Kennemerplein 6-8 Postbus 1006 2001 BA Haarlem 1. Samenvatting bevindingen extra nazorg Oostzaan t/m november 2007 De situatie ten aanzien van de uitvoering van VROM-taken in Oostzaan is al enkele jaren zorgelijk. Tijdens het VROM-brede onderzoek van 2004 scoort de gemeente slecht op alle VROM-terreinen. Sinds de milieutaken worden ondergebracht bij de regionale milieudienst Waterland, worden deze taken naar behoren uitgevoerd. De uitvoering van de taken ten aanzien van bouwen en ruimtelijke ordening is zelfs na deze tweede nazorg volgens de Inspectie op een aantal onderdelen nog steeds onvoldoende. Met name vanwege de geringe ambtelijke bezetting, en het ontbreken van een deugdelijke programmering en beleidsvisie is de Inspectie pessimistisch over een voortgang op een afzienbare termijn. Toezicht en handhaving van bouwregelgeving en ruimtelijke regelgeving is de afgelopen periode nagenoeg niet verricht, vanwege onderbezetting. De gemeente heeft geen zicht op mogelijke risico s. Uit enkele handhavingdossiers die worden aangetroffen blijkt dat de gemeente voor een pand, pas nadat dit bouwwerk 10 jaar zonder gebruiksvergunning in gebruik was, de gebruiksvergunning verleend heeft. Ten aanzien van de bouwregelgeving is niet inzichtelijk op welke wijze bouwvergunningen worden getoetst. De verlening van sloopvergunningen is sterk voor verbetering vatbaar, met name vanwege het ontbreken van toereikende voorschriften. Er wordt geen navraag gedaan naar het asbestverwijderingsbedrijf en een asbestvrij verklaring wordt niet aangetroffen. De Inspectie schat in dat er in Oostzaan met name in het buitengebied relatief veel gebouwen met asbest aanwezig zijn. De toetsing van bouwplannen aan het bestemmingsplannen is in een aantal gevallen incorrect. Het gaat in onder meer om situaties in een kwetsbaar buitengebied. De Inspectie heeft de indruk dat de gemeente weinig waarde hecht aan een correcte toetsing aan het bestemmingsplan, gelet op het feit dat de strijd met het bestemmingsplan evident was. De gemeente verleent bouwvergunningen in strijd met het bestemmingsplannen, soms zelfs zonder de vereiste provinciale toestemming. Ook bij de vorige nazorg is dit geconstateerd. De provincie heeft al sinds 2004 niet meer een verzoek om een verklaring van geen bezwaar ex artikel 19 Wro ontvangen van de gemeente Oostzaan. De gemeente is van mening dat er in de genoemde gevallen geen sprake is van enige strijd met het bestemmingsplan. Ten aanzien van de voorbeeldfunctie die de gemeente zou moeten hebben merkt de Inspectie op dat de gemeente het gemeentehuis ruim driekwart jaar lang in gebruik heeft zonder gebruiksvergunning. Bij een bodemsanering in opdracht van de gemeente blijkt de gemeente niet op de hoogte te zijn van de kwaliteitseisen van het saneringsbedrijf (Kwalibo) Er zijn ook verbeteringen zichtbaar en daar heeft de VI gezien de randvoorwaarden waarbinnen de gemeente moest opereren waardering voor. Allereerst is het positief dat resultaten van het gemeenteonderzoek van 2004 zijn opgepakt door de rekenkamer van de gemeenteraad. Ook de rekenkamer constateert dat er nog onvoldoende resultaat is ten aanzien van de bevindingen van de VROM-Inspectie. De rekenkamer heeft zich met name op een aantal procesmatige aspecten gericht.
