TERUG NAAR DE MENSELIJKE MAAT EN MEER LOKALE BINDING

46 TERUG NAAR DE MENSELIJKE MAAT EN MEER LOKALE BINDING KERNREGIO S VAN CORPORATIES EN WONINGMARKTGEBIEDEN: EEN Corporaties moeten zich straks door de nieuwe Woningwet verplicht gaan focussen op een kernregio gelegen in een toegewezen woningmarktgebied. Wat is er bekend over deze indeling in kernregio s en woningmarktgebieden? En hoe laat dit zich vertalen naar het huidige woningbezit van? Uit een analyse blijkt dat een substantieel aantal tegen de wens van de wetgeving in meerdere woningmarktgebieden werkzaam is.

47 DOOR THIJS MEIJER EN THIJS DE GRAAF, CAPITAL VALUE Het terugbrengen naar de menselijke maat en het vergroten van de lokale binding, zoals Jacques Monasch, Tweede Kamerlid PvdA, het omschrijft 1. In uitspraken over de sector is regelmatig de veronderstelling te horen dat aan voornoemde kennelijk een gebrek is bij. In het debat over het functioneren van de ector en in de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie, komt eveneens het (uitdijende) geografische werkgebied naar voren als onderdeel van het (verslechterde) maatschappelijk functioneren van. De remedie hiertegen is ook gekozen: moeten zich weer gaan concentreren op één kernregio. In de nieuwe Woningwet zijn onderdelen opgenomen die ingaan op het geografische werkgebied van. Door invoering van de nieuwe Woningwet hebben gemeenten een instrument in handen gekregen om een afgebakend werkgebied toe te wijzen, het zogeheten woningmarktgebied. Gemeenten hebben hiermee een ingrijpend middel tot hun beschikking dat verstrekkende gevolgen kan hebben voor de toekomstige activiteiten van. Uitbreidingsinvesteringen buiten het toegewezen woningmarktgebied zijn onder de nieuwe wet niet meer toegestaan. Daardoor kunnen fusies niet zonder meer plaatsvinden indien beoogde fusiepartners buiten het woningmarktgebied werkzaam zijn. Ook nieuwbouwplannen buiten het afgebakende gebied komen in gevaar. Veel maken zich zorgen over de effecten van deze regelgeving 2. Corporaties hebben uiteraard zelf een goed beeld van hun woningbezit in relatie tot de woningmarktregio. Er is echter nog weinig bekend over het beeld voor de gehele sector. Aangezien de kernregio s pas medio 2016 bekend zijn, passen we in dit artikel een bestaande indeling van woningmarktgebieden toe op het woningbezit van, om de uitwerking van de regelgeving nader te analyseren. GEOGRAFISCHE SCHAALVERGROTING CORPORATIES Met name na de verzelfstandigingsoperatie zochten veel om bedrijfseconomische redenen naar schaalvergroting door fusies en overnames. In de periode 1997-2010 nam het aantal af van 764 naar 400. Het Planbureau voor de Leefomgeving rapporteerde dat van de 400 die in 2010 nog bestonden, 40% betrokken is geweest bij een fusie in de periode tussen 1997 en 2010. Fusiedragers namen in totaal 156 keer het bezit van 346 fusiegevers over 3. In het geval van een fusie worden niet alleen de bedrijfsactiviteiten overgenomen, maar ook het woningbezit. Afgezien van schaalvergroting van de organisatie is expansie in geografische schaalgrootte een bijkomend gevolg. Een vaak aangehaald voorbeeld is de expansiedrift van Vestia. De rechtsvoorgangers van Vestia fuseerden meerdere malen met lokale en regionale en uiteindelijk met de Stichting Gereformeerde Bouwcorporatie voor Bejaarden (SGBB), een landelijk werkzame corporatie. Op het hoogtepunt was Vestia werkzaam in meer dan 170 gemeenten. Het is duidelijk dat de corporatie een excessief voorbeeld is dat is ontstaan door de fusiedrang onder het bewind van Erik Staal. Met name de overname van de SGBB, een landelijk categorale toegelaten instelling werkzaam op het gebied van ouderenhuisvesting, droeg in grote mate bij aan de landelijke spreiding van Vestia. In sommige gevallen was geografische schaalvergroting de expliciete doelstelling, voortkomend uit een wens om landelijk actief te zijn. De