inkoopt als de met KPN interconnecterende partijen. 3.4 De toerekening van wholesale specifieke kosten 3.4.1 Huidige situatie 37. De interconnectietarieven voor de door KPN aangeboden bijzondere toegangsdiensten (ofwel originating access diensten, zoals carrier selectie) worden, zoals in hoofdstuk 2 reeds aangegeven, bepaald aan de hand van het door KPN ontwikkelde EDC-model. Binnen dit model wordt door KPN een aantal kostensoorten onderscheiden: i) de direct toewijsbare kosten, i.c. kosten die uitsluitend aan één specifieke dienst toerekenbaar zijn (thans betreffen deze uitsluitend de kosten specifiek voor de dienst carrier (pre)selectie), ii) de indirect toewijsbare kosten, i.c. de kosten van het netwerk zoals dat door een scala aan diensten wordt gebruikt (voorbeeld: de kosten van de switches), iii) de gezamenlijke kosten, i.c. de kosten die toerekenbaar zijn aan een groep van diensten, en iv) de gemeenschappelijke kosten, i.c. de kosten die toerekenbaar zijn aan alle door KPN voortgebrachte diensten (voorbeeld: de relevante kosten voor human resource management ). 38. De onder iii) genoemde gezamenlijke kosten zijn bijzonder in de zin dat zij door KPN uitsluitend worden toegerekend aan de door KPN aangeboden wholesale dienstverlening, en niet ook aan KPN s re- 18 98/322/EG, Pb L141. 19 Concept richtlijn inzake toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten. 12
tail dienstverlening 20. Dit omdat deze kosten feitelijk worden veroorzaakt in het kader van dat wholesale aanbod, en niet ten behoeve van KPN s eindgebruikersdiensten. De gezamenlijke kosten zijn dan ook in feite te beschouwen als wholesale specifieke kosten. Deze wholesale specifieke kosten bestaan uit a) de kosten voor wholesale billing en customer control, b) de Carrier Services organisatie, en c) interest on receivables 21. 3.4.2 Relatie met prijssqueeze 39. Doordat de wholesale specifieke kosten wel worden toegerekend aan de door KPN aangeboden wholesale diensten en niet aan KPN s retail diensten ontstaat een kostenasymmetrie tussen enerzijds KPN s retailbedrijf en anderzijds de operators die voor hun dienstverlening (deels) op het netwerk van KPN zijn aangewezen 22. De wholesale specifieke kosten zijn aanzienlijk, en maken een fors deel uit van KPN s tarieven voor bijzondere toegangsdiensten. Hier is altijd de nodige kritiek op geweest, waarbij onder andere is gewezen op de risico s van gold-plating. Omdat KPN niet zelf aan deze kosten bijdraagt, zou gesteld kunnen worden dat KPN een directe stimulans ontbeert om de betreffende kostenposten te minimaliseren. 40. In de door het college toegepaste prijssqueezetoets worden KPN s retailtarieven vergeleken met de interconnectietarieven zoals concurrenten die bij KPN moeten inkopen (teneinde dezelfde retaildienst te kunnen aanbieden). Dit betekent logischerwijs dat de kostenasymmetrie een belangrijke en principiële veroorzaker is van prijssqueeze 23. Tijdelijke maatregel in het EDC-IV besluit 41. De wholesale specifieke kosten zijn reeds ten tijde van de beoordeling van de EDC-IV rapportage als principiële veroorzaker van prijssqueeze door het college onderkend. In de motivering van het EDC-IV besluit d.d. 5 juli 2001 (kenmerk: OPTA/IBT/2001/201881) heeft het college ten aanzien van de allocatie van de wholesale specifieke kosten het volgende geoordeeld 24 : De ( ) weergegeven overwegingen hebben het college tot het oordeel geleid dat in de tariefregulering in de nabije toekomst gemigreerd zou moeten worden naar een situatie waarin het retail bedrijf van KPN beschouwd wordt als ware het een met KPN zelf interconnecterende aanbieder, die tegen dezelfde tarieven en voorwaarden wholesale diensten bij zichzelf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Wat betreft de allocatie van de gezamenlijke kosten zal deze situatie betekenen dat deze naar evenredigheid eveneens aan het door het retail bedrijf van KPN gegenereerde verkeersvolume dienen te worden toegerekend, waardoor KPN zelf ook een belang heeft bij het bewaken van de doelmatigheid, alsmede het beheersen van de uitgaven in het kader van de gezamenlijke kosten. 