juli 2002 RAPPORTAGE ONDERZOEK DIENSTVERLENINGSSTELSEL
INHOUDSOPGAVE 1. INLEIDING...5 2. BELEIDSMATIG EN BESTUURLIJK KADER...7 2.1. Extramuralisering en de gevolgen...7 2.2. De noodzaak tot samenhang...7 2.3. Versterking van de positie van de burger...8 2.4. Versterking sociale infrastructuur...8 2.5. Ontwikkeling van het beleid inzake algemene toegankelijkheid: 'inclusief beleid'...9 2.6. Uitbreiding van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte...9 2.7. Verbreding van de doelgroep...10 2.8. De centrale vragen en het kader waarin deze beantwoord worden...11 3. W ONEN EN WOONOMGEVING...15 3.1. Het huidige beleid van het ministerie van VROM...15 3.2. Toekomstig toegankelijkheidsbeleid wonen en woonomgeving...16 3.3. De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor toekomstig beleid...18 3.3.1. Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid t.a.v. toegankelijkheid...18 3.3.2. Dwingende wet- en regelgeving...19 3.3.3. Dilemma: een speciale rol van wooncorporaties in het toekomstige beleid?...20 3.4. Varianten...20 3.4.1. Algemeen beleid...21 3.4.2. Specifiek beleid...24 4. MOGELIJKHEDEN VOOR HET ALGEMENE, INCLUSIEVE BELEID : VERVOER...28 4.1. Wat willen we bereiken?...28 4.2. Wat moet daarvoor gedaan worden?...28 4.3. Wat gaat dat kosten?...29 4.4. Aanvullende maatregelen...29 4.5. WGBH/CZ...29 5. VERDERE ONTWIKKELING VAN BELEID OP HET TERREIN VAN WELZIJN EN ZORG...31 5.1. Enkele cijfers...31 5.2. Naar een basispakket diensten?...32 6. DE DIENSTENWET : ENKELE ALGEMENE VRAAGSTUKKEN...34 6.1. Aanscherpen van de zorgplicht...34 6.1.1. De problematiek...34 2
6.1.3. Tussenvormen...36 6.1.4. Conclusie...37 6.2. Verbreding van het domein van de Dienstenwet...37 6.2.1. Recreatie, sport, hobby en vrijwilligerswerk...38 6.2.2. Het gezin...38 6.2.3. Samenvattend...39 7. HET PAKKET VAN EEN DIENSTENWET... 40 7.1. Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen en welzijnsgerelateerde zorgvoorzieningen (zie ook kader 'Wielborghproblematiek')...40 7.2. Welzijngerelateerde hulpmiddelen ex Ziekenfondswet en AWBZ...41 7.3. Tijdelijke uitleen welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de AWBZ...42 7.4. Zittend ziekenvervoer...42 7.5. Dagbesteding, dagverzorging en dagopvang...43 7.6. Cliëntondersteuning...44 7.7. Huishoudelijke verzorging...45 7.8. (Roerende) woonvoorzieningen...46 7.9. (Individuele) vervoersvoorzieningen...47 7.10. Rolstoelen...47 8. INDICATIESTELLING...49 8.1. Huidige situatie...49 8.2. Indicatiestelling in een Dienstenwet...49 9. BEVORDERING VRAAGSTURING...51 9.1 Uitgangspunten...51 9.2 Welke typen voorzieningen?...52 9.3. Consequenties voor cliënten...52 9.4. Consequenties voor gemeenten...53 9.5. Implementatie...53 10. DE FINANCIËLE SYSTEMATIEK NADER BELICHT...55 11. POSITIONERING VAN DE WVG...57 B IJLAGE 1 HET TABELLENBOEK...58 B IJLAGE 2 STUURGROEP EN WERKGROEPEN...69 B IJLAGE 3 A CTIVITEITEN ROND HET ONDERZOEK: ONDERZOEK EN REGIOCONFERENTIES...70 3
4
1. INLEIDING Dit rapport doet verslag van een ambtelijke verkenning van de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel als opvolger en uitbreiding van de Wet voorzieningen gehandicapten. Directe aanleiding tot deze verkenning vormt het rapport van de IBO (Interdepartementaal beleidsonderzoek) werkgroep 'Zorg Lokaal, van de Wvg naar een dienstverleningsstelsel', Den Haag juni 2000 en de reactie van het kabinet daarop van 8 december 2000 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 550, nr. 1). Deze verkenning vindt echter plaats in een bredere context dan uitsluitend het IBO en de kabinetsreactie daarop. Rond de maatschappelijke positie van mensen met beperkingen vinden ontwikkelingen plaats die van groot belang zijn voor de wijze waarop de kolom 'dienstverlening' gepositioneerd moet worden. Hierbij valt te denken aan vergrijzing, extramuralisering, individualisering, modernisering en functionalisering van de AWBZ, toenemende zelfstandigheid, de nadruk op algemeen en minder op specifiek beleid, e.d. Deze ontwikkelingen hebben gevolgen voor de burgers, maar ook voor de bestuurlijke noties die in het beleid voor mensen met beperkingen op diverse terreinen opgeld doen. Daarom zal deze rapportage allereerst een beleidsmatig en bestuurlijk kader aangeven waarin de verkenning van de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel geplaatst kan worden. 1 Een van de uitgangspunten van het IBO-Wvg rapport is dat gezien de hierboven aangeduide demografische en maatschappelijke ontwikkelingen de kolom dienstverlening en de positie van de gemeente die deze kolom beheert steviger dienen te worden verankerd.tussen 'wonen' en 'zorg' is behoefte aan een robuust stelsel, dat de burger met beperkingen diensten verleent die hem in staat stellen zijn zelfstandigheid zo lang mogelijk te behouden en maatschappelijk te participeren, en waarborgt dat de diensten die hij nodig heeft ook feitelijk beschikbaar komen. De vraag hóe dat moet is echter in veel opzichten een politieke, en vraagt ook om politieke afwegingen. Dat geldt voor de aard van de zorgplicht, waarbij gemeentelijke beleidsvrijheid enerzijds en het gevoel van rechtsongelijkheid bij bepaalde groepen burgers anderzijds kunnen botsen. Ook geldt dit voor de omvang van het pakket van een Dienstenwet, waarbij overheveling van onderdelen van andere 'pakketten' naar de Dienstenwet een duidelijke herkenbaarheid van het gemeentelijke pakket ten gevolge heeft, maar soms minder gunstige gevolgen voor het pakket dat achterblijft bij de sector waar dit onderdeel vandaan komt. Een politieke afweging is tevens de vraag in hoeverre de mogelijkheden van kostenbeheersing moeten worden meegewogen en voor welke onderdelen meer eigen verantwoordelijkheid van de burger op zijn plaats is. De ambtelijke werkgroep heeft zich er tegen deze achtergrond toe beperkt de voors en tegens van verschillende opties in kaart te brengen, zonder daarbij een uitgesproken standpunt in te nemen. Tijdens de looptijd van dit onderzoek heeft zich een accentverschuiving voorgedaan wat betreft het centrale deel van de werkzaamheden. Aanvankelijk lag de nadruk op een uitwerking van de voorstellen van het IBO-rapport 'Zorg Lokaal', conform de opdracht daartoe van het kabinet. Met voorbijgaan van alle nuanceringen kan de insteek van die operatie worden gekenmerkt als 'een zo breed mogelijke opvolger van de Wvg (de Dienstenwet), teneinde de gemeente een optimale ruimte te geven voor het voeren van integraal beleid, en heldere afbakeningen te creëren met aanpalende terreinen'. Het IBO-rapport noemt als mogelijk over te hevelen voorzieningen onder andere de welzijngerelateerde hulpmiddelen uit de Ziekenfondswet, welzijngerelateerde tijdelijke uitleen hulpmiddelen uit de AWBZ, huishoudelijke verzorging uit de AWBZ, etc. In de loop van 2001 is echter de centrale benadering iets anders komen te liggen. De werkzaamheden aan het Voorstel van Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische 1 Wat hier wordt aangeduid als 'dienstverlening' heeft ook elementen in zich die kunnen worden aangeduid als 'welzijn'. Van sommige onderdelen die in aanmerking kunnen komen om deel uit te maken van het pakket van de Dienstenwet is de Welzijnswet thans ook de wettelijke basis. In deze verkenning zal echter als regel worden gesproken van 'dienstverlening'. 5
