Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg Beleidskader
Colofon Uitgave Provincie Limburg Statenfractie GroenLinks Limburg bezoekadres: Limburglaan 10 te Maastricht postadres: Postbus 5700, 6202 MA Maastricht tel: +31 (0)43 389 70 28 e-mail: statenfractie@groenlinkslimburg.nl www.limburg.groenlinks.nl
Beleidskader Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg Gert-Jan Krabbendam, Statenfractie GroenLinks Maastricht, maart 2013
4 Beleidskader
Voorwoord Wat doet een scheiding met een kind? Door verdriet, boosheid, onmacht, onvermogen of misschien soms rancune, sneeuwt die vraag onder bij veel ouders die in scheiding liggen. Ze volharden in een ex-partnerstrijd en sleuren hun kinderen daarin mee. Het lukt ze niet meer om de ander als ouder van hun gezamenlijke kind te zien. Kinderen worden op ouderniveau bij de ruzies betrokken, soms zelfs uitgespeeld. Kinderen als speelbal om de ander te raken; het gebeurt nog veel te vaak dat ouders hun kinderen op die manier zwaar belasten. Dat kan jaren doorgaan en soms gaat die strijd zelfs nooit voorbij. Het is voor een kind enorm belangrijk om beide ouders te mogen liefhebben. De eigen identiteit komt immers voor de helft voort uit de moeder en voor de andere helft uit de vader. Juist bij vechtscheidingen komt dat enorm onder druk te staan. De ouders houden niet meer van elkaar en laten dat, bewust of onbewust, duidelijk merken. Dat levert onherroepelijk bij kinderen de vraag op of het nog oké is van de andere ouder te houden. Het wordt helemaal ingewikkeld als kinderen moeten wisselen van repertoire, telkens wanneer ze wisselen van het ene naar het andere huis. Kinderen zijn loyaal naar beide ouders toe, maar als het te ingewikkeld wordt, kiezen ze voor rust. Kinderen voelen namelijk haarfijn aan dat de spanning door de ruzies van hun ouders niet goed voor ze is en een vrij natuurlijk verdedigingsmechanisme treedt dan in werking. Kiezen voor rust betekent dan in eerste instantie kiezen voor de verzorgende ouder; de niet-verzorgende ouder wordt afgewezen. Die rust is maar tijdelijk en relatief, zeker wanneer de verzorgende ouder zijn of haar negatieve gevoelens over de ex-partner blijft projecteren op het kind. Het kind lijkt immers toch zoveel op de ander en je wilt toch niet dat het kind dezelfde fouten maakt als je ex-partner, toch...? Hoe goed bedoeld ook, het is de ideale cocktail voor de toekomstige relatieproblematiek van de volgende generatie. De inhoud van dit beleidskader is een eerste inzet om hier in Limburg de omgangsproblematiek voor ouders en kinderen bij vechtscheidingen aan te pakken. Daarmee kan die vicieuze cirkel in zo vele families wellicht eindelijk worden doorbroken. Gert-Jan Krabbendam Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 5
6 Beleidskader
Inhoudsopgave Voorwoord 5 Situatieschets problematiek 9 Huidig aanbod en huidige behoefte 11 De rol van de Limburgse gemeentes en van de provincie Limburg 13 Doelstellingen 17 Verschillende vormen van begeleide omgang 19 Het traject in stappen 23 De borging van de kwaliteit 27 Tijdspad 29 Evaluatie en monitoring effectiviteit 31 Financieel kader 33 Het beleidskader in breder perspectief 37 Bestuursopdracht aan college met betrekking tot vrijwillig kader van begeleide omgang 39 Geraadpleegde en betrokken organisaties 41 Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 7
8 Beleidskader
1. Situatieschets problematiek Jaarlijks gaan in Nederland van ongeveer 70.000 1 kinderen de ouders uit elkaar. Gelukkig slagen ouders er vaak in goede afspraken met elkaar te maken over hun kinderen. Soms lukt het niet en dan is begeleiding nodig. Mediation wordt opgestart of de rechter neemt een beslissing, vaak na een maanden- of jarenlange procedure. Blijkt de scheiding problematisch, dan is hulpverlening nodig om ouders uit de ex-partnerstrijd te krijgen en elkaar weer te gaan zien als ouder van hun beider kind(eren). De kinderen komen bij een verharde ex-partnerstrijd in een loyaliteitsconflict terecht en voelen zich gedwongen te kiezen tussen twee ouders voor wie ze beide loyaliteit voelen. Door de traumatische ervaringen die dit veroorzaakt, is vervolgens therapeutische behandeling noodzakelijk, mede om te voorkomen dat kinderen om rust te krijgen