20 De gezamenlijke kosten worden aan de wholesale diensten toegerekend als een opslag, welke voor de lokale, regionale en nationale diensten gelijk is. 21 De interest on receivables betreft de kosten van wholesale rente op (nog te factureren) vorderingen. 22 In het voor terminating access toegepaste BU-LRIC model worden dergelijke kosten toegerekend aan al het verkeer, inclusief dat van KPN zelf, zodat de kostenasymmetrie zich daar niet voordoet. 23 KPN s retailtarieven - exclusief wholesale specifieke kosten - worden immers vergeleken met de interconnectietarieven - inclusief wholesale specifieke kosten -. Indien de interconnectietarieven (benodigd voor een bepaalde retaildienst) plus een retailmarge hoger zijn dan KPN s betreffende retaildienst, is sprake van prijssqueeze. 24 Op basis van dit oordeel is KPN in het EDC-IV besluit de opdracht gegeven om, anticiperend op bedoelde migratie, een belangrijk deel van de wholesale specifieke kosten toe te voegen aan de voor het retailbedrijf van KPN relevante kostenbasis. Opgemerkt zij dat KPN geen bezwaar heeft gemaakt tegen het EDC-IV besluit. De bezwaren gemaakt door andere partijen richten zich niet tegen bovenbedoeld oordeel. 13
42. Op basis van dit oordeel heeft het college in het kader van het EDC-IV besluit en het squeezeoordeel van 27 juni 2001 besloten om - als tijdelijke maatregel ter oplossing van de toentertijd optredende prijssqueeze op biba-verkeer - een deel van de wholesale specifieke kosten niet langer toe te laten rekenen aan het wholesale verkeer, maar om dit toe te voegen aan de voor KPN s retail dienstverlening relevante kostenbasis. 3.4.3 Nadere analyse: inkoopmodel en kostencausaliteit 43. Zoals in paragraaf 3.3.3 is aangegeven, is het college voornemens om KPN te verplichten haar financiële rapportage anders in te delen, en wel zo dat uit deze rapportage inzichtelijk wordt dat KPN s retailorganisatie tegen dezelfde tarieven en voorwaarden diensten bij KPN s netwerkbedrijf inkoopt als de met haar concurrerende aanbieders. Op zich betekent deze wijziging in de financiële rapportage volgens het college echter niet zonder meer dat hiermee ook de problematiek van de kostenasymmetrie samenhangend met de wholesale specifieke kosten tot een oplossing is gebracht. Met een aanpassing van de financiële rapportage verandert immers niet eveneens automatisch de uitkomst van het principe van kostencausaliteit. Zo zal KPN s retailorganisatie ook in de situatie waarin de financiële rapportage is ingericht conform het inkoopmodel niet feitelijk gebruik maken van het wholesale billing systeem, noch van de diensten van de Carrier Services organisatie. 44. Men zou zich op het standpunt kunnen stellen dat de introductie van de voorgenomen financiële rapportage in zijn uiterste consequenties doorgevoerd zou moeten worden. KPN s retailorganisatie zou dan daadwerkelijk gebruik moeten gaan maken van de voorzieningen en faciliteiten welke op dit moment vanuit de wholesale specifieke kosten worden gefinancierd. Een en ander zou bijvoorbeeld betekenen dat KPN Retail net als haar concurrenten maandelijks voorzien zou moeten worden van een factuur geproduceerd door het wholesale billing systeem, en dat KPN Retail zich voor de door haar bij het netwerk af te nemen wholesale diensten net als haar concurrenten bij een account manager dient te vervoegen. Gevolg hiervan zou zij dat het wholesale billing systeem en de Carrier Services organisatie voor deze dienstverlening gedimensioneerd zouden moeten worden, wat - ondanks mogelijk optredende schaalvoordelen - naar verwachting aanzienlijke extra kosten met zich zou brengen. 