ziekte, en de in dat kader ingediende motie Passtoors, Smits en Hermann (Tweede Kamer, vergaderjaar 2000 2001, 24 170, nr. 68) om deze aanbouwwet uit te breiden met de terreinen vervoer, publieke ruimten, publieke dienstverlening en wonen, wezen steeds meer in de richting van versterking van het algemene, inclusieve beleid ten behoeve van de maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen 2. Toegankelijkheid (met name van vervoer en woongebouwen) wordt daarbij de norm, de noodzaak tot individuele aanpassing de uitzondering. Deze benadering leidt niet meer als vanzelf tot een brede Dienstenwet, maar kan ook leiden tot de constatering dat op termijn nog slechts specifiek aanvullend beleid nodig is voor mensen met beperkingen die dermate ernstig zijn dat zij ook in een situatie waarin de WGBH/CZ van toepassing is op het openbaar vervoer daarvan geen gebruik kunnen maken. Deze twee benaderingen zijn in dit rapport terug te vinden. In hoofdstuk 2 worden enkele algemene ontwikkelingen en vraagstukken geschetst en worden ook de centrale vragen van dit onderzoek behandeld. In hoofdstuk 3, 4 en 5 staat verdere ontwikkeling van het algemene, inclusieve beleid op respectievelijk de terreinen wonen en vervoer centraal en bezien wordt in hoeverre via deze ontwikkeling tegemoet kan worden gekomen aan de woonwensen en vervoerbehoefte van mensen met beperkingen. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op algemene ontwikkelingen op het terrein van zorg en welzijn waarin ook wordt aangegeven welke beleidsopgaven er op dit terrein liggen in relatie tot het beleid voor mensen met beperkingen. De daarop volgende hoofdstukken richten zich vooral op het (toekomstige) specifieke beleid voor mensen met beperkingen en zijn grotendeels geschreven vanuit het oorspronkelijke perspectief van een brede Dienstenwet. In de gehele rapportage wordt, waar mogelijk, van een aantal onderscheiden opties aangegeven wat daarvan de financiële implicaties zijn, zowel in kwantitatieve zin als in de financieringssystematiek. Deze berekeningen hebben veelal een tentatief karakter, zodat definitieve besluitvorming nader financieel onderzoek zal vereisen. Bovendien betekent het feit dat een aantal opties en ideeën is voorzien van een prijskaartje niet dat hier sprake is van een financiële claim. Doel is slechts aan te geven in welke orde van grootte de financiële gevolgen ongeveer zouden kunnen liggen. 2 Het voorstel van wet, inclusief een bij Nota van Wijziging aangebrachte toevoeging waarin belangrijke delen van de sector vervoer op termijn onder de werking van de wet zullen worden gebracht, is op 4 juli met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen. 6
2. BELEIDSMATIG EN B ESTUURLIJK KADER Voor het invullen van het beleidsmatige en bestuurlijke kader waarin het dienstverleningsstelsel op Dienstverleningsstelsel termijn gestalte moet en Dienstenwet krijgen zijn de volgende maatschappelijke ontwikkelingen richtinggevend. Bij de 'kolom' dienstverlening, tussen de kolommen wonen, vervoer en zorg, kunnen twee delen onderscheiden worden. In de eerste plaats een decentraal voorzieningensysteem dat aan burgers op een individuele vraag en na indicatie voorzieningen verstrekt die hen ondersteunen 2.1. Extramuralisering in het zelfstandig functioneren en de en gevolgen maatschappelijk participeren. Dit decentrale voorzieningensysteem wordt aangeduid als 'de Dienstenwet'; deze komt overeen met wat in het IBO-rapport 'Zorg Lokaal' wordt aangeduid als 'het dienstverleningsstelsel'. Naast deze op de individuele vraag gerichte wet bestaat er behoefte aan het verder aanscherpen van de gemeentelijke Het is een maatschappelijk gegeven dat mensen met beperkingen langer zelfstandig willen blijven verantwoordelijkheid op het gebied van zaken die zich uitsluitend of beter laten realiseren via een collectieve aanpak (een veilige woonomgeving, functioneren lichte (ouderen, vormen van gehandicapten ondersteuning, sociale en GGZ-cliënten). activiteiten, etc.). Het Dit wordt beleid in het richt Grote zich Stedenbeleid steeds meer de sociale op het pijler genoemd, creëren welk van begrip de randvoorwaarden overigens breder is dan daartoe. de rol die Intramurale in déze rapportage instellingen voor de gemeente maken, op naar 'collectief de mate gebied' waarin wordt gezien. de Dit proces zorgbehoefte krijgt vorm in van de werkzaamheden bewoners gericht dat toelaat, op versterking geleidelijk van plaats sociale infrastructuur, voor al dan waarbij niet geclusterde vanuit het perspectief combinaties van de Dienstenwet een 'Wet op de Sociale Infrastructuur' een goede optie zou zijn. Dit is een zelfstandig proces dat hier niet behandeld van zelfstandig wonen en zorg. Kleinschaligheid is daarbij de norm aan het worden. De wordt. Deze twee delen van de kolom (het niveau van een individuele vraag van een specifieke doelgroep en het niveau van het collectieve, modernisering voorwaardenscheppende van de AWBZ beleid) faciliteert worden dit in proces: deze notitie het samen beperkte aangeduid aantal als 'het verstrekkingen, dienstverleningsstelsel'. intramuraal met een 'all-in' karakter, wordt vervangen door een zevental functies die, afgezien van de functie Algemeen en specifiek beleid 'verblijf', extramuraal in alle mogelijke combinaties voor de burger, op indicatie, beschikbaar zijn. Waar in deze notitie gesproken wordt over 'algemeen beleid' wordt gedoeld op een zodanig beleid dat mensen met beperkingen zonder speciale maatregelen van de producten van