parlementaire enquêtecommissie Woning haalt in dit kader bijvoorbeeld Woningstichting Geertruidenberg (WSG) aan, dat op een gegeven moment nationale ambities kreeg en nieuwe woningcomplexen bouwde tot ver buiten de oorspronkelijke kernregio 4. Onder meer de onfortuinlijke aflopen bij Vestia en WSG hebben geleid tot de aanbeveling om de lokale binding van te versterken. Volgens de achterliggende gedachte moet de schaal van een woningcorporatie in overeenstemming zijn met de schaal van de regionale woningmarkt en de daar benodigde kerntaak 5. Zo ontstaan geen die too big to fail zijn 6. Om dit te waarborgen, is in de nieuwe Woningwet regelgeving opgenomen om het werkgebied van te kunnen afbakenen door zogeheten woningmarktgebieden te vormen. REGELGEVING WONINGMARKTGEBIEDEN Het vormen van een woningmarktgebied is een gezamenlijke opgave voor gemeenten. Tot een jaar na invoering van de Woningwet krijgen gemeenten de mogelijkheid woningmarktgebieden te vormen en die vervolgens toe te wijzen aan. Gemeenten moeten gezamenlijk een voorstel aan de minister voorleggen om een woningmarktgebied te gaan vormen. In dat voorstel moeten zij aannemelijk maken dat zij samen een regionale woningmarkt vormen. Dit kan onder meer maar niet uitsluitend door te wijzen op onderlinge verhuispatronen of een gezamenlijk woonruimteverdeelsysteem. Verder zijn de volgende eisen terug te vinden in het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting (BTIV): - Twee of meer gemeenten hebben tussen 1 januari 2016 en 1 juli 2016 de gelegenheid een gezamenlijk voorstel te doen voor een woningmarktgebied; - Indien dit niet gebeurt, stelt de minister woningmarktgebieden vast; - Een woningmarktgebied moet uit minimaal 100.000 huishoudens bestaan; - Er mag geen overlap bestaan tussen woningmarktgebieden; - Iedere gemeente moet uiteindelijk onderdeel zijn van een woningmarkgebied; - Categorale instellingen zoals zorg en studentenhuisvesters zijn uitgesloten van regionale beperkingen. Nadat een corporatie een woningmarktgebied krijgt toegewezen, wordt dit de kernregio van deze corporatie. De corporatie mag vervolgens geen (uitbreidings)investeringen meer doen buiten de kernregio, zoals aankoop van bezit of nieuwbouw. Uitzondering hierop is vervangende nieuwbouw na sloop. De enquêtecommissie heeft de aanbeveling gedaan om grote, landelijk opererende op termijn te splitsen in afzonderlijke instellingen die in een woningmarktgebied opereren 7. Een gedwongen defusie is echter in hoge mate in strijd met het eigendomsrecht en heeft het daarom niet gered in de huidige voorstellen. Om diezelfde reden worden ook niet gedwongen om bezit buiten de kernregio te vervreemden. INDELING IN WONINGMARKTGEBIEDEN? Het eerste aspect dat opvalt aan de regelgeving is dat een concrete uitwerking van het begrip woningmarktgebied ontbreekt. Gemeenten krijgen zelf de mogelijkheid om aan te tonen dat zij gezamenlijk een woningmarktgebied vormen. Om gemeenten daarin te ondersteunen krijgen zij gegevens over verhuisbewegingen aangeleverd, zodat zij de onderlinge samenhang kunnen onderzoeken. Ook is toegezegd nadere gesprekken met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) te voeren en werkafspraken te maken om het proces verder vorm te geven 8. De parlementaire enquêtecommissie geeft in haar rapport concrete suggesties om de woningmarktgebieden te operationaliseren. Zij stel-