Positief is dat er verbetering zichtbaar is in de wijze waarop de bouwvergunningen zijn verleend, onder meer ten aanzien van de ontvankelijkheidstoets en ten aanzien van de beoordeling van de constructieve veiligheid, al kan dit op kleine onderdelen nog beter. De afhandeling van gebruiksvergunningen is getalsmatig redelijk op peil. Bij bestaande bouw is de proceduretijd soms te lang, bij nieuwbouw komt dit ook voor. De inhoudelijke beoordeling is niet inzichtelijk en de voorschriften verbonden aan de vergunning zijn te algemeen. 2. Kenschets gemeente Oostzaan De gemeente Oostzaan is een kleine gemeente van circa 9.200 inwoners. Geografisch ligt het tussen Amsterdam, Zaanstad en Landsmeer. De gemeente heeft een groen en landelijk karakter door de aanwezigheid van unieke natuur als het veenweidegebied Het Oostzanerveld en het Recreatiegebied Het Twiske. Oostzaan is gelegen in de bufferzone Amsterdam Purmerend, hetgeen inhoudt dat verstedelijking van het buitengebied moet worden tegengegaan en dat het recreatieve en groene karakter van het buitengebied bevorderd moet worden. 3. Vorige onderzoeken Vrom-onderzoek 2004 In 2004 heeft een VROM-breed onderzoek plaatsgevonden. In dit onderzoek scoorde de gemeente slecht op het brede VROM-terrein, in het bijzonder ten aanzien van toezicht en handhaving. Na een aantal overleggen volgt pas eind 2005 een verbeterplan, waarna de rapportage eind 2005 kan worden aangeboden aan de gemeenteraad. Nazorg 2006 In oktober 2006 vindt een nazorgonderzoek plaats. Belangrijkste conclusies die uit deze nazorg naar voren komen zijn: - De conclusies ten aanzien van de uitvoering van de VROM-taken zijn nog steeds teleurstellend. - Met name de uitvoering van de bouwregelgeving (bouw-,sloop- en gebruiksvergunningen) blijft achter, - Er is weinig tot geen aandacht voor het toezicht en de handhaving van de bouwregelgeving. Daarnaast is er onvoldoende beleidsmatige sturing en ontbreekt vertaling van dit beleid in een uitvoeringsprogramma. - De wijze waarop de vrijstellingen worden verleend, is nog voor verbetering vatbaar. De VROM- Inspectie constateert dat er bouwvergunningen worden verleend in strijd met het bestemmingsplan. De bouw van een loods voor een manege (in het buitengebied) wordt ten onrecht niet aan de provincie voorgelegd - Er is geen handhaving van de ruimtelijke regelgeving - De actualisering van bestemmingsplannen is gestart, maar wordt niet voldoende programmatische opgepakt. Er is vertraging in de uitvoering. 4. Nazorg 2007 ( begin november) 4. 1. Milieu VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 2/7
Milieutaken zijn inmiddels ondergebracht bij de milieudienst Waterland, de uitvoering daarvan is inmiddels sterk verbeterd. Ten tijde van de nazorg is door de Inspectie, naar aanleiding van een signaal van de provincie, geconstateerd dat de gemeente onvoldoende kennis heeft ten aanzien bodemsanering. Bij een bodemsanering die in opdracht van de gemeente werd uitgevoerd, is door de gemeente niet nagegaan of, conform de eisen van Kwalibo, de bodemsanering door een gecertificeerd bedrijf werd uitgevoerd. De gemeente bleek niet op de hoogte van deze eis. Het ontbreken van de vereiste certificering is door het bedrijf overigens zelf rechtgezet door alsnog te laten begeleiden door een gecertificeerde uitvoerder. 4.2. Bouwen en Ruimtelijke Ordening 4.2.1. Uitvoering Bouwvergunningen De wijze waarop aanvragen om bouwvergunning inhoudelijke toets worden getoetst is onvoldoende inzichtelijk, met name als het gaat om het bouwbesluit en de modelbouwverordening. Een verbetering is de ontvankelijkheidbeoordeling. Algemeen positief punt is dat de opbouw van dossiers verbeterd is. De volledigheid van de aanvraag wordt doorlopen d.m.v. een checklist. De gemeente geeft aan dat er de afgelopen periode ongeveer 4 vergunningen van rechtswege verleend zijn. In de dossiers is een overzicht van de termijn bewaking terug gevonden wat een verbetering is, er is hierbij nog wel aandacht nodig voor WRO procedures en coördinatie met andere wetgeving (bijvoorbeeld aanhouding i.v.m. milieuvergunning). De toets aan het bestemmingsplan wordt niet altijd even consequent in het dossier opgenomen. In de onderzochte dossiers is een welstandadvies terug gevonden. Extra aandacht wordt gevraagd over de afstemming met de