dat beleid gebruik kunnen maken. Het gaat daarbij om producten waaraan (vrijwel) iedereen De tijden in dat samenleving alles onder vrijwel één permanent dak geleverd behoefte heeft, werd zoals en het huisvesting gehele en continuüm mobiliteit. Deze van vorm wonen, van beleid zorg wordt en ook wel aangeduid dienstverlening als 'inclusief vanuit beleid'. één Bij de centrale in dit kader instellingsregie meest relevante sectoren werd aangestuurd vervoer en wonen gaan betekent steeds dit meer dat (openbare) tot het vervoermiddelen en woongebouwen zodanig worden ontworpen dan wel op voorhand aangepast, dat mensen met beperkingen er verleden behoren. De burger, ook als hij of zij in bepaalde lichamelijke, verstandelijke of geestelijke zonder enig probleem gebruik van kunnen maken. Het onderscheid tussen gehandicapt en niet-gehandicapt zijn verdwijnt op dat punt als functies het ware. beperkt is, wil zoveel mogelijk zélf de regie blijven voeren over zijn leven. Deze door In maatschappij de sector zorg en en welzijn politiek kan van zeer een gewenste dergelijk 'inclusief' ontwikkeling beleid per betekent definitie geen dat sprake er dóór zijn. maar De producten ook vóór zorg en in welzijn de zijn immers geen zaken waaraan iedereen in de samenleving permanent behoefte heeft; zij zijn, integendeel, 'ontworpen' ten behoeve van directe omgeving van de burger het nodige 'aan elkaar geknoopt' moet worden. Van belang hierbij is een specifieke, zorgbehoevende groep. Het ontwerpen van een rolstoel of een blindentaststok zodanig dat iedereen deze kan gebruiken ons te is, realiseren hoewel mogelijk dat beleidsbeslissingen en vaak al het geval, onzinnig. die worden Er bestaat genomen wel 'algemeen op aan VWS-beleid', zorg grenzende bijvoorbeeld terreinen de Wet collectieve preventie (wonen, volksgezondheid; welzijn en dienstverlening, voor de groep waarop vervoer, deze notitie ruimtelijke betrekking ordening, heeft (mensen woonomgeving, met beperkingen) onderwijs, is dat echter werk niet ofen nauwelijks inkomen, van veiligheid) betekenis. 'Algemeen van steeds VROM-beleid' groter belang en 'algemeen worden V&W-beleid' voor het hebben bereiken dus geen van parallel doelen in van 'algemeen de zorg, VWS-beleid'. en Doelgroep dus voor de organisatie en de uitvoering van de zorgverlening op grond van de AWBZ. De zorg- In actoren deze notitie krijgen wordt zowel steeds gesproken meer te over maken 'gehandicapten' met het als lokale over 'mensen krachtenveld met beperkingen'. van gemeenten, De doelgroep provincies, van het deze notitie beoogde corporaties, (toekomstige) welzijnsinstellingen beleid mensen en met niet beperkingen te vergeten op het de lichamelijke, lokale en het regionale verstandelijke patiëntenorganisaties. zintuiglijke het psychische Op vlak. De definitie van de doelgroep in de WVG is beperkt tot het begrip 'gehandicapte'. Omdat de Wvg het startpunt is van deze notitie, het niveau financiering en besturing wordt duidelijk dat de aansluiting tussen de verschillende wordt soms het begrip 'gehandicapte' gebruikt. Ook het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte gebruikt systemen het begrip nauwer 'handicap gaat en/of luisteren. chronische Hoofdstuk ziekte'. Daar 5 zijn gaat zowel nader lichamelijk, op deze verstandelijke ontwikkelingen als psychische in en geeft handicaps aan onder dat begrepen, het mede alsmede met chronische het oog op ziekten. de demografische Daar waar het gaat ontwikkelingen over een beleid dat niet zich in meer de laatste op de toekomst plaats richt vanuit ligt de terminologie 'mensen beheersmatige met beperkingen' overwegingen meer voor de van hand. belang is te voorzien in een adequaat systeem van sociale voorzieningen of diensten aan huis voor mensen met beperkingen die min of meer zelfstandig wonen. 2.2. De noodzaak tot samenhang Gebruikte terminologie Als gevolg van deze ontwikkelingen ontstaat een (nog) sterkere behoefte aan afstemming op lokaal niveau tussen alle partijen die betrokken zijn bij de zorg en dienstverlening aan mensen met beperkingen. Het sturingsysteem van de zorg garandeert niet langer dat goede zorgverlening tot stand komt, nu de samenhang met andere sectoren volstrekt essentieel geworden is voor het verlenen van de zorg zelf. Wil de zorg voor deze groepen geleverd kunnen worden op een niveau dat qua onderlinge samenhang vergelijkbaar is met de klassieke intramurale zorg (en daar voor aspecten als keuzevrijheid en zelfstandigheid ver bovenuit gaat) dan dient er een 'garantie' te zijn dat partijen elkaar vinden, en hun beleid en aanbod afstemmen. Het belang van een sterke coördinatie op lokaal, soms regionaal niveau wordt steeds groter. De gemeente, als partij die hiervoor het meest in aanmerking komt, is hiertoe op dit moment echter, in ieder geval in formele zin, te weinig geëquipeerd. Een sterkere rol voor de gemeente wil overigens niet zeggen dat de gemeente een beslissende bevoegdheid moet hebben op de terreinen van zorg en huisvesting. De systemen moeten wellicht meer op een zodanige wijze worden ingericht dat er een zekere wederzijdse afhankelijkheid ontstaat, bijvoorbeeld door partijen ieder een 'onmisbaar' pakket te geven en ze op die manier 'tot elkaar te veroordelen' en samenwerking en afstemming af te dwingen. 7
Wat betreft de relatie tussen de terreinen wonen en zorg is reeds veel in beweging. Corporaties en zorgaanbieders weten elkaar steeds beter te vinden. De kolom 'dienstverlening' dient echter sterker en herkenbaarder te worden neergezet. De 'welzijnscomponent', die wanneer men intramuraal in een zorginstelling verblijft deel uitmaakt van het verblijf, heeft extramuraal nog onvoldoende vorm gekregen. Het steunsysteem waarover men intramuraal kan beschikken ontbreekt buiten de muren van de instelling. Om zelfstandig te kunnen functioneren en maatschappelijk te participeren zijn daarnaast voor mensen met beperkingen een aantal omgevingsfactoren van belang. Een veilige woonomgeving, verlaagde stoepranden, toegankelijkheid van de openbare ruimte. Zowel de dienstverlening als de omgevingsfactoren vormen bij uitstek het werkterrein van de gemeente. Versterking van de rol van de gemeente, zowel in zijn rol van bestuurlijk en financieel verantwoordelijke overheid voor het beschikbaar stellen van diensten aan individuen, als in die van medeverantwoordelijke actor voor een samenhangend stelsel van wonen, zorg en dienstverlening, vormt dan ook een belangrijke factor bij deze verkenningen. 