daadwerkelijk de keuze maken en contact met een van beide ouders zullen afwijzen. Vaker kiezen zij dan voor de ouder van wie zij het meest afhankelijk zijn, namelijk de ouder van hun hoofdverblijfplaats. Dit kan vervolgens tot grote gedragsproblemen leiden naarmate de puberteit vordert. Kortom: hoe langer de problemen voortduren, des te onduidelijker wordt de context en des te meer komen kinderen in de knel. De problemen worden dan ernstig. Het gaat ieder jaar opnieuw over 4.600 kinderen in Limburg, waarvan naar schatting 10% (460) trauma s oplopen. De samenleving onderschat de omvang en de ernst van de problemen van kinderen die betrokken zijn bij problematische echtscheidingen. Uit onderzoeken blijkt dat van de ongeveer 70.000 kinderen en jongeren die jaarlijks bij ontbinding van relaties zijn betrokken, de probleemscore van deze groep gemiddeld anderhalf tot twee keer zo hoog 2 is als die van kinderen en jongeren in intacte gezinnen. De verschillen zijn het grootst met betrekking tot algemeen welbevinden, riskante gewoontes, delinquent gedrag en depressieve gevoelens. Daarnaast duren de negatieve gevolgen voort, ook al vond de scheiding langer geleden plaats. Het is niet ongebruikelijk dat de problematiek aan volgende generaties doorgegeven wordt. Maatschappelijke en politieke aandacht voor scheidingskinderen blijft hoe dan ook noodzakelijk. De Raad voor de Kinderbescherming (in het navolgende verder ook te noemen: de Raad) pleit al jaren voor een tastbaar resultaat in de vorm van een geschikt hulpaanbod voor kinderen en ouders. Ondanks politieke uitspraken heeft dit tot op heden helaas nog niet geleid tot een structureel en landelijk dekkend hulpaanbod bij de voorliggende voorzieningen, de Bureaus Jeugdzorg en de zorgaanbieders. Gelet op de kosten die gepaard kunnen gaan met een verergering van de problematiek, is dit niet begrijpelijk. Een plaatsing in een instelling voor gesloten jeugdzorg, een mogelijk gevolg van langdurige problematiek, kost ca. 125.000 per jongere per jaar, waarbij geldt dat jongeren gemiddeld acht tot elf maanden in de gesloten jeugdzorginstelling verblijven. 1 Spruijt, E. en Kormos, H. (2010). Handboek scheiden en de kinderen. Voor de beroepskracht die met scheidingskinderen te maken heeft. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. Dit getal baseren Spruijt en Kormos op het aantal echtscheidingen per jaar, een schatting van het aantal samenwonenden die uit elkaar gaan (Graaf, A. de (2005). Scheiden: motieven, verhuisgedrag en aard van de contacten ) en cijfers over het aantal paren met thuiswonende kinderen tot een leeftijd van 22 jaar. Het gaat dan jaarlijks om 1,6 procent van de thuiswonende kinderen die een scheiding van de ouders meemaakt. 2 Spruijt, 2007 Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 9
Voor een goede ontwikkeling van de betrokken kinderen en voor de maatschappij als geheel is het dus van groot belang dat de problematische situatie zo snel mogelijk wordt beëindigd. Uit het onderzoek van Ed Spruijt blijkt in algemene zin dat de mate van contact van kinderen met de uitwonende ouder (meestal de vader) ten opzichte van het verleden is toegenomen. Daarnaast blijkt echter ook dat onder andere de Raad geconfronteerd wordt met een toename in heftigheid en complexiteit van problematiek in specifieke zaken, waarin steeds vaker in eerste instantie aan de rechter geadviseerd wordt geen omgangsregeling 3 op te leggen. De gronden hiervoor zijn dan vooral gelegen in voortdurende conflicten tussen de ouders, een matige of gebrekkige binding tussen kind en uitwonende ouder, psychiatrische problematiek bij ouders, huiselijk geweld en seksueel misbruik. Het is de verdienste van het wetenschappelijk onderzoek dat onderzoeksgegevens op het gebied van scheiding en omgang beschikbaar komen voor de uitvoeringspraktijk. Vooronderstellingen worden hierdoor onderbouwd of ontzenuwd. Daarnaast wordt er ook een impuls gegeven aan verdere visie: ontwikkeling en nieuw te ontwikkelen beleid. Zo is Ed Spruijt erin geslaagd om de noodzaak van een landelijk dekkend (preventief) hulpverleningsaanbod voor kinderen en ouders aan te tonen, vanuit zijn betrokkenheid bij de problematiek van scheidingskinderen. 3 Op 1 maart 2009 is de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding in werking getreden. Sedertdien wordt bij ouders met gezamenlijk ouderlijk gezag niet meer gesproken van omgang of omgangsregeling, maar van (regeling in het kader van de) verdeling van zorg- en opvoedingstaken of zorgregeling. Gelet op de leesbaarheid van dit beleidskader is desalniettemin gekozen voor de algemeen bekende terminologie rondom omgang. Daar waar gesproken van omgang(sregeling) dient derhalve tevens gelezen te worden (regeling in het kader van de) verdeling van zorg- en opvoedingstaken. 10 Beleidskader