48 Tabel 1 Verdeling woningmarktgebieden in Nederland Kaart 1 Indeling in woningmarktgebieden volgens het WoON2012 Woningmarktgebied* gemeenten huishoudens** 1 Alkmaar 21 319.874 19 2 Amersfoort 10 185.646 15 3 Amsterdam 12 672.642 20 4 Apeldoorn 10 210.113 19 5 Arnhem 11 189.336 17 6 Breda 9 173.905 14 7 Den Bosch 14 231.719 15 8 Den Haag 9 500.307 20 9 Doetinchem 8 125.306 10 10 Dordrecht 20 229.850 25 11 Ede 12 178.312 17 12 Eindhoven 21 334.422 19 13 Emmen 10 140.312 9 14 Enschede 14 268.643 20 15 Gouda 9 127.517 17 16 Groningen 22 302.546 25 17 Haarlem 12 248.163 19 18 Heerenveen 8 126.798 11 19 Hilversum 9 114.567 12 20 Leeuwarden 17 182.469 12 21 Leiden 7 136.163 14 22 Maastricht 19 306.736 27 23 Middelburg 12 160.634 16 24 Nijmegen 19 242.528 17 25 Roosendaal 8 130.522 13 26 Rotterdam 23 654.455 38 27 Tilburg 8 174.922 13 28 Utrecht 15 383.965 31 29 Venlo 9 158.904 14 30 Zaanstad 9 140.884 16 31 Zwolle 16 238.068 18 *Woningmarktgebieden zijn benoemd naar de grootste gemeente binnen het gebied **Bron: CBS, 2014 len bijvoorbeeld voor om de indeling van het CBS te gebruiken 9. In dit artikel sluiten we voor de analyse aan bij deze reeds bestaande indeling, die is terug te vinden in het WoonOnderzoek Nederland 2012 (WoON2012). In WoON2012 zijn woningmarktgebieden ingedeeld op basis van verhuisbewegingen tussen gemeenten in de jaren 2008-2011. De verhuisbewegingen zijn gewogen en gemeenten met de sterkste verhuisrelatie zijn bij hetzelfde woningmarktgebied ingedeeld. Hierbij zijn de minimumeisen gehanteerd dat een woningmarktgebied uit aansluitende gebieden en minimaal 100.000 inwoners moet bestaan. Op basis van die analyse is Nederland ingedeeld in 31 woningmarktgebieden (tabel 1, kaart 1). De woningmarktgebieden variëren in omvang van 7 tot 23 gemeenten. Het minste aantal huishoudens in een woningmarktgebied is 114.567 (Hilversum) en het grootste aantal huishoudens in een Bron: Kadaster, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015, eigen bewerking auteur woningmarktgebied is 672.642 (Amsterdam). In het licht van de regelgeving is deze indeling dus zeer goed bruikbaar. Er is namelijk al een land dekkende indeling waar geen overlap of gaten in bestaan en er is sprake van minimaal 100.000 huishoudens per woningmarktgebied. Daarnaast is deze indeling tot stand gekomen op basis van empirische verhuisbewegingen. De indeling sluit daarom sterk aan bij de werkelijke samenhang tussen gemeenten, zoals wordt verlangd in de regelgeving bij het samenstellen van woningmarktgebieden. VAN WONINGBEZIT NAAR WONINGMARKTGEBIEDEN Om tot een vergelijk tussen woningmarktgebieden en het bezit van te komen, is het registratiebestand van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) 10 gebruikt waarin gegevens over worden bijgehouden. In het registratiebestand is onder meer de totale woningvoorraad van terug te vinden. Deze aantallen zijn overgenomen in een databestand en uitgesplitst naar en gemeenten. Vervolgens zijn de woningmarktgebieden uit het WoON2012 aan de data gekoppeld. Het betreft de woningvoorraad van eind 2012 en de gemeente-indeling van 2014. Zoals in de regelgeving is bepaald, vallen categorale voor studenten- en ouderenhuisvesting niet onder de regelgeving voor woningmarktgebieden. Om deze te identificeren, is de indeling van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) in zogeheten referentiegroepen gehanteerd. Het CFV kent onder meer de referentiegroepen ouderenhuisvesting en studentenhuisvesting. In totaal zijn 22 uit deze referentiegroepen buiten het databestand gelaten (zoals SSHN, Woonzorg en Habion) en zodoende zijn 357 met 2.294.662 woningen in bezit overgebleven voor de analyse. RESULTATEN ANALYSE Uit de analyse is een aantal resultaten te herleiden. Uiteraard zijn per woningmarktgebied of per corporatie gegevens te presenteren, maar wij zullen ons hier beperken tot het sectorbeeld. Volgens in dit artikel gehanteerde indeling in woningmarktgebieden zijn er per woningmarktgebied gemiddeld achttien woning actief. Het klein-

