Catharijnesingel 47 3511 GC Utrecht Postbus 19221 3501 DE Utrecht t: (030) 230 63 44 f: (030) 230 63 12 e: infojeugd@nji.nl i: www.nji.nl = Harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen achtergronden en discussiepunten Discussienota Carolien Gelauff-Hanzon en Liesbeth Schreuder Nederlands Jeugdinstituut, Utrecht Juli 2007 = N
NJi over kabinetsplannen om kinderopvang en peuterspeelzalen te integreren Harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzalen achtergronden en discussiepunten Utrecht, 3 juli 2007 - Het kabinet is van plan kinderopvang, peuterspeelzaalwerk en voor- en vroegschoolse educatie (VVE) onder één wet te brengen. Tot nu toe vielen kinderdagverblijven en peuterspeelzalen onder verschillende wettelijke en financiële kaders, terwijl het inhoudelijk toch om vergelijkbare voorzieningen gaat. Zo functioneren kinderdagverblijven volgens de Wet op de kinderopvang als commerciële ondernemingen, met als doelgroep werkende ouders. Peuterspeelzalen maken deel uit van het gemeentelijk beleid. Harmonisering van voorzieningen voor 0- tot 4-jarigen, een van de plannen van het kabinet, kan hierin verandering brengen. Door peuterspeelzalen en kinderopvang te integreren, te zorgen voor een eenduidige financiering, wet- en regelgeving, en door ook inhoudelijk de schotten te slechten ontstaat een minder versnipperd aanbod voor 0- tot 4-jarigen waarbij opvang, ontwikkeling en opvoeding beter op elkaar afgestemd kunnen worden, zo is de verwachting. Wat zijn de gevolgen van deze plannen voor de betrokken voorzieningen en het lokaal beleid? Meer over de achtergronden bij deze kabinetsplannen, het wetsvoorstel van Mariëtte Hamer hierover en de vragen die spelen is te lezen in deze discussienota geschreven door Carolien Gelauff- Hanzon en Liesbeth Schreuder van het NJi. Wat zegt het regeerakkoord? In het regeerakkoord staat: Samen leven begint met samen spelen. De regelgeving ten aanzien van kinderopvang, peuterspeelzalen en voor- en vroegschoolse educatie, waaronder de financiële tegemoetkoming aan ouders, wordt geharmoniseerd. Belangrijkste oogmerken zijn het tegengaan van segregatie in de kinderopvang/peuterspeelzalen, het verhogen van de kwaliteit en het verbeteren van de aansluiting op het eerste jaar van de basisschool. Scholen behouden de mogelijkheid een 0- groep aan te bieden. Op deze manier ontstaat een sluitend systeem van voorzieningen waarbinnen taalachterstanden bij kinderen vroegtijdig kunnen worden onderkend en aangepakt. In het beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV staat actiepunt 39: Het realiseren van een sluitend systeem voor kinderopvang voor 0-4 jarigen: Toelichting Er moet een betere afstemming komen tussen de nu bestaande voorzieningen van kinderopvang, peuterspeelzalen en voorschoolse educatie. Om dit te bereiken zijn de volgende maatregelen in voorbereiding: De kinderdagverblijven en peuterspeelzalen harmoniseren. Natuurlijk blijft er wel ruimte voor diversiteit; Kinderen bij wie op driejarige leeftijd een taalachterstand wordt vastgesteld, kunnen in deze voorzieningen deelnemen aan VVE-programma s. Het kabinet wil alle kinderen die tot de doelgroep behoren bereiken, te beginnen in de probleemwijken in de vier grote steden. Op dit moment wordt 50% van de doelgroep bereikt met voorschoolse educatie en 70% van de doelgroep met vroegschoolse educatie. = O