45. Van een dergelijke benadering zou het college geen voorstander zijn. Naar het oordeel van het college zou hiermee aanzienlijk verder worden gegaan dan een aanpassing in de financiële verantwoording; in feite zou worden ingegrepen in de vrijheid in KPN s bedrijfsvoering. Daarbij is het college van mening dat deze meest verstrekkende invulling van het inkoopmodel ten onrechte voorbij gaat aan de inherente kostenvoordelen samenhangend met de situatie dat KPN een geïntegreerde onderneming is die zowel een netwerk- als een eindgebruikersdienstenbedrijf in zich bergt; het hier bedoelde inkoopmodel zou KPN (als concern) dwingen tot het maken van extra kosten die niet noodzakelijkerwijs verbonden zijn aan de door haar aangeboden dienstverlening. Mede vanuit een meer macroeconomisch perspectief acht het college dit niet efficiënt. Tenslotte is het college van mening dat deze ingreep niet proportioneel is ten opzichte van de problematiek samenhangend met de kostenasymmetrie, gegeven dat een andere benadering denkbaar is die eveneens leidt tot het gewenste level playing field. 14
IV. Belanghebbenden worden verzocht om hun standpunten en inzichten ten aanzien van de vraag of de invoering van de financiële rapportage langs de lijnen van een inkoopmodel zou moeten betekenen dat KPN s retail verkeer ook daadwerkelijk gebruik zou moeten maken van de wholesale specifieke faciliteiten en voorzieningen (zoals het wholesale billing systeem en de Carrier Services organisatie). 3.4.4 Voorgenomen oplossingsrichting 46. Ten aanzien van de kostenasymmetrie samenhangend met de wholesale specifieke kosten stelt het college zich op het volgende standpunt. Ook in het kader van de door het college voorgenomen gewijzigde invulling van de door KPN jaarlijks aan het college te leveren financiële rapportage geldt dat het principe van kostencausaliteit noodzakelijkerwijs leidt tot de vaststelling van kosten welke uitsluitend worden veroorzaakt door met KPN interconnecterende partijen, en niet door KPN s eigen retailorganisatie. In een enge interpretatie van kostenoriëntatie zou dit moeten betekenen dat deze wholesale specifieke kosten uitsluitend worden toegerekend aan die met KPN interconnecterende partijen, en niet aan KPN Retail. 47. In de huidige situatie, waarin de ontwikkelingen op de markt blijkbaar zo ver zijn dat zich prijssqueeze kan voordoen en waardoor het tarieftoezicht op KPN s retail en wholesale diensten niet langer anders dan integraal kan worden uitgevoerd, acht het college de aan de wholesale specifieke kosten klevende kostenasymmetrie niet langer acceptabel. Als veroorzaker van prijssqueeze vormt de kostenasymmetrie een bedreiging voor de (verdere) ontwikkeling van concurrentie en daarmee voor de toekomstige mogelijkheden voor eindgebruikers om te kunnen kiezen voor een andere aanbieder dan KPN. In deze zin verstoren de wholesale specifieke kosten het level playing field dat noodzakelijk is om KPN s concurrenten ondanks KPN s aanmerkelijke macht de vanuit economisch perspectief gerechtvaardigde kansen op marktparticipatie te geven. 48. Naast het bovenstaande acht het college de bestaande kostenasymmetrie niet langer acceptabel gegeven het principe dat KPN, als partij die niet zelf bijdraagt aan de wholesale specifieke kosten, geen interne stimulans kent om deze kosten op een efficiënt niveau te brengen of te houden. Of sterker: het risico bestaat dat KPN met de wholesale specifieke kosten een middel heeft om de kosten van haar concurrenten te verhogen, wat haar eigen concurrentiepositie ten goede zou komen. 