49 ste aantal in een woningmarktgebied is negen (Emmen) en het grootste aantal 38 (Rotterdam) (tabel 2). Bij het hanteren van deze indeling in woningmarktgebieden, lijken de zorgen dat woningmarktgebieden zonder corporatie achterblijven vooralsnog niet nodig. Uiteraard is geanalyseerd in hoeveel woningmarktgebieden iedere corporatie werkzaam is. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van de (282) werkzaam is in slechts één woningmarktgebied. Desalniettemin is ongeveer 21% van de onderzochte (75) werkzaam in twee of meer marktgebieden (tabel 2). Dit betreft dus een substantieel aantal voor wie de effecten en beperkingen van de nieuwe regelgeving van toepassing zullen zijn. Een aantal van de uitschieters zijn Vestia (werkzaam in alle 31 woningmarktgebieden), Mooiland (werkzaam in 30 woningmarktgebieden) en Wooninvesteringsfonds (werkzaam in 15 woningmarktgebieden). Tabel 2 Werkzaam in aantal woningmarktgebieden Verdeling in woningmarktgebieden 1 282 2 50 3 13 4 3 5 1 6 3 7 1 >7 4 Totaal 357 VERHUISBEWEGINGEN De gebruikte indeling sluit goed aan bij de werkelijke verhuisbewegingen. Toch bestaat wellicht de mogelijkheid te schuiven met de indeling van de woningmarktgebieden, waardoor deze beter aansluiten bij de huidige spreiding van het bezit van. Daardoor zal het aantal dat in meer dan één woningmarktgebied werkzaam is, afnemen. Zo bestaat echter het risico dat de regelgeving haar doel mist en de gewenste samenhang van woningmarktgebieden verloren gaat. Gemeenten hebben een ingrijpend middel in handen dat verstrekkende gevolgen kan hebben voor de toekomstige activiteiten van Tot slot is geanalyseerd wat de omvang van het woningbezit is dat buiten de kernregio s is gelegen. Hierbij is de aanname gedaan dat het woningmarktgebied met het grootste aantal woningen de kernregio van een corporatie is en bijbehorend woningmarktgebied toegewezen zal krijgen. Uit de berekening blijkt dat 329.779 woningen buiten de kernregio s liggen op het totaal van 2.294.662 corporatiewoningen. Kortom circa 14,4% van het corporatiebezit. Zoals reeds te verwachten, blijkt uit de analyse dat Vestia de corporatie met het grootste bezit buiten de kernregio (49.799 woningen) is. In totaal zijn er acht met meer dan 10.000 woningen buiten hun kernregio (tabel 3); gezamenlijk hebben zij 194.666 woningen buiten de kernregio in bezit. Voor 21 gaat het om beperkte woningaantallen. Relatief gezien gaat het in 47 van de 75 gevallen om meer dan 10% van het totale woningbezit van de corporatie dat gelegen is buiten de kernregio. Tabel 3 woningen buiten kernregio Bezit van buiten de kernregio 1-100 21 101-1000 14 1001-5000 23 5001-10.000 9 >10.000 8 Totaal 75 DISCUSSIE OVER NIEUWE WONINGWET Terug naar de kern is het centrale thema van de nieuwe Woningwet. Corporaties moeten weer dienstbaar zijn aan de volkshuisvesting. Hier hoort volgens de ingeslagen weg ook een terugkeer naar de kernregio bij. De parlementaire enquêtecommissie erkent dat de ideale schaal van een corporatie zich echter niet zomaar laat bepalen 11. Deze analyse laat zien dat het vaststellen van woningmarktgebieden zonder meer onderwerp van gesprek zal worden bij gemeenten en door invoering van de nieuwe Woningwet. De regionale (investerings) beperkingen die kleven aan de toewijzing van een woningmarktgebied zijn namelijk van wezenlijk belang en de resultaten laten zien dat een substantieel aantal werkzaam is buiten de eigen kernregio. Niet alleen het feit dat een substantieel aantal woningmarktgebiedoverschrijdend werkzaam is, maar ook het grote aantal gemeenten en per woningmarktgebied geeft aanleiding om te vermoeden dat er druk bestuurlijk en ambtelijk overleg op komst is. Dit omdat gemeenten het gezamenlijk eens moeten worden over de te vormen woningmarktgebieden en omdat in de regelgeving is bepaald dat hun zienswijze moeten geven bij de toewijzing van woningmarktgebieden. De indeling in woningmarktgebieden laat onverlet dat in een kleinere kernregio werkzaam kunnen zijn. De analyse laat zien dat het overgrote deel van de al binnen de schaal van het woningmarktgebied werkzaam is. Mogelijk is het voor deze zelfs aanleiding om de huidige kernregio te vergroten als blijkt dat zij in een groter gebied werkzaam mogen zijn. Dit pleit