brandweer als het gaat om brandmeld- en ontruimingsinstallaties. De gemeentelijke bouwverordening is niet actueel. (10 e, 11 e en 12 e serie wijzigingen niet doorgevoerd).de planning van de gemeente is om dat in week 45 (2007) afgerond te hebben. Sloopvergunningen De verlening van sloopvergunningen is duidelijk sterk voor verbetering vatbaar. Dit is in de Oostzaanse situatie van belang omdat er relatief veel sprake is van oude opstallen (waaronder schuren) waarbij naar verwachting asbest aanwezig is. De bouwverordening en daarmee samenhangend, de aanvragen om sloopvergunning, zijn nog niet aangepast aan het asbestverwijderingsbesluit 2005. Het was de gemeente nog niet bekend dat in dat geval het Besluit rechtstreeks van toepassing is. De voorschriften die de gemeente aan de vergunning verbindt zijn ontoereikend om schade aan het milieu door het slopen van asbest te voorkomen. In de onderzochte dossiers zijn geen gegevens terug gevonden ten aanzien van het asbest verwijderingsbedrijf. Tevens zijn in de onderzochte dossiers geen asbestvrij verklaringen terug gevonden. De verlening van sloopvergunningen waarbij ook sprake is van asbest is overigens in veel gemeenten voor verbetering vatbaar. Gebruiksvergunning De gemeente heeft slechts een geringe achterstand (drie gebouwen) ten aanzien van gebouwen die nog zonder gebruiksvergunning in werking zijn. De wijze waarop de aanvraag om gebruiksvergunningen wordt getoetst, is niet inzichtelijk. De aan de vergunning verbonden voorschriften zijn algemeen. De handhaafbaarheid van de vergunning kan hierdoor onder druk komen te staan. De afstemming tussen de verleende bouwvergunning en de gebruiksvergunning is sterk voor verbetering vatbaar. De brandweer geeft aan dat bij de verlening van een gebruiksvergunning voor bestaande bouwwerken er niet altijd gebruik wordt gemaakt van de tekening waarvoor bouwvergunning is verleend. Zo kan het voorkomen dat VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 3/7
bouwkundige voorzieningen die nodig zijn voor brandveilig gebruik niet vergund zijn in de bouwvergunning of dat er een gebruiksvergunning wordt afgegeven terwijl er sprake is van strijdig gebruik of bouwen in afwijking van de bouwvergunning. Gelet op de vermoedelijk inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit (besluit brandveilig gebruik gebouwen) medio 2008 is in dit onderzoek met name ook gekeken op welke manier de gemeente omgaat met toezicht en handhaving van gebouwen die vallen onder werkingssfeer van dit Besluit (zie toezicht en handhaving). Uitgangspunt van dit besluit is dat er meer bouwwerken meldingsplichtig zullen worden en dat algemene regels zullen gelden en dat het aantal vergunningplichtige inrichtingen sterk zal afnemen. Voor de gemeente zal dus in toenemende mate de nadruk op toezicht en handhaving van de meldingen en algemene regels komen te liggen. Toezicht en handhaving bouwregelgeving en ruimtelijke regelgeving In zijn algemeenheid is toezicht en handhaving van bouwregelgeving en ruimtelijke regelgeving in Oostzaan onvoldoende. Ten aanzien van diverse onderdelen geeft de gemeente aan dat zijn eenvoudig weg in het geheel niet aan toezicht is toegekomen. Het ontbreken van capaciteit en een functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht voor de uitvoering van deze taken is een belangrijke oorzaak. Doordat de gemeente in de afgelopen tijd weinig oog heeft gehad voor dit onderwerp is er ook geen zicht op de risico s die de gemeente loopt door deze taak onvoldoende uit te voeren. Toezicht bouw- en sloopvergunningen De gemeente geeft aan dat er de afgelopen periode (januari t/m november 2007) geen tijd is geweest om toezicht te houden. Toezicht gebruiksvergunningen Uit de dossiers wordt in het geheel niet duidelijk op welke wijze er toezicht wordt gehouden. Doordat er slechts algemene voorschriften worden verbonden zou de vergunning ook moeilijk handhaafbaar zijn geweest. De vergunninghouder weet niet waar hij aan toe is en de toezichthouder weet niet waar hij op moet handhaven. Hierdoor kan een spanningveld ontstaan. Na afgifte van de gebruiksvergunning gaat de gemeente niet na of het gebruik nog in overeenstemming met de verleende gebruiksvergunning is. Enkele voorbeelden: - Voor een grote manege wordt in 2004 gebruiksvergunning verleend voor