Dialoog In gesprekken met verschillende betrokkenen heeft het kabinet een groeiende behoefte geconstateerd aan betaalbare en kwalitatief goede voorzieningen waar kinderen niet alleen worden opgevangen, maar waar ook hun ontwikkeling wordt gestimuleerd. Op dit moment worden deze diensten gescheiden aangeboden in kinderdagverblijven en peuterspeelzalen. Daar moet verandering in komen. Ouders willen hun kinderen met een gerust hart toevertrouwen aan deze voorzieningen. Stimulering van taalontwikkeling is hierbij van groot belang. Vooral voor kinderen die thuis (nog) onvoldoende Nederlands aangeboden krijgen. Hoe eerder daarmee wordt begonnen, hoe beter het is. Het draagt bij aan een betere ontwikkeling op school en uiteindelijk een betere arbeidsmarktpositie. Investeren in voor- en vroegschoolse educatie is noodzakelijk om onderwijsachterstanden te voorkomen en te bestrijden. Wetsvoorstel basisvoorziening kinderopvang en ontwikkelingsstimulering Dit wetsvoorstel is vorig jaar door de PvdA ingediend en is een mogelijkheid om tot harmonisatie te komen. Momenteel werkt de overheid aan de nieuwe plannen en op het moment van schrijven van deze notitie is nog niet bekend welke dat zullen zijn. Daarom gaan we voor de discussie uit van dit voorstel. De belangrijkste punten uit het wetsvoorstel zijn: 1. Alle ouders van kinderen van 0-4 jaar hebben recht op een kinderopvangtoeslag: voor opvang van kinderen van 0-2 jaar 8 uur en voor kinderen van 2-4 jaar 16 uur per week. Er is voor deze uren geen verplichting dat beide ouders moeten werken om de toeslag te verkrijgen. (Inmiddels wordt gesproken over recht op toeslag voor 25 uur per week voor kinderen van 2 tot 4 jaar) 2. Ouders die gebruikmaken van meer uren opvang en van opvang voor kinderen van 4 tot 12 jaar, krijgen een toeslag als zij beide werken of behoren tot een van de tien in de wet beschreven doelgroepen, zoals bijstandsgerechtigden in een reïntegratietraject, ouders die de leeftijd van 18 nog niet bereikt hebben, scholing volgen en een uitkering krijgen etcetera. 3. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van de draagkracht van ouders en de kosten van kinderopvang per kind. 4. Kinderopvangcentra worden opgenomen in een centraal landelijk register. 5. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang aan, waaronder wordt verstaan opvang die aan een goede en gezonde ontwikkeling van kinderen bijdraagt en deze stimuleert in een veilige en gezonde omgeving en, in voorkomende gevallen ook bijdraagt aan het voorkomen en bestrijden van ontwikkelings- en onderwijsachterstanden bij kinderen in de leeftijd van 2 tot 4 jaar en de begeleiding van ouders daarbij. 6. Er worden kwaliteitseisen gesteld op het terrein van pedagogisch beleid en ontwikkelingsstimulering, programma s voor kinderen van 2 tot 4 jaar, ondersteuning aan ouders van kinderen met een mogelijke ontwikkelingsachterstand of een verhoogd risico daarop. Verder kwaliteitseisen ten aanzien van de accommodatie, veiligheid, groepsgrootte, leidster-kindratio, opleidingseisen ook ten aanzien van VVE, uitvoering van programma s, ouderbetrokkenheid, en een verklaring van goed gedrag van het personeel. 7. Het kindercentrum wordt bij wet verplicht goed samen te werken met instellingen van jeugdgezondheidszorg en basisscholen. Er moeten afspraken gemaakt worden over de overdracht van informatie aan basisscholen van kinderen die 4 jaar worden, de afstemming = P
van programma s van voorschoolse activiteiten en de houder van het kindercentrum neemt deel aan het gemeentelijk overleg over het onderwijsachterstandenbeleid. 8. Elk kindercentrum stelt een oudercommissie in. 9. Er komt één landelijke toezichthouder. 