ervoor om de spreiding van het woningbezit nauwkeuriger bij te houden, zodat de effecten van de regelgeving op termijn kunnen worden onderzocht. EXTRA AANDACHTSPUNT De vorming van woningmarktgebieden en het bepalen van kernregio s gaat een extra aandachtspunt vormen in het strategisch voorraadbeleid van. Door de beperking van investeringen buiten het toegewezen woningmarktgebied, gaat de aandacht verschuiven van investeren naar beheer voor woningen buiten dat gebied. Op termijn kan dit een reden zijn om de woningen af te stoten. Mogelijk kunnen woningen die gelegen zijn in elkaars woningmarktgebied

50 Concentratie woningbezit per woningmarktgebied (eind 2012) Mooiland Mooiland is werkzaam in alle woningmarktgebieden behalve Middelburg. Onderdeel van de ondernemingsstrategie is bezit buiten de kernregio s af te stoten en bezit binnen de kernregio s uit te breiden. Portaal Portaal onderscheidt vijf kernregio s: Arnhem, regio Eemland, Leiden, Nijmegen en Utrecht. Volgens de kaart is zij echter ook actief in Amsterdam. Dit komt omdat Lelystad, waar Portaal circa 50 woningen in bezit heeft, in de indeling van WoON2012 wordt toebedeeld aan woningmarktgebied Amsterdam. Vestia Vestia was dankzij de overname van het SGBB vrijwel in één klap werkzaam in alle woningmarktgebieden. Op de kaart is wel duidelijk de historische kernregio van Vestia af te lezen, namelijk de gebieden Den Haag en Rotterdam. uitruilen of een ruil tot stand brengen met woningbeleggers. Als een ruil niet mogelijk is, kan verkoop aan of woningbeleggers eveneens tot de mogelijkheden behoren. Er is niet geanalyseerd in hoeverre de gebruikte indeling in woningmarktgebieden aansluit bij bestaande samenwerkingsverbanden tussen of woningruimteverdeelsystemen. De aanstaande indeling in woningmarktgebieden biedt mogelijk een kans om deze verbanden opnieuw vorm te geven of woningruimteverdeelsystemen beter af te stemmen op de woningmarktgebieden. INVESTERINGSKRACHT De resultaten uit deze analyse zijn uiteraard sterk afhankelijk van de daadwerkelijke indeling in woningmarktgebieden die tot stand zal komen. Een geruststelling is dat ieder woningmarktgebied over voldoende woning lijkt te beschikken. Zodoende is de kans klein dat woningmarktgebieden zonder corporatie achterblijven. Het is echter wel van belang om naar de investeringskracht van deze te kijken. Corporaties mogen straks enkel nog in hun eigen woningmarktgebied investeringen doen. Maar wat als een naburig woningmarktgebied dringend behoefte heeft aan een investerende corporatie? Hoeveel toekomst- en nieuwbouwplannen worden getroffen? Is de toewijzing van woningmarktgebieden een verdere impuls voor dispositiebeleid en zal er meer ruil of verkoop plaatsvinden? En het is de vraag of de grote landelijk werkzame zoals Portaal, De Alliantie en Mooiland ontheffing krijgen van de regelgeving. Deze en andere vragen roepen nog om een antwoord. Noten 1 Monasch, J., Belangrijke stappen naar een betaalbare huurmarkt. www.pvda.nl, 11 april 2014. 2 Zie o.a. Aedes Magazine, pag. 12, februari 2015. 3 Schaalvergroting in de ector. Kosten besparen door te fuseren?, Planbureau voor de Leefomgeving, 2013. 4 Ver van huis, rapport parlementaire enquête woning, pag. 94-95, Tweede Kamer, 2014. 5 De Woningwet in vogelvlucht, pag. 4, rijksoverheid, 2015. 6 Ver van huis, rapport parlementaire enquête woning, pag. 180, Tweede Kamer, 2014. 7 Ver van huis, rapport parlementaire enquête woning, pag. 32, Tweede Kamer, 2014. 8 Lijst van vragen en antwoorden, Kamerstuk 33 966, nr. 155, pag. 73, 10 maart 2015. 9 Ver van huis, rapport parlementaire enquête woning, pag. 180, Tweede Kamer, 2014. 10 Besluit Beheer Sociale Huursector, ministerie van VROM/DGW en CFV. 11 Ver van huis, rapport parlementaire enquête woning, pag. 99, Tweede Kamer, 2014. Bron: Kadaster, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015, eigen bewerking auteur