een horecagelegenheid voor 75 personen. De brandweer geeft aan dat in november 2007 nog een controlebezoek wordt gebracht. In de praktijk zijn er echter regelmatig circa 125 personen aanwezig en worden er ook feesten en partijen gegeven. Er is dus sprake van zelfstandige horeca. Bij de afgifte van de gebruiksvergunning wordt niet nagegaan of de gebruiksvergunningplichtige activiteit in overeenstemming met het bestemmingsplan is. Het gebruik van zelfstandige horeca is volgens het bestemmingsplan niet toegestaan. - Een timmerfabriek van circa 250 m2 in het buitengebied van Oostzaan wordt in 1997 uitgebreid met een showroom van 500 m2 en bijbehorende parkeerplaats. Het gebouw wordt in afwijking van de bouwvergunning in gebruik genomen zonder gebruiksvergunning en zonder bouwvergunning voor de benodigde bouwkundige voorzieningen voor brandveiligheid. Pas na 10 jaar worden alle benodigde vergunningen verleend. - De gemeente neemt het nieuwe gemeentehuis in gebruik zonder gebruiksvergunning. Pas na driekwart jaar wordt deze gebruiksvergunning verleend. Tijdelijke vrijstellingen De gemeente houdt geen toezicht ten aanzien van verstreken termijnen voor tijdelijke vrijstellingen. Er is ook geen systeem voor de termijnbewaking van tijdelijke vrijstellingen. VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 4/7
4.3. Handhaving bouwen en ruimtelijke ordening 4.3.1. Uitvoering De gemeente heeft een overzichtslijst van enkele handhavingszaken. Voor handhaving van regelgeving ten aanzien van bouwen en ruimtelijke ordening is nauwelijks tijd geweest door capaciteitsproblemen. Er is geen tijd besteed aan handhaving van de ruimtelijke regelgeving. De gemeente heeft bijna geen handhavingsdossiers en draagt slechts een dossier aan. Uit het dossier wordt duidelijk dat de gemeente moeite heeft met doorpakken. 4.3.2. Programmering en administratieve organisatie Er ontbreekt een handhavingsprogramma zodat de gemeente niet kan sturen ten aanzien van (beperkte) inzet van middelen. Daarnaast is het voor de gemeente niet inzichtelijk welke risico s er liggen in de gemeente en welke inzet van middelen vereist is. Er is geen functie scheiding tussen vergunningverlening en handhaving in Oostzaan. Dit leidt er toe dat het toezicht minder prioriteit krijgt dan vergunningverlening en bij onderbezetting bijna geen toezicht is gehouden. Gevolg kan zijn dat er achteraf extra juridische capaciteit ingezet moet worden. De gemeente heeft de capaciteitsverdeling tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving niet beheersbaar gekregen. Hier ligt een groot spanningsveld waar de gemeente een structurele en organisatorische gefundeerde oplossing voor moet vinden. 4.3.3. Handhavingsbeleid De gemeente Oostzaan heeft inmiddels een notitie vastgesteld die een aanzet moet vormen voor op te stellen van handhavingsbeleid. De notitie geeft nog weinig richting aan uit te werken handhavingsbeleid, dat naar verwachting van de gemeente het eerste kwartaal van 2008 gereed moet zijn. Opvallend is dat in de notitie geen aandacht wordt besteed aan de volgende onderdelen; - handhaving van de ruimtelijke regelgeving ten aanzien van het kwetsbare buitengebied - de visie op handhaving in relatie tot de invoering van de Wabo, het activiteitenbesluit, het gebruiksbesluit en de nieuwe Wro Als aanpak kiest de gemeente primair voor het overtuigen van haar inwoners en in tweede instantie voor mogelijk handhavend optreden. Dergelijke aanpak lijdt in de praktijk meestal tot langslepende procedures met voor alle partijen de nadelige gevolgen van dien, de genoemde casus (timmerbedrijf met meubelshowroom) in deze samenvatting is hier een voorbeeld van. Deze formulering geeft mede gezien de ervaring van de VI met de gemeente Oostzaan van de afgelopen periode reden om geen vertrouwen te hebben in de benodigde verbetering op het gebied van handhaving. VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 5/7