10. De uitvoering van de kinderopvang blijft in handen van private instellingen. Door verruiming van de regels vallen peuterspeelzalen ook onder de wet. Zij zullen overgaan naar vraagfinanciering en dus ook private instellingen worden. Vragen en discussiepunten A. Welke gevolgen heeft de harmonisatie voor kinderopvangondernemingen, voor peuterspeelzalen en voor basisonderwijs? Kinderopvangondernemingen krijgen niet alleen een opvangfunctie met daaraan gekoppeld een set van pedagogische eisen, maar ook een educatieve functie: stimuleren van de ontwikkeling van kinderen. Ook de aansluiting met het basisonderwijs wordt in deze wet geregeld. Hoe gaan kinderopvangondernemers deze rollen oppakken? Wat is daarvoor nodig aan opleiding van leidsters, inrichting van de locatie, normstelling, attitudeverandering? Peuterspeelzalen blijven geen gesubsidieerde instellingen maar worden private ondernemingen. Wat vraagt dit van het huidige bestuur van peuterspeelzalen? Moeten zij concurreren met kinderopvangondernemingen die dit proces net achter de rug hebben? Worden de peuterspeelzalen overgenomen door schoolbesturen, door kinderopvangondernemingen? Blijven ze het karakter van de huidige peuterspeelzaal behouden, of gaan ze ook hele dagopvang bieden? Zullen de huidige kinderopvangondernemingen en peuterspeelzalen op termijn naar elkaar toegroeien qua aanbod? Ontstaat dan het nieuwe kindercentrum? Wat zijn de gevolgen voor basisonderwijs? Naar welk eindplaatje werkt de regering toe? Is dit een brede school voor 0-12 jarigen? Een kindercentrum voor 0-4 en daarna basisschool? Waarom vraagfinanciering voor 0-4 en aanbodfinanciering bij 4-18 jaar? Wat betekent dit voor de samenwerking kindercentrum-basisonderwijs? B. Wat zal de positie van het kindercentrum zijn in het lokale jeugd- en onderwijsbeleid? Hoe zal de verhouding zijn van het nieuwe kindercentrum met de gemeente? Peuterspeelzalen worden nu door gemeenten gesubsidieerd. Na invoering van de wet niet meer. De wet gebiedt echter wel dat de houder van een kindercentrum participeert in lokaal overleg over jeugdbeleid. Hoe gaat dit eruit zien? De gemeente heeft niet veel sturingsmiddelen meer om de private ondernemingen aan tafel te krijgen. Welke rol speelt het kindercentrum als partner in het lokale jeugd- en onderwijsbeleid. Peuterspeelzalen bijvoorbeeld hebben van oudsher een traditie in het betrekken van ouders bij de ontwikkeling van hun kind. Hoe is de positie van het kindercentrum ten opzichte van het centrum voor jeugd en gezin? Komt er een zorgstructuur rond het kindercentrum zoals rond het basisonderwijs? Is dit wenselijk? C. Wat zullen de gevolgen van de harmonisatie zijn voor VVE-beleid? VVE-beleid is gericht op zowel voorschoolse als vroegschoolse educatie (groep 1 en 2 van het basisonderwijs). Aan de start van dit beleid gingen de middelen naar de = Q
gemeente en deze kon basisscholen en peuterspeelzalen bijeenbrengen om gezamenlijk VVE-programma s uit te voeren. Inmiddels is het geld voor het vroegschoolse deel overgegaan naar de schoolbesturen. De sturing van de gemeente op dit deel van het geld is minimaal geworden. De gemeente ontvangt nog wel de middelen voor het voorschoolse deel. Dit zal waarschijnlijk zo blijven, maar de middelen voor de normale exploitatie van de peuterspeelzalen zullen bij de gemeente worden weggehaald en via de belastingen naar de ouders gaan. Hoe gaat de gemeente haar regierol in het VVE-beleid vormgeven? Wat gebeurt er met de huidige VVElokaties en voorscholen. Wie is verantwoordelijk voor deelname van moeilijk bereikbare groepen: de gemeente of de ondernemingen voor peuterspeelzaalwerk en kinderopvang? Is het bedrijfseconomisch te doen of aantrekkelijk voor houders van kindercentra om in achterstandswijken te investeren in verband met VVE? Zal de invoering van de wet de segregatie tegengaan? De VVE-middelen voor de voorschoolse periode blijven bij de gemeente. De gemeente zal zoveel mogelijk de middelen willen inzetten voor doelgroepkinderen. Leidt dit niet alsnog tot segregatie, namelijk enerzijds een kindercentrum voor doelgroepkinderen met VVE-programma en anderzijds een kindercentrum zonder VVE voor niet-doelgroepkinderen? Of zijn er vormen te bedenken waarbij VVE-groepen in dit opzicht gemengd zijn? Dit zal extra geld kosten. Gaan laagopgeleide ouders hun toeslag aanvragen bij de belastingdienst? = R