2. Huidig aanbod en huidige behoefte Er zijn 2 fasen in het (echt)scheidingsproces waarbij begeleiding dient te worden ingezet: de voorfase, zijnde de periode dat ouders besluiten uit elkaar te gaan. Het opstellen van een ouderschapsplan 4, mediation en ouderschapsbemiddeling zijn hier de geijkte instrumenten; de nazorg, is de periode dat ouders uit elkaar zijn en hun ouderschap niet georganiseerd krijgen. Op het gebied van de nazorg zijn in de afgelopen jaren heel wat initiatieven ontstaan, verspreid over de hele provincie Limburg. Het zijn allemaal op zich staande initiatieven, die bij de gratie van instellingen en de inzet van mensen, lokaal goed werk leveren. Een aantal zijn weer opgeheven bij gebrek aan geld. Enerzijds ontbreekt het aan verbinding en samenhang, anderzijds zijn er belangrijke lacunes in het aanbod. Er is geen rode draad waaraan verwijzers zich kunnen vasthouden. Dat maakt de chaos op de markt van de nazorg compleet en leidt er toe dat rechtbanken, therapeuten en andere hulpverleners niet weten waarheen zij ouders en kinderen die gebukt gaan onder de echtscheidingsproblematiek kunnen doorverwijzen. De al dan niet terechte koudwatervrees werkt belemmerend voor de totstandkoming van een structureel en dekkend aanbod. Ouders die het al over veel zaken niet eens worden, komen niet uit de vraag wie opdraait voor de bekostiging van de begeleiding, waardoor een oorspronkelijke bereidheid om mee te werken in de kiem gesmoord wordt. Problemen die zich met name voordoen zijn: het gebrek aan sociale kaart, waardoor het aanbod onduidelijk en onoverzichtelijk is: wie doet wat, en waar? wie bepaalt welke hulpverlening nodig is, wie stelt de indicatie? wie betaalt de behandeling cq. de begeleiding? 4 Op 1 maart 2009 is de Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding in werking getreden, waarmee het ouderschapsplan als wettelijke verplichting is ingevoerd. De verplichting tot het opstellen van een ouderschapsplan bij echtscheiding is neergelegd in artikel 815, tweede lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. In een dergelijk ouderschapsplan moeten ouders blijkens het derde lid afspraken maken over de verdeling van zorg- en opvoedingstaken of omgangsregeling, de kosten van verzorging en opvoeding van hun minderjarige kind(eren) en de wijze waarop de gewezen echtelieden elkaar informatie verschaffen en raadplegen omtrent gewichtige aangelegenheden met betrekking tot de persoon en het vermogen van hun minderjarige kind(eren). Het ouderschapsplan of het verzoekschrift tot echtscheiding moet tevens vermelden hoe de kinderen bij de totstandkoming van het ouderschapsplan zijn betrokken. Bij ongehuwden met kinderen die uit elkaar gaan, bestaat de verplichting tot het overeenkomen van een ouderschapsplan indien zij feitelijk na 1 maart 2009 uit elkaar zijn gegaan op grond van artikel 1:247a BW. Een verschil met het ouderschapsplan bij echtscheiding is dat bij ongehuwden niet vermeld hoeft te worden op welke wijze de kinderen bij de totstandkoming van het ouderschapsplan zijn betrokken. Belangrijk is het zesde lid van artikel 815 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, op grond waarvan de rechter kan voorzien in afspraken met betrekking tot het ouderschapsplan indien de ouders hier redelijkerwijs niet toe in staat zijn (indien evident is dat ouders niet voldoende tot overleg in staat zijn om een ouderschapsplan overeen te komen). Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 11