4.4 Ruimtelijke Ordening 4.1. Afhandeling van vrijstellingsverzoeken Tijdens het gemeenteonderzoek van 2004 en bij de nazorg van 2006 kwam naar voren dat de afhandeling van vrijstellingen te wensen overliet in de gemeente. Uit de nazorg komt ten aanzien van de afhandeling van vrijstellingen het volgende naar voren: - er worden slechts weinig vrijstellingsverzoeken afgehandeld. Deels gezien de aard van de bouwaanvragen, maar ook omdat de gemeente bouwvergunningen verleend in strijd met het bestemmingsplan, zonder de vereiste vrijstelling; - De provincie Noord-Holland heeft sinds vele jaren geen vrijstellingsverzoeken meer ontvangen van de gemeente Oostzaan. Hoewel in deze nazorg slechts een beperkt aantal dossiers beschikbaar waren, is, evenals in de nazorg 2006 ook bij deze nazorg een dossier aangetroffen waarbij toestemming van de provincie zou zijn vereist (uitbreiding niet agrarische functie in het buitengebied, in de rijksbufferzone); - bij tijdelijke vrijstellingsverzoeken vindt geen onderbouwing plaats van de tijdelijkheid. Ook bij de vorige nacontrole is dit opgemerkt. - gevoerde vrijstellingsprocedures worden procedureel correct afgehandeld. Ook tijdens deze nazorg constateert de Inspectie dat de gemeente bouwvergunning verleend zonder daarvoor vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen en zonder de provinciale toestemming. Hoewel het bouwplan als zodanig niet grootschalig, is het bouwplan wel van belang gelet op de ligging in het buitengebied van Oostzaan. Dit buitengebied wordt omringd door prachtige natuurgebieden en is gelegen in de rijksbufferzone. Het betreft de bouw van een paardenstal voor vier paarden in het buitengebied op een perceel met een woonbestemming bestemming wonen (de Haal 100). De Inspectie is van mening dat gelet op het aantal paarden waarvoor de stal werd gebouwd er niet meer kan worden gesproken over gebruik dat passend is in de bestemming wonen. (Zie ook uitspraak in hoger beroep van de afdeling bestuur tegen de gemeente Oldebroek nr. 200405956/1.). De gemeente vindt dat in het buitengebied een dergelijke functie past bij de woonfunctie. Ook in de vorige nazorg is geconstateerd dat de gemeente de toets aan het bestemmingsplan niet altijd correct uitvoert. Omdat de bouwvergunningen inmiddels zijn verleend, zijn deze situaties onomkeerbaar. De Inspectie noemt de volgende cases: - Een manege gelegen in het buitengebied van Oostzaan. Deze manage is direct gelegen aan het prachtige natuurgebied het Twiske. Volgens het bestemmingsplan is uitsluitend een manege toegestaan. Horeca is niet toegestaan. De gemeente verleent in 2004 gebruiksvergunning voor een horecagelegenheid (voor 75 personen). Naast een gebruiksvergunning is voor deze activiteit tevens vrijstelling van het bestemmingsplan en toestemming van de provincie nodig, omdat er sprake is van zelfstandige horeca in het buitengebied. Er is sprake van zelfstandige horeca omdat de horecagelegenheid ook los van de manege wordt geëxploiteerd voor onder meer feesten en partijen voor circa 125 personen. De gemeente vindt het niet nodig om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. - In 1998 (en in 2007) wordt bouwvergunning verleend voor een timmerbedrijf met meubelshowroom. Op grond van het bestemmingsplan is alleen het timmerbedrijf toegestaan, met VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 6/7
een onderschikte detailhandel. De afmetingen van de showroom zijn echter twee maal zo groot als de afmetingen van het timmerbedrijf. De Inspectie is van mening dat de bouwvergunning zowel voor wat betreft het gebruik (showroom) als ten aanzien van het bouwvolume (meer dan 50 % van het bouwvlak) in strijd is verleend met het bestemmingsplan. Tevens is de aanleg van het bijbehorende parkeerterrein in strijd met het bestemmingsplan. Desondanks oordeelt de gemeente dat de bouwvergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan (dat dateert van 1997) omdat de showroom ondergeschikt zou zijn aan het timmerbedrijf!. De showroom is gelegen in de rijksbufferzone, tegen een natuurgebied aan (zie foto hieronder). - Foto 1: meubelshowroom met parkeerterrein en timmerwerkplaats in de rijksbufferzone en naast een natuurgebied. De detailhandel is in strijd met het bestemmingsplan. 4.2.2. Actualisering bestemmingsplannen De gemeente heeft de actualisering van van bestemmingsplannen opgepakt. De bedoeling is met name om de plangebieden te vergroten. Het is aan te bevelen om deze actualisering programmatisch aan te pakken zodat voldoende inzichtelijk is op welke termijn het plangebied is voorzien van actuele plannen. VROM-Inspectie 11 december 2007 bijlage: rapportage nazorg 2007 gemeente Oostzaan Pagina 7/7