49. Een en ander moet naar het oordeel van het college betekenen dat het beginsel van kostenoriëntatie in deze context ruimer dient te worden geïnterpreteerd, en wel zo dat de op basis van kostencausaliteit bepaalde wholesale specifieke kosten door KPN kunnen worden terugverdiend door middel van proportionele toerekening van die kosten aan al het verkeer dat van KPN s netwerk gebruik maakt 25. Kortom, de wholesale specifieke kosten verbonden aan de door KPN aangeboden wholesale dienstverlening worden dus niet meer op basis van het kostencausaliteitsprincipe toegerekend, aangezien zich dit niet verhoudt met de doelstelling van bestendige concurrentie. Via proportionele kostentoerekening kunnen de kosten worden goedgemaakt, terwijl bestendige concurrentie gewaarborgd blijft. Het college acht het belang van deze proportionele toerekening dermate groot dat wordt geaccepteerd dat hiermee (wat betreft de wholesale specifieke kosten) kostencausaliteit niet langer wordt 25 In wezen het wholesale verkeer van derden én het wholesaleverkeer zoals KPN Retail dat bij KPN Netwerk dient in te kopen. 15
vertaald in de wijze van kostentoerekening; een vertaling die impliciet is aan het bijzondere toegangsregime. 50. Met de door het college voorgestane proportionele toerekening ontstaat niet alleen het gewenste level playing field, tevens worden zo de wholesale specifieke kosten binnen KPN s retail kostenbasis geïnternaliseerd wat resulteert in een interne stimulans voor KPN om deze kosten op een efficiënt niveau te brengen 26. Het voorbeeld in onderstaand kader 1 maakt duidelijk wat het college voor ogen staat. Kader 1. Wholesale specifieke kosten NLG 1.000.000 (WSK) Aantal wholesale minuten 50.000.000 Aantal KPN retail minuten 27 100.000.000 Toerekening WSK Huidig Toekomst Relevant aantal minuten 50.000.000 150.000.000 WSK per minuut NLG 0,020 NLG 0,007 Toe te rekenen aan Wholesale minuten Wholesale + KPN retail minuten Dus: De WSK-opslag op KPN s interconnectietarieven is hier 2 cent. Omdat deze 2 cent niet tevens wordt toegerekend aan KPN s retailverkeer, ontstaat de kostenasymmetrie (ter grootte van dezelfde 2 cent) tussen KPN Retail en de met KPN concurrerende partijen. De WSK-opslag is hier slechts 0,7 cent, welke wordt toegerekend aan al het verkeer (retail + wholesale). Hierdoor ontstaat hier geen kostenasymmetrie en is een belangrijke potentiële oorzaak voor prijssqueeze weggenomen. V. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het oordeel dat ten aanzien van wholesale specifieke kosten het beginsel van kostenoriëntatie ruimer dient te worden geïnterpreteerd, en wel zo dat de wholesale specifieke kosten door KPN kunnen worden terugverdiend door middel van proportionele toerekening van die kosten aan al het verkeer dat van KPN s netwerk gebruik maakt. 3.4.5 Overige wholesale specifieke kosten 51. Naast de in de EDC-rapportage onder de noemer gezamenlijke kosten begrepen kostensoorten kunnen in wezen ook andere kosten als wholesale specifieke kosten worden beschouwd. In principe gaat het daarbij steeds om kostensoorten welke worden veroorzaakt door met KPN interconnecterende partijen en welke om redenen van kostencausaliteit op dit moment uitsluitend aan die partijen worden toegerekend, en niet aan KPN zelf. Als voorbeeld kan worden gewezen op de in de EDCrapportage onder de noemer directe kosten begrepen kosten van de C(P)S netelementen, welke door 26 Een en ander laat overigens onverlet dat de hoogte van de wholesale specifieke kosten door het college beschouwd kan worden in het kader van de jaarlijkse beoordeling van KPN s kostentoerekeningssysteem. 27 In feite de door KPN Retail bij KPN Netwerk ingekochte wholesaleminuten. 16