In onderstaande tabel 5 wordt aangegeven hoeveel omgangsbegeleidingen er per jaar in Limburg worden verwacht. De inhoud van de drie niveaus netwerkondersteuning, professionele begeleiding en het therapeutische niveau is nader uitgewerkt in paragraaf 5. Niveau Netwerkondersteuning Professionele begeleiding Therapeutisch niveau Jaar 1 30 50 30 Jaar 2 70 80 50 Totaal over twee jaar 100 130 80 Deze aantallen zijn gebaseerd op: regionale cijfers met betrekking tot kinderen die in de problemen komen als gevolg van scheiding; onderzoek naar het aantal kinderen en hun ouders/opvoeders waarbij omgangsbegeleiding noodzakelijk is; ervaringscijfers volgend uit een pilot die is uitgevoerd door de Mutsaersstichting; gesprekken met de Rechtbank Maastricht over de te verwachten instroom; het BOR-traject van de Raad locatie Maastricht dat liep van 1995 tot 2005. De aangegeven cijfers zijn het maximum: het is mogelijk dat er minder begeleidingen plaatsvinden. De kosten zijn dan uiteraard lager. In totaal wordt derhalve uitgegaan van een behoefte van maximaal 310 6 trajecten over twee jaar. Voor alle duidelijkheid: dit betreft enkel trajecten volgend uit een beschikking van de rechtbank. Er zullen uiteindelijk nog veel meer kinderen baat hebben bij omgangsbegeleiding in het vrijwillig kader, maar dat valt buiten de reikwijdte van dit project. 5 Bron: Raad voor de Kinderbescherming Maastricht 6 Het is belangrijk te benadrukken dat het om aantallen omgangsbegeleidingen per jaar gaat, niet om aantallen kinderen. Bij één casus kunnen meerdere kinderen betrokken zijn. 12 Beleidskader
3. De rol van de Limburgse gemeentes en van de provincie Limburg Om een oplossing te vinden voor deze problemen, hebben de Raad en Service.jz in november 2011 een werkconferentie georganiseerd. Na deze werkconferentie werd het Platform Scheiding en de zorg voor kinderen opgericht. Deelnemers aan dit platform zijn onder andere mediators, Bureau Jeugdzorg, jeugdzorgaanbieders, GGZ-aanbieders etc. In het platform is toegewerkt naar een oplossing voor bovengenoemde problemen. Een sociale kaart is inmiddels ontwikkeld 7. De tweede stap is het komen tot een volwaardig, provinciaal dekkend en samenhangend aanbod aan begeleide omgangsregelingen (BOR). Momenteel kent de financiering van de jeugdzorg vijf geldstromen, te weten via gemeentelijke middelen, provinciale middelen, via de zorgverzekering, via de AWBZ en tot slot via het Ministerie van VWS. Het kabinet gaat al deze financieringsstromen bundelen in één geldstroom en beleggen bij de gemeentes. In 2009 bedroeg het totaalbudget voor de jeugdzorg ruim 3 miljard (dat is exclusief het bedrag dat de gemeentes al ontvangen voor het Centrum van Jeugd en Gezin ad 0,3 miljard). Het Rijk, IPO en VNG hebben in het Bestuursakkoord 2011 2015 opgenomen dat alle middelen voor de jeugdzorg worden opgenomen in het Gemeentefonds, bij voorkeur in een decentralisatie-uitkering. Gemeentes kunnen met dit geld zelf prioriteiten stellen en er is een stimulans om meer te investeren in preventie. De huidige geldstromen in de jeugdzorg zijn zeer complex en gescheiden. Ter illustratie zijn in het navolgende de geldstromen schematisch weergegeven 8. 7 Bron: Service.jz. Het gaat hier om een specifieke sociale kaart voor het hulpverleningsaanbod inzake scheidingsproblematiek. 8 Bron: programmaministerie voor Jeugd en Gezin, 2010 Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 13
Er is op dit moment geen specifiek gelabeld geld voor begeleide omgang van kinderen en hun ouders. Provincies en jeugdzorgaanbieders maken afspraken over de te leveren zorg in soort en omvang. Begeleide omgang maakt daar op dit moment geen deel van uit. Als jeugdigen ten gevolge van een scheiding van hun ouders zoveel problemen hebben dat ze een indicatie jeugdzorg krijgen, dan vindt financiering van die hulp vanuit de provinciale jeugdzorg plaats, maar hiervan wordt relatief gezien sporadisch gebruik gemaakt. Ouders en kinderen hebben recht op omgang met elkaar. Dat vloeit voort uit art. 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en is verschillende keren uitgesproken door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens 9 (hierna: EHRM). Dit uitgangspunt is ook neergelegd in art. 1:377a BW. In art. 3 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) is een algemene richtlijn voor de uitleg en uitvoering van het verdrag neergelegd, inhoudende dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het kind de eerste overweging dienen te vormen. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt verder dat niet alleen uit de artikelen 6 en 8 EVRM maar ook uit de artikelen 9 lid 3 en 16 IVRK voortvloeit dat de staat, om het omgangsrecht ten uitvoer te leggen, al het mogelijke moet doen wat in de omstandigheden kan worden verwacht 10. Dit houdt in dat op verdragsstaten een positieve verplichting rust tot effectuering van het recht op omgang, ook als het niet aan de staat te wijten is (door het nemen van kinderbeschermingsmaatregelen) dat een ouder en zijn kind geen omgang met elkaar hebben, maar aan de ouder(s) zelf. 9 Zie bijvoorbeeld EHRM 8 juli 1987, NJ 1988,828, m.nt. EAA 10 Zie bijvoorbeeld EHRM 23 juni 2005, zaaknr. 45842/990, Zawadka t. Polen 14 Beleidskader
In de praktijk komt het erop neer dat een belangrijk deel van deze verplichting op de rechter rust. De rechter moet alle middelen inzetten die met het oog op de omstandigheden van het geval te realiseren zijn om het omgangsrecht ten uitvoer te leggen. Hiervoor dienen echter wel voldoende middelen beschikbaar te zijn. Over het algemeen wordt in Nederland aangenomen dat gemeentes deze rol dienen op te nemen. Tot op heden slagen zij hier in Limburg niet in, op een enkel uitzonderingsgeval na. De oorzaken hiervoor zijn deels erin gelegen dat de doelgroep voor een belangrijk deel buiten beeld van de gemeentes blijft en dat er onvoldoende deskundigheid beschikbaar is om van begeleide omgang een thema te maken. Tevens dienen in deze jaren van economische crisis de opeenvolgende decentralisaties van overheidstaken en de hiermee gepaard gaande bezuinigingen en gemeentelijke reorganisaties niet onderschat te worden. Er is eenvoudigweg op dit moment te weinig ruimte of initiatief om de uit het EVRM en het IVRK voortvloeiende positieve verplichtingen om te zetten in een aanbod van omgangsbegeleiding, provinciebreed in alle Limburgse gemeentes. Gelet op het voorgaande komt de coalitie van de provincie Limburg het compliment toe dat zij in hun coalitieakkoord hebben opgenomen dat de eerder vrijgemaakte transitiegelden onder andere kunnen worden ingezet voor het initiatief van een omgangsvoorziening voor kinderen en gescheiden ouders. Ook in het Beleidskader Jeugdzorg Limburg 2013-2016, Voor de jeugd, met de jeugd wordt nadrukkelijk gesproken over het tot stand brengen van een provinciaal ondersteuningsnetwerk dat kan worden ingezet op het moment dat kinderen als gevolg van de (vecht)scheiding van hun ouders in de knel komen 11. Dit beleidskader is een uitwerking van deze voornemens en voorziet in een belangrijke eerste stap om een provinciebreed aanbod van omgangsbegeleiding tot stand te brengen. Er wordt voorzien in een overdracht van dit beleid aan de Limburgse gemeentes zodra de eerste fase is doorlopen. In dit beleidskader wordt een belangrijke keuze gemaakt voor wat betreft de reikwijdte ervan: er wordt een start gemaakt met een oplossing voor kinderen die in de problemen komen door scheiding van hun ouders, waarbij de stellingen over en weer zodanig verhard zijn dat een beschikking van de rechtbank noodzakelijk is om te komen tot die oplossing. Alle andere vormen van omgangsbegeleiding op vrijwillige basis zijn óók belangrijk, maar vallen buiten de harde kern van dit beleidskader. Het betreft tegelijkertijd ook een minder moeilijke doelgroep, die uiteindelijk op vrijwillige basis erin slaagt om de noodzakelijke omgangsbegeleiding tot stand te brengen. Voor de omgangsbegeleiding op vrijwillige basis is echter geen financiering en daarom is er vaak geen aanbod. In dit beleidskader wordt de omgangsbegeleiding op vrijwillige basis nog altijd als gemeentelijke taak beschouwd. Het is uiteindelijk natuurlijk wenselijk dat voor alle kinderen een compleet en goed aanbod aan omgangsbegeleiding gerealiseerd kan worden. Om die reden voorziet dit beleidskader in een bestuursopdracht aan de gedeputeerde van jeugdzaken om een initiërende en coördinerende rol op zich te nemen ten aanzien van de gemeentes, zodat ook dit onderdeel van de Limburgse omgangsbegeleiding opgepakt wordt. 