Bijlage: achtergrondinformatie Aanspraken op kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en voorscholen Vanuit verschillende invalshoeken worden aanspraken gedaan op voorzieningen die een aanbod hebben voor kinderen in de leeftijdsperiode van 0 tot 4 à 6 jaar. Deze aanspraken spelen op verschillende momenten in de discussies een rol. Wij hebben getracht aan te geven hoe over het algemeen door de kinderopvang en peuterspeelzalen aan deze aanspraken wordt voldaan. Maar er is momenteel veel in beweging in deze voorzieningen en er is weinig recent onderzoek beschikbaar. Toch is het voor de discussie belangrijk om de verschillende aanspraken en verwachtingen in ogenschouw te nemen. a. Opvang: Ouders die werken, studeren, vrijwilligerswerk of mantelzorg doen, hebben behoefte aan opvang van hun kinderen (0-12 jaar) tijdens de uren dat zij zelf niet hen kunnen zorgen. Ook maatschappelijk is het van belang om te investeren in kinderopvang, zodat ouders arbeid en zorg kunnen combineren. Kinderdagverblijven, gastouderopvang en buitenschoolse opvang voldoen aan de behoefte aan opvang. De Wet Kinderopvang biedt het kader. Sinds er meer geld is vrijgekomen voor kinderopvang, is de voorziening toegankelijker geworden vooral voor werkende ouders met een laag inkomen. Door koppeling aan de basisschool wordt ook de buitenschoolse opvang toegankelijker (want dichtbij en bekend) voor ouders. Werkende ouders kunnen een toeslag krijgen via de belastingdienst, naar rato van het gezinsinkomen. Door personeelstekort dreigt er een tekort aan opvang te ontstaan. De peuterspeelzaal of de voorschool is geen opvangvoorziening, al wordt hij soms wel zo gebruikt (in combinatie met oppas of gastouder). De meeste kinderen gaan twee tot vier dagdelen gedurende tweeëneenhalf uur. In een peuterspeelzaal of voorschool zijn geen zorgvoorzieningen (slaapmogelijkheid, lunchmogelijkheid). b. Samenspelen. Ouders willen graag dat kinderen van 2 tot 4 jaar met andere kinderen kunnen spelen. Deze spelmogelijkheden zijn niet gemakkelijk privé te organiseren wegens kleine gezinnen, weinig ruimte binnen en buiten, verkeersdrukte en andere bezigheden van ouders. Peuterspeelzalen zijn ooit opgericht omdat ouders in grote steden vonden dat hun kinderen onvoldoende (samen)speelmogelijkheden hadden in eigen omgeving. Het is een bekende en wijdverbreide voorziening, waar gemiddeld door de jaren heen ongeveer 60 tot 70% van de peuters gebruik van maken. c. Voor- en vroegschoolse educatie. Voor kinderen is het van belang dat zij zonder achterstand (op welk terrein dan ook) op hun zesde jaar aan groep 3 van het basisonderwijs beginnen. Er zijn een aantal groepen kinderen die een risico lopen op onderwijsachterstand omdat hun ouders laag zijn opgeleid en/of de Nederlandse taal niet spreken en of kampen met psychosociale problematiek. Deze ouders hebben hulp van de voorschoolse voorzieningen nodig voor de ontwikkeling van hun kinderen. Alle ouders willen graag hun driejarige peuter in sociaal emotioneel opzicht voorbereiden op groep 1 van de basisschool. Sinds de jaren negentig en verhevigd vanaf het jaar 2000 voert de overheid een VVE-beleid, waarbij gemeenten geld kregen om VVE-programma s uit te voeren in peuterspeelzalen/voorscholen en het basisonderwijs. Het gaat om educatieve programma s voor kinderen van 2,5 tot 6 jaar. Ze beginnen in de peuterspeelzaal/voorschool en lopen door tot en met groep 2 van de basisschool en hebben tot doel de onderwijskansen te verbeteren van kinderen van = S