2.3. Versterking van de positie van de burger Zowel vanuit kringen van gebruikers als vanuit de Tweede Kamer is de roep hoorbaar om ook de rechtspositie van de burger bínnen het bestaande kader van de Wvg te versterken. Hieraan zal in deze rapportage uitvoerig aandacht besteed worden. Het is niet ondenkbaar dat in de discussie over de toekomst van de basisverzekering voor ziektekosten wordt besloten dat een aantal welzijnsfuncties die op dit moment onderdeel zijn van de AWBZ-aanspraken op termijn geen onderdeel zullen blijven uitmaken van de AWBZ. Het gaat in dit verband met name om onderdelen van wat destijds als 'gezinsverzorging' in de AWBZ is opgenomen. Om deze functies goed te kunnen laten 'landen' in het gemeentelijk domein dient een robuust wettelijk fundament gelegd te worden, zodat gegarandeerd kan worden dat de burger ook in een nieuwe ordening krijgt waaraan hij behoefte heeft om zijn zelfstandigheid zo lang mogelijk te kunnen bewaren. Ook de huidige Welzijnswet bevat een aantal voorzieningen die van belang zijn voor het behoud van zelfstandigheid van mensen met beperkingen. Het gaat daarbij om zaken die sterk aan de consumptie van zorg gerelateerd zijn, zoals maaltijdverzorging, lichte vormen van regieondersteuning, klussendiensten, sociale alarmering. Ze zijn aan te duiden als hotel- en welzijnsdiensten of als 'zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen' (zie ook het kader 'De Wielborghproblematiek', hoofdstuk 5). Voor het proces van extramuralisering is het essentieel dat deze diensten ook buiten de muren van instellingen beschikbaar zijn: zonder deze kan de burger met beperkingen zijn zelfstandigheid niet behouden en zal zich eerder dan werkelijk nodig is moeten laten opnemen in een intramurale instelling. De beschikbaarheid van deze 'diensten aan huis' moet dus gegarandeerd worden. De Welzijnswet in zijn huidige vorm, met een niet-verplichtend karakter, is voor deze diensten een minder geschikt wettelijk kader. De Wvg respectievelijk een Dienstenwet lijken daartoe betere mogelijkheden te bevatten. De Minister van SZW heeft inmiddels in dit kader een protocol bij de Wvg opgesteld, waarin een aantal centrale begrippen nader wordt gedefinieerd, een aantal procedurele voorschriften is opgesteld en aanbevelingen worden gedaan m.b.t. de omstandigheden waarmee de gemeente rekening dient te houden bij het bepalen van de verstrekking. 2.4. Versterking sociale infrastructuur Niet alle diensten waaraan mensen met beperkingen behoefte hebben laten zich herleiden tot een individuele vraag. De relatie huurder-verhuurder regelt het wonen, de relatie verzekerdezorgverzekereraar-zorgaanbieder de zorg, en de relatie gemeente-burger regelt de voorzieningen waaraan de burger in het kader van de Wvg respectievelijk de Dienstenwet behoefte heeft. Maar daarmee is niet alles geregeld. Met name op het gebied van welzijn/sociale infrastructuur dient er 8
voorzien te worden in behoeften die niet op voorhand te herleiden zijn tot individuele vragen van burgers die daarvoor geïndiceerd zijn (bijvoorbeeld: algemene sociale activiteiten). Daarnaast zal van zelfstandig wonen en leven van ouderen en gehandicapten pas sprake kunnen zijn als ook de fysieke omgeving toegankelijk en veilig is. Naast afstemming met de sectoren wonen en zorg zal de gemeente derhalve moeten voorzien in deze zaken. Deze vallen thans geheel binnen de discretionaire bevoegdheid op grond van de gemeentelijke autonomie: een gemeente kan erg actief zijn op dit gebied of er weinig aan doen. Gegeven de hoge mate van kwetsbaarheid van de mensen met beperkingen in kwestie, en de toenemende zwaarte van de handicaps waarmee mensen geacht worden zelfstandig te kunnen blijven wonen, rijst echter de vraag of gemeenten in deze niet tenminste gestimuleerd en ondersteund moeten worden tot het voeren van een actief beleid. Dit is zoals eerder gezegd een afzonderlijk proces ('versterking sociale infrastructuur'), dat overigens aanzienlijk breder is in zijn benadering en niet beperkt blijft tot mensen met beperkingen. (Zie kader 'Gebruikte terminologie') 2.5. Ontwikkeling van het beleid inzake algemene toegankelijkheid: 'inclusief beleid' Een sterker accent op de zelfstandigheid en het maatschappelijk participeren van iedereen, ook mensen met beperkingen, betekent bijna vanzelfsprekend een sterker accent op de algemene toegankelijkheid van algemene voorzieningen. Dat geldt voor het openbaar vervoer, de werkplek, de woning, de openbare ruimte, de sportaccommodatie. Toegankelijkheid wordt daarbij de norm, ontoegankelijkheid en de noodzaak van individuele aanpassing of specifiek beleid de uitzondering. Ook hiervoor bestaat een groeiend maatschappelijk én politiek draagvlak, zoals ook beschreven in de brief van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000 2001, 24 170, nr. 66. De gedachte dat het huidige specifieke beleid over een periode van 10 tot 15 jaar wellicht ook financieel niet houdbaar is, heeft dit groeiende draagvlak zeker versterkt. De Wvg bijvoorbeeld telt op dit moment ongeveer 700.000 cliënten, een aantal dat in het licht van bovenbeschreven ontwikkeling én de toenemende (dubbele) vergrijzing nog aanzienlijk zal toenemen. Bovendien zullen deze mensen een sterkere behoefte aan zorg- en dienstverlening hebben. Moge vanuit kostenoogpunt omzetten van specifiek in algemeen beleid derhalve een na te streven doel zijn, anderzijds is niet uit te sluiten dat financiële overwegingen ook grenzen stellen aan de mogelijkheden van versterking van het algemene beleid. 2.6. Uitbreiding van het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte Illustratief voor het groeiende draagvlak voor versterking van 'algemeen beleid' is de positieve reactie van de direct betrokken bewindslieden op de reeds genoemde motie Passtoors c.s. Deze verzoekt de regering om in het kader van een voorstel van een aanbouwwet inzake Gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte 'naast het traject van het wetsvoorstel met alle betrokken ministeries onverwijld een wetsvoorstel voor te bereiden waarin de toegankelijkheid en de bereikbaarheid van de samenleving in brede zin voor mensen met een beperking geregeld wordt analoog aan de "Americans with Disabilities Act (ADA) 1990", in het bijzonder op het terrein van vervoer, publieke ruimten, publieke dienstverlening en wonen'. De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in het Gestructureerd Overleg Gehandicaptenbeleid van 11 oktober 2001 aangegeven de strekking van de motie te onderschrijven, en te willen bevorderen dat in ieder geval het openbaar vervoer over de weg op afzienbare termijn (gedacht wordt aan 2010) algemeen toegankelijk is. Bij Nota van Wijziging is de reikwijdte van de wet, aanvankelijk beperkt tot arbeid en beroepsonderwijs, bij de behandeling in de Tweede Kamer uitgebreid met het terrein vervoer, in die zin dat onderscheid is verboden bij het verlenen van de voor het reizen vereiste toegang tot de bij het openbaar vervoer behorende gebouwen en infrastructuur, bij het aanbieden van openbaarvervoersdiensten en reisinformatie, en bij het sluiten, uitvoeren of beëindigen van overeenkomsten met betrekking tot openbaar vervoer. Deze bepalingen zullen op een bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking treden. 9