11 Op pagina 34 van het Beleidskader Jeugdzorg Limburg 2013-2016 wordt onder paragraaf 9.2 vermeld: In het provinciale Coalitieakkoord wordt uitdrukkelijk een lans gebroken voor het tot stand brengen van een provinciaal ondersteuningsnetwerk dat kan worden ingezet op het moment dat kinderen als gevolg van de (vecht)scheiding van hun ouders in de knel komen en - zonder oog daarvoor - uiteindelijk van jeugdzorg gebruik zullen moeten maken. Het ondersteuningsnetwerk moet vooral preventief zijn ingestoken en beginnen met omgangsbemiddeling, eventueel omgangsbegeleiding met in het uiterste geval opschaling naar omgangshuizen. Onderzoeken tonen keer op keer aan dat kinderen van gescheiden ouders een dubbel risico hebben (dan kinderen uit intacte gezinnen) op een verminderd welbevinden. Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 15
16 Beleidskader
4. Doelstellingen Hoofddoelstelling van dit beleidskader is een samenhangend en provinciaal dekkend aanbod van omgangsbegeleiding in de provincie Limburg 12 op basis van een uitspraak (verwijzing/beschikking) van de rechtbank, voor in totaal 310 13 omgangsbegeleidingen voor kinderen en hun ouders na een verbroken relatie, op verschillende niveaus 14. Ouders en kinderen moeten ontdekken en met elkaar tot afspraken komen hoe zij weer op een aanvaardbare manier met elkaar en met hun kind kunnen omgaan en hoe ze deze afspraken zelfstandig in praktijk kunnen brengen. Omgangsbegeleiding in de zin van dit beleidskader is het laatste station, in de gevallen waarin mediation onvoldoende heeft geholpen en binnen het eigen netwerk geen oplossing is gevonden. Dit beleidskader richt zich daarom in de kern enkel op de verwezenlijking van omgangsbegeleiding, niet op het voorzien in hulpverlening of mediation. Hulpverlening en mediation zijn uiteraard belangrijk als aanvulling op de begeleiding, maar daarvoor is al een regulier aanbod voorhanden waarvan gebruik kan worden gemaakt. Hulpverlening en begeleiding kunnen niet altijd los van elkaar gezien worden. Vaak wordt er tijdens de omgang ook hulp geboden. De organisaties die invulling zullen gaan geven aan dit beleidskader zullen dan ook, indien nodig, de bestaande hulpverleningsvormen en mediation inzetten in combinatie met de omgangsbegeleiding. Het aanbod voor omgangsbeleiding in Limburg dient tot stand te komen door middel van intensieve samenwerking van verschillende aanbieders in het veld, met elk hun eigen expertise en doelgroep 15. Voorwaarde voor het behalen van deze doelstellingen is dat het project in gezamenlijkheid uitgevoerd wordt. Dit betekent onder andere dat aanbieders van de verschillende niveaus met elkaar waar nodig moeten afstemmen over de op maat gecreëerde begeleiding en dat zij het eens zijn over de onderlinge werkverdeling. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande kennis, methodes en ervaringen. Naast bovenstaande inhoudelijke doelstellingen dienen de navolgende doelen te worden verwezenlijkt: 12 Omgangsbeleiding in de provincie Limburg houdt in dat het hierbij dient te gaan om omgangsbegeleiding die plaatsvindt in Limburg. Het is daarbij niet relevant uit welke provincie of land (een van) beide ouders afkomstig of woonachtig zijn. Van belang hierbij zijn de in Nederland van toepassing zijnde relatieve bevoegdheidsregels. Ingevolge artikel 265 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) is bevoegd de rechter van de woonplaats van de minderjarige. Ingevolge artikel 1:12, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek volgt de minderjarige de woonplaats van hem die het gezag over hem uitoefent. Oefenen beide ouders tezamen het gezag over hun minderjarige kind uit, doch hebben zij niet dezelfde woonplaats, dan volgt het kind de woonplaats van de ouder bij wie het feitelijk verblijft dan wel laatstelijk heeft verbleven. 13 Een realistische schatting, op basis van de verwijzingen en beschikkingen van de Rechtbanken in Limburg uit vorige jaren, wijst uit dat in twee jaar in totaal zo n 310 begeleide omgangsregelingen zullen worden uitgevoerd. Dit aantal is nader uitgewerkt in paragraaf 2. 14 Licht, middel en zwaar. Zie daarvoor paragraaf 5. 15 Bij intensieve samenwerking dient te worden gedacht aan gezamenlijke deskundigheidsbevordering, het overdragen aan elkaar van specifieke deskundigheden en ervaringen, het consulteren van elkaar, intervisiebijeenkomsten en casusbesprekingen, één centraal aanmeldpunt en gezamenlijke inhoudelijke evaluatiebijeenkomsten. Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 17