laagopgeleide ouders. De peuterspeelzaal/voorschool en de basisschool zijn vanaf het begin de belangrijkste voorzieningen voor dit beleid geweest. De laatste tijd beginnen ook steeds meer kinderdagverblijven aan VVE. De organisatie ervan is hier moeilijker omdat de groepsindeling vaak verticaal is (0-4 jaar) en ook omdat kinderdagverblijven minder vaste banden hebben met één basisschool. d. Doorlopende ontwikkelingslijn. Voor alle kinderen is het gunstig als er een goede aansluiting is tussen de voorschoolse voorziening en de basisschool, qua activiteitenopbouw, didactische aanpak en pedagogische aanpak. Datgene wat voorschools is opgebouwd, moet zich moeiteloos kunnen doorontwikkelen in de volgende fase. Voorscholen zijn bijna altijd in de basisschool gehuisvest en daarom werken zij het meest vanzelfsprekend aan een doorlopende ontwikkelingslijn, samen met de basisschool. Qua activiteiten sluiten zij ook aan op de kleutergroepen De leidsters van de voorschool zijn opgenomen in het leerkrachtenteam. Dit geldt voor peuterspeelzalen al in wat mindere mate, zeker bij aparte huisvesting. Kinderdagverblijven werken zelden actief aan een doorlopende ontwikkelingslijn met de basisschool. Zij geven soms wel een portfolio mee aan het kind. e. Opvoeding en gezondheid: Er is een maatschappelijk belang dat jonge kinderen een goede opvoeding krijgen en zich gezond ontwikkelen. Ten aanzien van de opvoeding gaat het in dit tijdsgewricht vooral om democratisch opvoeden, normen en waarden. Ten aanzien van de gezondheid staat vooral het overgewicht in de belangstelling. Dit is de primaire verantwoordelijkheid van ouders, maar sommige ouders hebben ondersteuning nodig. Kinderdagverblijven, peuterspeelzalen, voorscholen en basisscholen nemen her en der initiatieven om gezondheid te bevorderen. Bijvoorbeeld meer bewegen, meer sport, meer aandacht voor gezonde voeding. Opvoedingsondersteuning is een aandachtspunt in kindercentra en basisscholen die in risicowijken liggen. Zij organiseren bijvoorbeeld cursussen of werken samen met jeugdgezondheidszorg, opstapprojecten e.a. Op deze aanspraak is geen verschil te constateren tussen de inzet van de verschillende voorzieningen. f. Vroegtijdige signalering. Er is een maatschappelijk belang om risico s op lichamelijke, psychische en sociale problemen van kinderen en gezinnen vroegtijdig te onderkennen, zodat in een vroeg stadium hulp kan worden geboden en zaken niet escaleren. Alle kindercentra kunnen hierin een belangrijke rol vervullen. Het is voor signalering en doorverwijzing/hulpverlening bevorderlijk als kindercentra weten bij wie ze signalen (onder andere van kindermishandeling) kunnen melden. Samenwerking in de (toekomstige) Centra voor jeugd en Gezin en Zorgadviesteams (ZAT) is van groot belang om deze functie goed uit te oefenen. Peuterspeelzalen en basisscholen lijken veel vaker dan kinderdagverblijven in dergelijke circuits te participeren, die vaak door de gemeente geregisseerd of geïnitieerd worden. Peuterspeelzalen worden hierop aangesproken door de gemeente, met het gemeentelijke subsidiebeleid in de hand. De gemeente kan in de subsidievoorwaarden hierover eisen opnemen. Kinderdagverblijven hebben geen subsidierelatie en willen vaak geen uren besteden aan deze taak van algemeen publiek belang. Of de gemeente vergeet hen ook vaak uit te nodigen voor dergelijke overlegcircuits. g. Ouderbetrokkenheid. Vanwege hun primaire verantwoordelijkheid voor hun kinderen, dienen alle ouders bij de ontwikkeling van hun kind in de voorziening betrokken te zijn. De voorziening heeft haar specifieke onderwijs of educatieve doelstelling en om dit beter te kunnen uitoefenen is betrokkenheid van de ouder belangrijk. Daarom werken de = T