De Tweede Kamer heeft het wetsontwerp op 4 juli 2002 met algemene stemmen aangenomen. Bij de nadere uitwerking hiervan zal rekening worden gehouden met financiële gevolgen voor zowel particulieren als overheid. De toegankelijkheidseisen die worden gesteld aan het openbaar vervoer zullen moeten zijn afgestemd op de mogelijkheden die de OV-budgetten bieden. Nagegaan zal worden hoe de mogelijkheid voor mensen met een beperking om zelf met de wet in de hand een toegankelijke c.q. aangepaste woning af te dwingen, daaraan een bijdrage kan leveren aan de gewenste toegankelijkheid. Dit zou in de WGBH/CZ kunnen worden neergelegd', aldus het kabinet in zijn reactie op de motie Passtoors c.s. 3 Ook echter indien de conclusie bereikt zou moeten worden dat een wet als de WGBH/CZ het doel van toegankelijke woningen en een toegankelijk openbaar vervoer niet (volledig) zou kunnen realiseren, blijft het uitgangspunt dat toegankelijkheid de norm wordt en individuele aanpassing de uitzondering, waar mogelijk en redelijk onverminderd van kracht. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt uiteraard bij de betrokken vakdepartementen Verkeer en Waterstaat en VROM. Een en ander is natuurlijk geen zaak die in enkele jaren geregeld is. Met name de toegankelijkheid van het zware railvervoer en de tram zal vele jaren in beslag nemen. Gestreefd wordt thans naar toegankelijkheid per 2030. Als 'eindplaatje' is het niettemin richtinggevend. Wanneer dit eindplaatje eenmaal bereikt is zal de behoefte aan specifiek beleid voor mensen met beperkingen aanzienlijk zijn afgenomen, of in ieder geval veel minder sterk zijn gegroeid 2.7. Verbreding van de doelgroep Tot slot van deze inleiding: deze rapportage verkent de mogelijkheden van een dienstverleningsstelsel gericht op mensen met beperkingen. Ook de positionering van de kolom 'dienstverlening' geschiedt vanuit dat perspectief. In eerste instantie worden hieronder begrepen ouderen en gehandicapten. Dit laatste is een breed begrip, het gaat om mensen met lichamelijke, verstandelijke en psychische beperkingen en met een chronische ziekte. Gezien de toekomst waar deze voorstellen zich op richten, ligt het voor de hand nu ook de GGZ-sector hierin te betrekken omdat daar evenzeer een proces van vermaatschappelijking van de zorg plaatsvindt. Ook hier geldt dat een deel van de cliënten van deze sector behoefte heeft of zal krijgen aan een 'kolom tussen wonen en zorg' 4. Bij de nadere uitwerking van een dienstverleningsstelsel en de rol van de gemeente daarin zal hiermee rekening moeten worden gehouden, evenals met de vraag welke financiële implicaties dit heeft. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 2002, 24 170, nr. 70 4 Zie ook de brief van de Minister van VWS van 5 maart 2002, met het kabinetsstandpunt op het advies 'Erbij horen' van de Taskforce Vermaatschappelijking GGZ, Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 25 424, nr. 41 10
2.8. De centrale vragen en het kader waarin deze beantwoord worden Voor een overzicht van de centrale vragen en het kader waarin deze behandeld zullen worden wordt allereerst verwezen naar het onderstaande schema in figuur 1. Figuur 1: De relatie tussen algemeen en specifiek beleid voor vervoer en wonen; rechtskarakter en breedte van de Dienstenwet, en de invloed van de WGBH/CZ. Algemeen, 'inclusief' beleid Verkeer en Waterstaat Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ Algemeen, 'inclusief' beleid VROM Specifiek beleid: specifieke doelgroep, geïndiceerde toegang In deze figuur is de relatie tussen algemeen en specifiek beleid voor vervoer en wonen schematisch weergegeven. De overgangen tussen de kolommen en de rij zijn vloeiend: tussen kolommen en rij bestaat de relatie van complementariteit. Wat in het algemene beleid niet gerealiseerd kan worden in de zin van algemene toegankelijkheid, moet door intensiever specifiek beleid worden opgelost en vice versa. Uit deze figuur zijn tevens de vijf voor dit onderzoek centrale vragen af te lezen: 1. Tot waar reikt het algemene beleid; tot waar gaat de verantwoordelijk heid van het vakdepartement? 2. Wordt daarbij prioriteit gegeven aan de samenhang binnen de sector (dus binnen de kolom vervoer respectievelijk wonen), of binnen het terrein van het specifieke beleid (het gemeentelijke domein van de Dienstenwet?) 3. Wat is het rechtskarakter van de Dienstenwet? Een verzekering of een decentraal verstrekkingensysteem? 11
4. Wat kan, afgezien van de complementaire relatie tussen algemeen en specifiek beleid, overigens nog worden toegevoegd aan het pakket van de Dienstenwet? 5. Wat zijn de mogelijkheden van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte, als deze verbreed wordt tot de terreinen wonen en vervoer? 12