Structurele financiering voor de periode na afloop van de eerste fase Bij afloop van de duur van het traject waarin in dit beleidskader wordt voorzien, dient er tevens sprake te zijn van een structurele financiering, zodat het verwezenlijkte voor de gehele provincie dekkende aanbod van omgangsbegeleiding kan worden voortgezet. Er dient dus vanaf de start te worden gezocht naar financiering voor de periode na die waarin in dit beleidskader is voorzien. De transitie in de jeugdzorg brengt grote veranderingen met zich mee. Gemeentes krijgen de verantwoordelijkheid voor de gehele jeugdzorg en de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG s) gaan een veel grotere rol spelen. Gelet op de transitie van de jeugdzorg naar de gemeentes is het van het eerste begin uitbouwen van goede contacten en samenwerking met gemeentes en andere partijen die een rol gaan spelen in het toekomstige jeugdzorgveld, zoals de CJG s, absolute randvoorwaarde. Onderzoek naar de effectiviteit van begeleide omgang van kinderen en hun ouders/opvoeders In de loop van het project dient een onderzoek te worden gestart naar de effectiviteit van begeleide omgang van kinderen en hun ouders/opvoeders. Dit onderzoek zal uitgevoerd worden door bijvoorbeeld studenten van Zuyd Hogeschool of de Universiteit Maastricht, onder begeleiding van de projectleider (zie verder bij paragraaf 9). Het onderzoek dient te worden beschouwd als evaluatie van het beleidskader. Het project heeft een looptijd van twee jaar, aangevuld met een derde jaar waarin gestalte wordt gegeven aan de overdracht van het omgangsbegeleidingsaanbod naar de gemeentes. Gedurende de genoemde twee jaar dient met inachtneming van het voorgaande concreet het navolgende te worden bereikt: de begeleide omgang is opgestart door medewerkers te trainen en vervolgens verder ontwikkeld te worden middels intervisie en coaching; er is een provinciaal dekkend aanbod gecreëerd op alle niveaus en daarbij wordt toegewerkt naar een situatie waarin aanbieders met elkaar afstemmen, samenwerking zoeken, kennis en ervaring uitwisselen, locaties delen, etc.; er is een actieve BOR uitgebouwd die in staat is om in een samenwerkende houding de omgangsbegeleiding in Limburg te verzorgen; er is structurele financiering gezocht en gevonden voor de periode na afloop van het project. 18 Beleidskader
5. Verschillende vormen van begeleide omgang Dit beleidskader gaat over begeleide nazorg aan kinderen en hun ouders. Het niveau van zorg kan verschillend zijn. Van groot belang is dat waar mensen zelf oplossingen kunnen vinden, zij dit moeten blijven doen. Gefinancierde zorg mag alleen worden ingezet waar dat echt niet anders kan, ook als het gaat om vrijwilligers (met professionele begeleiding). Eigen netwerk- en mantelzorg dient optimaal te worden gestimuleerd. Omgangsbegeleiding bestaat in verschillende hoedanigheden. Elke vorm kent zijn eigen mate van specialisme. Niet ieder kind (en elke ouder) heeft immers dezelfde vorm van begeleiding nodig om tot herstel van goed contact tussen ouder en kind te komen. De meest laagdrempelige vorm bestaat uit het eenvoudigweg ophalen en brengen van het kind van de ene naar de andere ouder. Daarvoor zullen vrijwilligers worden ingezet, maar voor die vrijwilligers is vanzelfsprekend een goede coördinatie, training en aansturing noodzakelijk. Een zogenaamd omgangshuis kan een oplossing bieden als neutrale plek waar de omgang kan plaatsvinden, wanneer de plek waar de omgang normaal gezien zou plaatsvinden (de thuissituatie van de niet-verzorgende ouder) niet geschikt is, of wanneer de verzorgende ouder die mening toegedaan is en op grond daarvan de omgang tegenhoudt. Een omgangshuis is kindvriendelijk ingericht en erop gericht om ook voor een kind dat de andere ouder erg lang niet gezien heeft waarvan voor zeer jonge kinderen een in betrekkelijk korte tijd van enkele maanden al sprake is de omgang zo laagdrempelig te maken. Het eenvoudige herstel van het contact met de andere ouder kan namelijk op zichzelf al stressvol genoeg zijn. De meest uitgebreide en zware vorm van omgangsbegeleiding, noodzakelijk