KPN alleen worden toegerekend aan met haar concurrerende partijen, en niet aan haar eigen retail organisatie. Een ander voorbeeld betreft de kosten van collocatie. Ook ten aanzien van dergelijke andere verschijningsvormen van wholesale specifieke kosten is het college van oordeel dat de in paragraaf 3.4.4 geformuleerde oplossingsrichting dient te worden gevolgd. VI. Belanghebbenden worden verzocht te reageren op het oordeel dat het ten aanzien van de voor de in de EDC-rapportage opgenomen wholesale specifieke kosten geformuleerde beleidsvoornemen ook zou moeten gelden voor andere soorten wholesale specifieke kosten. 17
4. De biba-problematiek en oplossingsrichtingen 4.1 Inleiding 52. Voor concurrenten van KPN kan druk op marges (anders dan prijssqueeze zoals met de prijssqueezetoets kan worden aangetoond) ontstaan door een discrepantie, geografisch of anderszins (bijvoorbeeld periode van de dag), tussen interconnectie- en eindgebruikerstariefstructuren. Van een dergelijke discrepantie kan sprake zijn wanneer KPN s netwerkbedrijf bepaalde interconnectiediensten niet of niet concurrerend aan andere aanbieders aanbiedt, terwijl de eigen retail organisatie van KPN deze diensten - omdat ze nu eenmaal onderdeel is van een verticaal geïntegreerde onderneming - wel gebruikt. Daarenboven kan het nog zo zijn dat de retail organisatie van KPN deze niet-competitieve wholesale diensten met concurrerende wholesale diensten in haar retail dienstverlening bundelt. Het niet één op één op elkaar aansluiten van beide structuren kan tot gevolg hebben dat andere partijen niet in staat zijn bepaalde diensten (rendabel) in concurrentie met KPN aan te bieden. 53. Kijkend naar de huidige interconnectie- en eindgebruikerstariefstructuur van KPN, blijkt dat bij de biba-dienst van KPN van bovenbedoelde discrepantie sprake is. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de kwestie van de biba-problematiek, waarbij een aantal oplossingsrichtingen wordt beschreven. 4.2 De biba-problematiek 4.2.1 De biba-dienst 54. In haar biba-dienst wikkelt KPN gesprekken af die een bij haar aangesloten eindgebruiker binnen zijn netnummergebied plus alle aangrenzende netnummergebieden voert. Het eigen netnummergebied en de aangrenzende netnummergebieden worden wel aangeduid als respectievelijk het hart van de bloem en de blaadjes van de bloem. Gesprekken naar geografische nummers buiten de bloem wikkelt KPN af in de dienst buitenbasisverkeer (hierna: buba of buba-dienst). 55. Hoewel de biba-dienst de KPN abonnee dus in feite voorziet van een soort lokale telefoondienst, bestaat de biba-dienst uit een bundeling van lokale, regionale én nationale interconnectiediensten. Deze onderliggende interconnectiediensten zijn gebaseerd op de werkelijke hoeveelheid netwerkbeslag dat voor die diensten wordt gebruikt, uitgaande van een geografische driedeling (lokaal, regionaal, nationaal). 56. Ongeveer 20% van de biba-gesprekken van KPN wordt op een laag niveau in het netwerk van KPN afgewikkeld, op lokaal ofwel op nummercentrale niveau (hierna: NRC). Het overige deel van het bibaverkeer wordt echter hoog in het net van KPN afgewikkeld: circa 60% wordt thans op regionaal - niveau in het net van KPN afgewikkeld en loopt dan via één verkeerscentrale (hierna: EVKC), de resterende 20% wordt zelfs op nationaal niveau afgewikkeld en loopt dan via twee EVCKs. Een bibagesprek met één eindgebruikerstarief kan dus, afhankelijk van het netwerkbeslag, verschillende inkoopkosten met zich brengen. Figuur 4 geeft een en ander schematisch weer. 18