V&W Figuur 2: Schematisch overzicht varianten mogelijke toekomst Wvg : Versterking algemene kaders (al dan niet op basis WGBH/CZ) met als keuze een dienstenwet-variant in gemeentelijk domein of een verzekeringsvariant (basisverzekering). VROM Variant A : Vervoersvoorz. geheel naar OVautoriteiten Variant B : Alleen collectief vervoer naar OV-autoriteiten. Tempo 1 toegankelijkheid: 2010-2030 Tempo 2 toegankelijkheid: 2005-2015 Uitbreiding assistentieverlening en begeleiding? Variant 1: voortzetting huidig beleid (geen overheveling) Variant 2: VROM verantwoordelijk voor woonvoorzieningen; nieuwe wet- en regelgeving: subsidieregeling verhuurders en fiscale maatregelen eigenaar-bewoners DIENSTENWET VWS SZW VERZEKERINGSVARIANT VWS Specifieke vervoersvoorzieningen WVG Specifieke vervoersvoorzieningen Vervoersvoorzieningen Niet-nagelvaste woningaanpassingen Woningaanpassingen Niet-nagelvaste woningaanpassingen Rolstoelen Rolstoelen Rolstoelen Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen blijven onderdeel AWBZ. Huishoudelijke hulp, tijdelijke uitleen welzijngerelateerde hulpmiddelen, etc. Geen beperking pakket AWBZ i.v.m. discussie basisverzekering Welzijngerelateerde hulpmiddelen Regeling hulpmiddelen ZFW Geen overheveling welzijngerelateerde hulpmiddelen uit Regeling Hulpmiddelen ZFW Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen Welzijnswet: Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen en infrastructurele welzijnsvoorzieningen Zorggerelateerde welzijnsvoorzieningen uit de Welzijnswet worden aanspraak AWBZ Aanpassing Welzijnswet of wet op de sociale infrastructuur 13
In Figuur 2 zijn de verschillende mogelijkheden wat meer in detail schematisch weergegeven. Ter wille van de overzichtelijkheid zijn in deze figuur niet alle door het IBO-rapport voorgestelde uitbreidingen van het pakket van de toekomstige Wvg opgenomen; zij komen systematisch aan de orde verderop in deze rapportage. Voor de goede orde: wat betreft het beleid van het ministerie van VWS valt geen parallel te trekken met de sectoren waarvoor V&W en VROM in eerste instantie verantwoordelijk zijn. Met uitzondering van het preventiebeleid en het Openbare Gezondheidszorgbeleid, dat hier niet aan de orde is, is 'algemeen' of 'inclusief' VWS-beleid een contradictie in zich; de cliëntengroepen van VWS bestaan per definitie uit mensen die behoefte hebben aan specifiek, op indicatie toegankelijk, beleid (zie ook kader 'Gebruikte terminologie'). Hierna volgt allereerst een beschrijving van het algemene, inclusieve beleid van de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat en wordt ingegaan op enkele relevante ontwikkelingen op het terrein van welzijn en zorg. Vervolgens wordt aandacht geschonken aan de verschillende mogelijkheden om het pakket van een Dienstenwet vorm te geven, aan de indicatiestelling, en aan mogelijkheden tot vraagsturing. Daarna zullen enkele algemene vraagstukken behandeld worden, zoals de discussie over het rechtskarakter van de Dienstenwet (in termen van het IBO-rapport en de reactie van het kabinet daarop, gaat het om het 'aanscherpen van de zorgplicht'), en de mogelijke verbreding van het domein van de Wvg respectievelijk de Dienstenwet. In hoofdstuk 10 wordt een overzicht gegeven van de financiële implicaties van een en ander. Hoofdstuk 11 behandelt de positionering van de Wvg 5. 5 Inmiddels is in het Strategisch Akkoord 2003 2006 besloten dat de Wvg van SZW overgaat naar VWS. 14
3. Wonen en woonomgeving 3.1. Het huidige beleid van het ministerie van VROM Het ministerie van VROM voert al geruime tijd een algemeen beleid gericht op of een bijdrage leverend aan het vergroten van de toegankelijkheid van het wonen en de woon- en leefomgeving en de openbare ruimten. Het beleid is overwegend gericht op: Gebouwen en in mindere mate op de openbare ruimte/leefomgeving; Bouwkundige aspecten van gebouwen (en dan met name op de nieuwbouw) en in mindere mate op de inrichting daarvan; Het fysieke aspect en in mindere mate op voorkoming en bestrijding van discriminatoir gedrag t.o.v. gehandicapten of chronisch zieken bij het aanbieden van goederen, diensten of wonen. De sturing geschiedt deels via dwingende wet- en regelgeving, en voor het overige via het scheppen van v oorwaarden en het stimuleren van marktpartijen. Het ministerie van VROM voert geen specifiek beleid. Woningaanpassingen maken deel uit van de Wvg. Zie voor een overzicht Schema 1. 15
Schema 1: Overzicht van het beleid van VROM gericht op algemene toegankelijkheid Instrument Voor gebouwen: Bouwbesluit (toegankelijkheid 1997/2002) Woningwet Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) Liftenregeling (1995, verlengd in 1997) Opplus-experiment (1993-1998) Woonzorgstimuleringsregeling (WZSR) (sinds 2000) Demonstratieprojecten Industrieel, flexibel en demontabel bouwen (IFD (1999-2005) BBSH/6 e prestatieveld (sinds 2001) Nationaal Akkoord Wonen (NAW) (2001) Communicatie, informatie, voorlichting Voor de leefomgeving: Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV) Innovatieprogramma stedelijke vernieuwing (IPSV) Subsidies voor sleutelprojecten Project Openbare Ruimte in Revisie Bijdrage aan de toegankelijkheid Wettelijke voorschriften m.b.t. de bouwkundige toegankelijkheid van m.n. nieuwe woningen, woongebouwen en niet-woongebouwen Wettelijk voorschrift m.b.t. het gedogen van noodzakelijke aanpassingen voor gehandicapten Idem voor wooncorporaties Subsidieregeling ter vergroting van het aanbod van voor ouderen en gehandicapten toegankelijke woningen/woongebouwen in de voorraad Idem Subsidieregeling als uitlokker en katalysator van innovatieve ontwikkelingen op het snijvlak van wonen, zorg en dienstverlening, alsmede voor financiering van zorginfrastructuur bij de realisatie van zelfstandig wonen met zorg. Demonstratieprojecten m.b.t. gebouwen en woningen die relatief gemakkelijk en met weinig kosten aan te passen zijn aan nieuwe/veranderende eisen en wensen van gebruikers en bewoners Wettelijk verplicht verantwoordingsveld voor wooncorporaties m.b.t. wonen en zorg: stimuleert corporaties in het creëren van geschikt aanbod op het gebied van wonen, zorg- en dienstverlening. Convenant met verschillende aanbieders (o.a. corporaties en gemeenten) waarin afgesproken te bevorderen dat bij de programmering en bouw meer rekening wordt gehouden met de toekomstwaarde van woningen. Bewustmaking van marktpartijen van de noodzaak van een voldoende en geschikt aanbod, d.m.v. overtuiging/het maken van afspraken etc. (o.m verstedelijkingsgesprekken met regio's) Subsidieregeling met mogelijkheden om de toegankelijkheid van de leefomgeving te vergroten Idem voor innovatieve voorbeeldprojecten Subsidieregeling met mogelijkheden om de toegankelijkheid van de leefomgeving te vergroten Stimulering en facilitering van kwaliteitsverbetering van de openbare ruimte via voorbeeldprojecten De aandacht 'in het veld' van gemeenten, provincies en woning- en zorgaanbieders voor de noodzaak van vernieuwing en het bieden van meer mogelijkheden voor zelfstandig wonen met zorg op maat groeit. Het aantal vernieuwende initiatieven van zorgaanbieders en corporaties neemt toe 6. 