in de meest moeilijke en vastgelopen zaken, wordt uitgevoerd met behulp van gedragswetenschappers, gericht op zowel ouders als kind. De uiteindelijke aanbieders dienen niet alleen tijdens kantooruren begeleide omgang aan te bieden, maar ook daarbuiten. Tijdstippen worden in overleg tussen begeleider en de ouders bepaald. Hierbij wordt rekening gehouden met zowel de wensen en mogelijkheden van de ouders en kind(eren) als met de mogelijkheden vanuit de organisatie die de omgangsbegeleiding levert. In de begeleide omgang worden drie niveaus onderscheiden: Licht: het niveau van netwerkondersteuning Bij dit niveau kan de begeleiding worden uitgevoerd door (getrainde) vrijwilligers. Middel: het niveau van professionele begeleiding Deze begeleiding wordt uitgevoerd door professionals. Zwaar: therapeutisch niveau Deze begeleiding wordt uitgevoerd door professionals. Begeleide omgang voor kinderen en ouders bij (vecht)scheidingen in Limburg 19
De omgangsbegeleiding wordt op alle niveaus uitgevoerd door hiervoor gekwalificeerd personeel. In de onderstaande tabel is dit verder per niveau weergegeven. Niveau Uitvoerders Netwerkondersteuning Vrijwilligers, intake door professionele coördinator Professionele begeleiding Ambulante begeleiders, (kinder)coaches Opleidingsniveau Wisselend HBO en HBO+ Deskundigheidsbevordering Eenmalige training, themabijeenkomsten, intervisie, terugkomdagen Therapeutisch niveau Jeugdzorghulpverleners met ervaring in systematisch werken Individuele coaching en gezamenlijke intervisie door/onder begeleiding van een (bovenprovinciale) gedragswetenschapper De niveaus zijn elk bedoeld voor doelgroepen die van elkaar verschillen. Het gaat echter vaak om complexe problematiek en de in het navolgende (globaal) weergegeven doelgroepomschrijvingen zijn daarom niet vast omlijnd en de verschillen zijn eerder grijs dan zwart-wit. Bovendien moet het mogelijk zijn dat de begeleiding gaandeweg het begeleidingstraject verschuift van het ene naar het andere niveau (bijvoorbeeld van middel naar licht of van zwaar naar middel). Begeleide omgang Licht: het niveau van netwerkondersteuning Bij dit niveau kan de begeleiding worden uitgevoerd door (getrainde) vrijwilligers. Getrainde en levenservaren vrijwilligers ondersteunen gescheiden ouders en hun kind(eren) die nog geen afspraken hebben kunnen maken over een omgangregeling van hun kind(eren) met de uitwonende ouder, of waar de omgang is vastgelopen 3 tot 6 maanden om te komen tot een zelfstandige omgangsregeling. Dit is een wezenlijke aanvulling op de professionele hulpverlening door zijn laagdrempelige en informele vorm en onderscheidt zich door het werken met vrijwilligers. Deze vrijwilligers krijgen professionele begeleiding. De doelgroep bestaat uit gescheiden ouders (formeel en informeel) uit alle gemeentes in Limburg met kinderen in principe in de leeftijd van 0-12 jaar, met een uitloop tot 18 jaar, die niet in staat zijn zelf de omgang goed te regelen of waar de omgang is vastgelopen. Een sociaal en/of familienetwerk zou voor deze ouders en hun kinderen uitkomst kunnen bieden om de omgang weer op gang te brengen, bijvoorbeeld door het halen en brengen van de kinderen voor hun rekening te nemen, maar voor deze doelgroep is een dergelijk netwerk niet aanwezig, is het niet geschikt of is men het contact ermee verloren. Belangrijk criterium is dat beide ouders bereidheid tonen te komen tot een omgangsregeling. Waar de bereidheid bij één van beide partijen aantoonbaar ontbreekt, behoort men hoogstwaarschijnlijk niet tot de doelgroep van het lichte niveau. Er zijn geen andere problemen aanwezig en ouders worden in staat geacht tot verandering in gedrag. Uitgangspunt van de gekozen methodiek dient te zijn dat ieder kind recht heeft op omgang met zijn/ haar beide ouders. Het belang van het kind staat hierbij voorop. Hoewel de omgangsbegeleiding in beginsel verplicht wordt opgelegd, is het voor deze vorm van omgangsbegeleiding een belangrijk criterium dat beide ouders tenminste de bereidheid tonen om mee te werken aan de begeleide omgangsregeling. Waar de bereidheid bij één van beide partijen aantoonbaar ontbreekt, behoort men niet tot de doelgroep van een vrijwilligersproject. Doordat voor de 20 Beleidskader