voorzieningen samen met de ouders of ze ondersteunen de ouders. Laagopgeleide of onmachtige ouders kunnen door deze ondersteuning hun kind thuis beter begeleiden. Vaak is ouderbetrokkenheid deel van het lokaal jeugd- of onderwijsachterstandenbeleid. In veel peuterspeelzalen worden moeders uitgenodigd, krijgen ze informatie of volgen een cursus of ouderprogramma. Ouders helpen vaak mee in de groep, praten bij het binnenkomen met leidsters, volgen een ouderprogramma in of nabij een peuterspeelzaal. Kinderopvang kent wel de haal- en brengcontacten voor overdracht van informatie over het kind. De betrokkenheid is daar meer via de officiële kanalen geregeld via oudercommissies en ouderraden, waarin ouders inspraak hebben in het pedagogisch beleid. In de basisschool is ook veel aandacht voor ouderbetrokkenheid zowel informeel via hulpouders als formeel via vertegenwoordiging. h. Samen opgroeien. Kinderen met verschillende achtergronden en kenmerken (sociaaleconomisch, etnisch, sekse, handicaps, religieuze achtergrond) moeten de gelegenheid hebben om samen op te groeien. Zo kunnen ze van elkaar leren, zich aan elkaar optrekken en staan zij nu en later niet als vreemden tegenover elkaar. Segregatie heeft te maken met de wijken waarin de kindercentra staan, maar dat is niet de enig bepalende factor. Momenteel is het zo dat tweeverdieners zijn oververtegenwoordigd in de kinderopvang en kinderen met een risico op onderwijsachterstand in de peuterspeelzalen en in nog sterkere mate in de voorscholen. Het overheidsbeleid waarbij alleen geld voor VVE voor doelgroepen beschikbaar is, werkt segregatie ook in de hand. Althans dit wordt verondersteld. Kindercentra nemen in het algemeen kinderen met een beperking op. Er is hierbij geen verschil tussen de voorzieningen. Het rugzakje of persoonsgebonden budget kan in alle genoemde voorzieningen gebruikt worden voor extra hulp. i. Toegankelijkheid. Ouders hebben er belang bij als de voorzieningen bereikbaar zijn in hun buurt of in hun basisschool. Een tweede belang voor ouders is dat de voorzieningen niet te duur zijn in relatie tot hun besteedbaar inkomen. En een derde belang is dat zij niet te veel moeite hoeven te doen om hun kind op te geven (geen papierwinkel). Het beleid om peuterspeelzalen, voorscholen en buitenschoolse opvang aan basisscholen te koppelen en hen daar ook fysiek te huisvesten, maakt deze voorzieningen toegankelijker. Er wordt daardoor meer gebruik van gemaakt dan als zij niet in of bij scholen gevestigd zouden zijn. Kinderdagverblijven zitten minder vaak in een school. Voor hun huidige doelgroep zijn zij in het algemeen wel bereikbaar (per auto of fiets). Kinderdagverblijven zijn voor ouders met weinig inkomen goedkoop, goedkoper dan peuterspeelzalen die wegens bezuinigingen vaak hoge ouderbijdragen moeten vragen. Voorscholen krijgen meer subsidie en zijn daardoor betaalbaar voor ouders met lage inkomens. De papierwinkel is een drempel voor veel ouders om van kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang gebruik te maken, zeker als het ook maar om beperkte tijd gaat (bijvoorbeeld één dag per week). Dit geldt op dit moment niet voor peuterspeelzalen en voorscholen. j. Kwaliteit. Ouders willen dat hun jonge kind veilig is, zich prettig en op zijn gemak voelt en zich goed kan ontwikkelen in de voorzieningen. De kwaliteit van kinderdagverblijven voor kinderen heeft niet altijd een goed imago bij ouders die er geen gebruik van maken. Dit verandert als ouders de kinderopvang uit ervaring leren kennen. Er zijn landelijke kwaliteitsregels waaraan de sector zich houdt en waarop inspectie plaatsvindt. De kwaliteit van peuterspeelzalen is minder gereguleerd, maar het imago is positiever. Dit komt gedeeltelijk doordat kinderen er korter per dag zijn. Ouders zijn dan minder snel ongerust. = U