3.2. Toekomstig toegankelijkheidsbeleid wonen en woonomgeving Figuur 3 laat zien hoe het toekomstige algemene toegankelijkheidsbeleid op gebied van de fysieke infrastructuur in principe vormgegeven kan worden. De figuur kent twee dimensies: De inhoud (op welk gebied wordt toegankelijkheidsbeleid gevoerd?) aangeduid met 'WAT' De sturing (op welke wijze wordt getracht dat doel te bereiken?) aangeduid met 'HOE'. 6 Een belangrijk initiatief is de Project!mpuls van Aedes (brancheorganisatie van wooncorporaties), Arcares (brancheorganisatie verpleging en verzorging), de MO Groep (brancheorganisatie voor de welzijnssector, tot 2002 VOG geheten) en LVT (Landelijke Vereniging voor Thuiszorg). Gezamenlijk willen zij jaarlijks een extra productie realiseren van 6.000 zelfstandige, goed geoutilleerde woningen, waaraan woonzorgarrangementen zijn gekoppeld tot en met de mogelijkheid van 24-uurs hulpverlening. Daarnaast hebben de wooncorporaties de ambitie de komende twee jaar 120.000 bestaande woningen voor senioren en mensen met een handicap geschikt te maken. Op het gebied van de openbare ruimte/leefomgeving bestaan enkele initiatieven voor de totstandkoming van zorgvriendelijke wijken. 16
Figuur 3 Algemeen en specifiek beleid van VROM HOE? Algemeen beleid Voorwaarden scheppen & stimuleren Dwingende Weten regelgeving Wet gelijke behandeling Woningen & woongebouwen WAT? Niet-woon-gebouwen VROM VROM Leefomgeving Specifiek beleid WVG VROM-regeling vervoersvoorzieningen woningaanpassingen Dienstenwet rolstoelen Verzekering 17
Het zal duidelijk zijn dat verschillende combinaties mogelijk zijn. Het toegankelijkheidsbeleid kan zich richten op verschillende terreinen tegelijkertijd, via één of een combinatie van verschillende sturingswijzen. Het huidige beleid, het diagonaal gearceerde gedeelte, is hier een voorbeeld van. Het schema kent tevens een verdeling naar algemeen en specifiek beleid. Specifiek beleid zal altijd nodig blijven voor die situaties waarin het algemeen beleid niet voorziet. Het algemene beleid m.b.t. toegankelijkheid kan immers niet afgestemd worden op de zwaarste aanpassingen. Algemeen en specifiek beleid zijn tot op zekere hoogte complementair: woningvoorraad meer is aangepast (zowel qua aantallen als niveau van aanpassingen) is minder specifiek beleid nodig. Er zijn echter grenzen. Een ambitieniveau waarbij de gehele woningvoorraad van 6,6 miljoen. woningen - voor zover noodzakelijk - generiek zou worden aangepast, heeft forse doelmatigheidsnadelen, en is eigenlijk onzinnig. Van ondoelmatigheid is ook sprake als het niveau van de generieke aanpassingen geënt zou worden op de zwaarste beperkingen. Vanuit kosten- en doelmatigheidsoverwegingen is het daarom te verkiezen het ambitieniveau van het algemeen beleid naarmate de qua aantallen af te stemmen op kwantitatieve behoefte aan aangepaste woningen en, qua niveau, maximaal op het niveau van toegankelijkheid en opplussen 7. Een en ander leidt tot de conclusie dat de mogelijkheden om specifiek beleid om te zetten in algemeen beleid op het gebied van woningaanpassingen vanwege doelmatigheidsoverwegingen beperkt zijn. In het navolgende wordt ingegaan op: De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor het toekomstig algemene beleid; Het dilemma van een eventuele speciale rol van wooncorporaties in het toekomstige beleid; Enkele varianten van toekomstig beleid, waaronder varianten waarbij het ministerie van VROM de verantwoordelijkheid krijgt voor (een deel) van het specifieke beleid. 3.3. De mogelijkheden en beperkingen van de vigerende sturingswijzen voor toekomstig beleid Het huidige algemeen beleid van VROM kent zoals gezegd twee sturingswijzen: 1. Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid 2. Wet- en regelgeving 3.3.1. Voorwaardenscheppend/stimulerend beleid t.a.v. toegankelijkheid Bij voorwaardenscheppend/stimulerend beleid prikkelt de overheid marktpartijen en/of medeoverheden (commerciële woningverhuurders, wooncorporaties, eigenaar-bewoners, eigenaren van niet-woongebouwen, gemeenten etc.) om de toegankelijkheid van hun vastgoed en/of de leefomgeving voor mensen met beperkingen te vergroten. De instrumenten hierbij zijn convenanten, communicatie, informatie, voorbeeldprojecten, voorlichting, subsidieregelingen met bijbehorende subsidievoorwaarden, etc. 8. Het is aanbodgericht beleid. Het tempo van het bereiken van algemene 7 Het gevolg is dan natuurlijk wel dat specifiek beleid niet veel minder zal kunnen worden. 8 Mogelijke voorbeelden van nieuw voorwaardenscheppend/stimulerend beleid zijn: Convenant met alle eigenaars/beheerders van gebouwen over de inrichting van gebouwen Convenant met gemeenten over de inrichting van de openbare ruimte/leefomgeving In de herijking van VINAC-contracten (nieuwbouwwijken) de toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving opnemen als subsidievoorwaarde De toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving opnemen als subsidievoorwaarde in ISV. Convenant met de bouw- en installatiesector om een meer op de huidige en toekomstige gebruikseisen toegesneden infrastructuur en voorzieningen voor elektrische en andere installaties in woningen toe te passen. Object-subsidieregeling of fiscale faciliteit voor eigenaars/beheerders om bestaande gebouwen/woningen of stedelijke ruimte toegankelijker te maken. Convenant met alle verhuurders, of alleen wooncorporaties dat een bepaald percentage van hun woningvoorraad toegankelijk is. Convenant met wooncorporaties dat zij een gedeelte van de kosten van geïndiceerde woningaanpassingen voor eigen rekening nemen Communicatieproject dat de woningvoorraad aangepast moet worden willen verhuurders zich niet uit de markt prijzen. Convenant met verhuurders over een gedragscode m.b.t. non-discriminatoir gedrag 18
toegankelijkheid is daarbij afhankelijk van het politiek vastgestelde en gefaciliteerde ambitieniveau. Voor- en nadelen van deze sturingswijze zijn: Hij sluit aan bij de vigerende sturingsfilosofie van VROM t.a.v. het wonen en de ruimtelijke ordening; Bij gelijk ambitieniveau kan voorwaardenscheppend/stimulerend beleid met minder kosten gepaard gaan dan bij de andere onderscheiden sturingswijzen (dwingende wet- en regelgeving of Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte): een stimuleringsbijdrage behoeft bijvoorbeeld niet de volledige kosten van aanpassingen te dekken. Bovendien zijn er instrumenten (zoals convenanten) die geen of niet veel geld behoeven te kosten; De kosten van stimulering kunnen worden gebudgetteerd, zodat er geen open-einde-financiering ontstaat; Extra kosten voor aanpassingen kunnen en zullen (indien er geen of slechts gedeeltelijke financiële compensatie voor de aanbieders is) voor een deel afgewenteld worden op de gebruiker (huurder) en de huursubsidie. De marktpartij die de kosten maakt, wil deze immers terugverdienen; Hij gaat noodzakelijkerwijs gepaard met draagvlak in het veld. 3.3.2. Dwingende wet- en regelgeving Bij sturing via dwingende wet- en regelgeving dwingt de overheid marktpartijen en/of medeoverheden (commerciële woningverhuurders, wooncorporaties, eigenaar-bewoners, eigenaren van nietwoongebouwen, gemeenten etc.) om de toegankelijkheid van hun vastgoed en/of de leefomgeving voor mensen met beperkingen te vergroten 9. Aanbodgericht dus. Het tempo van het bereiken van algemene toegankelijkheid is daarbij afhankelijk van het politiek vastgestelde en gefaciliteerde ambitieniveau, de opnamecapaciteit van de samenleving m.b.t. die regelgeving en de handhavingsinspanning van de overheid. Voor- en nadelen van deze sturingwijze zijn: Hij sluit niet goed aan bij de vigerende sturingsfilosofie van VROM t.a.v. het wonen en de ruimtelijke ordening 10 ; Bij gelijk ambitieniveau kan sturing via dwingende wet- en regelgeving met meer kosten gepaard gaan dan voorwaardenscheppend/stimulerend beleid: het met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van de bouwtechnische of inrichtingseisen voor nieuwe woningen en gebouwen op (een deel van) de bestaande voorraad gebouwen of de leefomgeving is juridisch niet mogelijk zonder compensatie van de eigenaar. Invoering van een dergelijke plicht zou derhalve aanzienlijke financiële consequenties met zich mee brengen; De financiële regeling heeft een open-einde-financiering; Handhaving is lastig. Er zijn zeer veel aanbieders en eigenaren/beheerders van woningen, gebouwen. Voor de openbare ruimte/leefomgeving ligt de verantwoordelijkheid primair bij de gemeenten; Omdat de kosten van aanpassingen van de voorraad voor de eigenaars/verhuurders financieel volledig gecompenseerd zouden moeten worden (het gaat immers om verkregen rechten) zal de burger niet geconfronteerd worden met huurverhogingen ten gevolge van die aanpassingen. Voor Stimulering van een betere woonruimteverdeling d.m.v. een centrale administratie van aangepaste/toegankelijke woningen, een 'verhuispremie' voor niet-gehandicapten die in aangepaste woning wonen, voorrangsregels voor gehandicapten. Stimulering van het gebruik van door marktpartijen ontworpen NEN-norm gericht op toegankelijkheid (NEN1814) 9 De in noot 8 genoemde voorbeelden kunnen inhoudelijk gezien overeenkomstig zijn. 10 De vormgeving en inrichting van de fysieke openbare ruimte/leefomgeving in steden en dorpskernen is thans bij uitstek de verantwoordelijkheid van gemeenten. De sturingsmogelijkheden voor het Rijk zijn hier gering en beperken zich thans tot voorwaardenscheppend/stimulerend beleid. De Wet op de ruimtelijke ordening richt zich uitsluitend op het toekennen van bestemmingen aan gronden en kan als zodanig niet dienen als instrument voor het afdwingen van de toegankelijkheid van de openbare ruimte/leefomgeving. 19
nieuwbouw geldt dit niet, daar hiervoor wél extra eisen gesteld kunnen worden, zonder financiële compensatie. 3.3.3. Dilemma: een speciale rol van woo ncorporaties in het toekomstige beleid? Zo'n 37% van de Nederlandse woningvoorraad bestaat uit huurwoningen in eigendom van wooncorporaties. Wooncorporaties zijn private ondernemingen die via de Woningwet een speciale band met de overheid hebben. Zij hebben geen volledige bestedingsvrijheid t.a.v. hun vermogen. Zij moeten hun vermogen conform de Woningwet aanwenden voor de volkshuisvesting. Gesproken wordt van maatschappelijk gebonden vermogen. Deze positie maakt het voor de overheid in principe mogelijk andere eisen te stellen aan corporaties dan aan andere verhuurders. Gezien hun sociale taakstelling en band met de overheid kunnen met de corporatiesector relatief gemakkelijk op basis van vrijwilligheid afspraken gemaakt worden t.a.v. de verbetering van de toegankelijkheid van hun bezit, ook als dit voor een deel een eigen bijdrage van de corporaties vraagt. De corporatiesector heeft hier, mits de woningverkoopambities uit de Nota 'Mensen Wensen Wonen' (Ministerie van VROM, december 2000) gehaald worden, ook de financiële mogelijkheden voor. Een wettelijke verplichting voor wooncorporaties om aanpassingen in woongebouwen geheel of gedeeltelijk uit eigen vermogen te financieren is in principe ook mogelijk, maar een dergelijke investeringsdwang past niet goed in de huidige sturingsrelatie met de corporaties. Een eventuele verplichting voor corporaties om een financiële bijdrage te leveren aan aanpassingen voor individuele gehandicapten (specifiek beleid) heeft risicoselectie en afschuifgedrag als mogelijk nadeel. Wooncorporaties zullen minder graag gehandicapte - dus dure - bewoners huisvesten (ondanks wellicht een expliciet verbod op risicoselectie), commerciële verhuurders zullen gehandicapten (zeker bij zo'n verbod op risicoselectie voor wooncorporaties) al ras naar de wooncorporatie doorverwijzen. Stigmatisering van de sociale huursector (corporaties) als alleenhuisvesters van gehandicapten en chronisch zieken is een mogelijk gevolg van een speciale positie voor corporaties in het huisvesten van gehandicapten. Zo'n positie zou tevens de keuzevrijheid van de gehandicapten beperken. 3.4. Varianten Hieronder worden de volgende toekomstvarianten nader verkend: Algemeen beleid 1. Voortzetting van het huidige beleid; 2. Intensivering van het huidige beleid; 3. De Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ). Specifiek beleid 1. VROM verantwoordelijk voor woningaanpassingen; 2. Woningaanpassingen in het Wvg/Dienstverleningsstelsel; 3. VROM verantwoordelijk voor een deel van de woningaanpassingen; een ander deel in de Wvg/Dienstenwet. Zoals gezegd zal toekomstig beleid bestaan uit een combinatie van algemeen en specifiek beleid 11. 11 Een variant met specifiek beleid voor aanpassingen in niet-woongebouwen of de leefomgeving is hier niet opgenomen. Onder specifiek beleid wordt hier verstaan het regelen van individuele aanpassingen. Bij gebouwen en de leefomgeving gaat het om collectieve aanpassingen. 20